Urteil des VG Frankfurt (Oder) vom 13.11.2006, 6 K 2118/06

Entschieden
13.11.2006
Schlagworte
Eltern, Auflage, Satzung, Steuerfreie einkünfte, Verwaltungsakt, Berechnungsgrundlage, Gemeinde, Vorverfahren, Jugendhilfe, Rechtsgrundlage
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Quelle: Gericht: VG Frankfurt (Oder) 6. Kammer

Entscheidungsdatum: 30.07.2009

Normen: § 17 Abs 3 KTagStG BB, Art 36 Verf BB, Art 28 Abs 2 GG, § 32 SGB 10 , § 68 Abs 1 VwGO

Aktenzeichen: 6 K 2118/06

Dokumenttyp: Gerichtsbescheid

Einvernehmen zu zukünftiger Beitragsregelung für Kindertagesstätte

Tenor

Die Ziffer 2. des Abhilfebescheides des Beklagten vom 13. November 2006 wird insoweit aufgehoben, als der Klägerin aufgegeben wird, bei der nächsten Änderung der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Betreuung von Kindern in ihren kommunalen Kindertagesstätten klarzustellen, dass bei getrennt lebenden Elternteilen nur das Einkommen und die Unterhaltsansprüche des betreuenden Elternteils als Berechnungsgrundlage für die Gebührenhöhe herangezogen werden.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, sofern die Klägerin nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1Die Gemeindevertretung der Klägerin beschloss am 13. Juli 2006 eine neue Kindertagesstätten-Gebührensatzung, die u. a. die folgende Bestimmung beinhaltete:

29 Gebührenmaßstab

3(1) Die Höhe der Gebühr ist nach dem gemäß den Regelungen der Abs. 2 bis 4 ermittelten Einkommen der Eltern des zu betreuenden Kindes, nach der Zahl ihrer unterhaltsberechtigten Kinder sowie nach dem vereinbarten Betreuungsumfang (Betreuungsform und -zeit) zu bemessen.

(2) .....

4(3) Dem nach den Abs. 2 ermittelten Jahreseinkommen sind steuerfreie Einkünfte, das Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz, Unterhaltsleistungen für die Eltern sowie die zur Deckung des Lebensunterhalts bestimmten öffentlichen Leistungen hinzuzurechnen.

(4) .....

5(5) Unterhaltsberechtigte Kinder sind alle Kinder der Eltern des zu betreuenden Kindes, die außerstande sind, sich selbst zu unterhalten. Die Unterhaltsberechtigung ist nachzuweisen."

6Im Vorfeld der Beschlussfassung hatte der Beklagte angeregt, die vorgenannte Regelung dahingehend klarzustellen, dass bei getrennt lebenden Eltern die Berechnung des Elternbeitrags nur auf der Grundlage des Einkommens des betreuenden Elternteils (zuzüglich der Unterhaltsleistungen des getrennt lebenden Elternteils) erfolge. Nachdem der Beklagte die Nichtberücksichtigung dieser Anregung bemängelt hatte, erklärte die Klägerin mit Schreiben vom 15. August 2006, dass ihrer Ansicht nach § 9 Abs. 1 der Satzung den gesetzlichen Vorgaben entspreche. Gleichwohl werde künftig die Verwaltungspraxis so gestaltet, dass im Falle getrennt lebender Eltern lediglich das Einkommen des Elternteils herangezogen werde, bei dem das Kind in häuslicher Gemeinschaft lebe. Ferner werde der Gemeindevertretung vorgeschlagen, die Satzung dahingehend zu ändern, dass zukünftig für das Kind bestimmte Unterhaltsleistungen des vom Kind getrennt lebenden Elternteils zum Einkommen des anderen Elternteils hinzugerechnet werden. Daraufhin erklärte der Beklagte mit Bescheid vom 18. August 2006 hinsichtlich der Satzung vom 13. Juli 2006 sein Einvernehmen gemäß § 17 Abs. 3

2006 hinsichtlich der Satzung vom 13. Juli 2006 sein Einvernehmen gemäß § 17 Abs. 3 des Brandenburger Kindertagesstättengesetzes (KitaG). Zur Begründung wurde angeführt, die Klägerin habe mit dem Schreiben vom 15. August 2006 klargestellt, im Falle getrennt lebender Eltern lediglich das Einkommen des Elternteils heranzuziehen, mit dem das Kind in häuslicher Gemeinschaft lebe.

7Mit Schreiben vom 15. September 2006 legte die Klägerin dem Beklagten die am 14. September 2006 beschlossene 1. Änderungssatzung zur Kindertagesstätten- Gebührensatzung vor und bat um Erteilung des Einvernehmens. Hintergrund der Satzungsänderung sei die Änderung der Verwaltungspraxis. Da nunmehr das Einkommen eines nicht in häuslicher Gemeinschaft mit dem Kind lebenden Elternteils unberücksichtigt bleibe, sollten zukünftig in Bezug auf die Berücksichtigung von Unterhaltsleistungen und von unterhaltsberechtigten Kindern andere Regelungen gelten. Durch Artikel 1 der Änderungssatzung wird u. a. § 9 der Gebührensatzung wie folgt geändert:

8"1. In § 9 Abs. 3 werden die Worte "für die Eltern" gestrichen.

92. § 9 Abs. 5 Satz 1 wird wie folgt neu gefasst: "Unterhaltsberechtigt sind alle Kinder, die außerstande sind, sich selbst zu unterhalten."

10 Mit Bescheid vom 26. September 2006 verweigerte der Beklagte die Erteilung des Einvernehmens zur Änderungssatzung vom 14.September 2006. Das Einvernehmen zur Gebührensatzung vom 13. Juli 2006 sei nur unter der Maßgabe erklärt worden, dass die Verwaltungspraxis bei der Berechnung der Elternbeiträge entsprechend ausgeübt und diese Praxis in einer vorgesehenen Erläuterung zur Gebührensatzung schriftlich und für die Bürger erkennbar dokumentiert werde. Nach dem übermittelten Entwurf zur Änderungssatzung würden nunmehr zwar alle Unterhaltszahlungen zum Einkommen hinzugerechnet, aber keine Klarstellung im Sinne der vorgetragenen Verwaltungspraxis zum anrechenbaren Elterneinkommen vorgenommen. Theoretisch könnten nunmehr die Einkommen beider (getrennt lebender) Eltern und Unterhaltsleistungen zusammengerechnet werden. Sozialverträglich i. S. des § 17 Abs. 2 KitaG bedeute auch, dass das Einkommen des getrennt lebenden Elternteils, welches in die Betreuung des Kindes nicht oder nur teilweise einfließe, nämlich in Form von Unterhalt, auch nur insoweit bei der Gebührenberechnung berücksichtigt werde. Das Einvernehmen könne deshalb nicht erteilt werden.

11 Hiergegen legte die Klägerin am 24. Oktober 2006 Widerspruch ein und führte zur Begründung im Wesentlichen an: Die Versagung des Einvernehmens sei rechtswidrig. Die Änderungssatzung betreffe nicht den § 9 Abs. 1 der Satzung, so dass insoweit auch keine Beanstandungen erhoben werden könnten. Zudem sei die Ausge-staltung des Begriffs "Elterneinkommen" den gemeindlichen Satzungsgebern überlassen worden. Dabei seien unterschiedliche Auslegungen zulässig, solange sie noch vom Landesgesetz gedeckt seien.

12 Mit Abhilfebescheid vom 13.November 2006 erteilte der Beklagte das Einvernehmen zur 1. Änderungssatzung unter der nachfolgenden "Auflage":

13"2. Die Widerspruchsbehörde geht davon aus, dass die Gemeinde Petershagen/Eggersdorf die Verwaltungspraxis insofern ändert, dass bei getrennt lebenden Elternteilen nicht pauschal das Einkommen beider Elternteile, sondern nur das des betreuenden Elternteils sowie dessen Unterhaltsansprüche als Berechnungsgrundlage für die Gebührenhöhe herangezogen werden. Diese Handhabung wird ferner bei der nächsten Satzungsänderung von der Gemeinde im Text der Satzung eindeutig klargestellt."

14 Diese Regelung begründete der Beklagte damit, dass es aus Gründen der Rechtsklarheit wünschenswert sei, die Satzung bei nächster Gelegenheit klarzustellen. Angesichts des geringen Aufwands und mangels irgendwelcher Auswirkungen zu Ungunsten der Klägerin sei nicht deutlich geworden, weshalb die aus sachlichen Gründen geforderte Klarstellung unterblieben sei. Daher werde dies nunmehr als Auflage in die Erklärung des Einvernehmens aufgenommen.

15 Am 13. Dezember 2006 hat die Klägerin Klage erhoben. Wenngleich sie ihre Verwaltungspraxis gegenwärtig entsprechend den Vorstellungen des Beklagten handhabe, sei sie unverändert der Auffassung, dass zur Einkommensermittlung getrennt lebender Eltern das Einkommen beider Elternteile heranzuziehen sei.

16 Die Klägerin beantragt sinngemäß,

17

18 Der Beklagte beantragt,

19die Klage abzuweisen.

20 Die Auflage unter Ziffer 2. des Abhilfebescheides sei nicht nur als unverbindlicher Hinweis gemeint gewesen, wenngleich sie nicht vollstreckungsfähig sein dürfte. Die einzige Sanktion, die der Klägerin bei Nichtbeachtung drohe, sei die Verweigerung des Einvernehmens bei der nächsten Satzungsänderung. Diese Entscheidung werde aber anhand der dann aktuellen Sach- und Rechtslage ergehen. Im Übrigen lasse sich die Auflage auf § 36 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) bzw. § 32 SGB X stützen, und zwar unabhängig davon, ob es sich bei der Erteilung des Einvernehmens um eine gebundene Entscheidung oder um eine Ermessensentscheidung handle. Die Auflage laufe auch nicht dem Zweck der Einvernehmenserteilung zuwider. Es würden damit keine sachfremden Ziele verfolgt, vielmehr sollten allein die begründeten Zweifel an der Sozialverträglichkeit der Satzung ausgeräumt werden.

21 die Ziffer 2. des Abhilfebescheides des Beklagten vom 13. November 2006 insoweit aufzuheben, als ihr aufgegeben wird, bei der nächsten Änderung der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Betreuung von Kindern in ihren kommunalen Kindertagesstätten klarzustellen, dass bei getrennt lebenden Elternteilen nur das Einkommen und die Unterhaltsansprüche des betreuenden Elternteils als Berechnungsgrundlage für die Gebührenhöhe herangezogen werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

22 Gemäß § 84 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden, da die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist, der Sachverhalt geklärt ist und die Beteiligten hierzu angehört worden sind.

23 Die erhobene Anfechtungsklage ist zulässig. Die Klägerin ist klagebefugt, weil sie geltend machen kann, durch die streitbefangene Regelung im Abhilfebescheid vom 13. November 2006 in ihrer Satzungshoheit als Ausprägung ihres durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 97 Abs. 1 Satz 1 BbgVerf verfassungsrechtlich geschützten Rechts auf Selbstverwaltung verletzt zu sein (vgl. Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 15. Auflage, § 42 Rn. 138 ff.). Dass hinsichtlich dieser Regelung kein Vorverfahren durchgeführt worden ist, steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, wobei dahinstehen kann, ob dies aus einer entsprechenden Anwendung des § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO oder aus dem Umstand folgt, dass der Beklagte sich auf die Klage sachlich eingelassen hat, ohne das fehlende Vorverfahren zu rügen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. Mai 1985 - 2 C 16.83 -, NVwZ 1986, 374; Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 2.93 -, NVwZ-RR 1995, 90). Schließlich besteht auch ein Rechtsschutzbedürfnis für die begehrte Aufhebung, nachdem der Beklagte im Klageverfahren ausdrücklich klargestellt hat, dass er die angegriffene Bestimmung nicht als bloßen Hinweis, sondern als "verbindlich" ansehe. Ohne eine gerichtliche Aufhebung müsste die Klägerin deshalb u. a. damit rechnen, dass der Beklagte bei zukünftigen Satzungsänderungen sein Einvernehmen schon wegen Nichtbefolgung dieser (dann bestandskräftigen) Regelung verweigern würde. Eine solche Verfahrensweise - ohne die der Erlass der betreffenden Bestimmung ohnehin sinnlos erschiene - hat der Beklagte im Schriftsatz vom 18. Februar 2009 selbst angekündigt.

24 Die Klage ist auch begründet. Die vom Beklagten unter Ziffer 2. des Abhilfebescheides vom 13. November 2006 getroffene Regelung ist, soweit sie der Klägerin Vorgaben für die nächste Satzungsänderung macht, mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25 Nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG ist zwischen dem Träger der Einrichtung und dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe Einvernehmen über die Grundsätze der Höhe und Staffelung der Elternbeiträge herzustellen. In diesem Zusammenhang besteht ein Prüfungsrecht des Jugendhilfeträgers, ob die von einen kommunalen Träger beschlossene Beitragssatzung (vgl. § 17 Abs. 3 Satz 3 KitaG) im vorgenannten Umfang den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Dagegen gibt das KitaG dem örtlichen Jugendhilfeträger keinerlei Grundlage dafür, dem kommunalen Einrichtungsträger - wie hier geschehen - inhaltliche Vorgaben für künftige Satzungsänderungen zu machen. Hinzu kommt, dass solche in die Zukunft gerichtete Vorgaben dem Wesen des in § 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG geregelten Einvernehmenserfordernisses widersprechen; ob und ggf.

Abs. 3 Satz 2 KitaG geregelten Einvernehmenserfordernisses widersprechen; ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe sein Einvernehmen zu einer Satzungsänderung erteilt, hat er vielmehr ausschließlich anhand der zum Zeitpunkt der Satzungsänderung geltenden Sach- und Rechtslage zu prüfen. Soweit der Beklagte im Verfahren erklärt hat, er werde so verfahren, steht dieser Vortrag im Widerspruch zu der von ihm gleichzeitig beanspruchten Verbindlichkeit der angegriffenen Regelung.

26 Ebenso wenig findet sich außerhalb des KitaG eine Rechtsgrundlage für die streitige Bestimmung. Entgegen der Auffassung des Beklagten scheidet auch die Annahme einer nach § 36 BbgVwVfG bzw. dem wortgleichen § 32 SGB X zulässigen Nebenbestimmung aus. Trotz der vom Beklagten verwendeten Bezeichnung "Auflage" liegt schon begrifflich keine Nebenbestimmung im Sinne der genannten Vorschriften vor. Darunter werden Regelungen verstanden, die auf einen bestimmten Verwaltungsakt bezogen sind und mit diesem (Haupt-)Verwaltungsakt "stehen und fallen" (vgl. etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG- Kommentar, 10. Auflage, § 36 Rn. 6). Dabei mag hier zugunsten des Beklagten unterstellt werden, dass es sich bei der Erteilung des Einvernehmens nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG um einen Verwaltungsakt handelt, der grundsätzlich mit einer Nebenbestimmung verbunden werden kann (es sich also nicht um einen sog. "nebenbestimmungsfeindlichen Verwaltungsakt" handelt, vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, a. a. O., Rn. 5). Denn der streitigen Regelung fehlt bereits der erforderliche inhaltliche Bezug zu der mit Bescheid vom 13. November 2006 erfolgten Einvernehmenserteilung. Sie fügt dieser Entscheidung keine zusätzliche, die Hauptregelung einschränkende (Neben-)Bestimmung hinzu, sondern bezieht sich ausschließlich auf eine spätere Satzungsänderung, die ggf. Gegenstand einer künftigen Einvernehmensentscheidung sein wird. Diesen Umstand räumt - jedenfalls der Sache nach - auch der Beklagte ein, wenn er ausführt, dass die nachträgliche Rücknahme des mit Bescheid vom 13. November 2006 erteilten Einvernehmens nicht in Betracht komme und als Sanktion bei Nichtbeachtung der "Auflage" allein die Verweigerung des Einvernehmens bei der nächsten Satzungsänderung denkbar sei. Es handelt sich mithin um eine Regelung, die zwar "bei Gelegenheit" einer Einvernehmenserteilung erlassen wurde, aber in Ermangelung des erforderlichen Zusammenhangs mit dieser Hauptregelung nicht als Nebenbestimmung im Rechtssinne qualifiziert werden kann.

27 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

28 Beschluss

29 Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.

30 Gründe

31 Der Festsetzung eines Streitwertes bedarf es, weil das Verfahren nicht gem. § 188 Satz 2 VwGO gerichtskostenfrei ist. Es handelt sich nicht um eine fürsorgerechtliche Angelegenheit im Sinne der genannten Vorschrift (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. September 2008 - 6 A 2.06 -, juris), sondern um eine Maßnahme, die der Sache nach dem Bereich der Kommunalaufsicht zuzurechnen ist. Hinsichtlich der Höhe des Streitwerts hat sich die Kammer am Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeitorientiert (NVwZ 2004, 1327; dort Nr. 22.5).

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