Urteil des VG Frankfurt (Oder), Az. 6 K 2118/06

VG Frankfurt(oder ): eltern, auflage, satzung, steuerfreie einkünfte, verwaltungsakt, berechnungsgrundlage, gemeinde, vorverfahren, jugendhilfe, rechtsgrundlage
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Gericht:
VG Frankfurt (Oder)
6. Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
6 K 2118/06
Dokumenttyp:
Gerichtsbescheid
Quelle:
Normen:
§ 17 Abs 3 KTagStG BB, Art 36
Verf BB, Art 28 Abs 2 GG, § 32
SGB 10 , § 68 Abs 1 VwGO
Einvernehmen zu zukünftiger Beitragsregelung für
Kindertagesstätte
Tenor
Die Ziffer 2. des Abhilfebescheides des Beklagten vom 13. November 2006 wird insoweit
aufgehoben, als der Klägerin aufgegeben wird, bei der nächsten Änderung der Satzung
über die Erhebung von Gebühren für die Betreuung von Kindern in ihren kommunalen
Kindertagesstätten klarzustellen, dass bei getrennt lebenden Elternteilen nur das
Einkommen und die Unterhaltsansprüche des betreuenden Elternteils als
Berechnungsgrundlage für die Gebührenhöhe herangezogen werden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, sofern die Klägerin nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.
Tatbestand
Die Gemeindevertretung der Klägerin beschloss am 13. Juli 2006 eine neue
Kindertagesstätten-Gebührensatzung, die u. a. die folgende Bestimmung beinhaltete:
"§ 9 Gebührenmaßstab
(1) Die Höhe der Gebühr ist nach dem gemäß den Regelungen der Abs. 2 bis 4
ermittelten Einkommen der Eltern des zu betreuenden Kindes, nach der Zahl ihrer
unterhaltsberechtigten Kinder sowie nach dem vereinbarten Betreuungsumfang
(Betreuungsform und -zeit) zu bemessen.
(2) .....
(3) Dem nach den Abs. 2 ermittelten Jahreseinkommen sind steuerfreie
Einkünfte, das Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz, Unterhaltsleistungen für
die Eltern sowie die zur Deckung des Lebensunterhalts bestimmten öffentlichen
Leistungen hinzuzurechnen.
(4) .....
(5) Unterhaltsberechtigte Kinder sind alle Kinder der Eltern des zu betreuenden
Kindes, die außerstande sind, sich selbst zu unterhalten. Die Unterhaltsberechtigung ist
nachzuweisen."
Im Vorfeld der Beschlussfassung hatte der Beklagte angeregt, die vorgenannte
Regelung dahingehend klarzustellen, dass bei getrennt lebenden Eltern die Berechnung
des Elternbeitrags nur auf der Grundlage des Einkommens des betreuenden Elternteils
(zuzüglich der Unterhaltsleistungen des getrennt lebenden Elternteils) erfolge. Nachdem
der Beklagte die Nichtberücksichtigung dieser Anregung bemängelt hatte, erklärte die
Klägerin mit Schreiben vom 15. August 2006, dass ihrer Ansicht nach § 9 Abs. 1 der
Satzung den gesetzlichen Vorgaben entspreche. Gleichwohl werde künftig die
Verwaltungspraxis so gestaltet, dass im Falle getrennt lebender Eltern lediglich das
Einkommen des Elternteils herangezogen werde, bei dem das Kind in häuslicher
Gemeinschaft lebe. Ferner werde der Gemeindevertretung vorgeschlagen, die Satzung
dahingehend zu ändern, dass zukünftig für das Kind bestimmte Unterhaltsleistungen
des vom Kind getrennt lebenden Elternteils zum Einkommen des anderen Elternteils
hinzugerechnet werden. Daraufhin erklärte der Beklagte mit Bescheid vom 18. August
2006 hinsichtlich der Satzung vom 13. Juli 2006 sein Einvernehmen gemäß § 17 Abs. 3
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2006 hinsichtlich der Satzung vom 13. Juli 2006 sein Einvernehmen gemäß § 17 Abs. 3
des Brandenburger Kindertagesstättengesetzes (KitaG). Zur Begründung wurde
angeführt, die Klägerin habe mit dem Schreiben vom 15. August 2006 klargestellt, im
Falle getrennt lebender Eltern lediglich das Einkommen des Elternteils heranzuziehen,
mit dem das Kind in häuslicher Gemeinschaft lebe.
Mit Schreiben vom 15. September 2006 legte die Klägerin dem Beklagten die am 14.
September 2006 beschlossene 1. Änderungssatzung zur Kindertagesstätten-
Gebührensatzung vor und bat um Erteilung des Einvernehmens. Hintergrund der
Satzungsänderung sei die Änderung der Verwaltungspraxis. Da nunmehr das
Einkommen eines nicht in häuslicher Gemeinschaft mit dem Kind lebenden Elternteils
unberücksichtigt bleibe, sollten zukünftig in Bezug auf die Berücksichtigung von
Unterhaltsleistungen und von unterhaltsberechtigten Kindern andere Regelungen gelten.
Durch Artikel 1 der Änderungssatzung wird u. a. § 9 der Gebührensatzung wie folgt
geändert:
"1. In § 9 Abs. 3 werden die Worte "für die Eltern" gestrichen.
2. § 9 Abs. 5 Satz 1 wird wie folgt neu gefasst: "Unterhaltsberechtigt sind alle
Kinder, die außerstande sind, sich selbst zu unterhalten."
Mit Bescheid vom 26. September 2006 verweigerte der Beklagte die Erteilung des
Einvernehmens zur Änderungssatzung vom 14.September 2006. Das Einvernehmen zur
Gebührensatzung vom 13. Juli 2006 sei nur unter der Maßgabe erklärt worden, dass die
Verwaltungspraxis bei der Berechnung der Elternbeiträge entsprechend ausgeübt und
diese Praxis in einer vorgesehenen Erläuterung zur Gebührensatzung schriftlich und für
die Bürger erkennbar dokumentiert werde. Nach dem übermittelten Entwurf zur
Änderungssatzung würden nunmehr zwar alle Unterhaltszahlungen zum Einkommen
hinzugerechnet, aber keine Klarstellung im Sinne der vorgetragenen Verwaltungspraxis
zum anrechenbaren Elterneinkommen vorgenommen. Theoretisch könnten nunmehr die
Einkommen beider (getrennt lebender) Eltern und Unterhaltsleistungen
zusammengerechnet werden. Sozialverträglich i. S. des § 17 Abs. 2 KitaG bedeute auch,
dass das Einkommen des getrennt lebenden Elternteils, welches in die Betreuung des
Kindes nicht oder nur teilweise einfließe, nämlich in Form von Unterhalt, auch nur
insoweit bei der Gebührenberechnung berücksichtigt werde. Das Einvernehmen könne
deshalb nicht erteilt werden.
Hiergegen legte die Klägerin am 24. Oktober 2006 Widerspruch ein und führte zur
Begründung im Wesentlichen an: Die Versagung des Einvernehmens sei rechtswidrig.
Die Änderungssatzung betreffe nicht den § 9 Abs. 1 der Satzung, so dass insoweit auch
keine Beanstandungen erhoben werden könnten. Zudem sei die Ausge-staltung des
Begriffs "Elterneinkommen" den gemeindlichen Satzungsgebern überlassen worden.
Dabei seien unterschiedliche Auslegungen zulässig, solange sie noch vom Landesgesetz
gedeckt seien.
Mit Abhilfebescheid vom 13.November 2006 erteilte der Beklagte das Einvernehmen zur
1. Änderungssatzung unter der nachfolgenden "Auflage":
"2. Die Widerspruchsbehörde geht davon aus, dass die Gemeinde
Petershagen/Eggersdorf die Verwaltungspraxis insofern ändert, dass bei getrennt
lebenden Elternteilen nicht pauschal das Einkommen beider Elternteile, sondern nur das
des betreuenden Elternteils sowie dessen Unterhaltsansprüche als
Berechnungsgrundlage für die Gebührenhöhe herangezogen werden. Diese Handhabung
wird ferner bei der nächsten Satzungsänderung von der Gemeinde im Text der Satzung
eindeutig klargestellt."
Diese Regelung begründete der Beklagte damit, dass es aus Gründen der Rechtsklarheit
wünschenswert sei, die Satzung bei nächster Gelegenheit klarzustellen. Angesichts des
geringen Aufwands und mangels irgendwelcher Auswirkungen zu Ungunsten der Klägerin
sei nicht deutlich geworden, weshalb die aus sachlichen Gründen geforderte Klarstellung
unterblieben sei. Daher werde dies nunmehr als Auflage in die Erklärung des
Einvernehmens aufgenommen.
Am 13. Dezember 2006 hat die Klägerin Klage erhoben. Wenngleich sie ihre
Verwaltungspraxis gegenwärtig entsprechend den Vorstellungen des Beklagten
handhabe, sei sie unverändert der Auffassung, dass zur Einkommensermittlung
getrennt lebender Eltern das Einkommen beider Elternteile heranzuziehen sei.
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
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die Ziffer 2. des Abhilfebescheides des Beklagten vom 13. November 2006
insoweit aufzuheben, als ihr aufgegeben wird, bei der nächsten Änderung der Satzung
über die Erhebung von Gebühren für die Betreuung von Kindern in ihren kommunalen
Kindertagesstätten klarzustellen, dass bei getrennt lebenden Elternteilen nur das
Einkommen und die Unterhaltsansprüche des betreuenden Elternteils als
Berechnungsgrundlage für die Gebührenhöhe herangezogen werden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Auflage unter Ziffer 2. des Abhilfebescheides sei nicht nur als unverbindlicher
Hinweis gemeint gewesen, wenngleich sie nicht vollstreckungsfähig sein dürfte. Die
einzige Sanktion, die der Klägerin bei Nichtbeachtung drohe, sei die Verweigerung des
Einvernehmens bei der nächsten Satzungsänderung. Diese Entscheidung werde aber
anhand der dann aktuellen Sach- und Rechtslage ergehen. Im Übrigen lasse sich die
Auflage auf § 36 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) bzw. § 32 SGB X stützen, und
zwar unabhängig davon, ob es sich bei der Erteilung des Einvernehmens um eine
gebundene Entscheidung oder um eine Ermessensentscheidung handle. Die Auflage
laufe auch nicht dem Zweck der Einvernehmenserteilung zuwider. Es würden damit keine
sachfremden Ziele verfolgt, vielmehr sollten allein die begründeten Zweifel an der
Sozialverträglichkeit der Satzung ausgeräumt werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten ergänzend Bezug
genommen.
Entscheidungsgründe
Gemäß § 84 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht ohne
mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden, da die Sache keine
besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist, der Sachverhalt
geklärt ist und die Beteiligten hierzu angehört worden sind.
Die erhobene Anfechtungsklage ist zulässig. Die Klägerin ist klagebefugt, weil sie geltend
machen kann, durch die streitbefangene Regelung im Abhilfebescheid vom 13.
November 2006 in ihrer Satzungshoheit als Ausprägung ihres durch Art. 28 Abs. 2 GG
und Art. 97 Abs. 1 Satz 1 BbgVerf verfassungsrechtlich geschützten Rechts auf
Selbstverwaltung verletzt zu sein (vgl. Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 15. Auflage, §
42 Rn. 138 ff.). Dass hinsichtlich dieser Regelung kein Vorverfahren durchgeführt worden
ist, steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, wobei dahinstehen kann, ob dies
aus einer entsprechenden Anwendung des § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO oder aus dem
Umstand folgt, dass der Beklagte sich auf die Klage sachlich eingelassen hat, ohne das
fehlende Vorverfahren zu rügen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. Mai 1985 - 2 C 16.83 -,
NVwZ 1986, 374; Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 2.93 -, NVwZ-RR 1995, 90). Schließlich
besteht auch ein Rechtsschutzbedürfnis für die begehrte Aufhebung, nachdem der
Beklagte im Klageverfahren ausdrücklich klargestellt hat, dass er die angegriffene
Bestimmung nicht als bloßen Hinweis, sondern als "verbindlich" ansehe. Ohne eine
gerichtliche Aufhebung müsste die Klägerin deshalb u. a. damit rechnen, dass der
Beklagte bei zukünftigen Satzungsänderungen sein Einvernehmen schon wegen
Nichtbefolgung dieser (dann bestandskräftigen) Regelung verweigern würde. Eine solche
Verfahrensweise - ohne die der Erlass der betreffenden Bestimmung ohnehin sinnlos
erschiene - hat der Beklagte im Schriftsatz vom 18. Februar 2009 selbst angekündigt.
Die Klage ist auch begründet. Die vom Beklagten unter Ziffer 2. des Abhilfebescheides
vom 13. November 2006 getroffene Regelung ist, soweit sie der Klägerin Vorgaben für
die nächste Satzungsänderung macht, mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig und
verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KitaG ist zwischen dem Träger der Einrichtung und dem
örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe Einvernehmen über die Grundsätze der
Höhe und Staffelung der Elternbeiträge herzustellen. In diesem Zusammenhang besteht
ein Prüfungsrecht des Jugendhilfeträgers, ob die von einen kommunalen Träger
beschlossene Beitragssatzung (vgl. § 17 Abs. 3 Satz 3 KitaG) im vorgenannten Umfang
den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Dagegen gibt das KitaG dem örtlichen
Jugendhilfeträger keinerlei Grundlage dafür, dem kommunalen Einrichtungsträger - wie
hier geschehen - inhaltliche Vorgaben für Satzungsänderungen zu machen.
Hinzu kommt, dass solche in die Zukunft gerichtete Vorgaben dem Wesen des in § 17
Abs. 3 Satz 2 KitaG geregelten Einvernehmenserfordernisses widersprechen; ob und ggf.
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Abs. 3 Satz 2 KitaG geregelten Einvernehmenserfordernisses widersprechen; ob und ggf.
unter welchen Voraussetzungen der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe sein
Einvernehmen zu einer Satzungsänderung erteilt, hat er vielmehr ausschließlich anhand
der zum Zeitpunkt der Satzungsänderung geltenden Sach- und Rechtslage zu prüfen.
Soweit der Beklagte im Verfahren erklärt hat, er werde so verfahren, steht dieser Vortrag
im Widerspruch zu der von ihm gleichzeitig beanspruchten Verbindlichkeit der
angegriffenen Regelung.
Ebenso wenig findet sich außerhalb des KitaG eine Rechtsgrundlage für die streitige
Bestimmung. Entgegen der Auffassung des Beklagten scheidet auch die Annahme einer
nach § 36 BbgVwVfG bzw. dem wortgleichen § 32 SGB X zulässigen Nebenbestimmung
aus. Trotz der vom Beklagten verwendeten Bezeichnung "Auflage" liegt schon begrifflich
keine Nebenbestimmung im Sinne der genannten Vorschriften vor. Darunter werden
Regelungen verstanden, die auf einen bestimmten Verwaltungsakt bezogen sind und mit
diesem (Haupt-)Verwaltungsakt "stehen und fallen" (vgl. etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG-
Kommentar, 10. Auflage, § 36 Rn. 6). Dabei mag hier zugunsten des Beklagten
unterstellt werden, dass es sich bei der Erteilung des Einvernehmens nach § 17 Abs. 3
Satz 2 KitaG um einen Verwaltungsakt handelt, der grundsätzlich mit einer
Nebenbestimmung verbunden werden kann (es sich also nicht um einen sog.
"nebenbestimmungsfeindlichen Verwaltungsakt" handelt, vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, a.
a. O., Rn. 5). Denn der streitigen Regelung fehlt bereits der erforderliche inhaltliche
Bezug zu der mit Bescheid vom 13. November 2006 erfolgten Einvernehmenserteilung.
Sie fügt dieser Entscheidung keine zusätzliche, die Hauptregelung einschränkende
(Neben-)Bestimmung hinzu, sondern bezieht sich ausschließlich auf eine spätere
Satzungsänderung, die ggf. Gegenstand einer künftigen Einvernehmensentscheidung
sein wird. Diesen Umstand räumt - jedenfalls der Sache nach - auch der Beklagte ein,
wenn er ausführt, dass die nachträgliche Rücknahme des mit Bescheid vom 13.
November 2006 erteilten Einvernehmens nicht in Betracht komme und als Sanktion bei
Nichtbeachtung der "Auflage" allein die Verweigerung des Einvernehmens bei der
nächsten Satzungsänderung denkbar sei. Es handelt sich mithin um eine Regelung, die
zwar "bei Gelegenheit" einer Einvernehmenserteilung erlassen wurde, aber in
Ermangelung des erforderlichen Zusammenhangs mit dieser Hauptregelung nicht als
Nebenbestimmung im Rechtssinne qualifiziert werden kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 711
Zivilprozessordnung.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.
Gründe
Der Festsetzung eines Streitwertes bedarf es, weil das Verfahren nicht gem. § 188 Satz
2 VwGO gerichtskostenfrei ist. Es handelt sich nicht um eine fürsorgerechtliche
Angelegenheit im Sinne der genannten Vorschrift (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg,
Urteil vom 24. September 2008 - 6 A 2.06 -, juris), sondern um eine Maßnahme, die der
Sache nach dem Bereich der Kommunalaufsicht zuzurechnen ist. Hinsichtlich der Höhe
des Streitwerts hat sich die Kammer am Streitwertkatalog für die
Verwaltungsgerichtsbarkeitorientiert (NVwZ 2004, 1327; dort Nr. 22.5).
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