Urteil des VG Frankfurt (Main), Az. 3 L 2665/08.F

VG Frankfurt: aufschiebende wirkung, verlängerung der frist, wohnung, vermieter, versorgung, umzug, öffentliches interesse, fristlose kündigung, wohngemeinschaft, vermietung
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Gericht:
VG Frankfurt 3.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
3 L 2665/08.F
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 1 Abs 1 S 2 HeimG, § 19 Abs
1 HeimG
Heimrecht: Wohnprojekt für Demenzkranke als Heim
Tenor
1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin wird hinsichtlich
Ziffer 1 und 2 des Bescheides des Hessischen Amtes für Versorgung und Soziales
Frankfurt am Main vom 09.09.2008 befristet bis zum 31.01.2009 wiederhergestellt
und hinsichtlich Ziffer 6 Satz 1 befristet bis zum 31.01.2008 angeordnet.
2. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin wird hinsichtlich
der Anordnung, den Umzug der Bewohnerinnen und Bewohner sicherzustellen, in
Ziffer 4 des Bescheides des Hessischen Amtes für Versorgung und Soziales
Frankfurt am Main vom 09.09.2008 wiederhergestellt.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin wird hinsichtlich
Ziffer 6 Satz 3 des Bescheides des Hessischen Amtes für Versorgung und Soziales
Frankfurt am Main vom 09.09.2008 bezüglich der in Ziffer 4 2. Halbsatz
enthaltenen Verpflichtung angeordnet.
3. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
4. Die Kosten werden gegeneinander aufgehoben.
5. Der Streitwert wird auf 50.000 € festgesetzt.
Gründe
I.
Die Beteiligten streiten über die Schließung einer Altenpflegeeinrichtung durch die
Heimaufsicht.
Die Antragstellerin ist Inhaberin eines Altenpflegedienstes mit derzeit vier
angestellten Mitarbeiterinnen (zwei Vollzeit- und zwei Teilzeitkräfte), der die
Voraussetzungen für eine Zulassung als Pflegedienst und damit für die
Abrechnung pflegerischer Leistungen mit der Pflegekasse nicht erfüllt. Sie kann
keine Ausbildung vorweisen, die ihre Anerkennung als verantwortliche
Pflegefachkraft nach § 71 Abs. 3 SGB XI ermöglichen würde.
Sie war (Mit-)Initiatorin der Gründung sogenannter Wohngemeinschaften für
Demenzkranke in Frankfurt am Main. Das Konzept sah die Betreuung, Pflege und
hauswirtschaftliche Versorgung einer kleinen Gruppe von bis zu sechs Kranken
oder Behinderten in einer gemeinsamen Wohnung rund um die Uhr durch selbst
ausgewählte ambulante Pflegedienste vor. Die Betreuer der Bewohner sollten
einzelvertraglich Zimmer in dieser Wohnung von einem Generalmieter anmieten
und mit eigenen Möbeln des Bewohners ausstatten. Die Bewohner sollten in die
hauswirtschaftlichen Tätigkeiten einbezogen werden, um ihre noch vorhandenen
Ressourcen zu erhalten und zu fördern. Der Tagesablauf sollte sich an ihren
individuellen Bedürfnissen orientieren und ihnen ein selbständigeres Leben als in
einem Heim ermöglichen. Die Mitarbeit ihrer Angehörigen war ausdrücklich
erwünscht.
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Im November 2002 wurde eine derartige Wohngemeinschaft in einer Maisonette-
Wohnung im 12. und 13. OG des Hauses B-Straße 1 ... eröffnet. Das Haus ist in
Eigentumswohnungen aufgeteilt. Im Juni 2003 kam eine weitere Wohnung auf
denselben Etagen hinzu. Später wurden noch zwei Wohnungen im 9. und 10. OG
des Hauses von verschiedenen Eigentümern durch Einzelverträge der
Bewohnerinnen und Bewohner angemietet. Die Betreuung, Pflege und
hauswirtschaftliche Versorgung der Bewohner erfolgte von Anfang an durch die
Antragstellerin und ihre Mitarbeiterinnen, zunächst jahrelang in Kooperation mit
dem ambulanten Pflegedienst von Frau X, einer weiteren Mitinitiatorin des Projekts,
ab 01.07.2008 nach einem Zerwürfnis zwischen der Antragstellerin und Frau X in
Kooperation mit den ambulanten Pflegediensten Y und Z.
Die Heimaufsicht hatte im Zeitraum von Juli 2003 bis September 2005 aufgrund
verschiedener Anzeigen von Miteigentümern des Hauses bzw. Nachbarn der
Wohngruppen ebenso wie verschiedene Dienste der Stadt Frankfurt am Main
(Sozialamt, Gesundheitsamt, Ordnungsamt, Bauamt, Wohnungsamt) mehrfach
eine Begehung der Räumlichkeiten durchgeführt. Bei der letzten Überprüfung
kamen die Experten der Heimaufsicht zum Ergebnis, alle anwesenden Bewohner
würden grundpflegerisch gut versorgt wirken und die von ihnen Befragten hätten
sich zufrieden über ihre Wohnsituation geäußert. Ein im Januar 2004 eingeleitetes
Anhörungsverfahren mit dem Ziel der Feststellung eines Heimbetriebs verlief
daraufhin im Sande.
Nach Aktenlage befasste sich die Heimaufsicht erst 2008 erneut mit den
Wohngemeinschaften der Antragstellerin. Die Antragstellerin griff zunächst eine
Forderung der Heimaufsicht aus den Vorjahren auf und legte eine Konzeption der
Einrichtung vor. Unmittelbaren Anlass zum Einschreiten gab dann die Strafanzeige
des Sohnes der Bewohnerin Frau C gegen die Antragstellerin wegen
Freiheitsberaubung. Er war – nach Angaben der Antragstellerin versehentlich –
zusammen mit den Bewohnern in der Wohnung im 9. OG eingeschlossen worden.
Im Hintergrund gab es Differenzen wegen des gegen den Willen einiger
Angehöriger und Betreuer betriebenen Wechsels des ambulanten Pflegedienstes.
Die Heimaufsicht nahm am 29.07.2008 eine Überprüfung aller vier Wohnungen auf
Anhaltspunkte für freiheitsentziehende Maßnahmen vor, die ohne
Beanstandungen endete.
Angehörige der oben erwähnten Bewohnerin wandten sich im Zuge der
eskalierenden Auseinandersetzungen an den Hessischen Rundfunk. Dieser
recherchierte und berichtete über vermeintliche Pflegemissstände und überhöhte
Mieten in dem Wohnprojekt. Auch die Tagespresse nahm sich des Themas an.
Mit Schreiben der Heimaufsicht vom 21.08.2008 erhielt die Antragstellerin
Gelegenheit zur Stellungnahme zur beabsichtigten Untersagung eines
Heimbetriebs in den Räumlichkeiten bis zum 02.09.2008. Sie erbat sich eine
Fristverlängerung bis zum 12.09.2008, die ihr auch gewährt wurde. Auf Weisung
des Hessischen Sozialministeriums erging jedoch bereits am 09.09.2008 vor
Eingang der Stellungnahme zur Sache ein an die Antragstellerin gerichteter
Bescheid mit folgendem Tenor:
„1. Der Betrieb des Heimes in der B-Straße 1, Stockwerke 9-12, 60###
Frankfurt am Main, wird ab Zustellung des Bescheids gemäß § 19 Abs. 1 HeimG
untersagt.
2. Die Einrichtung muss spätestens am 23. September 2008 geschlossen sein.
3. Die Betriebsuntersagung beinhaltet auch das Verbot, neue Bewohnerinnen
und Bewohner und Tagespflegegäste in der Einrichtung aufzunehmen.
4. Sie haben darüber hinaus den Bewohnerinnen und Bewohnern eine
anderweitige angemessene Unterkunft und Betreuung zu zumutbaren
Bedingungen nachzuweisen und sicherzustellen, dass der Umzug der
Bewohnerinnen und Bewohner bis spätestens zum 23. September 2008
(Schließungstag) erfolgt ist.
5. Hinsichtlich der Anordnungspunkte 1 bis 4 wird der Sofortvollzug gemäß § 80
Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet.
6. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziff. 1 und 2, d. h., dass Sie das
Heim nicht bis zum 23. September 2008 geschlossen haben bzw. den Heimbetrieb
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Heim nicht bis zum 23. September 2008 geschlossen haben bzw. den Heimbetrieb
über den 23. September 2008 hinaus weiterführen, drohe ich Ihnen hiermit gem.
§§ 69, 76 Hessisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz (HessVwVG) ein
Zwangsgeld in Höhe von 5.000 € an. In Bezug auf vorstehende Ziffer 3 drohe
ich Ihnen ab Zustellung dieses Bescheides pro Person ein Zwangsgeld in Höhe von
2.000 € an. Hinsichtlich der Ziffer 4 wird gem. §§ 69, 74 Hess.VwVG die
Ersatzvornahme angedroht.“
Die Notwendigkeit einer Untersagung des von ihr als Heim gewerteten Betriebs
der Antragstellerin begründete die Heimaufsicht vor allem mit Pflege- und
Versorgungsmängeln, die sie einem Bericht des Pflegedienstes Y an die
Pflegekasse entnommen hatte. Daneben führte sie an, die baulichen
Voraussetzungen nach der Heimmindestbauverordnung seien nicht erfüllt und der
Brandschutz sei nicht gewährleistet. Wegen der erheblichen Gefährdung der
Bewohnerinnen und Bewohner in der Einrichtung sei die Anordnung der sofortigen
Vollziehung unumgänglich.
Der Bescheid wurde der Antragstellerin über ihren Bevollmächtigten am
10.09.2008 zugestellt. Sie legte am 12.09.2008 Widerspruch dagegen ein.
Am 16.09.2008 hat die Antragstellerin Eilrechtsschutz gegen die
Schließungsverfügung beantragt. Sie vertritt die Auffassung, das Heimgesetz sei
nicht anwendbar, weil hier die Vermietung der Wohnungen und die Betreuung
sowie die Pflege nicht in einer Hand lägen. Sie unterhalte keine wie auch immer
gearteten Beziehungen zu den vier Vermietern. Die Mieter hätten unterschiedliche
ambulante Pflegedienste beauftragt, die sich teilweise des Personals der
Antragstellerin zur Erbringung von Pflegeleistungen bedienen würden. Für die
Mieter bestehe insoweit Wahlfreiheit, von der sie auch Gebrauch machten. Der
Pflegedienstwechsel sei nicht von der Antragstellerin veranlasst worden. Zwischen
den Mietern und ihr bestünden keine schriftlichen Vereinbarungen über die von ihr
erbrachten Betreuungsleistungen. Weshalb ausgerechnet sie als angebliche
Heimträgerin herausgegriffen werde, sei unerfindlich.
Im Übrigen träfen die gegen ihren Pflegedienst erhobenen und von der
Heimaufsicht nicht verifizierten Vorwürfe der Fa. Y nicht zu. Eigene Überprüfungen
der Heimaufsicht in den vergangenen Jahren hätten die gute Versorgungsqualität
bestätigt. Dabei sei die Heimaufsicht auch zu dem Ergebnis gelangt, dass nicht
von einem Heimbetrieb auszugehen sei.
Die Untersagung sei unverhältnismäßig und die plötzliche Eile rein politisch
motiviert. Es hätten durchaus auch eine Mängelberatung oder Anordnungen der
Heimaufsicht ausgereicht, um die vermeintlichen Gefahrenlagen zu beseitigen. Sie
habe der Heimaufsicht angezeigt, dass sie ihre Tätigkeit für die Bewohner in der
bisherigen Form zum 30.09.2008 einstellen werde. Sie werde sich voraussichtlich
ab 01.10.2008 dem Pflegedienst Z als angestellte Mitarbeiterin anschließen. Die
Betreuer der Bewohner hätten am 23.09.2008 Auftraggebergemeinschaften
gegründet, die künftig die Geschicke der Wohngemeinschaften lenken würden. Die
Antragstellerin werde gemeinsam mit den Mitgliedern der Wohngemeinschaften
binnen vier Wochen ein Brandschutzkonzept erstellen. Sie werde auch umgehend
konkrete Verbesserungen der räumlichen Situation wie die Umrüstung von
hinderlichen Türen oder die Anschaffung von Brandmeldern und Feuerlöschern in
die Wege leiten. Außerdem kündige sie Befreiungsanträge nach § 31
HeimMindBauV an. Die Bewohner wünschten nachdrücklich, an der gewählten
Lebensform festhalten zu dürfen, und würden darin von ihren Angehörigen
unterstützt. Bei der gebotenen Abwägung sei zu berücksichtigen, dass der alte
Mensch nicht zum Objekt einer allumfassenden Risikovorsorge werden dürfe.
Schlussendlich leide der angefochtene Bescheid auch an einem unheilbaren
Verfahrensmangel, weil die Antragstellerin vor seinem Erlass nicht angehört
worden sei und die Anhörung angesichts des öffentlichen und politischen Drucks
auch nicht mehr unvoreingenommen nachgeholt werden könne.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs und einer eventuell
nachfolgenden Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom
09.09.2008 herzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
Hier handle es sich nicht um einen freiwilligen und selbstverantwortlichen
Zusammenschluss von Senioren zu einer Wohngemeinschaft außerhalb des
Anwendungsbereichs des Heimgesetzes, die autonom über alle Belange des
Zusammenlebens und der notwendigen Betreuung entscheide. Aufgrund des
Krankheitsbildes bzw. des Betreuungsbedarfs der hier lebenden Menschen könne
ohnehin nur von einer theoretischen Selbstbestimmung ausgegangen werden.
Aber selbst unter dieser Prämisse sähen die Einzelmietverträge kein
Mitspracherecht der Bewohner bei der Zimmerbelegung vor. Es sei nicht
ersichtlich, dass sie darüber entscheiden dürften, welche tagesstrukturierenden
Maßnahmen durchgeführt würden. Die Antragstellerin habe den Pflegedienst X
gegen den Willen einer Bewohnerin des Hauses verwiesen. Aber selbst wenn
wirklich eine Wahlfreiheit hinsichtlich des zu beauftragenden Pflegedienstes
bestünde, wäre das Heimgesetz anzuwenden, weil die Betreuungsleistungen der
Antragstellerin alles andere als von untergeordneter Bedeutung im Sinne des § 1
Abs. 2 HeimG seien.
Der Bescheid sei auch richtigerweise an die Antragstellerin als Betreiberin
adressiert worden. Die Vermietung an die Wohngemeinschaften der Antragstellerin
sei aufgrund ihrer nachhaltigen Intervention bei den Vermietern zustande
gekommen. Ihr sei die Wohnraumüberlassung zuzurechnen. Sie steuere
maßgeblich das Geschehen. Genau diese strukturelle Abhängigkeit solle dem
Schutzbereich des Heimgesetzes unterstellt werden. Der Heimbetrieb sei neben
dem in dem Bescheid angeführten Gründen auch deshalb zu untersagen, weil die
Antragstellerin durch ihr Verhalten gegenüber der Familie C unter Beweis gestellt
habe, dass sie nicht die notwendige Zuverlässigkeit für den Betrieb eines Heimes
besitze.
Die potentielle Gefahr im Falle eines Brandes wegen fehlender Rettungswege,
Brandmeldeanlagen, Anlagen zur Rauchableitung etc. machten schon für sich
alleine genommen ein sofortiges heimgesetzliches Handeln notwendig. Die
Einstellungsanzeige der Antragstellerin mache dies nicht entbehrlich. Es liege der
Verdacht nahe, dass die Antragstellerin damit nur versuche, das Heimgesetz zu
umgehen und tatsächlich eine heimmäßige Versorgung fortzuführen. Etwaige
Verfahrensfehler könnten bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen
Verfahrens geheilt werden; die Antragstellerin habe sich mit Schreiben vom
09.09.2008 umfassend gegenüber der Heimaufsicht geäußert.
Die Berichterstatterin und ein weiteres Mitglied der Kammer haben am 25.09.2008
alle vier Wohnungen in Augenschein genommen und dabei einen Eindruck von den
derzeitigen Bewohnerinnen und Bewohnern gewinnen können.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichts- und der beigezogenen Behördenakten verwiesen.
II.
Der Eilantrag, der als nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässiger Antrag auf
Wiederherstellung (bzgl. Ziffer 1, 2, 3 und 4 des Bescheids) bzw. Anordnung der
aufschiebenden Wirkung (bzgl. Ziffer 6) auszulegen ist, hat nur teilweise Erfolg.
Das Gericht stellt die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs und einer
eventuellen Anfechtungsklage gegen einen für sofort vollziehbar erklärten
Verwaltungsakt wieder her oder ordnet sie gegen einen kraft Gesetzes sofort
vollziehbaren Verwaltungsakt an, wenn die Anordnung der Vollziehbarkeit formell
fehlerhaft ist oder das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche
Vollzugsinteresse überwiegt.
Die Anordnung des Sofortvollzugs ist formell nicht zu beanstanden. Insbesondere
wurde das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 3
VwGO schriftlich begründet, wobei auf den konkreten Einzelfall abgestellt und nicht
lediglich der Wortlaut des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO formelhaft wiederholt wurde. Die
inhaltliche Richtigkeit der Begründung ist für die formelle Rechtmäßigkeit der
Anordnung unerheblich.
Grundlage der Interessenabwägung ist die Prüfung der Rechtmäßigkeit des
angefochtenen Verwaltungsakts. Denn an der sofortigen Vollziehung eines
rechtswidrigen Verwaltungsakts kann kein öffentliches Interesse bestehen.
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Ein Verfahrensfehler, der nicht nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 HVwVfG geheilt werden
könnte, liegt nicht vor. Die Antragstellerin hatte zwischenzeitlich Gelegenheit,
gegenüber dem Antragsgegner zu der vorgesehenen Schließung ihres Betriebs
Stellung zu nehmen. Ihre verspätete Anhörung kann im Übrigen nicht zur
Aufhebung des angefochtenen Bescheids führen, da es sich hierbei um eine
gebundene Entscheidung handelt (§ 46 VwVfG).
1. Nach der für das Eilverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen
Prüfung stellt sich die angefochtene Betriebsuntersagung im Kern als rechtmäßig
dar. Nach § 19 Abs. 1 Heimgesetz (HeimG) ist der Betrieb eines Heims zu
untersagen, wenn die Anforderungen des § 11 nicht erfüllt sind und Anordnungen
nicht ausreichen. Die Vorschrift des § 1 Abs. 1 S. 2 HeimG definiert Heime als
Einrichtungen, die dem Zweck dienen, ältere Menschen oder pflegebedürftige oder
behinderte Volljährige aufzunehmen, ihnen Wohnraum zu überlassen sowie
Betreuung und Verpflegung zur Verfügung zu stellen oder vorzuhalten, und die in
ihrem Bestand von Wechsel und Zahl der Bewohnerinnen und Bewohner
unabhängig sind und entgeltlich betrieben werden.
Das Wohnprojekt der Antragstellerin erfüllt sämtliche gesetzlichen Merkmale eines
Heims und darüber hinaus typische sonstige Charakteristika von
Altenpflegeheimen. Es ist ein kommerzielles Angebot, das auf den genannten
Personenkreis zugeschnitten ist. Die Bewohnerinnen und Bewohner sind alle ältere
Menschen, von denen viele schon im Greisenalter sind und bis auf zwei 78- und
89-Jährige alle Pflegebedarf nach den Kriterien der Pflegeversicherung haben (vgl.
die Bewohneraufstellung Bl. 136 d. BA) und meist unter Demenzerkrankungen
leiden. Sie können grundsätzlich bis an ihr Lebensende in der Einrichtung bleiben,
auch wenn sie zu schweren Pflegefällen werden sollten (vgl. Bl. 136 d. BA: 2
Bewohner mit Pflegestufe 3). Seit den Anfängen der Einrichtung sind etliche
Bewohner – meist durch Tod – ausgeschieden, während neue Bewohner
aufgenommen worden sind, ohne dass dies Auswirkungen auf den Bestand der
Einrichtung hatte (vgl. die Bewohnernamen Bl. 14, 58 ff., 65, 91 d. BA; Bl. 91 d. A).
Die Bewohnerzahl schwankte in der Vergangenheit nach Aktenlage zwischen acht
und neunzehn (Bl. 13, 105 d. BA). Auch Kurzzeitpflege zählt zur Angebotspalette
(vgl. Bl. 13, 66 d. BA), wie dies für ein Heim, nicht aber eine Senioren-WG
charakteristisch ist. Die Bewohner wurden von der Antragstellerin aufgenommen,
die ihnen ein Probewohnen ermöglichte. Sie behauptet zwar, die endgültige
Aufnahme mit den bisherigen Bewohnern abgestimmt zu haben, doch versteht es
sich von selbst, dass in Kleingruppen wie den Wohngemeinschaften der
Antragstellerin vor der endgültigen Vergabe eines frei gewordenen Platzes auf zu
Tage tretende Animositäten unter den Bewohnern Rücksicht genommen werden
muss, um den Pflegealltag nicht zu erschweren. Die Antragstellerin steuert die
Gruppenzusammensetzung und weist die Zimmer zu, wie dies Aufgabe einer
Heimleitung ist. Dies geht klar aus ihrem Schreiben an die Betreuerin Frau D vom
29.09.2005 (Bl. 109 d. BA) hervor: „Dieses mittlere Zimmer war ideal für sie. Aber
selbstverständlich geben wir ihr ein geschlossenes Zimmer ... . Dann die größte
Arbeit: Wer fühlt sich in welcher Gruppe wohl und wer wen nicht stört.“
Das Leistungsspektrum entspricht dem einer stationären Einrichtung. Die
Bewohnerinnen und Bewohner werden vom Pflegeteam der Antragstellerin – wie
diese behauptet – 24 Stunden am Tag betreut. Die Antragstellerin übernimmt
sämtliche hauswirtschaftlichen Tätigkeiten für sie wie Wohnungsreinigung,
Wäschepflege oder Einkaufen. Kocht sie nicht selbst für sie, so organisiert sie eine
Gemeinschaftsverpflegung durch einen Catering-Service oder eine sonstige
Großküche (Bl. 70, 104 d. BA). Eine Selbstverpflegung durch die Bewohner ist nicht
vorgesehen, zwei der Küchen sind sogar abgeschlossen, um Bewohner an einer
Selbstbedienung zu hindern. Die Antragstellerin kümmert sich sogar um die
Möblierung der Räume (Bl. 110 d. BA).
Die Pflege im engeren Sinn wird auch weitgehend von der Antragstellerin und ihren
Mitarbeiterinnen geleistet. Trotz der postulierten Wahlfreiheit der Bewohner in
Bezug auf den ambulanten Pflegedienst kamen in der Einrichtung nur
Pflegedienste zum Zuge, die bereit waren, den Pflegedienst der Antragstellerin als
Subunternehmer zu beschäftigen und ihr so die Abrechnung mit den gesetzlichen
Kassen zu ermöglichen (vgl. Bl. 153 d. BA; Schriftsatz des Bevollmächtigten der
Antragstellerin vom 26.09.2008 mit Anlage Kooperationsvertrag). Die
Antragstellerin kümmerte sich auch um die Erweiterung des Leistungsspektrums
durch das Zusatzangebot der psychosozialen Betreuung. In diesem
Zusammenhang betrieb sie den Wechsel des Pflegedienstes, damit die Einrichtung
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Zusammenhang betrieb sie den Wechsel des Pflegedienstes, damit die Einrichtung
von einer Pooling-Vereinbarung der PFLEGEKASSE mit dem Pflegedienst Y
profitieren konnte (Bl. 151 f., 174 d. BA; Bl. 98 f. d. A). Dem Pflegedienst X, an den
die Bewohner vertraglich gebunden waren, auch wenn die von ihm abgerechneten
Leistungen überwiegend vom Pflegeteam der Antragstellerin erbracht wurden,
verweigerte sie ab Juli 2008 den Zutritt zu den Wohnungen. Zwar weigerte sich die
Betreuerin einer Bewohnerin standhaft, den ihr von der Antragstellerin
nahegelegten Pflegedienst Y zu beauftragen, und drohte damit, ihre Betreute
stattdessen in eine Kurzzeitpflege zu geben. Doch wurde auch der Pflegedienst Z,
für den sie sich dann notgedrungen entschied, von der Antragstellerin ausgewählt.
Sie empfahl ihn der Betreuerin als ihren neuen Kooperationspartner und stellte
den Kontakt her (Bl. 161 d. A). Die Firma Z hat ihre Pflegetätigkeit erst zum
01.07.2008 aufgenommen und offenbar gleich schwerpunktmäßig im Wohnprojekt
der Antragstellerin, als ob das Unternehmen auf diesen Einsatzort hin konzipiert
worden wäre (vgl. Bl. 161 d. A). Die Antragstellerin will ab Oktober offiziell als
dessen Mitarbeiterin tätig werden, nachdem es zwischen ihr und dem Pflegedienst
Y zu Differenzen gekommen war, die in der Begründung des
streitgegenständlichen Bescheids ihren Niederschlag gefunden haben. Der
Pflegedienst Y soll nach dem Vorbringen der Antragstellerin wegen allgemeiner
Unzufriedenheit mit seinen Leistungen nicht weiter beschäftigt werden (vgl. Bl. d.
134, 136 d. A). Es kann somit keine Rede davon sein, dass in der Einrichtung
ambulante Pflegedienste unabhängig von der Antragstellerin tätig würden.
Im Gegensatz zu der hier deutlich werdenden strukturellen Abhängigkeit der
Bewohner von der Antragstellerin ist für eine Wohngemeinschaft kennzeichnend,
dass ihre Mitglieder sich aus eigenem Antrieb zusammenfinden und autonom über
alle Fragen des Zusammenlebens entscheiden. Bei den Bewohnerinnen und
Bewohnern der „Wohngemeinschaften“ der Antragstellerin handelt es sich jedoch
mit wenigen Ausnahmen um demenzkranke und gebrechliche Menschen, die zu
einer eigenverantwortlichen Lebensgestaltung nicht mehr fähig sind. Auch ihre
gesetzlichen Betreuer oder betreuenden Angehörigen haben bisher keinen
maßgeblichen Einfluss auf das Gemeinschaftsleben ausgeübt. Soweit in dem
ersten von der Antragstellerin 2003 zu den Akten gereichten
„Wohngemeinschaftskonzept“ davon die Rede ist, dass innerhalb der
Wohngemeinschaften die Selbständigkeit jedes einzelnen Bewohners im
Vordergrund stehe und die Tagesstruktur sich an seinen individuellen Bedürfnissen
orientiere, sind diesen hehren Zielen faktisch enge Grenzen gesetzt. Die
Gebrechlichkeit und Verwirrtheit der meisten Bewohner einerseits und der knappe
Personalschlüssel andererseits führt zwangsläufig dazu, dass der Tagesablauf
weitgehend vom Pflegepersonal vorgegeben wird, also eine Anpassung der
Bewohner ähnlich den Lebensbedingungen in einem Heim erfordert. Die
Antragstellerin legt selbst dar, dass die Bewohner durch ihr Betreuungsteam und
Besucher eine geregelte Tages- und Wochenstruktur „erfahren“, also sich nicht
selbst geben können, etwa über gemeinsame Mahlzeiten zu festgelegten Zeiten
(Bl. 86 d. BA, siehe auch das der Behördenakte vorgeheftete oben erwähnte
Wohngemeinschaftskonzept).
Lediglich die Komponente der Wohnraumüberlassung im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 2
HeimG ist im vorliegenden Fall anders als in herkömmlichen Altenpflegeheimen
ausgestaltet. Die für Pflege, Betreuung und Hauswirtschaft verantwortliche
Antragstellerin gewährt den Bewohnerinnen und Bewohnern – rechtlich gesehen -
nicht in eigener Person Unterkunft, da sie weder Eigentümerin noch
Zwischenmieterin der Räumlichkeiten ist, in denen sich die Einrichtung befindet.
Dies ist aber nicht gleichbedeutend damit, dass das Wohnprojekt aus dem
Anwendungsbereich des Heimgesetzes herausfällt, zumal angesichts der
Bewohnerstruktur das Element des Wohnens stark hinter dem Versorgungs-,
Pflege- und Betreuungscharakter der Einrichtung zurücktritt, wie dies der Baden-
Württembergische Verwaltungsgerichtshof als Charakteristikum eines
Altenpflegeheimes formuliert hat (Urteil v. 17.05.1989, 3 S 3650/88, juris).
Der Gesetzgeber hat in § 1 Abs. 2 HeimG versucht, Kriterien für eine Abgrenzung
zwischen den auf dem Prinzip der Eigenverantwortung fußenden Modellen des
betreuten Wohnens und Einrichtungen, deren Bewohner den Schutz des
Heimgesetzes benötigen, zu entwickeln. Danach begründet allein die Tatsache,
dass ein Vermieter von Wohnraum durch Verträge mit Dritten oder auf andere
Weise sicherstellt, dass den Mietern Betreuung und Verpflegung angeboten
werden, nicht die Anwendung des Heimgesetzes. Dies gilt auch dann, wenn die
Mieter vertraglich verpflichtet sind, allgemeine Betreuungsleistungen wie
Notrufdienste oder Vermittlung von Dienst- und Pflegeleistungen von bestimmten
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Notrufdienste oder Vermittlung von Dienst- und Pflegeleistungen von bestimmten
Anbietern anzunehmen und das Entgelt hierfür im Verhältnis zur Miete von
untergeordneter Bedeutung ist. Das Heimgesetz ist aber anzuwenden, wenn die
Mieter vertraglich verpflichtet sind, Verpflegung und weitergehende
Betreuungsleistungen von bestimmten Anbietern anzunehmen.
Zwar sind hier die Bewohner nicht mietvertraglich verpflichtet, Verpflegung und
weitergehende Betreuungsleistungen von bestimmten Anbietern anzunehmen,
doch haben sie faktisch keine andere Wahl als in die hauswirtschaftliche
Versorgung und Betreuung durch die Antragstellerin einzuwilligen, wenn sie in eine
der „Wohngemeinschaften“ einziehen wollen, da sie die Ansprechpartnerin für
Interessenten ist (Bl. 91 d. A). Im Übrigen macht gerade dieses umfassende
Angebot die Einrichtung für die Angehörigen und Betreuer der Zielgruppe von
Demenzkranken attraktiv. Es handelt sich keineswegs um untergeordnete
Serviceangebote, die der Gesetzgeber mit § 1 Abs. 2 HeimG von staatlichen
Reglementierungen freistellen wollte. Wenn die Antragstellerin dort nicht ihre
Betreuungsleistungen anbieten würde, würden sich die Betreuer kaum für so wenig
senioren- und behindertengerechte Wohnungen als Unterkunft für ihre betagten
Angehörigen entscheiden.
Die Vorschrift des § 1 Abs. 1 S. 2 HeimG verlangt kein einheitliches (Heim-)
Vertragsverhältnis. Es können anstelle eines Heimvertrags zwei – nicht notwendig
schriftlich abgeschlossene - getrennte Verträge über die Vermietung von
Wohnraum und über die Gewährung von Betreuung und Pflege vorliegen (BVerwG,
B. v. 12.02.2004, 6 B 70/03, juris; VGH München, B. v. 19.12.2000, 22 Cs 00.3220
m. w. N., juris). § 11 Abs. 1 Nr. 3 HeimG verdeutlicht dies, indem er dem Träger
aufgibt, eine angemessene Qualität der Betreuung der Bewohnerinnen und
Bewohner einschließlich der Pflege in dem Heim selbst oder in angemessener
anderer Weise zu sichern. Entscheidend für die Qualifizierung einer derartigen
Einrichtung als Heim ist, ob zwischen dem Vermieter und dem Pflegedienst eine
gewisse rechtliche oder tatsächliche Abhängigkeit besteht, die Wohnen und
Betreuung aus dem Blickwinkel der Bewohner als einheitliche Gesamtleistung
erscheinen lassen, bzw. ob die rechtliche Aufspaltung eines faktisch einheitlichen
Vertragsverhältnisses gewählt wurde, um die Bestimmungen des Heimgesetzes
zu umgehen (VGH München, a. a. O.; VGH Mannheim, U. v. 06.07.2001, 8 S
717/01; VG Leipzig, B. v. 11.11.1998, 2 K 1480/98; VG Aachen, B. v. 24.04.2003, 8
L 183/03).
Die Antragstellerin leugnet zwar jegliche vertragliche, geschäftliche oder private
Verbindung zur Vermieterseite und behauptet, die Bewohner hätten es mit vier
verschiedenen Vermietern zu tun (Bl. 60 f. d. A). Diese Darstellung entspricht aber
offenkundig nicht der Wahrheit. Tatsächlich tritt Herr E bei allen Wohnungen als
Zwischenmieter auf. Die Antragstellerin hatte ihn vor Jahren bei ihrer eigenen
privaten Wohnungssuche kennen gelernt und für ihre Idee einer
Wohngemeinschaft für ältere, pflegebedürftige Menschen gewonnen. Er hatte
schon für ihre erste derartige Wohngemeinschaft in A-Stadt die passende
Wohnung gefunden und alle Mietangelegenheiten geregelt (Bl. 85 f. d. BA). Vom
Start der ersten streitgegenständlichen Wohngemeinschaft an war er als
Zwischenmieter der ersten beiden Wohnungen im 12. OG in das Konzept
eingebunden. In die Vermietung der Wohnung im 10. OG ist er ebenfalls als
Mietvertragspartei involviert, auch wenn er sich dort seit kurzem WG-Vermittler
nennt (Bl. 91, 104 d. A.), was immer dies sein mag. Aber selbst wenn er nur als
Verwalter des Eigentümers anzusehen wäre, der ihm freie Hand lässt (Bl. 102 d.
A), wäre dadurch die personelle Verbindung zur Antragstellerin hergestellt, zumal
der Eigentümer, Herr F, auf einer Personalübersicht der Antragstellerin von 2005
als Nachtwache des Wohnprojekts (Bl. 92 d. BA) aufgeführt ist. Dass Herr E auch
die Vermietung der Räume im 9. OG übernommen hat, ist an der von ihm
verfassten und im eigenen Namen ausgesprochenen Kündigung des Zimmers von
Frau C ablesbar (Bl. 156 d. BA). Auch das generelle Hausverbot für den
Pflegedienst X, das auf Herrn E als Vermieter zurückgehen soll (Bl. 153 d. A.), lässt
darauf schließen, dass er sich für das ganze Wohnprojekt in der Vermieterrolle
sieht.
Das Hausverbot für Frau X und die fristlose Kündigung des Zimmers der 94-
jährigen Frau C belegen den beherrschenden Einfluss der Antragstellerin auf das
Mietverhältnis. Wer ihr nicht genehm war, hatte die Einrichtung zu verlassen. So
wies sie die Angehörigen von Frau C mit Schreiben vom 26.06.2008 darauf hin,
„dass Frau X hier in den Wohngemeinschaften keine Dienstleistungen mehr
erbringen kann, da die hier tätigen Pflegedienste mit dem Altenpflegedienst A
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erbringen kann, da die hier tätigen Pflegedienste mit dem Altenpflegedienst A
zusammenarbeiten müssen. Das Vertrauensverhältnis zwischen dem
Pflegeservice X und dem Altenpflegedienst A ist aufgrund der üblen Nachrede
seitens der Frau X nachhaltig gestört“ (Bl. 154 d. BA). Auch die Kündigung
gegenüber Frau C war unmittelbare Folge des Tags zuvor eskalierten Streits ihrer
Söhne mit der Antragstellerin, weil diese den Pflegedienst X nicht mehr in die
Wohnung ließ (Bl. 149 f., 156 d. BA). Die Antragstellerin kam nicht auf den
Gedanken, dass ein Wohnungsverweis für Frau X nur den Bewohnern zugestanden
hätte, so sie denn eine sich selbst verwaltende Wohngemeinschaft wären. Zwar
überließ sie es formal Herrn E, das Hausverbot zu erteilen, doch hat auch dieser
als Vermieter damit seine Befugnisse gegenüber Besuchern seiner Mieter
überschritten. Selbstredend konnte auch ein Zerwürfnis zwischen einer Mieterin
und ihrem Pflegedienst den Vermieter nicht zur Kündigung berechtigen.
Als sei sie eine Heimleiterin verwaltet allein die Antragstellerin die Haus- und
Wohnungsschlüssel und zwar offenbar ohne von den Bewohnern jemals dazu
ermächtigt worden zu sein. Die Eigentümer und Herr E verfügen anscheinend nicht
über Schlüssel. Die Pflegedienste erhalten die Schlüssel von ihr (Bl. 149 f. d. BA).
Im Mietvertrag von Frau G vom 18.05.2008 ist – außergewöhnlich für ein angeblich
normales Mietverhältnis – in § 2 Ziffer 3 festgehalten: „Der Mieter erhält die
Wohnungsschlüssel, Hausschlüssel und Zimmerschlüssel nur nach Vereinbarung.“
Den betreuenden Angehörigen von Frau C verweigerte die Antragstellerin nach
deren Angaben trotz einer gegen sie erwirkten einstweiligen Verfügung einen
Haus- und Wohnungsschlüssel (Bl. 149 f. d. BA).
Die Mietverträge deuten ebenfalls darauf hin, dass es sich nicht um ein
eigenständiges Mietverhältnis handelt, das losgelöst von dem Betreuungsangebot
der Antragstellerin denkbar ist. Die Kaltmiete ist mit deutlich über 10 € pro m² für
die Wohnlage, das Alter und den baulichen Zustand des Hauses überhöht (vgl.
Mustermietvertrag aus dem Jahre 2003: 320 € kalt für ein Zimmer im 12. OG von
höchstens 21,41 m² zuzüglich 300 € kalt anteilige Miete Gemeinschafträume, Bl.
16, 131 ff d. BA.; die kleineren Zimmer mit Wohnflächen zwischen 9,77 und 13,63
m² wurden für 250 € kalt zzgl. des gemeinschaftlichen Kostenanteils vermietet, Bl.
40 d. BA; am 18.05.2008 geänderter Mietvertrag für Zimmer im 10. OG 169,90 €
für 15,56 m² und 256,28 € kalt anteilige Miete Gemeinschaftsräume, wobei hier
eine Erhöhung der Umlagen von 70 € im Jahre 2003 auf 165,50 € plus Strom
auffällt, Bl. 105 d. A). Nach dem früheren Mustermietvertrag sollten die
Stromkosten von der Antragstellerin abgerechnet werden. In den Verträgen ist
darüber hinaus eine Pauschale von 30 € ausgewiesen, die zunächst als
„Verwaltungskosten“ und später als „Vermittlerkosten“ deklariert wurden. In
einem regulären Mietverhältnis sind Verwaltungskosten vom Eigentümer bzw.
Vermieter selbst zu tragen. Der Kammer drängt sich der Eindruck auf, dass hier
interne Strukturen und die Kosten des Modells verschleiert werden sollen. So wird
etwa der Betreuerin einer Bewohnerin durch Herrn E eine Kaltmiete von 3,30 € pro
m² vorgegaukelt (Bl. 103 d. A). Der Verdacht liegt nahe, dass in der überhöhten
Miete Betreuungskosten mit enthalten sind. Die Abrechnung des externen
Pflegedienstes deckt nämlich nur ambulante Pflege und hauswirtschaftliche
Versorgung ab. Die von der Antragstellerin versprochene 24-Stunden-Betreuung
wird nur in den Nachtstunden gesondert honoriert (Bl. 161, 169 d. A.), tagsüber
aber sicher auch nicht ehrenamtlich erbracht.
Die Antragstellerin ist ohnehin auf eine enge Kooperation mit Herrn E als
Vermieter angewiesen, da ihre wirtschaftliche Existenz vom Bestehen der
Einrichtung und der Inanspruchnahme ihrer Dienste durch die Bewohner abhängt,
da sie nur dort und nicht mehr wie früher ambulant tätig ist. Sie ist deshalb auf die
Vermietung frei werdender Zimmer angewiesen. Wie eng ihre wirtschaftliche
Verflechtung mit Herrn E ist, belegt ihr Schreiben vom 29.09.2005 an eine
Betreuerin (Bl. 109 f. d. BA), wo es heißt: „Ich und Herr E haben nur Schulden mit
der Wohngemeinschaft durch fehlbesetzte Wohnung... .Wir sind niemals
überbelegt, sondern kämpfen jeden Monat, dass die Miete zusammenkommt.“
Aufgrund dieser übereinstimmenden Interessenlage nahm sie sich schon 2004
gemeinsam mit Herrn E einen Rechtsanwalt, um die Feststellung eines
Heimbetriebs abzuwehren (Bl. 53, 61 d. BA). Unverblümt äußerte sie auch
mehrfach ihr Bestreben, die Kontrolle der Heimaufsicht zu umgehen, etwa
gegenüber Frau D: „Sie haben mir immer erzählt, dass es lediglich darum ginge,
nicht unter das Heimgesetz zu fallen“ (Schreiben an die Antragstellerin vom
19.06.2008, Bl. 99 sowie 91 d. A.).
Im vorliegenden Wohnmodell ist die Antragstellerin offenkundig der Dreh- und
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Im vorliegenden Wohnmodell ist die Antragstellerin offenkundig der Dreh- und
Angelpunkt. Ihre eigene Sicht ihrer Rolle wird u. a. in ihrem Schreiben vom
29.09.2005 an Frau D (Bl. 109 f. d. BA) deutlich, wo es in Bezug auf das
Wohnprojekt heißt: „…ich habe etwas aufgebaut, was Schule machen sollte.“
Bezeichnenderweise ist sie als einzige der Initiatoren übrig geblieben. Einige zogen
sich möglicherweise freiwillig zurück, andere mussten wegen Differenzen mit der
Antragstellerin gehen wie Frau X und offenbar auch Herr H, der durch seine
Kontakte die Anmietung der ersten beiden Wohnungen ermöglicht hatte (vgl. Bl.
24, 31, 109 d. BA). Außenstehenden erschien sie ebenfalls stets als Leiterin der
Einrichtung, da sie sich voll mit allen ihren Belangen identifizierte und für sie
handelte, etwa anstelle der leistungsberechtigten Bewohner mit dem Sozialamt
verhandelte (vgl. Bl. 30, 77, 96, 97, 147 d. BA). Auch jetzt wieder war sie diejenige,
die über ihren Rechtsbeistand ein neues Konzept für die Einrichtung erarbeiten und
den Betreuern der Bewohner nahe bringen ließ.
Ob Herr E als Strohmann oder bloßer Erfüllungsgehilfe für die Antragstellerin agiert
oder ihr eigenständiger Geschäftspartner ist, vermag die Kammer im Eilverfahren
letztlich nicht zu entscheiden, solange die Antragstellerin nicht bereit ist, an der
Aufklärung mitzuwirken (vgl. Bl. 76 f., 157 d. A.), was zu ihren Lasten geht. Da sie
unverkennbar das Geschehen beherrscht, während er selten in Erscheinung tritt,
wirkt er wie ein Teil der Organisationsstruktur ihres Unternehmens, so dass es
beim derzeitigen Kenntnisstand nicht zu beanstanden ist, sie alleine als
Heimbetreiberin in Anspruch zu nehmen.
Die einzigen bereits im Eilverfahren eindeutig feststellbaren Missstände im Sinne
des § 19 HeimG sind die räumlichen Verhältnisse.
Ob für die vom Pflegedienst Y beobachteten freiheitsentziehenden Maßnahmen
eine – unstreitig nicht eingeholte - richterliche Genehmigung erforderlich war,
hängt davon ab, ob die Bettgitter und Fixierungen über einen längeren Zeitraum
oder regelmäßig eingesetzt wurden (§ 1906 Abs. 4 i. V. m. Abs. 2 BGB), was im
Hauptsacheverfahren zu klären ist.
Auch alle anderen Vorwürfe bezüglich Pflege und Betreuung sind streitig und mit
den beschränkten Mitteln des Eilverfahrens nicht zu klären. Anhaltende
Pflegedefizite von solchem Gewicht, dass eine sofortige Schließung geboten wäre,
lassen sich derzeit nicht ausreichend belegen. Im Gegenteil äußerten mehrere
Bewohnerinnen, die sich noch klar artikulieren können, in Gegenwart der
Berichterstatterin ungefragt, dass sie sich in der Einrichtung wohl fühlen und dort
bleiben möchten. Einige Betreuerinnen zollten der Antragstellerin Lob für liebevolle
und aktivierende Pflege. Bei der Nachschau vom 30.09.2005 fiel die sorgfältige
Nagelpflege bei allen anwesenden Bewohnerinnen und Bewohnern auf – ein Detail,
das nicht darauf schließen lässt, dass ihnen nur ein Minimum an Pflege zuteil
wurde. Auch dass von der Heimaufsicht niemals Hygienemängel festgestellt
wurden, spricht nicht für eine Vernachlässigung der Bewohnerinnen und Bewohner.
Allerdings sind die Räumlichkeiten ungeeignet für die Unterbringung einer Gruppe
pflegebedürftiger Menschen. Sie entsprechen nicht den Vorschriften der
Verordnung über bauliche Mindestanforderungen für Altenheime, Altenwohnheime
und Pflegeheime für Volljährige vom 03.05.1983 (BGBl. I S. 550 - HeimMindBauV).
Sieben der 18 Bewohnerzimmer sind zu klein (unter 12 m² - § 23 HeimMindBauV),
drei davon weisen weniger als 10 m² Wohnfläche auf. Wohn- und Pflegeplätze
müssen nach § 2 HeimMindBauV unmittelbar von einem allgemein zugänglichen
Flur erreichbar sein – drei der Bewohnerzimmer können jedoch nur vom
Wohnzimmer aus betreten werden. Auch dass sie nur durch eine Schiebetür vom
Gemeinschaftsraum abgetrennt sind, trägt weder dem gelegentlichen Bedürfnis
der Zimmerbewohner nach Ruhe noch nach einem intimen Bereich ausreichend
Rechnung. Ein Zimmer hat seinen Zugang gar durch das Badezimmer, was
entweder die Benutzung des Bades oder die Bewegungsfreiheit der Bewohnerin
unzumutbar einschränkt. In den Zimmern der meist pflegebedürftigen Bewohner
fehlt eine Schwesternrufanlage (§ 7 HeimMindBauV). Die Zimmertüren sind
überwiegend nicht breit genug, um Pflegebetten mit bettlägerigen Bewohnern
durch sie zu transportieren (§ 9 Abs. 2 HeimMindBauV). In den Fluren fehlen
Handläufe (§ 3 Abs. 3 HeimMindBauV). Die sanitären Anlagen sind überwiegend
nicht behindertengerecht. Einige Toiletten sind sehr eng und für körperbehinderte
Menschen kaum benutzbar. Die Türen der meisten Sanitärräume gehen nach
innen auf, was Lebensgefahr für Bewohner heraufbeschwören kann, die dort einen
Schwächeanfall erleiden. Die in einem Geschoss vorhandene Badewanne ist für
das Pflegepersonal nicht ausreichend zugänglich (vgl. § 27 Abs. 4 i. V. m. § 18 Abs.
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das Pflegepersonal nicht ausreichend zugänglich (vgl. § 27 Abs. 4 i. V. m. § 18 Abs.
3 HeimMindBauV – Badewannen in Pflegeabteilungen sind an den Längsseiten und
an einer Stirnseite freistehend aufzustellen), d. h. das Baden gestaltet sich
mühselig, was die Neigung verringern dürfte, die Badewanne zu benutzen.
Außerdem können bettlägerige Bewohner der übrigen Stockwerke nicht auf
zumutbare Weise dorthin transportiert werden. In den Sanitärräumen fehlen
Haltegriffe (§ 10 Abs. 3 HeimMindBauV) – ebenfalls ein Sicherheitsdefizit – und ein
Sichtschutz für die Benutzung von Badewanne oder Dusche (§ 10 Abs. 1
HeimMindBauV). Es fehlt an Funktions- und Zubehörräumen sowie an
Fäkalienspülen (§ 24 HeimMindBauV). Die heimrechtlichen Vorschriften, die hier
verletzt wurden, dienen der Gewährleistung der Sicherheit oder Würde der
Bewohner. Nach § 19 Abs. 1 i. V. m. § 11 Abs. 1 Nr. 1, 6 und Abs. 3 Nr. 1 i. V. m. §
3 Abs. 2 Nr. 1 HeimG können sie eine Betriebsuntersagung rechtfertigen.
Ein Antrag auf Befreiung von all diesen Erfordernissen ist bisher nicht gestellt
worden, obwohl der Antragstellerin die von der Heimaufsicht erkannten
Unzulänglichkeiten in groben Zügen spätestens mit dem angefochtenen Bescheid
bekannt geworden sind. Aber auch wenn der Antrag gestellt würde und durch
Anordnungen nach § 17 HeimG einzelne Mängel abgestellt würden, etwa durch
eine einschneidende Reduzierung der Zimmerbelegung, welche die Rentabilität
des Betriebs erheblich verringern würde, was sicher nicht im Sinne der
Antragstellerin wäre, müsste der Heimbetrieb in diesen Räumen zwingend
untersagt werden.
Denn der Betrieb eines Altenpflegeheimes in den oberen Etagen eines
Hochhauses älteren Datums, das aktuellen Erkenntnissen zum vorbeugenden
Brandschutz nicht entspricht, verstößt gegen § 11 Abs. 1 Nr. 6 HeimG. Zu einer
angemessenen Wohnqualität zählt auch und insbesondere die Gewährleistung des
notwendigen Brandschutzes. Die Handlungsempfehlungen zum Vorbeugenden
Brandschutz für den Bau und Betrieb von Nutzungseinheiten mit
Gruppenbetreuung in Altenpflegeheimen – HE – Gruppenbetreuung – Stand März
2006 (Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 11.12.2006, Nr. 50, S. 2880)
geben Aufschluss über die Besonderheiten, die zu beachten sind, um die
Rettungschancen von hochbetagten, gebrechlichen oder verwirrten Menschen im
Falle eines Brandes nicht zu beeinträchtigen. Ziffer 1 Abs. 2 fordert, dass
Nutzungseinheiten mit Gruppenbetreuung in Altenpflegeheimen mit ihrem
Fußboden nicht mehr als 22 m über der Gebäudeoberfläche liegen dürfen. Schon
die unterste Wohneinheit im 9. OG liegt erheblich über dieser Maximalhöhe. Nach
Ziffer 3.1 Abs. 2 darf jede Nutzungseinheit nur eine Geschossebene haben. Die
Penthouse-Wohnungen im 12. und 13. OG erstrecken sich dagegen über zwei
Stockwerke, die durch eine Holztreppe verbunden sind. Zudem wird der Vorraum
zum Notausgang des 13. OG als Wäschetrockenraum genutzt und ist kaum
begehbar; die Ausgangstür wird wegen der demenzkranken Bewohner
verschlossen gehalten. Nach Ziffer 3.2 Abs. 1 müssen für jede Nutzungseinheit in
jedem Geschoss mindestens zwei voneinander unabhängige Rettungswege, die
unmittelbar oder über eine notwendige Treppe ins Freie führen, vorhanden sein
(ebenso Ziffer 4.1.1 Muster-Richtlinie über den Bau und Betrieb von Hochhäusern
i. d. F. v. April 2008 – MHHR). Hier gibt es nur ein einziges Treppenhaus, das
zudem von der Wohnungstür im 10. OG aus nur über einen langen Flur erreichbar
ist (vgl. dazu Ziffer 4.3.3 MHHR). Nach Ziffer 5.2 Abs. 4 ist zur Räumung einer
Nutzungseinheit eine ausreichende Anzahl von Personal (mindestens zwei
Personen) erforderlich, d.h. vorliegend mindestens sechs bis acht Betreuerinnen.
Die Antragstellerin hat anlässlich des richterlichen Augenscheins eingeräumt, dass
sich nur im 12. OG wegen der dort untergebrachten schwierigen Bewohner immer
eine Pflegekraft aufhält. Die Bewohner der anderen beiden Stockwerke müssen
zeitweise alleine zurecht kommen. Nach ihren Worten sind in der Regel insgesamt
zwei Pflegekräfte gleichzeitig im Einsatz. Die Kammer fragt sich, wie bei einem
Brand zwei Pflegerinnen 18 gehbehinderte und/oder demenzkranke Bewohner aus
drei verschiedenen Stockwerken in kurzer Zeit über das einzige Treppenhaus mit
unzähligen Stufen ins Freie retten wollen. Dies wäre selbst bei einem deutlich
höheren Personaleinsatz ein riskantes Unterfangen. Auch eine Rettung von außen
durch eine Drehleiter mit Rettungskorb dürfte schon an der Höhe der Stockwerke
scheitern, jedenfalls aber angesichts der Mobilitätseinschränkungen und
Unberechenbarkeit des Verhaltens der Demenzkranken zu zeitaufwendig sein. Die
Sinnhaftigkeit der Handlungsempfehlungen ist also unmittelbar einleuchtend. Sie
sind folglich zur Festlegung der brandschutzrechtlichen Anforderungen an eine
angemessene Wohnqualität in Altenpflegeheimen ähnlich geeignet wie die
Hochhausrichtlinien zur Beurteilung des vorbeugenden Brandschutzes im
allgemeinen Baurecht (vgl. dazu Hess.VGH, Urteil v. 13.02.1981, IV OE 68/77,
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allgemeinen Baurecht (vgl. dazu Hess.VGH, Urteil v. 13.02.1981, IV OE 68/77,
juris). Somit können elementare Anforderungen des Brandschutzes auch mit Hilfe
der Beratung durch Brandschutzexperten und von Anordnungen der Heimaufsicht
in den streitgegenständlichen Räumen nicht erfüllt werden. Die Bereitschaft der
Antragstellerin, Brandmelde- und Alarmierungsanlagen (Ziffer 4.1) sowie
Feuerlöscheinrichtungen (Ziffer 4.5) installieren zu lassen, vermag die Defizite
nicht aufzuwiegen.
Die potentielle Lebensgefahr für die Bewohnerinnen und Bewohner rechtfertigt die
Anordnung des Sofortvollzugs, auch wenn dies die wirtschaftliche Existenz der
Antragstellerin bedroht. Abgesehen davon, dass die gefährdeten Rechtsgüter der
Bewohner einerseits und der Antragstellerin andererseits von unterschiedlichem
Gewicht sind, kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Antragstellerin von
Anfang an wusste, dass sie sich in einer rechtlichen Grauzone bewegt. Nur durch
ein rechtliches Konstrukt, das die tatsächlichen Abhängigkeitsverhältnisse nicht
widerspiegelt, gelang es ihr bisher, von den Anforderungen des Heimgesetzes
verschont zu bleiben.
Der Feststellung eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen
Vollziehung steht auch nicht entgegen, dass dem Antragsgegner seit Jahren
bekannt ist, dass die Räumlichkeiten für einen Pflegebetrieb ungeeignet sind und
er erst jetzt unter öffentlichem Druck die Konsequenzen daraus gezogen hat.
Dieser Umstand ändert nichts an der Notwendigkeit, der Gefährdung der
Bewohner des Heimes möglichst zeitnah zu begegnen (so auch VG Magdeburg, B.
v. 20.12.2007, 6 B 177/07, juris). Im Übrigen erwies sich in der Vergangenheit die
Abgrenzung der Einrichtung zu einer Form des betreuten Wohnens als schwierig.
Erst die nach außen getragenen Auseinandersetzungen innerhalb des
Betreuungsmodells brachten entscheidenden Aufschluss über dessen interne
Strukturen. Auch findet das Zuwarten der Heimaufsicht eine Erklärung darin, dass
vor der jüngsten Eskalation der internen Konflikte in aller Öffentlichkeit eine
tragfähige Lösung im Konsens mit der Antragstellerin gesucht worden war. Im
Gespräch war ein Umzug in geeignete Räumlichkeiten und ein Rückzug der
Antragstellerin aus der Betriebsleitung sowie deren Übernahme durch einen
fachlich kompetenten Betreiber (Bl. 173 f. d. BA).
Die Antragstellerin meint zwar, die Betriebsuntersagung habe sich erledigt, weil
durch die von ihr initiierte Auftraggebergemeinschaft der Betreuer bzw. Bewohner
eine Neuorientierung hin zu selbstbestimmtem Wohnen erfolgt sei, zumindest
aber sei die Verfügung seit ihrer Anzeige, ihre Dienste in der bisherigen Form ab
Oktober einzustellen, unverhältnismäßig. Für die Kammer kann jedoch eine
ungewisse künftige Entwicklung nicht Beurteilungsgrundlage sein, sondern nur die
Sachlage zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung. Sie vermag noch keine neue
Sachlage zu erkennen oder deren Eintritt für die Zukunft mit einiger
Wahrscheinlichkeit zu prognostizieren.
Ob sich tatsächlich Strukturen herausbilden, die einen besseren Schutz der
Bewohner versprechen, bleibt abzuwarten. Dies dürfte angesichts der bisherigen
dominanten Stellung der Antragstellerin, auf deren weiterer Mitwirkung an
zentraler Stelle vermutlich auch das neue Konzept aufbaut, nicht einfach sein. Die
Betreuung durch ihren Pflegedienst stand bei der von ihr einberufenen
Betreuerversammlung überhaupt nicht zur Debatte. Denn die Betreuer schätzen
gerade ihre pflegerische Kompetenz und ihr Organisationstalent. Schriftlich fixierte
Absprachen über den Umfang ihrer künftigen Leistungen und das dafür zu
zahlende Entgelt existieren bisher ebenso wenig wie eine nachvollziehbar
aufgeschlüsselte Miete. Konkrete Schritte zur Suche geeigneter Räumlichkeiten
andernorts sind noch nicht erfolgt, obwohl sie im wohlverstandenen Interesse der
Bewohner liegt und wegen der Brandgefahr keinen Aufschub duldet. Es wurden nur
Verhandlungen mit dem bisherigen Vermieter über ein Mitspracherecht bei der
Zimmerbelegung in die Wege geleitet. Dessen undurchsichtige Beziehungen zu
der Antragstellerin sind aber gerade Teil des Problems.
Bisher haben nur neun von 14 Betreuern ihr grundsätzliches Einverständnis mit
dem neuen Konzept erklärt, das viel Konsensfähigkeit erfordert. Ob auch
Detailfragen einvernehmlich gelöst werden können und ob die Betreuer den mit
dem Modell für sie verbundenen Arbeitsaufwand realistisch einschätzen, ist noch
offen.
Im Widerspruchsverfahren wird zu prüfen sein, ob sich die Wohngruppen nach wie
vor nur als Strategie zur Umgehung des Heimgesetzes darstellen oder als
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vor nur als Strategie zur Umgehung des Heimgesetzes darstellen oder als
ernsthafter und erfolgversprechender Versuch eines selbstgesteuerten
Wohnmodells.
2. Die zur Schließung gesetzte Frist in Ziffer 2 des angefochtenen Bescheids
verletzt den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Der Grund für diese äußerst knappe
Frist ist offensichtlich weniger das Risikopotential der Einrichtung als vielmehr der
durch die Berichterstattung des Hessischen Rundfunks und anderer Medien
erzeugte öffentliche Druck, der auf dem Hessischen Sozialministerium als
Aufsichtsbehörde lastet. Die berechtigten Interessen und Bedürfnisse der
Bewohner und ihrer betreuenden Angehörigen kamen deshalb in der Abwägung zu
kurz (so in einem vergleichbaren Fall auch VG Magdeburg, a. a. O.).
Für eine Verlängerung der Frist zur Betriebsschließung nach § 80 Abs. 5 S. 5 VwGO
spricht, dass ein kurzfristiger Umzug der Bewohner in eine ihren Bedürfnissen
entsprechende stationäre Hausgemeinschaft oder ein ähnlich adäquates Heim in
Frankfurt nicht möglich erscheint. Die Heimaufsicht hat auf Nachfrage der
Berichterstatterin deutlich gemacht, dass sie die von der Schließung betroffenen
pflegebedürftigen Menschen derzeit nur auf freie Plätze in herkömmlichen
Altenpflegeheimen verweisen kann. Die Bewohner wünschen sich jedoch
Geborgenheit und persönliche Zuwendung in einer Kleingruppe mit häuslicher
Atmosphäre. Ihre Angehörigen, die sich nicht in der Lage sehen, ihre aufwendige
Betreuung zuhause zu leisten, möchten nicht das Gefühl haben, die
Verantwortung für sie an eine unpersönliche, auf sie steril wirkende Einrichtung
delegiert zu haben. Sie wünschen sich, im Rahmen ihrer Möglichkeiten an der
Betreuung mitwirken zu können. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Betreuer
das wenig ansprechende Ambiente und die bescheidenen Betreuungsangebote in
manchen Heimen nicht möglicherweise unzulässig verallgemeinern, wie der
Antragsgegner meint. Entscheidend ist, dass ihnen ein angemessener
Entscheidungszeitraum zugebilligt werden muss, um bei ihnen und ihren
Betreuten nicht das Gefühl der gänzlichen Fremdbestimmtheit aufkommen zu
lassen.
Die Bewohner und Betreuer erfuhren erst am Tag der beabsichtigten Schließung
von der Betriebsuntersagung, da weder die Antragstellerin noch die Heimaufsicht
es bis dahin für nötig befunden hatte, sie zu informieren. Die Frist bis Ende Januar
2009 lässt ihnen nun die Zeit, die Realisierungschancen der verabredeten
Auftraggebergemeinschaft zu überdenken, sich unbeeinflusst von der
Antragstellerin über ihre Interessen und Möglichkeiten klar zu werden und ggf. die
bestehenden Miet- und Pflegeverträge fristgemäß zu kündigen.
3. Ist die Einrichtung in Kürze zu schließen, weil sie den gesetzlichen
Anforderungen in unverzichtbaren Belangen nicht genügen kann, so ist auch die
Anordnung rechtmäßig, in der Zwischenzeit keine neuen Bewohnerinnen und
Bewohner oder Tagespflegegäste aufzunehmen. Sie sollen nicht ohne Not den der
Einrichtung anhaftenden Gefährdungen ausgesetzt und zu einem baldigen
erneuten Umzug genötigt werden, der alte Menschen stark belasten kann; ferner
würde die Abwicklung des Heimbetriebs durch neue Mitbewohner unnötig
erschwert. Dieses spezifische Verbot ist Ausfluss des allgemeinen Verbots der
Fortführung des Heimbetriebs, das mit Zustellung der angefochtenen Verfügung
Wirksamkeit erlangt hat. Rechtsgrundlage ist § 17 Abs. 1 HeimG (VGH Mannheim,
U. v. 26.06.2003, 14 S 2775/02, juris).
4. Dass die Heimaufsicht der Antragstellerin in Ziffer 4 des angefochtenen
Bescheids aufgegeben hat, den Umzug der Bewohnerinnen und Bewohner bis zum
Schließungstag sicherzustellen, ist dagegen rechtswidrig. Diese Anordnung
verlangt von ihr etwas rechtlich Unmögliches. Die Bewohner sind nicht verpflichtet
umzuziehen. Die Antragstellerin kann ihnen nicht kündigen, da als Vermieter Herr
E aufgetreten ist. Ihr Mietverhältnis wird durch die Schließung des Heimbetriebs
nicht unmittelbar berührt. Sie könnten sich beispielsweise entschließen, in den
gemieteten Räumen wohnen zu bleiben und ihre Betreuung selbst zu organisieren.
Dagegen hätte der Antragsgegner keine Handhabe (vgl. VG Leipzig, a. a. O.). Eine
rechtswidrige Anordnung kann nicht im öffentlichen Interesse sein, so dass
insoweit die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen ist.
Etwas Anderes gilt für die ebenfalls in dieser Ziffer enthaltene Verpflichtung, den
Bewohnerinnen und Bewohnern vor dem Schließungstag eine anderweitige
angemessene Unterkunft und Betreuung zu zumutbaren Bedingungen
nachzuweisen. Mit Bestandskraft oder sofortiger Vollziehbarkeit einer
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nachzuweisen. Mit Bestandskraft oder sofortiger Vollziehbarkeit einer
Untersagungsverfügung nach § 19 HeimG muss der Träger den Betrieb des
Heimes einstellen. Die Einstellung erfordert, dass die Verträge mit den
Heimbewohnern beendet werden. Dafür sieht § 8 Abs. 3 Nr. 1 HeimG die
Kündigung vor, unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 10 HeimG erfolgt
stattdessen die Erklärung, dass das Heimverhältnis gelöst ist. In beiden Fällen
greift die Verpflichtung nach § 8 Abs. 7 S. 1 HeimG ein.
Die Konkretisierung der gesetzlichen Regelungen durch Verwaltungsakt ist
jedenfalls dann nicht zu beanstanden, wenn der Träger das Vorliegen eines
Heimes und damit seiner Verpflichtungen aus dem Heimgesetz leugnet, wie es
hier der Fall ist, und der Betrieb des Heimes untersagt wird. In der Ermächtigung
zur Untersagung des Betriebs liegt in derartigen Fällen zugleich die Ermächtigung
zur Anordnung der damit verbundenen Folgemaßnahmen. Das folgt aus Sinn und
Zweck der Befugnis zur Untersagung, die bei ihrer Erforderlichkeit letztlich vor
allem dem Schutz der gegenwärtigen Heimbewohner dient, der die Einhaltung der
Folgeverpflichtungen, die ebenfalls deren Schutz dient, einschließt (BVerwG, B. v.
12.02.2004, 6 B 70/03, juris).
Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Kündigung des Heimvertrags
oder die Lösung des Heimverhältnisses sich hier nur auf die Pflege-, Betreuungs-
und Versorgungsleistungen der Antragstellerin beziehen kann und der Wohnraum
den Bewohnerinnen und Bewohnern theoretisch erhalten bleibt, so dass eine
anderweitige Unterbringung nicht zwingend ist. Da sie aber alle nicht mehr
selbständig leben können, steht und fällt der Nutzen ihres Mietverhältnisses für sie
mit der dort angebotenen Betreuung. Dass sie ihre künftige Betreuung selbst bzw.
über ihre Betreuer organisieren könnten, ist eine eher theoretische Möglichkeit.
Sie haben die Einrichtung der Antragstellerin gerade deshalb gewählt, weil diese
ihnen die Mühen der Selbstorganisation abgenommen und ein Komplettangebot
unterbreitet hat, wenn auch mit einer rechtlichen Aufspaltung in Miet- und
Heimvertrag, um die Anwendung des Heimgesetzes zu umgehen.
Zweck der Regelung ist jedoch, dass der Heimträger die von ihm betreuten
Menschen, denen wegen einer Einstellung oder Änderung des Heimbetriebs oder
einer Veränderung (d. h. im Regelfall Verschlechterung) ihres
Gesundheitszustands ein Umzug zugemutet wird, nicht ihrem Schicksal überlässt,
sondern ihnen bei der Neuorganisation ihres Lebens zur Seite steht. Er hat in der
Regel im Altenpflege- und Betreuungssektor hilfreiche Kontakte, über welche die
Betroffenen nicht verfügen. Dieses Schutzes bedürfen auch die von der
Antragstellerin Betreuten, denen mit der Betreuung ein existentieller Baustein
ihrer Lebensführung genommen wird. Entscheidend ist, dass ihnen eine Unterkunft
mit Betreuung nachgewiesen werden muss, anstatt sie darauf zu verweisen, dass
sie ja noch über eine Unterkunft ohne Betreuung verfügen.
5. Die Androhung von Zwangsmitteln begegnet nur insoweit rechtlichen Bedenken,
als die rechtswidrige Anordnung, den Umzug der Bewohner sicherzustellen, mittels
Ersatzvornahme durchgesetzt werden soll; zudem dürfen Zwangsgelder zur
Erzwingung der Schließung erst nach fruchtlosem Ablauf der von der Kammer
dafür bestimmten angemessenen Frist eingesetzt werden.
III.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO und entspricht dem Maß
des Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten.
Für die Streitwertfestsetzung nach §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 S. 1 GKG ist wie bei
einer sonstigen Gewerbeuntersagung von dem Jahresbetrag des erzielten oder
erwarteten Gewinns auszugehen. Die Antragstellerin hat trotz einer wiederholten
Aufforderung der Berichterstatterin, zum Zwecke der Streitwertfestsetzung
Angaben zu dem jährlichen Gewinn zu machen, den sie aus den
Wohngemeinschaften zieht, diesen nicht preisgegeben. Die Kammer ist deshalb
auf eine Schätzung angewiesen. Anhaltspunkte bieten die von den Bewohnern zu
zahlenden Pflege- und Betreuungskosten. Auszugehen ist nicht von den derzeit
14, sondern 18 Bewohnern, da die Antragstellerin zweifellos versuchen würde, die
restlichen Zimmer wieder zu belegen, wenn ihr dies im Eilverfahren gestattet
würde. Die Plätze sind nach ihren Angaben begehrt. Aus der Bewohner-
Aufstellung, welche die Antragstellerin für den Antragsgegner gefertigt hatte (Bl.
136 d. BA – Stichtag unbekannt jedenfalls nach 01.03.2008), ergibt sich, dass zwei
Bewohnerinnen von der Pflegeversicherung nicht als pflegebedürftig eingestuft
waren, fünf in Pflegestufe 1 eingruppiert waren, weitere neun Pflegestufe 2 hatten
waren, fünf in Pflegestufe 1 eingruppiert waren, weitere neun Pflegestufe 2 hatten
und zwei Bewohner als schwerstpflegebedürftig eingestuft waren. Für Pflegestufe 2
sind nach Auskunft der Betreuerin Frau D 2045 € monatlich zu zahlen, für
Pflegestufe 3 ergibt sich ein Mehrbetrag von schätzungsweise 511 €
(entsprechend höherer Pflegekassenanteil), Leistungen der Pflegestufe 1 werden
mit 1849,50 € monatlich veranschlagt (Bl. 38, 136 d. BA), nach Auskunft einer
weiteren Betreuerin bei der Informationsveranstaltung des Antragsgegners am
26.09.2008 zahlt ihre Betreute 1100 bis 1200 € monatlich (vermutlich Pflegestufe
0). Hinzu tritt die von der Antragstellerin gestellte Nachtwache mit 250 €, die von
den meisten Bewohnern in Anspruch genommen werden dürfte, da Demenzkranke
auch nachts der Beaufsichtigung bedürfen. Somit ergeben sich Pflege- und
Betreuungseinnahmen der Einrichtung zwischen 35.000 und 40.000 € monatlich
bei voller Auslastung. Wie der von der Antragstellerin vorgelegte Entwurf eines
Kooperationsvertrags mit dem zur Abrechnung mit den Sozialleistungsträgern und
Versicherern zugelassenen Pflegedienst ausweist, verbleibt der Löwenanteil der
Einnahmen (90 %) bei der Antragstellerin, die daraus insbesondere ihre
Personalkosten zu bestreiten hat. Da sie selbst nach eigenen Angaben 57
Stunden wöchentlich in der Einrichtung präsent ist, somit auch einen großen Teil
der anfallenden Arbeit leistet, schätzt die Kammer ihren Gewinn auf 100.000 €.
Nicht berücksichtigt ist darin ihre mutmaßliche Gewinnbeteiligung an den
Mieteinnahmen. Wegen der Vorläufigkeit der begehrten Regelung im Eilverfahren
wird der geschätzte Betrag auf die Hälfte reduziert.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert.