Urteil des VG Frankfurt (Main) vom 28.03.2011

VG Frankfurt: subjektives recht, eigenes verschulden, öffentliches recht, betroffene person, öffentliches interesse, versicherungsaufsicht, petitionsrecht, versicherungsnehmer, verwaltungsakt, vag

Gericht:

VG Frankfurt 9.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

9 K 566/10.F

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Ein Versicherungsnehmer hat keinen individuellen Anspruch

auf ein Einschreiten der Versicherungsaufsicht.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der

festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung

Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Der Kläger wünscht aus Anlass eines am 7. Dezember 2009 erlittenen

Verkehrsunfalls das Einschreiten der Beklagten gegen die X (X), an die er sich

wegen des Unfalls zur Schadensregulierung gewandt hatte.

Die X und der Kläger konnten sich über die Schadensregulierung nicht einigen. Der

Kläger ist der Auffassung, die X komme ihren Verpflichtungen insbesondere aus §

3a Pflichtversicherungsgesetz nicht nach und machte dies mit Schreiben an die

Beklagte vom 12. und 22. Dezember 2009 geltend.

Mit Schreiben vom 12. Februar 2010 (Bl. 10 f. d. A.) teilte die Beklagte dem Kläger

nach Einholung einer schriftlichen Stellungnahme der X mit, eine Prüfung habe

ergeben, die Voraussetzungen für Aufsichtsmaßnahmen gegenüber der X seien

nicht gegeben. Die vorliegenden Unterlagen ließen keinen Verstoß des

Versicherers gegen Versicherungsbedingungen oder gesetzliche Vorschriften

erkennen. Die Beklagte sei als Verwaltungsbehörde nicht befugt, Streitfragen aus

einzelnen Schadenfällen zu entscheiden.

Am 18. Februar 2010 hat der Kläger Klage erhoben und geltend gemacht, es

möge dahinstehen, ob die Beklagte gesetzlich verpflichtet sei, die

Versicherungsaufsicht auszuüben und konkrete Maßnahmen zu ergreifen, oder ob,

wie die Beklagte behaupte, die Eingaben von Verbrauchern Petitionen seien.

Jedenfalls habe die Beklage Eingaben eigenständig sachlich zu bescheiden. Sie

könne diese nicht mit dem pauschalen Hinweis auf eine inhaltlich falsche

Stellungnahme des Versicherungsunternehmens abweisen. Es gehe vorliegend

um den Verstoß gegen das Pflichtversicherungsgesetz.

Der Kläger beantragt,

1) den Bescheid der Beklagten vom 12. Februar 2010 aufzuheben.

2) die Beklagte zu verpflichten, die Beschwerden des Klägers vom 12. und 22.

Dezember 2009 eigenständig sachlich zu prüfen und zu verbescheiden.

3) die Beklagte zu verpflichten, konkrete Maßnahmen im Rahmen der

Versicherungsaufsicht gegen die X zu ergreifen, deren Ausgestaltung in das

Ermessen der Beklagten gestellt werde.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie sei sowohl unzulässig als auch unbegründet. Dem Kläger könne kein

subjektives Recht auf ein Tätigwerden der Beklagten zu seinen Gunsten zustehen.

Die Beklagte nehme ihre Aufgaben und Befugnisse nur im öffentlichen Interesse

wahr. Das Interesse eines einzelnen Versicherungsnehmers an der Regulierung

seines persönlichen Unfallschadens sei jedoch kein öffentliches Interesse.

Die Klage sei auch unbegründet, da das Anliegen des Klägers einmalig überprüft

worden sei und die Beklagte dem Kläger ihre Auffassung mitgeteilt habe.

Ein Band Behördenakten hat vorgelegen. Auf seinen Inhalt und den der

Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Über die Klage konnte im Termin am 28. März 2011 entschieden werden, obwohl

der Kläger zum Termin nicht erschienen war. Er war mit der Ladung entsprechend

§ 102 Abs. 2 VwGO darauf hingewiesen worden, dass bei seinem Ausbleiben ohne

ihn verhandelt und entschieden werden kann.

Eine Terminsverlegung im Hinblick auf den Antrag des Klägers vom Sonntag, dem

27. März 2011, war nicht geboten. Das erste Prozesskostenhilfegesuch des

Klägers ist bereits durch Beschluss vom 27. April 2010 (1 K 566/10.F) abgelehnt

worden. Die dagegen gerichtete Beschwerde hat der HessVGH mit Beschluss vom

23. Juni 2010 (6 D 1034/10) zurückgewiesen und dies damit begründet, der Kläger

habe nicht die nach § 117 ZPO erforderliche Erklärung zu seinen wirtschaftlichen

und persönlichen Verhältnissen vorgelegt.

Ungeachtet dieses Hinweises hat der Kläger nach der Ladung zu Termin erneut

Prozesskostenhilfe beantragt, ohne eine solche Erklärung vorzulegen oder

Ausführungen zu seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen zu

machen. Dementsprechend hat die Kammer das erneute

Prozesskostenhilfegesuch mit Beschluss vom 17. Februar 2011 im Hinblick auf die

mangelnde Vorlage einer solchen Erklärung abgelehnt. Zugleich hat es auch die

vom Kläger beantragte Aushändigung einer Bahnfahrkarte zur

Terminswahrnehmung abgelehnt und dies ebenfalls damit begründet, dass die

eine solche Maßnahme rechtfertigenden wirtschaftlichen Verhältnisse vom Kläger

nicht dargelegt worden sind.

Nach alledem kann nicht davon ausgegangen werden, der Kläger sei ohne eigenes

Verschulden und allein wegen seiner angespannten wirtschaftlichen Verhältnisse

nicht in der Lage gewesen, den Termin wahrzunehmen. Auch sonst ist kein Grund

erkennbar, der eine Verlegung des Termins rechtfertigt.

Die Klage ist unzulässig, soweit der Kläger die Aufhebung des „Bescheides“ vom

12. Februar 2010 und die Verpflichtung der Beklagten zum Einschreiten gegen die

X begehrt. Im Übrigen bleibt sie in der Sache ohne Erfolg, da die Beklagte die sich

aus dem Petitionsrecht des Klägers ergebenden Ansprüche erfüllt hat.

Hinsichtlich der mit dem Antrag zu 1) verlangten Aufhebung des Bescheides vom

12. Februar 2010 kann die Klage nur als Anfechtungsklage statthaft sein. Das

unter diesem Datum von der Beklagten verfasste, an den Kläger gerichtete

Schreiben enthält jedoch keinen Verwaltungsakt. Nur für den Fall seines Ergehens

kommt nach § 42 Abs. 1 VwGO eine Anfechtungsklage mit der in § 113 Abs. 1 S. 1

VwGO geregelten Rechtsfolge in Betracht, nach der das Gericht einen

rechtswidrigen und den Kläger in seinen Rechten verletzenden Verwaltungsakt

aufheben kann. Das Schreiben vom 12. Februar 2010 enthält keine hoheitliche

Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

mit dem Ziel einer unmittelbaren Rechtswirkung nach außen, wie in § 35 VwVfG

vorausgesetzt. Die Ablehnung eines hoheitlichen Einschreitens gegenüber einer

anderen Person stellt als solches noch keine Maßnahme mit Regelungswirkung

dar, da auf eine regelnde Maßnahme gerade verzichtet wird (vgl. (Kopp/Ramsauer,

VwVfG, 11. Aufl., § 35 VwVfG Rn. 56 m. w. N.).

Soweit mit dem Schreiben vom 12. Februar 2010 die Eingabe des Klägers im Sinne

einer Bescheidung seiner Petition beantwortet wird, liegt darin ebenfalls keine

Maßnahme mit Regelungswirkung vor, sondern nur eine schlicht hoheitliche

Mitteilung. Sie kann nicht als anfechtbarer Verwaltungsakt eingestuft werden.

Soweit der Kläger mit seinem Antrag zu 3) ein Einschreiten der Beklagten als

Versicherungsaufsicht gegen die X begehrt, ist das Begehren zwar als

Verpflichtungsklage i. S. d. § 42 Abs. 1 VwGO statthaft, jedoch mangels

entsprechender Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig.

Der Kläger kann im Hinblick auf die Voraussetzungen des § 42 Abs. 2 VwGO nicht

geltend machen, durch die Ablehnung oder Unterlassung eines Einschreitens der

Beklagten gegen die Versicherung in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach der

Rechtsprechung und der herrschenden Literaturmeinung ist für die Beurteilung

dieser Frage die sog. Möglichkeitstheorie zugrunde zu legen. Danach reicht es

zwar aus, wenn die Möglichkeit der vom Kläger behaupteten Verletzung in einem

eigenen Recht besteht. Die Klagebefugnis ist aber dann zu verneinen, wenn

offensichtlich und eindeutig die vom Kläger geltend gemachten subjektiven

öffentlichen Rechte nicht bestehen oder ihm nicht zustehen können. So verhält es

sich hier.

Der Kläger behauptet ein subjektives Recht auf ein aufsichtsrechtliches

Tätigwerden der Beklagten gegenüber der X. Ein derartiges Recht besteht jedoch

offensichtlich nicht. Gemäß § 4 Abs. 4 des Gesetzes über die Bundesanstalt für

Finanzdienstleistungsaufsicht (FinDAG) vom 22. April 2002, zuletzt geändert durch

Gesetz vom 19.11.2010 (BGBl. I S. 1592) nimmt die Bundesanstalt „ihre Aufgaben

und Befugnisse nur im öffentlichen Interesse wahr“. Diese Norm bringt für sich

genommen bereits zum Ausdruck, dass insoweit subjektive Rechte Einzelner nicht

existieren, soweit sie auf ein Einschreiten oder dessen Unterlassen gerichtet,

sofern die betroffene Person nicht unmittelbar selbst Adressat einer in ihre Recht

eingreifenden Maßnahme der Bundesanstalt ist. Letzteres ist hier in Bezug auf den

Kläger nicht der Fall, sondern käme hier allenfalls dann in Betracht, wenn die

Beklagte eine Maßnahme gegen die X ergriffen hätte.

Der BGH (U. v. 20.01.2005 - III ZR 48/01 - NJW 2005, 742) hat hinsichtlich der

Regelung des § 4 Abs. 4 FinDAG keine verfassungsrechtlichen Bedenken geäußert.

Danach ist der Gesetzgeber den grundgesetzlichen Wertentscheidungen mit der

Beaufsichtigung der Unternehmen der Kredit- und Versicherungswirtschaft

nachgekommen. Im Kern seien mit einer zureichenden Aufsicht auch die Belange

der Kunden dieser Unternehmungen geschützt, „ohne dass man ihnen insoweit

ein eigenes subjektives Recht verleihen oder ihnen nur sekundär wirkende

Haftungsansprüche für ein Versagen der Aufsicht zu erkennen müsste (unter

Bezugnahme auf EuGH U. v. 12.10.2004 – Rs. C–222/02 - NJW 2004, 3479).

Eine Verletzung von Rechten des Klägers kommt auch insoweit nicht in Betracht,

wie § 81 Abs. 1 S. 2 des Gesetzes über die Beaufsichtigung der

Versicherungsunternehmen (VAG) i. d. F. d. Bek. v. 17.12.1992, zuletzt geändert

durch Art. 9 des Gesetzes vom 22.12.2010 (BGB. I 2309) regelt, dass die

Bundesanstalt in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde auf die ausreichende

„Wahrung der Belange der Versicherten“ achtet. Die „Belange der Versicherten“

im Sinne dieser Norm sind nur die Belange der Gesamtheit der Versicherten, nicht

die jedes oder jeder einzelnen Versicherten (vgl. zur insoweit wortgleichen Norm §

8 Abs. 1 Nr. 3 VAG: BVerwG U. v. 16.7.1968 – I A 5.67 - E 30, 135, 137). Da die

Versicherungsaufsicht somit zumindest grundsätzlich den Versicherten in ihrer

Gesamtheit dient, kann der einzelne Versicherungsnehmer, die einzelne

Versicherungsnehmerin kein subjektives öffentliches Recht auf gesetzmäßige

Ausübung der Aufsicht über das Versicherungsunternehmen haben. Da die

Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen grundsätzlich nicht den

Interessen des oder der Einzelnen dient, dies allenfalls im Wege eines sog.

Rechtsreflexes, d. h. mittelbar der Fall sein kann, dient die Aufsicht auch nicht dem

individuellen Grundrechtsschutz des Klägers als einzelnem Versicherten, sodass

sich der Kläger auch hierauf nicht berufen kann.

Hinsichtlich des Klageantrags zu 2) ist das Begehren des Klägers als

Leistungsklage zulässig, da der Kläger insoweit geltend machen kann, sein

Petitionsrecht (Art. 17 GG) gebe ihm das Recht auf eine weitergehende bzw.

nochmalige Bescheidung seiner Eingaben vom Dezember 2009. In der Sache

besteht hier jedoch kein dahingehender Leistungsanspruch, da die Beklagte die

genannten Eingaben des Klägers nicht nur zur Kenntnis genommen hat, sondern

insoweit auch in eine – beschränkte – inhaltliche Prüfung eintreten ist. Die Beklagte

hat nämlich das mit den Eingaben geäußerte Vorbringen des Klägers der X

zugeleitet und diese zu einer sachlichen Stellungnahme aufgefordert. Nach dem

Eingang dieser Stellungnahme hat die Beklagte die Stellungnahme der X einer

Prüfung dahin unterzogen, ob Anlass für ein Tätigwerden im Sinne des Klägers

gesehen wird. Einen solchen Anlass hat die Beklagte verneint und dies dem Kläger

mit Schreiben vom 12. Februar 2010 mitgeteilt, und zwar nicht nur das

Prüfungsergebnis, sondern auch die dafür aus der Sicht der Beklagten

maßgebenden Gründe. Damit sind die sich aus dem Petitionsrecht ergebenen

Ansprüche des Klägers erfüllt. Es vermittelt insbesondere kein Recht auf eine dem

geltenden Recht in jeder Weise entsprechende Antwort der mit der Eingabe

angegangenen Behörde. Das Petitionsrecht erschöpft sich in dem Anspruch, dass

diese Behörde das jeweilige Anliegen zur Kenntnis nimmt und der für die Eingabe

verantwortlichen Person das Ergebnis der Prüfung der Angelegenheit mitteilt.

Der Kläger ist, wie die Beklagte zu Recht ausgeführt hat, darauf zu verweisen,

seine von ihm behaupteten Rechte gegen die X ggf. durch das Beschreiten des

Zivilrechtsweges geltend zu machen. Es gehört nicht zu den Aufgaben der

Beklagten, insoweit an die Stelle der ordentlichen Gerichte zu treten. Daraus folgt

zugleich, dass der Kläger seine Rechte auf angemessene Weise geltend machen

kann. Ein Einschreiten der Beklagten ist dafür nicht erforderlich.

Da der Kläger unterliegt, hat er gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Verfahrenskosten

zu tragen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §

708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich (§ 124a Abs. 1 S. 1,

§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert.