Urteil des VG Frankfurt (Main), Az. 1 E 493/04

VG Frankfurt: rücknahme, kommission, verordnung, zollkontingent, verbundenes unternehmen, ausschluss, holding, lizenz, gatt, eugh
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Gericht:
VG Frankfurt 1.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
1 E 493/04
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
EGV 954/2002, § 48 VwVfG
(Rücknahme der Zulassung zum GATT Zollkontingent)
Leitsatz
1. Verbundene Antragsteller im Sinne des Art. 9 Abs. 4 Satz 1 VO (EG) Nr. 954/2002,
die von der Zulassung ausgeschlossen sind, sind auch solche verbundenen
Unternehmen, die im Referenzzeitraum tatsächlich mit Rindfleisch gehandelt haben.
2. Die Rücknahme einer Zulassung zu einem GATT-Zollkontingent steht gemäß § 48
Abs. 1 VwVfG im Ermessen der Behörde.
Tenor
Der Bescheid vom 02.09.2002 und der Widerspruchsbescheid vom 27.01.2004
werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Die Hinzuziehung eines
Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der
festgesetzten Kosten vorläufig vollstreckbar.
Tatbestand
Die Klägerin stellte bei der Beklagten unter dem 11.06.2002 einen Antrag auf
Zulassung zur Beantragung von Lizenzen zur Einfuhr von gefrorenem Rindfleisch
nach Maßgabe von Teil III VO (EG) Nr. 954/2002 der Kommission vom 04.06.2002
zur Eröffnung und Verwaltung eines Zollkontingents für gefrorenes Rindfleisch des
KN-Codes 0202 und Erzeugnisse des KN-Codes 0 206 29 91 (ABl. L 147/8 v.
05.06.2002). In einem Begleitschreiben an die Beklagte vom 13.06.2002 teilte sie
mit, dass von weiteren neun Firmen, die möglicherweise im Sinne des Art. 143 VO
(EWG) Nr. 2454/93 (ABl. L 253/1 v. 11.10.1993) als mit der Klägerin verbunden
angesehen werden könnten, weitere Zulassungsanträge gestellt worden seien, die
unverzüglich zurückgenommen würden, wenn die Kommission die Anwendung des
Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 aufrechterhalte. Diese Erklärung steht im
Zusammenhang mit einem Interpretationsersuchen, das verschiedene
Mitgliedstaaten hinsichtlich Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 an die Kommission
gerichtet hatten. Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 nimmt Bezug auf Art. 143 VO
(EWG) Nr. 2454/93.
Nachdem die Kommission die erbetene Auskunft unter dem 13.06.2002 erteilt
hatte, nahm die Klägerin unter dem 27.06.2002 im Auftrag und Vollmacht die
Zulassungsanträge für sieben Unternehmen zurück. Für zwei weitere
Unternehmen, nämlich die S GmbH und die Fa. L AG wurden die Anträge aufrecht.
erhalten.
Mit Zulassungsbescheid vom 04.07.2002 gab die Beklagte dem Zulassungsantrag
der Klägerin statt und erteilte ihr eine Zulassungsnummer. Unter dem 15.07.2002
beantragte die Klägerin darauf bei der Beklagte die Erteilung einer Lizenz für die
zollbegünstigte Einfuhr von Rindfleisch im Rahmen des GATT-Zollkontingents.
Am 26.07.2002 erteilte die Fachabteilung der Beklagte der
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Am 26.07.2002 erteilte die Fachabteilung der Beklagte der
Betriebsprüfungsabteilung den Auftrag, zu prüfen, ob die Klägerin, die S GmbH
und die L AG hinsichtlich Leitung, Personal und Betrieb voneinander unabhängig
sind. Die Betriebsprüfung ergab, dass alle drei Firmen unter der selben Adresse
residieren. Alle drei Firmen sind 100%ige Töchter der S Holding AG in München und
werden als Umsatzsteuer-Organschaft geführt (die Holding führt die
Mehrwertsteuer für alle Unternehmen ab). Die Firmen hätten Beherrschungs- und
Gewinnabführungsverträge mit der Holding geschlossen. Hinsichtlich
Geschäftsleitung und Prokura gibt es keine Personalunion. Das gilt auch für das
übrige Personal dieser Firmen. Alle drei Firmen weisen in ihren Jahresabschlüssen
Aufwendungen für Raumkosten aus. Jede Firma wickelt ihre Geschäfte selbständig
ab.
Mit Bescheid vom 02.09.2002 nahm die Beklagte den Zulassungsbescheid vom
04.07.2002 zurück und ordnete den Sofortvollzug an. In den Gründen des
Rücknahmebescheides ist ausgeführt, dass die Klägerin die 100%ige Tochter der S
Holding AG sei und als Umsatzsteuer-Organschaft geführt werde. Sie werde von
der Holding beherrscht und habe ihre Gewinne an diese abzuführen. Damit
bestehe eine Verbundenheit zwischen diesen Firmen im Sinne des Art. 143
Buchstabe d) und e) VO (EWG) Nr. 2454/93, die dazu führe, dass der Antrag auf
Zulassung der Klägerin hätte abgelehnt werden müssen. Der Zulassungsbescheid
sei deshalb rechtswidrig. Im Interesse der Beachtung und Durchsetzung der sich
aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Vorgaben sei der Zulassungsbescheid
daher zurückzunehmen. Ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des
Zulassungsbescheides liege nicht vor.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin unter dem 05.09.2002 Widerspruch
erhoben. Unter dem selben Datum lehnte die Beklagte den Lizenzantrag ab. Auch
hiergegen hat die Klägerin Widerspruch erhoben. Die anderen mit ihr verbundenen
Firmen haben gegen die gegen sie ergangenen Rücknahmebescheide keine
Widersprüche erhoben.
Aufgrund des Eilbeschlusses der Kammer vom 11.11.2002 (1 G 4459/02) half die
Beklagte dem letztgenannten Widerspruch ab und erteilte der Klägerin eine Lizenz
unter der auflösenden Bedingung des Eintritts der Rechtskraft des
Rücknahmebescheides. Den Widerspruch gegen den Rücknahmebescheid wies sie
mit Widerspruchsbescheid vom 27.01.2004 zurück.
Am 03.02.2004 hat die Klägerin Klage erhoben.
Sie hält die Rücknahme des Zulassungsbescheides für rechtswidrig. Die
Verbundenheit mit anderen Antragstellern stehe der Zulassung nicht entgegen,
sofern es sich bei dem jeweiligen Antragsteller nicht um einen fiktiven, sondern um
einen echten Marktteilnehmer handelt, also in den Referenzjahren nach Art. 9 Abs.
1 VO (EG) Nr. 954/02 wirklich mit Rindfleisch gehandelt habe. Wie der 2., 5. und 6.
Erwägungsgrund der genannten Verordnung zeige, sollten nur fiktive
Marktteilnehmer von der Verteilung des Zollkontingentes ausgeschlossen werden.
Die Klägerin sei jedoch eine echte Marktteilnehmerin.
Die Verbundenheitskriterien des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 dienten im
Rahmen des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 nur als Anhaltspunkte für den
Verdacht bloß fiktiver Marktteilnahme, deren Vorliegen eine nähere Nachprüfung
geboten sein ließen. Ergebe die Nachprüfung, dass die verbundenen Unternehmen
echte Marktteilnehmer seien, dann stünde ihrer Zulassung nichts entgegen.
Diese vorstehende Auslegung des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 sei nach dem
Grundsatz der gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung geboten, weil die
Alternative zu einer Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen
Gleichbehandlungsgrundsatzes und Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes führen
würde. Der Gleichbehandlungsgrundsatz werde dadurch verletzt, dass der Klägerin
als echter Marktteilnehmerin im Vergleich zu anderen Marktteilnehmern der
Zugang zu dem Kontingent verweigert werde. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
sei dadurch verletzt, dass die Verbundenheitsklausel des Art 143 VO (EWG) Nr.
2454/93 weder geeignet noch erforderlich noch angemessen sei, um
zugangsberechtigte von nicht zugangsberechtigten Marktteilnehmern
abzugrenzen. Es handele sich um eine Vorschrift des Zollwertrechts, bei der es um
die Sicherstellung angemessener Zollwerte gehe. Deren Manipulation durch
verbundene Unternehmen solle ausgeschlossen werden. Im Rahmen des Zugangs
zum Zollkontingent gehe es dagegen nur darum, Firmen von der Verteilung
auszuschließen, die in der Vergangenheit keine echten Marktteilnehmer waren.
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auszuschließen, die in der Vergangenheit keine echten Marktteilnehmer waren.
Auch wirtschaftlich verbundene Unternehmen könnten jedoch echte
Marktteilnehmer sein.
Die Klägerin räumt allerdings ein, dass die Interpretation aus dem Wortlaut des
Art. 9 Abs. 4 der Verordnung nicht eindeutig hervorgehe. Sie sieht ihre
Interpretation jedoch durch weitere Überlegungen bestätigt. Die
Verbundenheitsvorschrift des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 stehe im
Zusammenhang mit Art. 29 Abs. 2 dieser Verordnung, in der es im Hinblick auf
den festzusetzenden Zoll auf den Transaktionswert einer Ware gehe. Bei
Verbundenheit zweier Unternehmen, zwischen denen eine solche Transaktion
stattfindet, bestehe die Gefahr, dass der vereinbarte Preis den wahren
Transaktionswert nicht zum Ausdruck bringe. Art. 29 Abs. 2 regele aber, dass die
Verbundenheit von Käufer und Verkäufer allein kein Grund sei, den
Transaktionswert als unannehmbar anzusehen. Vielmehr seien in einem solchen
Fall die Begleitumstände des Kaufgeschäftes nur näher zu prüfen. Auch im
Rahmen der Zulassung zum Zollkontingent soll die Verbundenheit nur Anlass zu
weiteren Nachprüfungen sein, die sich darauf beziehen, ob die betroffenen Firmen
echte oder fiktive Marktteilnehmer sind.
Ihre Auffassung sieht die Klägerin schließlich auch durch die VO (EG) Nr. 780/2003
der Kommission vom 07.05.2003 (ABl EG Nr. L 114/8 v. 08.05.2003) bestätigt, mit
der das Zollkontingent für den nachfolgenden Zeitraum eröffnet wird. Die dem Art.
9 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 954/02 entsprechende Regelung finde sich hier in Art. 9
Abs. 5, sei jedoch klarer formuliert und bestätige die ursprüngliche Intention der
Regelung, die in der früheren Verordnung nur ungeschickt formuliert worden sei.
Dort werde klar, dass die Verbundenheit allein nicht zum Ausschluss führen solle.
Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 müsse daher im Lichte der Nachfolgeverordnung
ausgelegt werden. Hierfür beruft sich die Klägerin auf die Rechtsprechung des
EuGH, insbesondere auf ein Urteil vom 12.09.1996 (Rs C 251/94). Im Lichte dieser
Auslegung dürfte die Klägerin deshalb nicht von dem Zollkontingent
ausgeschlossen werden, weil sie im Hinblick auf Management, Personal und
Transaktionen wie auch im Hinblick auf die Handels- und technische Tätigkeit
unabhängig sei.
Hilfsweise macht die Klägerin geltend, dass der Zulassungsantrag jedenfalls
deshalb nicht mehr hätte zurückgenommen werden dürfen, weil die anderen mit
ihr verbundenen Antragsteller ihre Zulassungsanträge dadurch zurückgezogen
hätten, dass sie gegen die gegen sie ergangenen Rücknahmebescheide keinen
Widerspruch eingelegt hätten. Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens habe die
Klägerin auch darauf hingewiesen, dass es nun mehr keine weiteren Antragsteller
mehr gebe, mit denen sie verbunden sei. Die Anträge verbundener Unternehmen
könnten nach dem Wortlaut der Verordnung ohnehin nur dann zur Verweigerung
der Zulassung führen, wenn sie nachträglich festgestellt werde, nicht also im
vorliegenden Fall, in dem die Klägerin von Anfang an auf die Verbundenheit
hingewiesen habe. Der Ausschluss aller verbundenen Antragsteller stelle eine
Strafmaßnahme dar, die nur dann gerechtfertigt sei, wenn die Verbundenheit
verschwiegen werde. Die Regelung müsse deshalb im Lichte des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit dahin ausgelegt werden, dass ein verbundener Antragsteller
zuzulassen ist, wenn die anderen mit ihm verbundenen Antragsteller ihre Anträge
zurückziehen oder die Rücknahme ihrer Zulassung hinnehmen.
Schließlich macht die Klägerin gegen die Rücknahme noch Vertrauensschutz
geltend. Sie beruft sich insbesondere darauf, dass sie die Zulassung nicht durch
unrichtige Angaben bewirkt habe. Sie habe nach Erteilung des
Zulassungsbescheides auch schon Dispositionen getroffen, die sie nicht mehr
ohne Vermögensnachteile habe rückgängig machen können. Der
Vermögensnachteil sei auch darin zu sehen, dass sie bei wirksamer Rücknahme
der Zulassung auch in der zweiten Kontingenthälfte (01.01. bis 30.06.2003) und in
den nachfolgenden Kontingentjahr Nachteile erleiden würde. Die Rücknahme liege
auch nicht im überwiegenden Interesse Dritter oder der Öffentlichkeit.
Insbesondere seien andere Marktteilnehmer nicht beeinträchtigt worden.
Die Klägerin beantragt,
den Rücknahmebescheid der Beklagte vom 02.09.2002 und den
Widerspruchsbescheid vom 27.01.2004 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
Die Beklagte beruft sich auf die Gründe des Widerspruchsbescheides. Darin hat sie
ausgeführt, die Rücknahme des Zulassungsbescheides sei rechtmäßig, weil die
Zulassung offensichtlich rechtswidrig gewesen sei, die Klägerin sich nicht auf
Vertrauensschutz berufen könne und eine beanstandungsfreie
Ermessensentscheidung getroffen worden sei.
Nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben sollten nicht nur so genannte
Briefkastenfirmen von der Beteiligung an dem Zollkontingent ausgeschlossen
werden, sondern auch echte Marktteilnehmer, die mit anderen Antragstellern
verbunden seien. Auf Grund der identischen Postanschriften sei die Beklagte
genötigt gewesen, eine genaue systematische Prüfung der Verhältnisse zwischen
den drei Firmen vorzunehmen. Die Prüfung habe eine Verbundenheit im Sinne des
Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 ergeben. Es sei erforderlich, die
Zulassungsbescheide für sämtliche verbundenen Firmen zurückzunehmen, weil
anders das den anderen Marktteilnehmern zustehende Kontingent verringert
würde. Dies sei auch angemessen, denn die Klägerin sei bewusst das Risiko
eingegangen, am Ende nicht zugelassen zu werden.
Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen. Selbst wenn ihr
berechtigtes Vertrauen in den Bestand des Zulassungsbescheides enttäuscht
worden sein sollte, stehe dies der Rücknahme nicht entgegen, weil die Zulassung
keine unmittelbare Voraussetzung für eine Geldleistung oder eine einer
Geldleistung entsprechende Leistung sei. Das sei erst bei einem Lizenzbescheid
der Fall. Die Klägerin könne deshalb allenfalls in einem gesonderten Verfahren
Vermögensschutz geltend machen.
Die Abwägung des öffentlichen Interesses an der Rücknahme mit dem privaten
Interesse der Klägerin am Bestand des Zulassungsbescheides führe zu dem
Ergebnis, dass das öffentliche Interesse schwerer wiege. Dafür spreche das
Bedürfnis an einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und der
Vermeidung der Benachteiligung anderer Marktteilnehmer. Der Verzicht auf die
Rücknahme könne Amtshaftungsklagen anderer Marktteilnehmer und ein
Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen die Bundesrepublik zur Folge
haben.
Die Klägerin könne sich auch nicht darauf berufen, dass die Kommission ihr bereits
ein Kontingent bewilligt habe. Das geschehe nämlich erst durch die von der
Beklagte zu erteilenden Lizenzbescheide. Allerdings sei die Klägerin der
Kommission als zugelassene Marktteilnehmerin gemeldet worden. Die
Kommission habe unter Berücksichtigung dieser Meldung in der VO (EG) Nr.
1403/02 die Quote festgelegt, mit der alle gemeldeten Marktteilnehmer an dem
Kontingent berücksichtigt werden. Diese betrage 2,8816%. Das entspreche 38,18
Tonnen. Da der Klägerin hierfür nach Rücknahme der Zulassung keine Lizenz mehr
erteilt werden könne, werde die insoweit nicht ausgenutzte Menge dem Kontingent
für das kommende Halbjahr zugeschlagen.
Der Kammer hat einen Hefter Behördenakten zum Gegenstand der Verhandlung
gemacht.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig
und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Zwar sind die gesetzlichen
Voraussetzungen für die Rücknahme des Zulassungsbescheides gemäß § 48 Abs.
1 und 2 VwVfG erfüllt. Die Beklagte hat jedoch das ihr zustehende Ermessen
fehlerhaft ausgeübt.
Der Zulassungsbescheid durfte nach § 48 Abs. 1 VwVfG aufgehoben werden, denn
er ist rechtswidrig, weil er entgegen Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002
ergangen ist. Danach ist Voraussetzung für die Zulassung zu der Teilnahme an
dem Unterkontingent II, dass Antragsteller nicht mit anderen Antragstellern
verbunden sind. Besteht eine solche Verbundenheit, hat dies nach dem
eindeutigen Wortlaut der Verordnung zur Folge, dass "die betreffenden Anträge
nicht berücksichtigt" werden. Diese Rechtsfolge zeigt, dass die Nichtverbundenheit
mit anderen Antragstellern eine (weitere) Voraussetzung für die Zulassung ist.
Dagegen spricht nicht, dass die Voraussetzungen für die Zulassung im Übrigen in
Art. 9 Abs. 1 der Verordnung geregelt sind und dieser Absatz deswegen auch der
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Art. 9 Abs. 1 der Verordnung geregelt sind und dieser Absatz deswegen auch der
systematisch bessere Ort gewesen wäre, um auch diese weitere Voraussetzung zu
regeln. Allein wegen des Umstandes, dass dies nicht geschehen ist, kann man
aber dem eindeutigen Wortlaut des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 keine andere Bedeutung
unterschieben.
Für die Frage, was ein verbundenes Unternehmen ist, verweist Art. 9 Abs. 4 Satz 1
auf Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93. Danach gelten "Personen" nicht nur dann als
verbunden, wenn sie u.a. der Leitung des Geschäftsbetriebes der jeweils anderen
Person angehören (Buchst. a), Teilhaber von Personengesellschaften sind (b)
und/oder in einem Arbeitsverhältnis zueinander stehen (c), sondern auch dann,
wenn eine beliebige Person mindestens 5% der Anteile beider Personen besitzt,
kontrolliert oder innehat (d) oder eine von ihnen unmittelbar oder mittelbar die
andere kontrolliert (e) oder beide von einer dritten Person kontrolliert werden (f).
Unstreitig liegen im Falle der Klägerin die Bedingungen zu Buchstabe d und f im
Hinblick auf die Firmen S GmbH und L AG vor, die ebenfalls Zulassungsanträge
gestellt hatten.
Dagegen lässt sich nicht die amtliche Interpretation der Kommission in dem
Schreiben vom 13.06.2002 ins Feld führen, wonach von einer Verbundenheit nur
auszugehen sei, wenn die Firmen "in Bezug auf Leitung, Beschäftigte und Tätigkeit
nicht unabhängig voneinander sind". Es ist schon nicht sicher, ob die Kommission
damit überhaupt sagen will, dass der Besitz von Anteilen und Aktien und die
wirtschaftliche Kontrolle des Unternehmens keine Kriterien der Verbundenheit sein
sollen. Selbst wenn die Auskunft der Kommission vom 13.06.2002 aber so zu
verstehen wäre, würde das ohne Bedeutung sein. Denn eine wenn auch amtliche
Interpretation der Kommission kann nicht den Inhalt einer Rechtsvorschrift
verändern. Dazu wäre eine förmliche Änderung der einschlägigen
Rechtsvorschriften nötig.
Gegen den klaren Wortlaut lässt sich auch nicht die Regelung der
Nachfolgeverordnung Nr. 780/2003 anführen. Diese Verordnung enthält zunächst
ebenfalls die Regelung, dass Antragsteller, die im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr.
2454/93 verbunden sind, von der Zulassung ausgeschlossen sind, lässt aber dann
eine Ausnahme zu für den Fall, dass die Unternehmen in Bezug auf Management,
Personal und sämtliche Transaktionen im Zusammenhang mit ihrer Handels- und
technischen Tätigkeit voneinander unabhängig sind. Im Ergebnis werden damit die
Verbundenheitskriterien des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 teilweise wieder
zurückgenommen. Insbesondere die hier relevanten Kriterien der Buchstaben d
und f sollen keine Anwendung finden. Die neue Regelung entspricht also etwa den
Vorstellungen des Kommissionsschreibens vom 13.06.2002. Indessen handelt es
sich insoweit nicht um eine mögliche Klarstellung der Regelung, wie sie schon in
der VO (EG) Nr. 954/2002 getroffen war, sondern um eine Neuregelung.
Klarstellungen kommen nur in Betracht, wo Wagheiten vorliegen. Der Verweis auf
den vollständigen Kriterienkatalog des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 weist jedoch
keinerlei Vagheit auf und ist insoweit einer bloßen Klarstellung nicht zugänglich.
Mangels eines Interpretationsspielraums ist auch das von der Klägerin angeführte
Urteil des EuGH vom 12.09.1996 (Rs C 251/94) nicht einschlägig, das einen
solchen Interpretationsspielraum voraussetzt.
Entgegen der Auffassung der Klägerin sind verbundene Unternehmen in diesem
Sinne nicht nur dann von der Antragstellung ausgeschlossen, wenn es sich um
"fiktive" Marktteilnehmer handelt, also solche, die in den maßgeblichen
Referenzjahren tatsächlich nicht wirklich mit Rindfleisch gehandelt haben. Das
ergibt sich aus Art. 9 Abs. 1 VO (EG) Nr. 954/2002. Danach können Firmen, die in
den Jahren 2000 und 2001 nicht wirklich in der dort näher beschriebenen Art und
Weise mit Rindfleisch gehandelt haben, ohnehin keine Anträge stellen. Sofern Art.
9 Abs. 4 Satz 2 der Verordnung zusätzlich regelt, dass auch verbundene
Antragsteller keine Anträge stellen können, handelt es sich also um einen
Ausschlussgrund, der auf eine bestimmte Gruppe "echter" Marktteilnehmer
bezogen ist, und nicht auf "fiktive" Marktteilnehmer.
Der Klägerin ist zuzugeben, dass die Erwägungsgründe der Verordnung diesen
Regelungszweck nicht erkennen lassen. Hier ist nämlich (Erwägungsgründe Nr. 6
und 7) von fiktiven Marktteilnehmern die Rede, während sich die diesen
Erwägungsgründen entsprechenden Regelungen des Art. 9 Abs. 4 und Art. 10 Abs.
2 nur auf echte Marktteilnehmer beziehen können. Das lässt den Schluss zu, dass
mit dem Wörtchen "fiktiv" in den Erwägungsgründen in Wahrheit "verbunden"
gemeint ist. Diese sprachliche Unbeholfenheit ändert aber nichts daran, dass der
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gemeint ist. Diese sprachliche Unbeholfenheit ändert aber nichts daran, dass der
Regelungswortlaut selbst maßgeblich ist. Erwägungsgründe können zur
Interpretation des Regelungsgehaltes herangezogen werden, wenn dieser unklar
ist. Sie können aber nicht an die Stelle des hinreichend eindeutigen Wortlauts der
Regelung treten.
Auch insoweit lässt die Nachfolgeverordnung Nr. 780/2003 keine anderen Schlüsse
zu. Denn diese Verordnung unterscheidet sich von der hier maßgeblichen, wie
bereits dargelegt, nur darin, dass einige Verbundenheitskriterien für unbeachtlich
erklärt werden. Eine weitere "Klarstellung" im Sinne der Klägerin dahin, dass sich
der Ausschluss verbundener Antragsteller nur auf solche beziehen soll, die
zugleich fiktive Marktteilnehmer sind, enthält die jüngere Verordnung ebenso
wenig wie die ältere. Das lässt einen Umkehrschluss zu: Hätte die Kommission
bereits in der VO (EG) Nr. 954/02 die Verbundenheitsregelung nur auf fiktive
Marktteilnehmer beziehen wollen, dann hätte sie dies zweifellos in der VO (EG) Nr.
780/2003 klargestellt. Daraus, dass in der letztgenannten Verordnung eine solche
Klarstellung fehlt, folgt, dass dies schon in der früheren Verordnung nicht dem
Willen des Gesetzgebers entsprach. Die spätere Verordnung bestätigt also, dass
verbundene Antragsteller, die echte Marktteilnehmer sind, nicht zugelassen
werden sollen.
Nach dem Gesamtzusammenhang des Art. 9 VO (EG) Nr. 954/02 und der
Erwägungsgründe dieser VO ist also davon auszugehen, dass Unternehmen, die in
den Referenzjahren tatsächlich mit Rindfleisch gehandelt haben, gleichwohl "fiktive"
Marktteilnehmer im Sinne des 6. Erwägungsgrundes der Verordnung sein können.
Das ist der Fall, wenn es sich um "Strohfirmen" handelt, hinter denen nur ein
identischer Interessenträger steht. Dieser gründet mehrere Firmen und ist damit
mehrfach am Kontingent beteilt. Um dies zu vermeiden, sollen Antragsteller nicht
zugelassen werden, wenn es sich um verbundene Unternehmen handelt. Da diese
Regelung in sich sinnvoll ist, kommt auch eine teleologische Reduktion
dahingehend, dass nur verbundene "fiktive" Antragsteller ausgeschlossen werden
sollen, nicht in Betracht.
Die vorstehend dargestellte Regelung ist mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht
vereinbar. Zu einer Vorlage an den EuGH, wie die Klägerin sie angeregt hat, sieht
die Kammer deshalb keinen Anlass.
Die Regelung verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Allerdings ist
es in der Tat irritierend, dass das Kriterium der Nichtverbundenheit von Amts
wegen nur zu überprüfen ist, wenn die Antragsteller dieselbe Postanschrift
aufweisen oder sonst triftige Verdachtsgründe für eine Verbundenheit vorliegen.
Dagegen wird nicht einmal sanktionsbewehrt von den Antragstellern verlangt, dass
sie sich im Rahmen des Antrages auf Zulassung zur Verbundenheit mit anderen
Antragstellern erklären. Obwohl die Aufdeckung von Verbundenheiten damit eher
zu einem Produkt des Zufalls wird, hält die Kammer diese Regelung gleichwohl
noch für geeignet, den Zweck - den Ausschluss verbundener Unternehmen - zu
erreichen. Denn jedem Marktteilnehmer muss bei der Lektüre des Art. 9 Abs. 4
klar werden, dass er nicht berechtigt ist, an dem Zollkontingent teilzunehmen,
wenn er mit einem Unternehmen verbunden ist, das ebenfalls an dem
Zollkontingent teilnimmt. Der Gesetzgeber ging also offenbar aus, dass solche
verbundenen Unternehmen auf eine Antragstellung verzichten werden. Er
unterstellt allen Antragstellern, die keine explizit gegenteilige Erklärung abgeben,
dass sie nicht mit einem anderen Antragsteller verbunden sind. Es ist nicht die
Aufgabe des Gerichts, diese Regelung nach dem Grad ihrer Vernünftigkeit zu
bewerten. Die Annahme, es werde kein Marktteilnehmer einen Zulassungsantrag
stellen, der mit einem anderen Antragsteller verbunden ist, ist noch vertretbar und
nicht in einem Maße kontrafaktisch, dass das Gericht der Regelung die Eignung
absprechen müsste.
Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit ergeben sich keine Gründe, die zwingend die
Unvereinbarkeit der Regelung mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip zur Folge
haben müsste. Zwar legt die Regelung, dass sämtliche verbundenen Antragsteller,
sobald sich ihre Verbundenheit herausstellt, von der Zulassung auszuschließen
sind, den Gedanken nahe, dass es sich um eine Regelung handelt, die das Maß
des Erforderlichen überschreitet. Denn der Regelungszweck wäre auch erreicht,
wenn die Zulassung auf eines der verbundenen Unternehmen beschränkt wäre,
z.B. auf das, dessen Antrag als erster eingegangen ist. Hinter dem Ausschluss
sämtlicher verbundenen Antragsteller steht aber offensichtlich ein
Sanktionsgedanke. Der Verordnungsgeber hatte Unternehmen vor Augen, die bei
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Sanktionsgedanke. Der Verordnungsgeber hatte Unternehmen vor Augen, die bei
der Antragstellung ihre Verbundenheit bewusst verschleiern und deshalb alle
ausgeschlossen werden sollen. Die Regelung erfasst nun allerdings auch Fälle wie
den vorliegenden, in dem die Klägerin von Anfang an darauf hingewiesen hat, dass
es möglicherweise eine Verbundenheit mit anderen von ihr namentlich benannten
Firmen gibt. In einem solchen Fall ist ein Ausschluss aller Antragsteller auch durch
ein Sanktionsmotiv nicht gerechtfertigt und folglich nicht erforderlich.
Indessen führt dies nicht zu einer Unvereinbarkeit der Regelung mit dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Gesetzgeber musste den Fall, dass
verbundene Unternehmen mit "offenem Visier" Zulassungsanträge stellen, nicht
eigens berücksichtigen, sondern durfte eine Regelung für den typischen Fall
treffen, dass die Verbundenheit aus betrügerischen Gründen nicht mitgeteilt wird
und der Behörde deshalb unbekannt bleibt. Die Berechtigung zum Verzicht auf
eine Differenzierung ergibt sich insoweit aus dem Grundsatz der
Typengerechtigkeit. Danach muss der Gesetzgeber nur solche verschiedenen
Lebenssachverhalte verschieden regeln, mit denen hinreichend voraussehbar
gerechnet werden muss. Dagegen muss er nicht jeden noch so atypischen
denkbaren Sachverhalt regeln, mit dem realistischerweise nicht gerechnet werden
muss. Der Gesetzgeber musste nicht mit verbundenen Firmen rechnen, die - ohne
betrügen zu wollen - trotz des klaren Wortlautes des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG)
Nr. 954/2002 sämtlich Zulassungsanträge stellen. Wenn die Klägerin und die mit
ihr verbundenen Firmen dies getan haben, musste ihnen das damit verbundene
Risiko bewusst sein. Weder die angebliche von der Klägerin ins Feld geführte
frühere Auffassung der Beklagten, noch das Schreiben der Kommission vom
13.06.2002 konnten ihr dieses Risiko abnehmen. Denn sie musste wissen, dass es
weder auf die Rechtsauffassung der Kommission, noch auf die der Beklagten oder
des Bundeslandwirtschaftsministeriums ankommt, sondern allein auf diejenige, die
sich im Rahmen einer möglichen gerichtlichen Überprüfung als die richtige erweist.
Jedenfalls konnte sie nicht darauf vertrauen, dass ihre Rechtsauffassung die
richtige ist.
Unter dem Aspekt der Typengerechtigkeit hält die Kammer nicht mehr an ihrer in
dem Eilbeschluss vom 11.11.2002 dargelegten Auffassung fest, dass die Regelung
des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 nur dann mit dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, wenn sie durch entsprechende Gestaltungen im
Verwaltungsverfahren unangewendet bleiben kann. Hierzu sieht sich die Kammer
insbesondere deshalb genötigt, weil sie in der Eilentscheidung dem Gesichtspunkt
zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt hat, dass sich ein langwieriges
Anhörungsverfahren zur Klärung der Frage, welche der verbundenen Unternehmen
ihre Anträge zurücknehmen und welches ihn aufrecht erhält, aufgrund des sehr
kleinen Zeitfensters verbietet, das dafür zur Verfügung steht. Denn nach Art. 10
Abs. 1 der Verordnung musste die Beklagte die Liste der zugelassenen
Antragsteller bereits vor dem 10.07.2002 an die Kommission melden. Weil diese
Meldung Grundlage für die normative Festsetzung der Verteilungsquote durch die
Kommission war, musste die Beklagte bis dahin eine definitive Entscheidung
treffen und der Klägerin musste klar sein, dass eine Antragsrücknahme nach
diesem Datum keine Auswirkungen mehr haben konnte.
Eingedenk dieser Risikoverteilung und des Sanktionscharakters der Regelung
bestehen weder generell noch im vorliegenden Falle Bedenken gegen die
Proportionalität von Regelungszweck und Regelungsmittel.
Die Regelung ist auch mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Insbesondere ist das
Gleichbehandlungsprinzip nicht dadurch verletzt, dass verbundene echte
Marktteilnehmer (bis auf einen) von der Zulassung zum Zollkontingent
ausgeschlossen werden, während nicht verbundene echte Marktteilnehmer
zugelassen werden. Für diese Differenzierung gibt es einen sachgerechten Grund,
nämlich die Verhinderung einer im Vergleich zu anderen Marktteilnehmern
bevorzugten Berücksichtung einer Person, die mehrere Firmen gründet, um auf
diese Weise mehrfach an der Verteilung des Zollkontingents teil zu haben.
Gesichtspunkte, die von den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der
Gleichbehandlung nicht erfasst werden und am Maßstab des Grundrechts der
Berufsfreiheit geprüft werden müssten, sind weder geltend gemacht noch
ersichtlich.
War der Zulassungsbescheid somit rechtswidrig, weil er entgegen Art. 9 Abs. 4
Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 ergangen war, so durfte er gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG
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Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 ergangen war, so durfte er gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG
zurückgenommen werden. Vertrauensgesichtspunkte (§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG)
stehen dem nicht entgegen. Allerdings handelt es sich bei dem
Zulassungsbescheid um einen solchen, der Voraussetzung für einen
Verwaltungsakt ist, mit dem eine Geldleistung gewährt wird. Er ist nämlich
Voraussetzung für die Erteilung einer Lizenz, die zur abgabengeminderten Einfuhr
berechtigt und stellt als solcher einen Grundlagenbescheid für die Veranlagung zu
den Einfuhrabgaben dar. § 48 Abs. 2 VwVfG findet deshalb Anwendung. Seine
Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt. Denn danach darf ein rechtswidriger
Verwaltungsakt nur dann nicht zurückgenommen werden, wenn der Begünstigte
auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter
Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Schutzwürdig ist das
Vertrauen in der Regel, wenn der Begünstigte Vermögensdispositionen getroffen
hat, die er nicht oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen
kann. Die Klägerin hat solche Vermögensdispositionen nicht dargelegt. Allein die
Tatsache, dass sie im Falle der wirksamen Rücknahme der zweiten
Kontingenthälfte (01.01. bis 30.06.2003) ausgefallen ist und in dem nachfolgenden
Kontingentjahr Nachteile erleidet, stellt keine Vermögensdisposition dar. Im
übrigen hat die Klägerin selbst keine nicht revidierbaren Vermögensdispositionen
behauptet.
Die Rechtswidrigkeit des Rücknahmebescheides ergibt sich trotz alledem daraus,
dass die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes nach § 48 Abs. 1
VwVfG im Ermessen der Beklagten steht und sie dieses Ermessen im vorliegenden
Fall nicht fehlerfrei ausgeübt hat.
Der Auffassung, dass der Beklagten ein Ermessensspielraum eröffnet ist, steht die
Rechtsprechung des HessVGH nicht entgegen, wonach bei der Anwendung des §
48 VwVfG im Rahmen des Gemeinschaftsrechts kein Ermessenspielraum besteht
(vgl. auch Urt. d. Kammer v. 13.05.2004 - 1 E 4239/03). Dies trifft nämlich, wie die
Begründung des genannten Urteils zeigt, nur in den Fällen zu, in denen ein
Absehen von der Rücknahme mit Art. 8 VO (EWG) Nr. 729/70 des Rates v.
21.04.1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl EWG Nr. L
94/13 vom 28.04.1970) nicht vereinbar ist. Voraussetzung ist also, dass die
Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Verwaltungsaktes zu einer unrechtmäßigen
Vermögensverschiebung zulasten der Gemeinschaft führt. Eine solche Folge stellt
sich jedoch im vorliegenden Falle nicht ein. Die Belastung des EAGFL tritt in
nämlicher Höhe unabhängig davon ein, ob der Zulassungsbescheid
zurückgenommen wird oder nicht. Denn die Rücknahme kann nur dazu führen,
dass in dem Umfang, in dem die Klägerin im Falle ihrer Zulassung daran beteiligt
wäre, das Kontingent nicht verteilt würde und deshalb in der nächsten Periode zu
verteilen wäre. Spätestens dann würde der Einnahmeausfall für den EAGFL also
eintreten.
Im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens hat die Beklagte es fehlerhaft
unterlassen, den Gesichtspunkt in die Abwägung einzustellen, dass die
Aufrechterhaltung des Zulassungsbescheides sowohl die Gemeinschaft als auch
die anderen Marktteilnehmer nicht anders stellen würde, wie sie stehen würden,
wenn die Klägerin von vorneherein nur allein einen Zulassungsantrag gestellt
hätte. Sie hat weiterhin auch nicht dem Gedanken Rechnung getragen, dass es
keinen Grund gibt, im vorliegenden Falle den Sanktionszweck der Regelung zu
verwirklichen. Wenn die Abwägung dieser Gesichtspunkte auch nicht zwingend zu
einem bestimmten Ergebnis führen muss und das Ermessen deshalb auch nicht
auf Null reduziert ist, so ist ihre Nichtbeachtung jedoch ein Ermessensfehler im
Sinne des § 40 VwVfG, der zur Aufhebung der angefochtenen Bescheide führen
muss.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Berufungszulassungsgründe des § 124
Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen (§124a Abs. 1 S. 1 VwGO).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.