Urteil des VG Frankfurt (Main) vom 24.06.2004

Gericht

Verwaltungsgericht Frankfurt am Main

Aktenzeichen

1 E 493/04

Entschieden

24.06.2004

Schlagworte

Rücknahme , Kommission , Verordnung , Zollkontingent , Verbundenes unternehmen , Ausschluss , Holding , Lizenz , Gatt , Eugh

VG Frankfurt: rücknahme, kommission, verordnung, zollkontingent, verbundenes unternehmen, ausschluss, holding, lizenz, gatt, eugh

Gericht:

VG Frankfurt 1.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

1 E 493/04

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

EGV 954/2002, § 48 VwVfG

(Rücknahme der Zulassung zum GATT Zollkontingent)

Leitsatz

1. Verbundene Antragsteller im Sinne des Art. 9 Abs. 4 Satz 1 VO (EG) Nr. 954/2002,

die von der Zulassung ausgeschlossen sind, sind auch solche verbundenen

Unternehmen, die im Referenzzeitraum tatsächlich mit Rindfleisch gehandelt haben.

2. Die Rücknahme einer Zulassung zu einem GATT-Zollkontingent steht gemäß § 48

Abs. 1 VwVfG im Ermessen der Behörde.

Tenor

Der Bescheid vom 02.09.2002 und der Widerspruchsbescheid vom 27.01.2004

werden aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Die Hinzuziehung eines

Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der

festgesetzten Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Die Klägerin stellte bei der Beklagten unter dem 11.06.2002 einen Antrag auf

Zulassung zur Beantragung von Lizenzen zur Einfuhr von gefrorenem Rindfleisch

nach Maßgabe von Teil III VO (EG) Nr. 954/2002 der Kommission vom 04.06.2002

zur Eröffnung und Verwaltung eines Zollkontingents für gefrorenes Rindfleisch des

KN-Codes 0202 und Erzeugnisse des KN-Codes 0 206 29 91 (ABl. L 147/8 v.

05.06.2002). In einem Begleitschreiben an die Beklagte vom 13.06.2002 teilte sie

mit, dass von weiteren neun Firmen, die möglicherweise im Sinne des Art. 143 VO

(EWG) Nr. 2454/93 (ABl. L 253/1 v. 11.10.1993) als mit der Klägerin verbunden

angesehen werden könnten, weitere Zulassungsanträge gestellt worden seien, die

unverzüglich zurückgenommen würden, wenn die Kommission die Anwendung des

Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 aufrechterhalte. Diese Erklärung steht im

Zusammenhang mit einem Interpretationsersuchen, das verschiedene

Mitgliedstaaten hinsichtlich Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 an die Kommission

gerichtet hatten. Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 nimmt Bezug auf Art. 143 VO

(EWG) Nr. 2454/93.

Nachdem die Kommission die erbetene Auskunft unter dem 13.06.2002 erteilt

hatte, nahm die Klägerin unter dem 27.06.2002 im Auftrag und Vollmacht die

Zulassungsanträge für sieben Unternehmen zurück. Für zwei weitere

Unternehmen, nämlich die S GmbH und die Fa. L AG wurden die Anträge aufrecht.

erhalten.

Mit Zulassungsbescheid vom 04.07.2002 gab die Beklagte dem Zulassungsantrag

der Klägerin statt und erteilte ihr eine Zulassungsnummer. Unter dem 15.07.2002

beantragte die Klägerin darauf bei der Beklagte die Erteilung einer Lizenz für die

zollbegünstigte Einfuhr von Rindfleisch im Rahmen des GATT-Zollkontingents.

Am 26.07.2002 erteilte die Fachabteilung der Beklagte der

Betriebsprüfungsabteilung den Auftrag, zu prüfen, ob die Klägerin, die S GmbH

und die L AG hinsichtlich Leitung, Personal und Betrieb voneinander unabhängig

sind. Die Betriebsprüfung ergab, dass alle drei Firmen unter der selben Adresse

residieren. Alle drei Firmen sind 100%ige Töchter der S Holding AG in München und

werden als Umsatzsteuer-Organschaft geführt (die Holding führt die

Mehrwertsteuer für alle Unternehmen ab). Die Firmen hätten Beherrschungs- und

Gewinnabführungsverträge mit der Holding geschlossen. Hinsichtlich

Geschäftsleitung und Prokura gibt es keine Personalunion. Das gilt auch für das

übrige Personal dieser Firmen. Alle drei Firmen weisen in ihren Jahresabschlüssen

Aufwendungen für Raumkosten aus. Jede Firma wickelt ihre Geschäfte selbständig

ab.

Mit Bescheid vom 02.09.2002 nahm die Beklagte den Zulassungsbescheid vom

04.07.2002 zurück und ordnete den Sofortvollzug an. In den Gründen des

Rücknahmebescheides ist ausgeführt, dass die Klägerin die 100%ige Tochter der S

Holding AG sei und als Umsatzsteuer-Organschaft geführt werde. Sie werde von

der Holding beherrscht und habe ihre Gewinne an diese abzuführen. Damit

bestehe eine Verbundenheit zwischen diesen Firmen im Sinne des Art. 143

Buchstabe d) und e) VO (EWG) Nr. 2454/93, die dazu führe, dass der Antrag auf

Zulassung der Klägerin hätte abgelehnt werden müssen. Der Zulassungsbescheid

sei deshalb rechtswidrig. Im Interesse der Beachtung und Durchsetzung der sich

aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Vorgaben sei der Zulassungsbescheid

daher zurückzunehmen. Ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des

Zulassungsbescheides liege nicht vor.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin unter dem 05.09.2002 Widerspruch

erhoben. Unter dem selben Datum lehnte die Beklagte den Lizenzantrag ab. Auch

hiergegen hat die Klägerin Widerspruch erhoben. Die anderen mit ihr verbundenen

Firmen haben gegen die gegen sie ergangenen Rücknahmebescheide keine

Widersprüche erhoben.

Aufgrund des Eilbeschlusses der Kammer vom 11.11.2002 (1 G 4459/02) half die

Beklagte dem letztgenannten Widerspruch ab und erteilte der Klägerin eine Lizenz

unter der auflösenden Bedingung des Eintritts der Rechtskraft des

Rücknahmebescheides. Den Widerspruch gegen den Rücknahmebescheid wies sie

mit Widerspruchsbescheid vom 27.01.2004 zurück.

Am 03.02.2004 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie hält die Rücknahme des Zulassungsbescheides für rechtswidrig. Die

Verbundenheit mit anderen Antragstellern stehe der Zulassung nicht entgegen,

sofern es sich bei dem jeweiligen Antragsteller nicht um einen fiktiven, sondern um

einen echten Marktteilnehmer handelt, also in den Referenzjahren nach Art. 9 Abs.

1 VO (EG) Nr. 954/02 wirklich mit Rindfleisch gehandelt habe. Wie der 2., 5. und 6.

Erwägungsgrund der genannten Verordnung zeige, sollten nur fiktive

Marktteilnehmer von der Verteilung des Zollkontingentes ausgeschlossen werden.

Die Klägerin sei jedoch eine echte Marktteilnehmerin.

Die Verbundenheitskriterien des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 dienten im

Rahmen des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 nur als Anhaltspunkte für den

Verdacht bloß fiktiver Marktteilnahme, deren Vorliegen eine nähere Nachprüfung

geboten sein ließen. Ergebe die Nachprüfung, dass die verbundenen Unternehmen

echte Marktteilnehmer seien, dann stünde ihrer Zulassung nichts entgegen.

Diese vorstehende Auslegung des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 sei nach dem

Grundsatz der gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung geboten, weil die

Alternative zu einer Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen

Gleichbehandlungsgrundsatzes und Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes führen

würde. Der Gleichbehandlungsgrundsatz werde dadurch verletzt, dass der Klägerin

als echter Marktteilnehmerin im Vergleich zu anderen Marktteilnehmern der

Zugang zu dem Kontingent verweigert werde. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

sei dadurch verletzt, dass die Verbundenheitsklausel des Art 143 VO (EWG) Nr.

2454/93 weder geeignet noch erforderlich noch angemessen sei, um

zugangsberechtigte von nicht zugangsberechtigten Marktteilnehmern

abzugrenzen. Es handele sich um eine Vorschrift des Zollwertrechts, bei der es um

die Sicherstellung angemessener Zollwerte gehe. Deren Manipulation durch

verbundene Unternehmen solle ausgeschlossen werden. Im Rahmen des Zugangs

zum Zollkontingent gehe es dagegen nur darum, Firmen von der Verteilung

auszuschließen, die in der Vergangenheit keine echten Marktteilnehmer waren.

Auch wirtschaftlich verbundene Unternehmen könnten jedoch echte

Marktteilnehmer sein.

Die Klägerin räumt allerdings ein, dass die Interpretation aus dem Wortlaut des

Art. 9 Abs. 4 der Verordnung nicht eindeutig hervorgehe. Sie sieht ihre

Interpretation jedoch durch weitere Überlegungen bestätigt. Die

Verbundenheitsvorschrift des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 stehe im

Zusammenhang mit Art. 29 Abs. 2 dieser Verordnung, in der es im Hinblick auf

den festzusetzenden Zoll auf den Transaktionswert einer Ware gehe. Bei

Verbundenheit zweier Unternehmen, zwischen denen eine solche Transaktion

stattfindet, bestehe die Gefahr, dass der vereinbarte Preis den wahren

Transaktionswert nicht zum Ausdruck bringe. Art. 29 Abs. 2 regele aber, dass die

Verbundenheit von Käufer und Verkäufer allein kein Grund sei, den

Transaktionswert als unannehmbar anzusehen. Vielmehr seien in einem solchen

Fall die Begleitumstände des Kaufgeschäftes nur näher zu prüfen. Auch im

Rahmen der Zulassung zum Zollkontingent soll die Verbundenheit nur Anlass zu

weiteren Nachprüfungen sein, die sich darauf beziehen, ob die betroffenen Firmen

echte oder fiktive Marktteilnehmer sind.

Ihre Auffassung sieht die Klägerin schließlich auch durch die VO (EG) Nr. 780/2003

der Kommission vom 07.05.2003 (ABl EG Nr. L 114/8 v. 08.05.2003) bestätigt, mit

der das Zollkontingent für den nachfolgenden Zeitraum eröffnet wird. Die dem Art.

9 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 954/02 entsprechende Regelung finde sich hier in Art. 9

Abs. 5, sei jedoch klarer formuliert und bestätige die ursprüngliche Intention der

Regelung, die in der früheren Verordnung nur ungeschickt formuliert worden sei.

Dort werde klar, dass die Verbundenheit allein nicht zum Ausschluss führen solle.

Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 müsse daher im Lichte der Nachfolgeverordnung

ausgelegt werden. Hierfür beruft sich die Klägerin auf die Rechtsprechung des

EuGH, insbesondere auf ein Urteil vom 12.09.1996 (Rs C 251/94). Im Lichte dieser

Auslegung dürfte die Klägerin deshalb nicht von dem Zollkontingent

ausgeschlossen werden, weil sie im Hinblick auf Management, Personal und

Transaktionen wie auch im Hinblick auf die Handels- und technische Tätigkeit

unabhängig sei.

Hilfsweise macht die Klägerin geltend, dass der Zulassungsantrag jedenfalls

deshalb nicht mehr hätte zurückgenommen werden dürfen, weil die anderen mit

ihr verbundenen Antragsteller ihre Zulassungsanträge dadurch zurückgezogen

hätten, dass sie gegen die gegen sie ergangenen Rücknahmebescheide keinen

Widerspruch eingelegt hätten. Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens habe die

Klägerin auch darauf hingewiesen, dass es nun mehr keine weiteren Antragsteller

mehr gebe, mit denen sie verbunden sei. Die Anträge verbundener Unternehmen

könnten nach dem Wortlaut der Verordnung ohnehin nur dann zur Verweigerung

der Zulassung führen, wenn sie nachträglich festgestellt werde, nicht also im

vorliegenden Fall, in dem die Klägerin von Anfang an auf die Verbundenheit

hingewiesen habe. Der Ausschluss aller verbundenen Antragsteller stelle eine

Strafmaßnahme dar, die nur dann gerechtfertigt sei, wenn die Verbundenheit

verschwiegen werde. Die Regelung müsse deshalb im Lichte des Grundsatzes der

Verhältnismäßigkeit dahin ausgelegt werden, dass ein verbundener Antragsteller

zuzulassen ist, wenn die anderen mit ihm verbundenen Antragsteller ihre Anträge

zurückziehen oder die Rücknahme ihrer Zulassung hinnehmen.

Schließlich macht die Klägerin gegen die Rücknahme noch Vertrauensschutz

geltend. Sie beruft sich insbesondere darauf, dass sie die Zulassung nicht durch

unrichtige Angaben bewirkt habe. Sie habe nach Erteilung des

Zulassungsbescheides auch schon Dispositionen getroffen, die sie nicht mehr

ohne Vermögensnachteile habe rückgängig machen können. Der

Vermögensnachteil sei auch darin zu sehen, dass sie bei wirksamer Rücknahme

der Zulassung auch in der zweiten Kontingenthälfte (01.01. bis 30.06.2003) und in

den nachfolgenden Kontingentjahr Nachteile erleiden würde. Die Rücknahme liege

auch nicht im überwiegenden Interesse Dritter oder der Öffentlichkeit.

Insbesondere seien andere Marktteilnehmer nicht beeinträchtigt worden.

Die Klägerin beantragt,

den Rücknahmebescheid der Beklagte vom 02.09.2002 und den

Widerspruchsbescheid vom 27.01.2004 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte beruft sich auf die Gründe des Widerspruchsbescheides. Darin hat sie

ausgeführt, die Rücknahme des Zulassungsbescheides sei rechtmäßig, weil die

Zulassung offensichtlich rechtswidrig gewesen sei, die Klägerin sich nicht auf

Vertrauensschutz berufen könne und eine beanstandungsfreie

Ermessensentscheidung getroffen worden sei.

Nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben sollten nicht nur so genannte

Briefkastenfirmen von der Beteiligung an dem Zollkontingent ausgeschlossen

werden, sondern auch echte Marktteilnehmer, die mit anderen Antragstellern

verbunden seien. Auf Grund der identischen Postanschriften sei die Beklagte

genötigt gewesen, eine genaue systematische Prüfung der Verhältnisse zwischen

den drei Firmen vorzunehmen. Die Prüfung habe eine Verbundenheit im Sinne des

Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 ergeben. Es sei erforderlich, die

Zulassungsbescheide für sämtliche verbundenen Firmen zurückzunehmen, weil

anders das den anderen Marktteilnehmern zustehende Kontingent verringert

würde. Dies sei auch angemessen, denn die Klägerin sei bewusst das Risiko

eingegangen, am Ende nicht zugelassen zu werden.

Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen. Selbst wenn ihr

berechtigtes Vertrauen in den Bestand des Zulassungsbescheides enttäuscht

worden sein sollte, stehe dies der Rücknahme nicht entgegen, weil die Zulassung

keine unmittelbare Voraussetzung für eine Geldleistung oder eine einer

Geldleistung entsprechende Leistung sei. Das sei erst bei einem Lizenzbescheid

der Fall. Die Klägerin könne deshalb allenfalls in einem gesonderten Verfahren

Vermögensschutz geltend machen.

Die Abwägung des öffentlichen Interesses an der Rücknahme mit dem privaten

Interesse der Klägerin am Bestand des Zulassungsbescheides führe zu dem

Ergebnis, dass das öffentliche Interesse schwerer wiege. Dafür spreche das

Bedürfnis an einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und der

Vermeidung der Benachteiligung anderer Marktteilnehmer. Der Verzicht auf die

Rücknahme könne Amtshaftungsklagen anderer Marktteilnehmer und ein

Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen die Bundesrepublik zur Folge

haben.

Die Klägerin könne sich auch nicht darauf berufen, dass die Kommission ihr bereits

ein Kontingent bewilligt habe. Das geschehe nämlich erst durch die von der

Beklagte zu erteilenden Lizenzbescheide. Allerdings sei die Klägerin der

Kommission als zugelassene Marktteilnehmerin gemeldet worden. Die

Kommission habe unter Berücksichtigung dieser Meldung in der VO (EG) Nr.

1403/02 die Quote festgelegt, mit der alle gemeldeten Marktteilnehmer an dem

Kontingent berücksichtigt werden. Diese betrage 2,8816%. Das entspreche 38,18

Tonnen. Da der Klägerin hierfür nach Rücknahme der Zulassung keine Lizenz mehr

erteilt werden könne, werde die insoweit nicht ausgenutzte Menge dem Kontingent

für das kommende Halbjahr zugeschlagen.

Der Kammer hat einen Hefter Behördenakten zum Gegenstand der Verhandlung

gemacht.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig

und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Zwar sind die gesetzlichen

Voraussetzungen für die Rücknahme des Zulassungsbescheides gemäß § 48 Abs.

1 und 2 VwVfG erfüllt. Die Beklagte hat jedoch das ihr zustehende Ermessen

fehlerhaft ausgeübt.

Der Zulassungsbescheid durfte nach § 48 Abs. 1 VwVfG aufgehoben werden, denn

er ist rechtswidrig, weil er entgegen Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002

ergangen ist. Danach ist Voraussetzung für die Zulassung zu der Teilnahme an

dem Unterkontingent II, dass Antragsteller nicht mit anderen Antragstellern

verbunden sind. Besteht eine solche Verbundenheit, hat dies nach dem

eindeutigen Wortlaut der Verordnung zur Folge, dass "die betreffenden Anträge

nicht berücksichtigt" werden. Diese Rechtsfolge zeigt, dass die Nichtverbundenheit

mit anderen Antragstellern eine (weitere) Voraussetzung für die Zulassung ist.

Dagegen spricht nicht, dass die Voraussetzungen für die Zulassung im Übrigen in

Art. 9 Abs. 1 der Verordnung geregelt sind und dieser Absatz deswegen auch der

systematisch bessere Ort gewesen wäre, um auch diese weitere Voraussetzung zu

regeln. Allein wegen des Umstandes, dass dies nicht geschehen ist, kann man

aber dem eindeutigen Wortlaut des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 keine andere Bedeutung

unterschieben.

Für die Frage, was ein verbundenes Unternehmen ist, verweist Art. 9 Abs. 4 Satz 1

auf Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93. Danach gelten "Personen" nicht nur dann als

verbunden, wenn sie u.a. der Leitung des Geschäftsbetriebes der jeweils anderen

Person angehören (Buchst. a), Teilhaber von Personengesellschaften sind (b)

und/oder in einem Arbeitsverhältnis zueinander stehen (c), sondern auch dann,

wenn eine beliebige Person mindestens 5% der Anteile beider Personen besitzt,

kontrolliert oder innehat (d) oder eine von ihnen unmittelbar oder mittelbar die

andere kontrolliert (e) oder beide von einer dritten Person kontrolliert werden (f).

Unstreitig liegen im Falle der Klägerin die Bedingungen zu Buchstabe d und f im

Hinblick auf die Firmen S GmbH und L AG vor, die ebenfalls Zulassungsanträge

gestellt hatten.

Dagegen lässt sich nicht die amtliche Interpretation der Kommission in dem

Schreiben vom 13.06.2002 ins Feld führen, wonach von einer Verbundenheit nur

auszugehen sei, wenn die Firmen "in Bezug auf Leitung, Beschäftigte und Tätigkeit

nicht unabhängig voneinander sind". Es ist schon nicht sicher, ob die Kommission

damit überhaupt sagen will, dass der Besitz von Anteilen und Aktien und die

wirtschaftliche Kontrolle des Unternehmens keine Kriterien der Verbundenheit sein

sollen. Selbst wenn die Auskunft der Kommission vom 13.06.2002 aber so zu

verstehen wäre, würde das ohne Bedeutung sein. Denn eine wenn auch amtliche

Interpretation der Kommission kann nicht den Inhalt einer Rechtsvorschrift

verändern. Dazu wäre eine förmliche Änderung der einschlägigen

Rechtsvorschriften nötig.

Gegen den klaren Wortlaut lässt sich auch nicht die Regelung der

Nachfolgeverordnung Nr. 780/2003 anführen. Diese Verordnung enthält zunächst

ebenfalls die Regelung, dass Antragsteller, die im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr.

2454/93 verbunden sind, von der Zulassung ausgeschlossen sind, lässt aber dann

eine Ausnahme zu für den Fall, dass die Unternehmen in Bezug auf Management,

Personal und sämtliche Transaktionen im Zusammenhang mit ihrer Handels- und

technischen Tätigkeit voneinander unabhängig sind. Im Ergebnis werden damit die

Verbundenheitskriterien des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 teilweise wieder

zurückgenommen. Insbesondere die hier relevanten Kriterien der Buchstaben d

und f sollen keine Anwendung finden. Die neue Regelung entspricht also etwa den

Vorstellungen des Kommissionsschreibens vom 13.06.2002. Indessen handelt es

sich insoweit nicht um eine mögliche Klarstellung der Regelung, wie sie schon in

der VO (EG) Nr. 954/2002 getroffen war, sondern um eine Neuregelung.

Klarstellungen kommen nur in Betracht, wo Wagheiten vorliegen. Der Verweis auf

den vollständigen Kriterienkatalog des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 weist jedoch

keinerlei Vagheit auf und ist insoweit einer bloßen Klarstellung nicht zugänglich.

Mangels eines Interpretationsspielraums ist auch das von der Klägerin angeführte

Urteil des EuGH vom 12.09.1996 (Rs C 251/94) nicht einschlägig, das einen

solchen Interpretationsspielraum voraussetzt.

Entgegen der Auffassung der Klägerin sind verbundene Unternehmen in diesem

Sinne nicht nur dann von der Antragstellung ausgeschlossen, wenn es sich um

"fiktive" Marktteilnehmer handelt, also solche, die in den maßgeblichen

Referenzjahren tatsächlich nicht wirklich mit Rindfleisch gehandelt haben. Das

ergibt sich aus Art. 9 Abs. 1 VO (EG) Nr. 954/2002. Danach können Firmen, die in

den Jahren 2000 und 2001 nicht wirklich in der dort näher beschriebenen Art und

Weise mit Rindfleisch gehandelt haben, ohnehin keine Anträge stellen. Sofern Art.

9 Abs. 4 Satz 2 der Verordnung zusätzlich regelt, dass auch verbundene

Antragsteller keine Anträge stellen können, handelt es sich also um einen

Ausschlussgrund, der auf eine bestimmte Gruppe "echter" Marktteilnehmer

bezogen ist, und nicht auf "fiktive" Marktteilnehmer.

Der Klägerin ist zuzugeben, dass die Erwägungsgründe der Verordnung diesen

Regelungszweck nicht erkennen lassen. Hier ist nämlich (Erwägungsgründe Nr. 6

und 7) von fiktiven Marktteilnehmern die Rede, während sich die diesen

Erwägungsgründen entsprechenden Regelungen des Art. 9 Abs. 4 und Art. 10 Abs.

2 nur auf echte Marktteilnehmer beziehen können. Das lässt den Schluss zu, dass

mit dem Wörtchen "fiktiv" in den Erwägungsgründen in Wahrheit "verbunden"

gemeint ist. Diese sprachliche Unbeholfenheit ändert aber nichts daran, dass der

Regelungswortlaut selbst maßgeblich ist. Erwägungsgründe können zur

Interpretation des Regelungsgehaltes herangezogen werden, wenn dieser unklar

ist. Sie können aber nicht an die Stelle des hinreichend eindeutigen Wortlauts der

Regelung treten.

Auch insoweit lässt die Nachfolgeverordnung Nr. 780/2003 keine anderen Schlüsse

zu. Denn diese Verordnung unterscheidet sich von der hier maßgeblichen, wie

bereits dargelegt, nur darin, dass einige Verbundenheitskriterien für unbeachtlich

erklärt werden. Eine weitere "Klarstellung" im Sinne der Klägerin dahin, dass sich

der Ausschluss verbundener Antragsteller nur auf solche beziehen soll, die

zugleich fiktive Marktteilnehmer sind, enthält die jüngere Verordnung ebenso

wenig wie die ältere. Das lässt einen Umkehrschluss zu: Hätte die Kommission

bereits in der VO (EG) Nr. 954/02 die Verbundenheitsregelung nur auf fiktive

Marktteilnehmer beziehen wollen, dann hätte sie dies zweifellos in der VO (EG) Nr.

780/2003 klargestellt. Daraus, dass in der letztgenannten Verordnung eine solche

Klarstellung fehlt, folgt, dass dies schon in der früheren Verordnung nicht dem

Willen des Gesetzgebers entsprach. Die spätere Verordnung bestätigt also, dass

verbundene Antragsteller, die echte Marktteilnehmer sind, nicht zugelassen

werden sollen.

Nach dem Gesamtzusammenhang des Art. 9 VO (EG) Nr. 954/02 und der

Erwägungsgründe dieser VO ist also davon auszugehen, dass Unternehmen, die in

den Referenzjahren tatsächlich mit Rindfleisch gehandelt haben, gleichwohl "fiktive"

Marktteilnehmer im Sinne des 6. Erwägungsgrundes der Verordnung sein können.

Das ist der Fall, wenn es sich um "Strohfirmen" handelt, hinter denen nur ein

identischer Interessenträger steht. Dieser gründet mehrere Firmen und ist damit

mehrfach am Kontingent beteilt. Um dies zu vermeiden, sollen Antragsteller nicht

zugelassen werden, wenn es sich um verbundene Unternehmen handelt. Da diese

Regelung in sich sinnvoll ist, kommt auch eine teleologische Reduktion

dahingehend, dass nur verbundene "fiktive" Antragsteller ausgeschlossen werden

sollen, nicht in Betracht.

Die vorstehend dargestellte Regelung ist mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht

vereinbar. Zu einer Vorlage an den EuGH, wie die Klägerin sie angeregt hat, sieht

die Kammer deshalb keinen Anlass.

Die Regelung verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Allerdings ist

es in der Tat irritierend, dass das Kriterium der Nichtverbundenheit von Amts

wegen nur zu überprüfen ist, wenn die Antragsteller dieselbe Postanschrift

aufweisen oder sonst triftige Verdachtsgründe für eine Verbundenheit vorliegen.

Dagegen wird nicht einmal sanktionsbewehrt von den Antragstellern verlangt, dass

sie sich im Rahmen des Antrages auf Zulassung zur Verbundenheit mit anderen

Antragstellern erklären. Obwohl die Aufdeckung von Verbundenheiten damit eher

zu einem Produkt des Zufalls wird, hält die Kammer diese Regelung gleichwohl

noch für geeignet, den Zweck - den Ausschluss verbundener Unternehmen - zu

erreichen. Denn jedem Marktteilnehmer muss bei der Lektüre des Art. 9 Abs. 4

klar werden, dass er nicht berechtigt ist, an dem Zollkontingent teilzunehmen,

wenn er mit einem Unternehmen verbunden ist, das ebenfalls an dem

Zollkontingent teilnimmt. Der Gesetzgeber ging also offenbar aus, dass solche

verbundenen Unternehmen auf eine Antragstellung verzichten werden. Er

unterstellt allen Antragstellern, die keine explizit gegenteilige Erklärung abgeben,

dass sie nicht mit einem anderen Antragsteller verbunden sind. Es ist nicht die

Aufgabe des Gerichts, diese Regelung nach dem Grad ihrer Vernünftigkeit zu

bewerten. Die Annahme, es werde kein Marktteilnehmer einen Zulassungsantrag

stellen, der mit einem anderen Antragsteller verbunden ist, ist noch vertretbar und

nicht in einem Maße kontrafaktisch, dass das Gericht der Regelung die Eignung

absprechen müsste.

Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit ergeben sich keine Gründe, die zwingend die

Unvereinbarkeit der Regelung mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip zur Folge

haben müsste. Zwar legt die Regelung, dass sämtliche verbundenen Antragsteller,

sobald sich ihre Verbundenheit herausstellt, von der Zulassung auszuschließen

sind, den Gedanken nahe, dass es sich um eine Regelung handelt, die das Maß

des Erforderlichen überschreitet. Denn der Regelungszweck wäre auch erreicht,

wenn die Zulassung auf eines der verbundenen Unternehmen beschränkt wäre,

z.B. auf das, dessen Antrag als erster eingegangen ist. Hinter dem Ausschluss

sämtlicher verbundenen Antragsteller steht aber offensichtlich ein

Sanktionsgedanke. Der Verordnungsgeber hatte Unternehmen vor Augen, die bei

der Antragstellung ihre Verbundenheit bewusst verschleiern und deshalb alle

ausgeschlossen werden sollen. Die Regelung erfasst nun allerdings auch Fälle wie

den vorliegenden, in dem die Klägerin von Anfang an darauf hingewiesen hat, dass

es möglicherweise eine Verbundenheit mit anderen von ihr namentlich benannten

Firmen gibt. In einem solchen Fall ist ein Ausschluss aller Antragsteller auch durch

ein Sanktionsmotiv nicht gerechtfertigt und folglich nicht erforderlich.

Indessen führt dies nicht zu einer Unvereinbarkeit der Regelung mit dem

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Gesetzgeber musste den Fall, dass

verbundene Unternehmen mit "offenem Visier" Zulassungsanträge stellen, nicht

eigens berücksichtigen, sondern durfte eine Regelung für den typischen Fall

treffen, dass die Verbundenheit aus betrügerischen Gründen nicht mitgeteilt wird

und der Behörde deshalb unbekannt bleibt. Die Berechtigung zum Verzicht auf

eine Differenzierung ergibt sich insoweit aus dem Grundsatz der

Typengerechtigkeit. Danach muss der Gesetzgeber nur solche verschiedenen

Lebenssachverhalte verschieden regeln, mit denen hinreichend voraussehbar

gerechnet werden muss. Dagegen muss er nicht jeden noch so atypischen

denkbaren Sachverhalt regeln, mit dem realistischerweise nicht gerechnet werden

muss. Der Gesetzgeber musste nicht mit verbundenen Firmen rechnen, die - ohne

betrügen zu wollen - trotz des klaren Wortlautes des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG)

Nr. 954/2002 sämtlich Zulassungsanträge stellen. Wenn die Klägerin und die mit

ihr verbundenen Firmen dies getan haben, musste ihnen das damit verbundene

Risiko bewusst sein. Weder die angebliche von der Klägerin ins Feld geführte

frühere Auffassung der Beklagten, noch das Schreiben der Kommission vom

13.06.2002 konnten ihr dieses Risiko abnehmen. Denn sie musste wissen, dass es

weder auf die Rechtsauffassung der Kommission, noch auf die der Beklagten oder

des Bundeslandwirtschaftsministeriums ankommt, sondern allein auf diejenige, die

sich im Rahmen einer möglichen gerichtlichen Überprüfung als die richtige erweist.

Jedenfalls konnte sie nicht darauf vertrauen, dass ihre Rechtsauffassung die

richtige ist.

Unter dem Aspekt der Typengerechtigkeit hält die Kammer nicht mehr an ihrer in

dem Eilbeschluss vom 11.11.2002 dargelegten Auffassung fest, dass die Regelung

des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 nur dann mit dem Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, wenn sie durch entsprechende Gestaltungen im

Verwaltungsverfahren unangewendet bleiben kann. Hierzu sieht sich die Kammer

insbesondere deshalb genötigt, weil sie in der Eilentscheidung dem Gesichtspunkt

zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt hat, dass sich ein langwieriges

Anhörungsverfahren zur Klärung der Frage, welche der verbundenen Unternehmen

ihre Anträge zurücknehmen und welches ihn aufrecht erhält, aufgrund des sehr

kleinen Zeitfensters verbietet, das dafür zur Verfügung steht. Denn nach Art. 10

Abs. 1 der Verordnung musste die Beklagte die Liste der zugelassenen

Antragsteller bereits vor dem 10.07.2002 an die Kommission melden. Weil diese

Meldung Grundlage für die normative Festsetzung der Verteilungsquote durch die

Kommission war, musste die Beklagte bis dahin eine definitive Entscheidung

treffen und der Klägerin musste klar sein, dass eine Antragsrücknahme nach

diesem Datum keine Auswirkungen mehr haben konnte.

Eingedenk dieser Risikoverteilung und des Sanktionscharakters der Regelung

bestehen weder generell noch im vorliegenden Falle Bedenken gegen die

Proportionalität von Regelungszweck und Regelungsmittel.

Die Regelung ist auch mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Insbesondere ist das

Gleichbehandlungsprinzip nicht dadurch verletzt, dass verbundene echte

Marktteilnehmer (bis auf einen) von der Zulassung zum Zollkontingent

ausgeschlossen werden, während nicht verbundene echte Marktteilnehmer

zugelassen werden. Für diese Differenzierung gibt es einen sachgerechten Grund,

nämlich die Verhinderung einer im Vergleich zu anderen Marktteilnehmern

bevorzugten Berücksichtung einer Person, die mehrere Firmen gründet, um auf

diese Weise mehrfach an der Verteilung des Zollkontingents teil zu haben.

Gesichtspunkte, die von den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der

Gleichbehandlung nicht erfasst werden und am Maßstab des Grundrechts der

Berufsfreiheit geprüft werden müssten, sind weder geltend gemacht noch

ersichtlich.

War der Zulassungsbescheid somit rechtswidrig, weil er entgegen Art. 9 Abs. 4

Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 ergangen war, so durfte er gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG

zurückgenommen werden. Vertrauensgesichtspunkte (§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG)

stehen dem nicht entgegen. Allerdings handelt es sich bei dem

Zulassungsbescheid um einen solchen, der Voraussetzung für einen

Verwaltungsakt ist, mit dem eine Geldleistung gewährt wird. Er ist nämlich

Voraussetzung für die Erteilung einer Lizenz, die zur abgabengeminderten Einfuhr

berechtigt und stellt als solcher einen Grundlagenbescheid für die Veranlagung zu

den Einfuhrabgaben dar. § 48 Abs. 2 VwVfG findet deshalb Anwendung. Seine

Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt. Denn danach darf ein rechtswidriger

Verwaltungsakt nur dann nicht zurückgenommen werden, wenn der Begünstigte

auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter

Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Schutzwürdig ist das

Vertrauen in der Regel, wenn der Begünstigte Vermögensdispositionen getroffen

hat, die er nicht oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen

kann. Die Klägerin hat solche Vermögensdispositionen nicht dargelegt. Allein die

Tatsache, dass sie im Falle der wirksamen Rücknahme der zweiten

Kontingenthälfte (01.01. bis 30.06.2003) ausgefallen ist und in dem nachfolgenden

Kontingentjahr Nachteile erleidet, stellt keine Vermögensdisposition dar. Im

übrigen hat die Klägerin selbst keine nicht revidierbaren Vermögensdispositionen

behauptet.

Die Rechtswidrigkeit des Rücknahmebescheides ergibt sich trotz alledem daraus,

dass die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes nach § 48 Abs. 1

VwVfG im Ermessen der Beklagten steht und sie dieses Ermessen im vorliegenden

Fall nicht fehlerfrei ausgeübt hat.

Der Auffassung, dass der Beklagten ein Ermessensspielraum eröffnet ist, steht die

Rechtsprechung des HessVGH nicht entgegen, wonach bei der Anwendung des §

48 VwVfG im Rahmen des Gemeinschaftsrechts kein Ermessenspielraum besteht

(vgl. auch Urt. d. Kammer v. 13.05.2004 - 1 E 4239/03). Dies trifft nämlich, wie die

Begründung des genannten Urteils zeigt, nur in den Fällen zu, in denen ein

Absehen von der Rücknahme mit Art. 8 VO (EWG) Nr. 729/70 des Rates v.

21.04.1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl EWG Nr. L

94/13 vom 28.04.1970) nicht vereinbar ist. Voraussetzung ist also, dass die

Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Verwaltungsaktes zu einer unrechtmäßigen

Vermögensverschiebung zulasten der Gemeinschaft führt. Eine solche Folge stellt

sich jedoch im vorliegenden Falle nicht ein. Die Belastung des EAGFL tritt in

nämlicher Höhe unabhängig davon ein, ob der Zulassungsbescheid

zurückgenommen wird oder nicht. Denn die Rücknahme kann nur dazu führen,

dass in dem Umfang, in dem die Klägerin im Falle ihrer Zulassung daran beteiligt

wäre, das Kontingent nicht verteilt würde und deshalb in der nächsten Periode zu

verteilen wäre. Spätestens dann würde der Einnahmeausfall für den EAGFL also

eintreten.

Im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens hat die Beklagte es fehlerhaft

unterlassen, den Gesichtspunkt in die Abwägung einzustellen, dass die

Aufrechterhaltung des Zulassungsbescheides sowohl die Gemeinschaft als auch

die anderen Marktteilnehmer nicht anders stellen würde, wie sie stehen würden,

wenn die Klägerin von vorneherein nur allein einen Zulassungsantrag gestellt

hätte. Sie hat weiterhin auch nicht dem Gedanken Rechnung getragen, dass es

keinen Grund gibt, im vorliegenden Falle den Sanktionszweck der Regelung zu

verwirklichen. Wenn die Abwägung dieser Gesichtspunkte auch nicht zwingend zu

einem bestimmten Ergebnis führen muss und das Ermessen deshalb auch nicht

auf Null reduziert ist, so ist ihre Nichtbeachtung jedoch ein Ermessensfehler im

Sinne des § 40 VwVfG, der zur Aufhebung der angefochtenen Bescheide führen

muss.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Berufungszulassungsgründe des § 124

Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen (§124a Abs. 1 S. 1 VwGO).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.