Urteil des VG Frankfurt (Main), Az. 9 E 120/01

VG Frankfurt: subjektives recht, psychologe, einfluss, nichterfüllung, gestaltung, benotung, ausbildung, chancengleichheit, vorhersehbarkeit, vergleich
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Gericht:
VG Frankfurt 9.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
9 E 120/01
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Leitsatz
Das Verfahren zur Zulassung für den höheren Polizeivollzugsdienst kann für
Aufstiegsbeamte durch Verwaltungsvorschriften konkretisiert werden. Eine Regelung
durch Rechtsnorm ist nicht geboten.
Gründe
Die Berufswahlfreiheit wird durch die Einzelheiten des Auswahlverfahrens wie die
verschiedenen Prüfungselemente, die psychologischen Untersuchungen der
Bewerber, Bewerberinnen oder die mindestens zu erreichenden Notenwerte nicht
berührt. Die allgemeinen Voraussetzungen für ein Amt als Polizeivollzugsbeamter
des höheren Dienstes ergeben sich unmittelbar aus § 18 HPolLVO in Verbindung
mit § 23 HBG. Sie erfüllt der Antragsteller nicht. Deshalb will er von der durch § 19
Abs. 4 HBG für Ausnahmefälle eröffneten Möglichkeit Gebrauch machen, im Wege
des Aufstiegs ohne Erfüllung der gesetzlichen Eingangsvoraussetzungen des
höheren Dienstes in diesen Bereich zu gelangen. Dies stellt sich jedoch nicht mehr
als Regelung des Berufszugangs, sondern allenfalls noch als - nachrangige -
Regelung der Berufsausübung dar, da der Antragsteller aufgrund seiner für den
gehobenen Dienst nachgewiesenen Eingangsvoraussetzungen und zurückgelegter
Dienstzeiten im gehobenen Dienst eine besondere berufliche Förderung durch den
Dienstherrn erfahren will, ohne insoweit über einen Rechtsanspruch zu verfügen. §
17 HPolLVO stellt sich damit in der Sache als Vergünstigung, als Erleichterung für
diejenigen Beamten, Beamtinnen dar, die aufgrund ihrer - herausragenden -
beruflichen Erfahrungen und Leistungen im gehobenen Dienst ausnahmsweise für
eine berufliche Weiterentwicklung in Betracht kommen, deren Kosten der
Dienstherr ohne Einschränkung und zu einem deutlich höheren Ausmaß trägt, als
dies bei Anwärtern/Referendaren in einer Ausbildung für den höheren Dienst der
Fall ist. Damit entbehrt die Zulassungsregelung in § 17 Abs. 1 HPolLVO des
Eingriffscharakters. Die Vorschrift stellt sich vielmehr als eine im wesentlichen
innerdienstliche Sachverhalte Fragen regelnde Norm dar. Gleiches gilt für § 5
HPolLVO hinsichtlich des vor der Zulassung zu absolvierenden Auswahlverfahrens,
dessen Ergebnisse in die nach § 17 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 HPolLVO erforderliche
Eignungsprognose einfließen müssen.
Die Kammer vermag deshalb auch für das Landesbeamtenrecht nicht der
Auffassung des OVG NW in dessen Beschluss vom 16. August 1999 (6 A 3061/97 -
Leitsatz in DVBl. 2000, 502 Nr. 27) zu folgen, das eine normative Regelung der
Einzelheiten von Verfahren zur Zulassung von Aufstiegsbeamten, -beamtinnen zur
Ausbildung für eine höhere Laufbahngruppen im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG
verlangt. Für einen Aufstieg nach Maßgabe des § 16 BLV hat die Kammer bereits
in ihrem Beschluss vom 19. April 2000 (9 G 1153/00) die Notwendigkeit einer
normativen Regelung des nach dieser Vorschrift erforderlichen Auswahlverfahrens
verneint, da die Regelung in der BLV als solche ausreichend sei und die weiteren in
der Form von Verwaltungsvorschriften getroffenen Regelungen letztlich nur eine
Konkretisierung der dem Dienstherrn ohnehin zustehenden
Beurteilungsermächtigung darstellen, also von der Sache her einer
Beurteilungsrichtlinie entsprechen. Daran wird auch für das vorliegende Verfahren
festgehalten.
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Ergänzend ist hier zu berücksichtigen, dass es die Aufgabe von klaren und
eindeutigen Regelungen für ein Zulassungs- und Auswahlverfahren letztlich ist, die
von Verfassungs wegen zu wahrende Chancengleichheit tatsächlich sicherzustellen
und den Betroffenen eine Kalkulation ihrer Chancen zu ermöglichen. Dieses Ziel
kann bei Fragen, die ihren Schwerpunkt im innerdienstlichen Bereich haben und
vor allem schon als Beschäftigte für eine Dienststelle Tätige betreffen, nicht nur
durch Rechtsvorschriften erreicht werden, sondern ebenso durch andere
Verfahren, sofern sie vom Grundsatz her ein ausreichendes Maß an Transparenz,
Vorhersehbarkeit und Ausgewogenheit garantieren. Hier handelt es bei den Fragen
des Auswahlverfahrens für Aufstiegsbewerber, -bewerberinnen um soziale
Angelegenheiten im Sinne des § 74 Abs. 1 HPVG, nämlich um Grundsätze der
Fortbildung und Berufsaubildung, an deren Gestaltung der zuständige Personalrat
nach § 74 Abs. 1 Nr. 8 HPVG mitzubestimmen hat. Hier hat der Hauptpersonalrat
der Polizei den zur Gestaltung des Auswahlverfahrens für Aufstiegsbeamten, -
beamtinnen ergangenen Verwaltungsvorschriften vom 27. April 1995 ausdrücklich
seine Zustimmung erteilt, wie aus Abschnitt III des entsprechenden Erlasses des
Ministeriums des Innern ersichtlich ist.
Die vom Antragsteller gegen seine Eignungseinstufung durch die
Auswahlkommission erhobenen Einwände greifen ebenfalls nicht durch. Die Note
seiner Laufbahnprüfung durfte vom Antragsgegner zu Recht als Teil der
Eignungsprognose bestimmt werden. Es handelt sich insoweit nicht um eine
unzulässige Doppelanrechnung. Zwar muss ein Bewerber für den Aufstieg in den
höheren Dienst bereits nach § 17 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 HPolLVO mindestens die Note
befriedigend in seiner Laufbahnprüfung (des gehobenen Dienstes) erreicht haben.
Dabei handelt es sich jedoch nur eine Mindestvoraussetzung. Wird sie verfehlt, so
scheidet eine Zulassung zum Aufstieg von vornherein aus. Wird die Notenstufe
erreicht, folgt daraus nur, dass im Hinblick auf diese Voraussetzung allein eine
Ablehnung der Zulassung nicht möglich ist. Der Dienstherr kann aber von Rechts
wegen nicht gehindert sein, das in der Laufbahnprüfung für den gehobenen Dienst
gezeigte Leistungs- und Befähigungsniveau in die Prognose der Eignung zusätzlich
einfließen zu lassen. Einen bestimmenden Einfluss kann die Laufbahnprüfung
damit hier jedoch nicht gewinnen, da sie nur mit 15% zu Buche schlägt und ohne
weiteres durch die drei nach Ziff. 4.2.2 bis 4.2.4 zu erstellenden
Qualifikationsbeurteilungen verbessert oder relativiert werden kann, so dass die
von einem Beamten in seiner beruflichen Tätigkeit gezeigten Leistungen eine
angemessene Korrekturmöglichkeit bieten, zumal die Qualifikationsbeurteilungen
mit 15% (Ziff. 4.2.2) bzw. 20% (Ziff. 4.2.3 und 4.2.4) zu berücksichtigen sind. Der
Antragsteller wird deshalb durch die Berücksichtigung der Note seiner
Laufbahnprüfung bei der Notenbildung für die Zulassungsentscheidung nicht
unangemessen benachteiligt. Ein solcher Schluss ist weder bei genereller
Betrachtung gerechtfertigt, noch bei einem Vergleich seines Leistungsniveaus im
Prüfungsjahr 1992 mit dem anderer Beamter, Beamtinnen, die im gleichen Jahr
ihre Laufbahnprüfung abgelegt haben. Hier hat der Antragsteller nur einen
Ranglistenplatz von 79 von insgesamt 94 erfolgreichen Prüflingen erreicht. Dies
spricht nicht für eine herausragende Einzelleistung, wie der Antragsteller anfangs
im gerichtlichen Verfahren glauben machen wollte.
Unbedenklich ist weiter die unter Zuhilfenahme von außenstehenden Psychologen
durchgeführte Beurteilung der Gesamtpersönlichkeit des Antragstellers anhand
von schriftlichen Tests, mündlichen Einzelleistungen und eines
Vorstellungsgesprächs vor der Auswahlkommission. Der Antragsgegner hat
insoweit zutreffend darauf hingewiesen, dass seitens des BVerwG eine
Hinzuziehung von Sachverständigen bei der Bildung von Persönlichkeitsurteilen
nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 HVwVfG verwaltungsverfahrensrechtlich für zulässig
erachtet wird (Urt. vom 22.9.1988 - 2 C 35.86 - RiA 1989, 208 f.). Der Hess.VGH
hat sich dem mit Urteil vom 25. Februar 1998 (1 UE 5005/96) angeschlossen. Hier
waren alle Mitglieder der Auswahlkommission während der mündlichen
Einzelleistungen vor dem dienststellenfremden Psychologen am 9. Mai 2000
anwesend, wie die vom Antragsgegner überreichte Aufstellung ausweist (Bl. 86 d.
A.). Ferner haben sie dem Psychologen nicht einfach die Einschätzung der
Persönlichkeit des Antragstellers überlassen, sondern sich in einem Gespräch mit
dem Psychologen wie unter Berücksichtigung des von der Kommission mit dem
Antragsteller persönlich geführten Gesprächs letztlich ein eigenes Urteil gebildet.
Zwar hat der sachverständige Psychologe darauf Einfluss genommen. Dieser
Einfluss geht jedoch nicht über das Maß hinaus, was seiner Rolle als Hilfsperson
entspricht. Schon deshalb ist es unerheblich, dass nicht geklärt ist, ob der
Psychologe über die für den höheren Polizeivollzugsdienst erforderliche
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Psychologe über die für den höheren Polizeivollzugsdienst erforderliche
Qualifikation verfügt. Immerhin verfügt er über die notwendigen allgemeinen
Eingangsvoraussetzungen für eine Tätigkeit in der Laufbahngruppe des höheren
Dienstes, was für eine Tätigkeit als Mitprüfer in einem gemischt
zusammengesetzten Prüfungsgremium völlig ausreichend wäre.
Prüfungsgegenstand ist nämlich nicht die Befähigung für den höheren
Polizeivollzugsdienst selbst, sondern die Einschätzung von Bewerbern,
Bewerberinnen hinsichtlich ihrer Qualifikations- und Entwicklungspotenziale trotz
Nichterfüllung der generellen Eingangsvoraussetzungen für den höheren Dienst.
Zu Unrecht wendet sich der Antragsteller auch gegen die vom Psychologen zur
Entscheidungsvorbereitung vorgelegten Noteneinstufung des Antragstellers und
ihre Auswertung durch die Auswahlkommission. Die vom Psychologen für die
Begutachtung eingesetzten Notenstufen enthalten fünf verschiedene Niveaus, von
denen allerdings lediglich die beiden oberen Stufen überhaupt für eine positive
Einschätzung der persönlichen Eignung im Rahmen des Zulassungsverfahrens in
Betracht kommen. Dies gilt zum Einen für die Stufe, in der einem Bewerber
bescheinigt wird, dass seine Leistungen und sein Verhalten den Anforderungen
entsprechen. Dies bedeutet schlicht, dass insoweit keinerlei Bedenken
anzumelden sind und dementsprechend das in den Richtlinien durch die Note von
mindestens 12,00 vorausgesetzte überdurchschnittliche Niveau tatsächlich ohne
jede Einschränkung erreicht wird. Die nächstniedrige Einstufung des Psychologen,
die auch dem Antragsteller zuteil wurde, geht dahin, dass die Leistungen und das
Verhalten nicht voll den Anforderungen entsprechen. Es ist deshalb nicht zu
beanstanden, dass die Auswahlkommission in Orientierung an diesen Vorschlag
dem Antragsteller eine Note von 8 Punkten zugeteilt hat, was eine Leistung
bescheinigt, die im allgemeinen - aber nicht in jeder Hinsicht - den Anforderungen
entspricht. Folglich ist die Umsetzung der Benotung seitens des Psychologen in die
Notenskala des § 8 Abs. 1 HPolLVO nur konsequent. Dies gilt auch für die Wahl des
untersten Punktwerts der Notenstufe befriedigend, da der Psychologe seine
Bewertung mit einem abwärts gerichteten Pfeil ergänzt und damit zum Ausdruck
gebracht hat, dass Verhalten und Leistungen des Antragsteller eher am unteren
Rand dieser Notenstufen anzusiedeln sind.
Wenn der Antragsgegner nur Bewerber, Bewerberinnen mit überdurchschnittlicher
Eignung zur Aufstiegsausbildung zulassen will und deshalb letztlich für nahezu alle
Qualifikationselemente der Zulassungsnote eine überdurchschnittlich oder doch
zumindest dem sehr nahe kommende Leistung verlangt, ist auch dies von Rechts
wegen nicht beanstanden, wie der Hess.VGH in seinem bereits genanten Urteil
vom 25. Februar 1998 ebenfalls annimmt. Es liegt innerhalb der Ermessens- und
Beurteilungsspielraums des Dienstherrn, welches Niveau er jenseits der
Mindestvoraussetzungen in § 17 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, 3 HPolLVO tatsächlich verlangt.
Weder das Laufbahnrecht noch die Fürsorgepflicht geben dem Antragsteller ein
subjektives Recht darauf, tatsächlich in die nächsthöhere Laufbahngruppe trotz
Nichterfüllung der gesetzlich geregelten Eingangsvoraussetzungen aufzusteigen.
Die Rechte des Antragstellers beschränken sich auf die Wahrung der
Chancengleichheit. Eine Rechtsverletzung dieser Art ist hier jedoch nicht
eingetreten. Im übrigen dient die Orientierung an möglichst hohen
Qualifikationsniveau zugleich dem Leistungsprinzip wie der möglichst optimalen
Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch gut- oder bestgeeignete Beschäftigte.
Die vom Psychologen für die Auswahlkommission angefertigten Niederschriften
sind ebenfalls nicht zu beanstanden und konnten zu Recht als Grundlage der
Urteilsbildung dienen. Die Niederschriften erlauben in ausreichendem Maß die
Nachvollziehbarkeit der vorgenommenen Eignungseinschätzung des
Antragstellers einschließlich der jeweils geäußerten Bedenken und
Hervorhebungen. Zudem wurden die Niederschriften zeitnah zu den
Prüfungsleistungen erstellt. Hinreichend zeitnah hat sich zudem die
Auswahlkommission selbst ihr Urteil über den Antragsteller gebildet, insbesondere
konnte sie dabei noch ausreichend auf ihre Eindrücke aus der passiven Teilnahme
an den mündlichen Einzelleistungen des Antragstellers vor dem Psychologen
zurückgreifen."
Der Hess.VGH hat sich in seinem ebenfalls im Eilverfahren ergangenen Beschluss
vom 04. April 2001 dieser von der Kammer vertretenen Auffassung angeschlossen
und dabei lediglich zu erkennen gegeben, dass er hinsichtlich der Umsetzung der
Benotung durch den Psychologen in die Notenskala des § 8 Abs. 1 HPolLVO eine
für den Kläger noch ungünstigere Auffassung als die Kammer vertritt. Insoweit
kann auf die Ausführungen in dem den Beteiligten bekannten Beschluss auf den
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kann auf die Ausführungen in dem den Beteiligten bekannten Beschluss auf den
Seiten 3 und 4 verwiesen werden.
Da im weiteren Verlauf des Klageverfahrens keine Argumente vorgebracht wurden,
die zu einer anderen Beurteilung der Sach- und Rechtslage Anlass geben könnten
erübrigen sich auch weitergehende Ausführungen. Das Gericht macht sich daher
die im Eilverfahren getroffenen Aussagen und Bewertungen hinsichtlich der die
Zulassung des Klägers ablehnenden Entscheidungen des Beklagten zu Eigen.
Da der Kläger unterliegt, hat er gem. § 154 Abs. 1 VwGO die Verfahrenskosten zu
tragen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167
VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert.