Urteil des VG Frankfurt (Main) vom 06.12.2000, 9 G 5763/00

Entschieden
06.12.2000
Schlagworte
Aufschiebende wirkung, öffentliches interesse, Verfügung, Flughafen, Behörde, Bestimmtheit, Mangel, Bedürfnis, Mitbestimmung, Rechtswidrigkeit
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Quelle: Gericht: VG Frankfurt 9. Kammer

Entscheidungsdatum: 06.12.2000

Aktenzeichen: 9 G 5763/00 (V)

Normen: § 27 Abs 1 BBG, § 37 Abs 1 VwVfG, § 7 BPersVG, § 69 Abs 1 BPersVG, § 76 Abs 1 Nr 5 BPersVG

Dokumenttyp: Beschluss

(Mitbestimmung bei Tätigkeitsbereich eines abgeordneten Beamten; Abbruch des Verfahrens)

Leitsatz

Die Aufgabe der künftigen Tätigkeit eines abgeordneten Beamten ist notweniger Inhalt der Abordnungsverfügung jedenfalls dann, wenn der Beamte der Abordnung nicht zustimmt.

Die Entscheidung über den Abbruch eines personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens ist personalvertretungsrechtlicher Natur und muss vom Dienststellenleiter oder einem personalvertretungsrechtlich zuständigen Vertreter getroffen werden. Zur Beachtlichkeit von Zustimmungsverweigerungsgründen i. S. d. § 77 Abs. 2 BPersVG

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des vom Antragsteller unter dem 23. November 2000 erhobenen Widerspruchs gegen die Verfügung des Bundesministeriums des Innern vom 16. November 2000 wird angeordnet.

Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 4.000,- DM festgesetzt.

Gründe

1Das auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des gegen die Abordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 16. November 2000 gerichtete Begehren ist nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO, § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG statthaft und hat in der Sache Erfolg, da die Rechtmäßigkeit der Maßnahme erheblichen Bedenken unterliegt und nach dem derzeitigen Stand die Interessen des Antragstellers diejenigen der Antragsgegnerin überwiegen.

2Die Abordnungsverfügung vom 16. November 2000, die an die Stelle der unter dem 15. September 2000 mit gleicher Zielrichtung erlassenen Abordnungsverfügung getreten ist, ist schon in formeller Hinsicht bedenklich.

3Allerdings ist der Antragsteller vor Erlass der jetzt strittigen Maßnahme entsprechend den Erfordernissen des § 28 Abs. 1 VwVfG angehört worden, da ihm aus einer Reihe von persönlichen Gesprächen sowohl die für die beabsichtigte und nun verfügte Abordnung maßgebenden Gründe der Antragsgegnerin, sein künftiges Tätigkeitsgebiet einschließlich der neuen Beschäftigungsdienststelle wie auch die insoweit maßgeblichen Ermessenserwägungen eindeutig erkennbar waren. Auch bestehen gegen die Zuständigkeit des Bundesministeriums des Innern keine Bedenken, obwohl für den Regelfall die entsprechende Entscheidungsbefugnis auf den Präsidenten des Bundesamtes für Kartographie und Geodäsie übertragen ist. Die hinsichtlich aller nachgeordneten Beamten bestehende Entscheidungsbefugnis der jeweiligen obersten Dienstbehörde nach § 3 BBG bleibt davon jedoch unberührt. Ihr steht insoweit auch ein Selbsteintrittsrecht zu, hier um so mehr, als einer Entscheidungszuständigkeit des

Selbsteintrittsrecht zu, hier um so mehr, als einer Entscheidungszuständigkeit des für den Antragsteller an sich zuständigen Behördenleiters entsprechend dem sich aus den §§ 20 f. VwVfG ergebenden Rechtsgedanken entgegensteht, dass die verfügte Abordnung ihren maßgeblichen Grund in einem aus der Sicht des Dienstherrn gestörten Vertrauensverhältnis dieses Behördenleiters zum Antragsteller hat.

4Die dem Antragsteller unter dem 16. November 2000 in schriftlicher Form bekannt gegebene Abordnungsverfügung genügt jedoch aller Wahrscheinlichkeit nicht den sich aus § 37 Abs. 1 VwVfG ergebenden Anforderungen an ihre hinreichende Bestimmtheit. Im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin selbst gewählte Schriftform ist für die Beurteilung der sich insoweit ergebenden Anforderungen allein maßgebend, welchen Inhalt die Antragsgegnerin der strittigen Verfügung gegeben hat. Dort ist hinsichtlich der künftigen, in Erfüllung der Abordnung auszuübenden Tätigkeit des Antragstellers lediglich die Rede von einer Tätigkeit beim Bundesgrenzschutzamt Frankfurt/Main Flughafen, einer adäquaten Anschlussverwendung, einer Funktion, in der der Antragsteller seine Fähigkeiten gut einbringen könne. Im Vorfeld der Abordnung ist ihm zwar mitgeteilt worden, es sei geplant, ihn auf der Stelle des Verwaltungsleiters beim Bundesgrenzschutzamt zu verwenden, dem ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 zugeordnet sei. Dies ergibt sich insbesondere aus dem Vermerk des die Anhörung des Antragstellers am 11. September 2000 durchführenden Leitenden Regierungsdirektors Engelage. Gleichwohl hat diese Absicht keinen erkennbaren Niederschlag in der schriftlichen Fassung der Verfügung gefunden und nimmt daher an ihrem Regelungsgehalt nicht teil. Auf eine entsprechende klare Regelung konnte die Antragsgegnerin jedenfalls im Hinblick auf das vom Antragsteller zur Abordnung schon im Vorfeld ausdrücklich verweigerte Einverständnis nicht verzichten.

5§ 27 Abs. 1 BBG lässt bei gegebenem dienstlichem Bedürfnis die Abordnung eines Beamten an eine andere Dienststelle "zu einer seinem Amt entsprechenden Tätigkeit" zu. Notwendiger Inhalt einer Abordnungsverfügung ist damit nicht nur die genaue Angabe der Dienststelle, der ein Beamter künftig vorübergehend - unter gleichzeitiger Aufrechterhaltung seiner grundsätzlichen organisatorischen Zugehörigkeit zur bisherigen Stammdienststelle - organisatorisch zugeordnet wird. Vielmehr gehört zu den tatbestandlichen Voraussetzungen einer aus dienstlichem Bedürfnis erfolgenden Abordnung auch, dass diese Maßnahme mit der Zielrichtung erfolgt, ihm in der anderen Dienststelle eine seinem Amt entsprechende Tätigkeit zuzuweisen. Die Abordnung soll nach dem Wortlaut der gesetzlichen Ermächtigung gerade "zu" einer solchen Tätigkeit erfolgen, so dass auf deren hinreichend bestimmte Angabe in dem die Abordnung verfügenden Verwaltungsakt nicht verzichtet werden kann, da andernfalls keine Regelung vorliegt, die auf ihre tatsächliche Vereinbarkeit mit der gesetzlich konkretisierten Zielbestimmung der Abordnung überprüft werden könnte. Es handelt sich bei der Festlegung der infolge einer Abordnung künftig wahrzunehmenden Tätigkeit des Beamten damit um eine tatbestandsmäßige Voraussetzung der Abordnungsverfügung selbst (Hess.VGH, B. v. 26.7.1982 - 1 TH 31/82 - ESVGH 32, 274, 275; 7.3.1989- 1 TH 423/89 - NVwZ-RR 1989, 314; VGH BW U. v. 21.10.19765 - IV 434/73 - ZBR 1976, 154; B. v. 26.6.1970 - IV 329/70 - RiA 1970, 215, 216; OVG Bremen B. v. 30.1.1984 - 2 B 5/84 - DÖD 1985, 40; VG Frankfurt a.M. B. v. 21.10.1988 - III/3 H 25778/88 - NVwZ-RR 1989, 566; Kathke in Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, § 29 LBG NW Rn. 90 für den Fall der vom Beamten verweigerten Zustimmung).

6Die Kammer vermag sich nicht der gegenteiligen Auffassung anzuschließen, die es allein der in der Abordnung bestimmten oder für sie zu entsprechenden Entscheidungen aufgerufenen Dienststelle überlassen will, die Tätigkeit des ihr zugeordneten Beamten zu bestimmen (vgl. OVG RhlPf B. v.12.1985 - 2 B 36/85 - DÖD 1986, 119). Zwar hat auch das BVerwG in einer eher beiläufigen Bemerkung ausgeführt, die Zuweisung der von einem abgeordneten Beamten zu erfüllenden Aufgaben stehe grundsätzlich der Behörde zu, zu deren Bereich das nunmehr vom Beamten wahrzunehmende Amt gehöre (U. v. 4.5.1972 - II 13.71 - E 40, 104, 108). Die dort erfolgte Bezugnahme auf das Urteil des BGH vom 23.5.1951 (III ZR 153/50 - BGHZ 2, 198 ff.) macht jedoch deutlich, dass diese Annahme offenbar wesentlich durch die inzwischen überholte Vorstellung geprägt ist, eine Abordnung werde von der aufnehmenden Stelle verfügt. Dann ist es auch nur folgerichtig, dass sie mit der entsprechenden Maßnahme die Art der künftigen Tätigkeit festlegt. Wird die Abordnung jedoch von der abgebenden Stelle verfügt, so obliegt ihr auch die Angabe der im Rahmen der Abordnung wahrzunehmenden Tätigkeiten. Soll nämlich zu nicht amtsentsprechenden Tätigkeiten abgeordnet

Tätigkeiten. Soll nämlich zu nicht amtsentsprechenden Tätigkeiten abgeordnet werden, so darf die abgebende Stelle dies nicht nach § 27 Abs. 1 BBG anordnen, sondern nur nach Maßgabe der wesentlich engeren Voraussetzungen des § 27 Abs. 2 BBG, was wiederum im Hinblick auf die dort angesprochenen zusätzlichen Zumutbarkeitsanforderungen weitere Sachverhaltsermittlungen wie auch entsprechende Ermessenserwägungen - über die sich aus § 27 Abs. 1 BBG ergebenden Anforderungen hinaus - bedingt. Damit kommt der Art einer im Rahmen einer Abordnung zu erbringenden Tätigkeit zugleich eine wesentliche Steuerungsfunktion zu. Sie erfährt ihre besondere Bedeutung auch als gesetzliche Konkretisierung der Fürsorgepflicht 79 BBG), muss so doch dem Beamten schon im Rahmen der Anhörung klar erkennbar werden, welche Tätigkeit künftig von ihm erwartet wird. Gleichzeitig bildet eine entsprechende Festlegung in der Abordnungsverfügung für die neue Dienststelle einen verbindlichen Rahmen hinsichtlich der weiteren Beschäftigung des Beamten und verringert damit die Nachteile, die sich für einen Beamten aus dem Umstand ergeben, der neuen Dienststelle nur vorübergehend anzugehören, was erfahrungsgemäß eine dauerhaftere Personalplanung nicht unerheblich erschwert.

7Der Mangel der hinreichenden Bestimmtheit ist hier nicht durch die Ausführungen in der Antragserwiderung vom 1. Dezember 2000 geheilt worden. Es ist schon fraglich, ob der Regelungsgehalt eines Verwaltungsaktes durch gerichtliche Schriftsätze einer Behörde ergänzt, geändert oder aufgehoben werden kann. Das Gebot der hinreichenden Bestimmtheit verfolgt als Konkretisierung des Rechtsstaatsprinzips das Ziel, dem Adressaten den Inhalt der ihn betreffenden Regelung aus sich heraus in vollem Umfang verständlich zu machen. Dazu kann zwar abweichend von der Behandlung gerichtlicher Entscheidungen auf den gesamten Inhalt eines Verwaltungsaktes einschließlich seiner Begründung abgestellt werden, das Prinzip der Urkundeneinheit darf dadurch jedoch jedenfalls dann nicht völlig aufgegeben werden, wenn die Behörde für ihre Maßnahme die Schriftform wählt. Folglich kommt insoweit eine Ergänzung, Änderung des Regelungsgehalts von Verwaltungsakten nur durch entsprechend eindeutige Maßnahmen im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens (Abhilfebescheid, Widerspruchsbescheid etc.) in Betracht. Hier fragt sich jedoch, warum trotz der in der Vorbereitung der Abordnung klar erkennbaren Verwendungsabsicht diese keinen klaren und eindeutigen Niederschlag in der schriftlichen Abordnungsverfügung gefunden hat. Dies kann nicht zu Lasten des Antragstellers gehen. Die Verfahrensweise der Antragsgegnerin lässt daher auch keine hinreichend sichere Prognose dahin zu, der entsprechende Mangel werde aller Voraussicht nach im noch abzuschließenden Vorverfahren geheilt werden.

8Im Hinblick auf den vorstehend genannten formellen Mangel der Abordnungsverfügung braucht die Frage nicht vertieft zu werden, ob die dem Antragsteller nach den Angaben in der Antragserwiderung angesonnene Tätigkeit eines Verwaltungsleiters beim Bundesgrenzschutzamt Frankfurt/Main Flughafen tatsächlich dem vom Antragsteller bekleideten statusrechtlichen Amt entspricht, wie es für eine Maßnahme nach § 27 Abs. 1 BBG Voraussetzung ist. Dies erscheint hier jedoch schon deshalb fraglich, weil der Tätigkeits- und Aufgabenbereich eines Verwaltungsleiters mit umfassenden Zuständigkeiten für die gesamte innere Verwaltung des bedeutenden Bundesgrenzschutzamtes beim Frankfurter Flughafen doch wohl erheblich über die bislang vom Antragsteller wahrgenommenen Aufgaben eines Gruppenleiters beim Bundesamt für Kartographie und Geodäsie hinausgehen. Das ist deshalb bedeutsam, weil der Antragsteller zwar ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 im höheren Dienst bekleidet, für dieses Amt jedoch nur eine nach § 33 a Abs. 7 S. 2 BLV eingeschränkte Laufbahnbefähigung verfügt. Der Bundespersonalausschuss hat dem Antragsteller mit Beschluss vom 7. Dezember 1993 ausdrücklich nur eine die Gruppenleitung im Bundesamt für Kartographie und Geodäsie beschränkte Verwendungsmöglichkeit zuerkannt, die zudem in der Angabe ihrer konkreten Tätigkeitsbereiche (Innerer Dienst, HKR, Beschaffung, Dienstreisen, Sonderprojekte) nicht mit dem umfassenden Tätigkeitsbereich eines Verwaltungsleiters für eine größere Behörde, wie sie das Bundesgrenzschutzamt Frankfurt/Main Flughafen schon im Hinblick auf die große Zahl der ihm angehörenden Polizeivollzugsbeamten darstellt, vergleichbar ist. Seine bisherige vor allem auf Haushalts- und Beschaffungsfragen konzentrierte Tätigkeit bedingt im Hinblick auf die enge tatbestandliche Fassung des dem Antragsteller für den höheren Dienst zuerkannten Verwendungsbereichs eine deutlich geringere Einsatzbreite, als sie für den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst im übrigen laufbahnrechtlich eigen ist.

9Für die aus dem statusrechtlichen Amt des Antragstellers im Hinblick auf § 27 Abs. 1 BBG erfolgenden Einsatzbeschränkungen kommt es entsprechend der gefestigten Rechtsprechung nicht nur auf die sich aus der Besoldungsgruppe ergebende Wertigkeit der künftigen Amtsaufgaben an, sondern darüber hinaus auch darauf, ob sie der Laufbahn des Antragstellers entsprechen. Sie wird bei ihm maßgeblich durch die Bezeichnung des Verwendungsbereichs bestimmt, wie sie der Bundespersonalausschuss nach § 33 a Abs. 7 S. 2 BLV für den Dienstherrn wie den Beamten verbindlich festgelegt hat. Ein laufbahnfremder Einsatz des Antragstellers ist damit zwar nicht zwingend ausgeschlossen, insbesondere nicht nach der Neufassung der §§ 26 f. BBG durch das ReformG von 1997. Im Rahmen einer Abordnung kann ein laufbahnfremder Einsatz des Antragstellers jedoch nur nach Maßgabe der sich aus § 27 Abs. 2 BBG ergebenden besonderen Voraussetzungen und Einschränkungen erfolgen. Es ist nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin nach dieser Vorschrift verfahren ist oder wollte. In der schriftlich erlassenen Abordnungsverfügung wird überhaupt keine Rechtsgrundlage genannt, obwohl § 39 Abs. 1 VwVfG dies ausdrücklich verlangt. Schon dies geht vorliegend zu Lasten der Antragsgegnerin. In ihrer Erwiderung vom 1.12.2000 ist zudem lediglich § 27 Abs. 1 BBG als Ermächtigungsgrundlage genannt, so dass sich insoweit ebenfalls ein Rückgriff auf § 27 Abs. 2 BBG verbietet, jedenfalls im gegenwärtigen Stadium des Verwaltungs- und Gerichtsverfahrens.

10 Die Abordnungsverfügung ist zumindest derzeit auch rechtswidrig, weil die nach § 69 Abs. 1, § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG erforderliche Zustimmung des Hauptpersonalrats beim Bundesministerium des Innern fehlt. Selbst wenn diese Zustimmung künftig noch erreicht oder im Stufenverfahren nach Maßgabe des § 69 Abs. 4 S. 3, 4 BPersVG durch die oberste Dienstbehörde ersetzt werden könnte, so hätte dies keine Rückwirkungen auf die gegenwärtige Rechtslage (Hess.VGH B. v. 12.10.1993 - 1 TH 2276/92 - S. 5 des Umdrucks - n.v.), sondern könnte nur für einen noch zu erlassenden Widerspruchsbescheid Wirkungen entfalten und die Maßnahme für die Zukunft rechtmäßig machen (OVG NW B. v. 22.3.1996 - 1 B 353/96 - PersR 1996, 365 f.).

11 Die Abordnung des Antragstellers ist auf unbestimmte Zeit verfügt worden, also nicht auf einen Zeitraum bis zu drei Monaten begrenzt. Damit unterliegt die Maßnahme ohne Einschränkung der Mitbestimmung des Personalrats nach § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG, der die Beteiligung nur entfallen lässt, wenn die Abordnung für eine Dauer bis zu drei Monaten erfolgt. Nach § 82 Abs. 1 BPersVG war damit die Zustimmung des beim Bundesministerium des Innern gebildeten Hauptpersonalrats erforderlich, und zwar der für den allgemeinen Verwaltungsbereich gebildeten Stufenvertretung. Zwar hat der Bundesgrenzschutzhauptpersonalrat beim Bundesministerium des Innern für den aufnehmenden Bereich Grenzschutzverwaltung der Abordnung unter dem 15. November 2000 seine Zustimmung erteilt. Der daneben für die Beschäftigten des Bundesamts für Kartographie und Geodäsie zuständige Hauptpersonalrat (der allgemeinen Verwaltung) hat jedoch bereits am 12. Oktober 2000 beschlossen, die erforderliche Zustimmung zu verweigern. Dies wurde dem Bundesministerium des Innern am 13. Oktober 2000 schriftlich unter Darlegung von Gründen mitgeteilt, nachdem das Ministerium beim Hauptpersonalrat unter dem 9. Oktober 2000 die Zustimmung förmlich beantragt hatte. Die Zustimmungsverweigerung ist damit innerhalb der personalvertretungsrechtlich gesetzten Fristen 69 Abs. 2 S. 3, § 82 Abs. 2 BPersVG) erklärt worden. Sie ist auch nicht als unbeachtlich zu behandeln, weil die dort genannten Zustimmungsverweigerungsgründe sich offensichtlich keinem der in § 77 Abs. 2 BPersVG abschließend genannten Gründe zuordnen ließen. In diesem Fall wäre zwar von einer Billigung der Maßnahme durch Hauptpersonalrat auszugehen, so dass den Erfordernissen des § 69 Abs. 1 BPersVG genügt wäre. Die entsprechende Annahme der Antragsgegnerin vermag die Kammer jedoch nicht zu teilen.

12 Bedenklich ist insoweit schon, dass die Entscheidung über die Einstufung der vom Hauptpersonalrat gegen die Abordnung aufgeführten Gründe als unbeachtlich, weil ohne ausreichenden Bezug zu den gesetzlichen Tatbestandsmerkmalen des § 77 Abs. 2 BPersVG, nicht von dem im Verhältnis zum Hauptpersonalrat allein handlungsbefugten Dienststellenleiter getroffen wurde. Dem Verwaltungsvorgang lässt sich kein Hinweis darauf entnehmen, dass der Minister, seine ständige Vertreterin, die Staatssekretärin oder ein nach § 7 S. 3, 4 BPersVG zur Entscheidung befugter Mitarbeiter die Abbruchentscheidung getroffen hat. Das insoweit an den Hauptpersonalrat unter dem 18. Oktober 2000 gerichtete Schreiben wurde vom zuständigen Referenten, Regierungsdirektor ..., "im Auftrag"

Schreiben wurde vom zuständigen Referenten, Regierungsdirektor ..., "im Auftrag" unterzeichnet. Dies genügt nicht für die Annahme, dass die Entscheidung über den Abbruch des personalvertretungsrechtlichen Verfahrens tatsächlich von einer dazu personalvertretungsrechtlich auch entscheidungsbefugten Person getroffen wurde. Darauf kann im Hinblick auf die engen Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Vertretung der Dienststelle gegenüber dem ihr zugeordneten Personalrat nicht verzichtet werden, weil der Abbruch eines Beteiligungsverfahrens eine personalvertretungsrechtliche und nur mittelbar eine dienstrechtliche Entscheidung darstellt.

13 Der Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens und die mangelnde Anrufung der Einigungsstelle nach § 69 Abs. 4 S. 3 BPersVG erweisen sich darüber hinaus auch in der Sache als rechtswidrig, was unmittelbar zur - gegenwärtigen - Rechtswidrigkeit der Abordnungsverfügung führt (Hess.VGH a.a.O.). Wenn trotz einer schriftlichen Begründung einer vom Personalrat erklärten Zustimmungsverweigerung von einer - im Rechtssinne erfolgten - Billigung der Maßnahme ausgegangen werden soll, so sind daran im Hinblick auf den Ausnahmecharakter einer solchen Annahme wie das Gebot zur vertrauensvollen Zusammenarbeit 2 Abs. 1 BPersVG) strenge Anforderungen zu stellen, ist doch die Wertung einer Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich mangels ausreichender Zuordnung der dort genannten Gründe zum Katalog des § 77 Abs. 2 BPersVG ihrerseits ein Ausfluss des § 2 Abs. 1 BPersVG. Ein Abbruch des Beteiligungsverfahrens ohne Stufen- oder Einigungsstellenverfahren ist deshalb nach gefestigter Rechtsprechung nur möglich, wenn sich die vom Personalrat genannten Zustimmungsverweigerungsgründe unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt einem in § 77 Abs. 2 BPersVG genannten Tatbestand zuordnen lassen. Ob ein vom Personalrat angeführter Grund tatsächlich geeignet ist, die Maßnahme als rechtswidrig, ermessensfehlerhaft oder in den Fällen des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG als unzweckmäßig erscheinen zu lassen, ist keine Frage einer personalvertretungsrechtlich nach § 69 Abs. 3, 4 BPersVG beachtlichen Zustimmungsverweigerung, sondern im Stufen- oder Einigungsstellenverfahren zu klären. Erst nach Einholung der Empfehlung der Einigungsstelle steht dem Ministerium die abschließende Entscheidung über die vom Personalrat geltend gemachten Einwände zu, nicht jedoch zu einem früheren Zeitpunkt (Hess.VGH a.a.O.).

14 Mit dem ersten Einwand macht der Hauptpersonalrat eine unangemessene Härte der Abordnung für den Antragsteller geltend. Er hält eine eingehende Aussprache zwischen dem Antragsteller und dem Leiter des Bundesamtes für Kartographie und Geodäsie wie weiterer Konfliktbeteiligter für angebracht und sieht darin eine Möglichkeit, den Antragsteller weiter in seiner Stammdienststelle zu verwenden. Damit macht der Personalrat letztlich die Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme und einen Ermessensfehler geltend, der im Falle seiner Stichhaltigkeit zur Rechtswidrigkeit der Abordnung führte. Wenn der Personalrat insoweit das Gewicht der vom Ministerium für die Abordnung angeführten Gründe und innerdienstlichen Spannungen für eine Maßnahme zum Nachteil des Antragstellers und gegen seinen Willen nicht als ausreichend einstuft und eine unangemessene Härte annimmt, so bewegt er sich damit innerhalb des durch § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG vorgezeichneten Spielraums. Denn ein Gesetzesverstoß im Sinne dieser Bestimmung ist zweifellos gegeben, wenn sich eine Personalmaßnahme als unverhältnismäßig erweist, da in diesem Fall ein nach § 114 VwGO beachtlicher Ermessensfehler vorläge. Der vom Personalrat eingeführte Begriff der unangemessenen Härte lässt diesen Schluss auch ohne weiteres als noch möglich erscheinen.

15 Der zweite für die Zustimmungsverweigerung angeführte Grund der stark eingeschränkten Laufbahnbefähigung ist personalvertretungsrechtlich ebenfalls beachtlich. Der Hauptpersonalrat hat damit den Rahmen des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG noch nicht verlassen. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass ein Beamter mit einer eingeschränkten beruflichen Vorerfahrung und dementsprechend eingegrenzter Laufbahnbefähigung in seiner künftigen Verwendung mit Nachteilen und Erschwernissen konfrontiert sein kann, die sich aus einem gegenüber dem bisherigen Einsatz erheblich erweiterten Aufgaben- und Verantwortungsbereich ergeben. Die laufbahnrechtlichen Erfordernisse dienen auch dem individuellen Schutz des Beamten vor einer unangemessenen Überforderung. Dies ergibt sich insbesondere aus § 27 Abs. 2 BBG, der eine laufbahnfremde Verwendung nur zulässt, wenn dies dem Betroffenen im Hinblick auf seine laufbahnmäßige Qualifikation zumutbar ist. Der Personalrat kann aus der dem Antragsteller erteilten laufbahnrechtlichen Verwendungsbeschränkung sehr

dem Antragsteller erteilten laufbahnrechtlichen Verwendungsbeschränkung sehr wohl die Besorgnis ableiten, dies könne zu Nachteilen für den Betroffenen führen. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG ermöglicht es dem Personalrat, individuelle Nachteile zum Schutz der Betroffenen bereits im Mitbestimmungsverfahren geltend zu machen (BVerwG B. v. 27.9.1993 - 6 P 4.93 - PersR 1993, 495 ff.; Hess.VGH a. a. O.). Dabei kann es für die verfahrensrechtliche Beachtlichkeit einer vom Personalrat geäußerten Besorgnis von ungerechtfertigten Nachteilen nicht darauf ankommen, ob sich die Sorge als gerechtfertigt erweist oder letztlich unbegründet bzw. hinnehmbar ist. Die Beurteilung dieser Frage ist Gegenstand des Einigungsstellenverfahrens und der sich daran anschließenden Entscheidung der obersten Dienstbehörde. Dieses Verfahren kann nicht durch eine gleichsam vorab erfolgende Entscheidung der obersten Dienstbehörde entbehrlich gemacht werden.

16 Ob gegenwärtig die Voraussetzungen des § 69 Abs. 5 BPersVG erfüllt sind, kann dahin stehen. Die Abordnungsverfügung ist in keiner Weise als vorläufige Maßnahme im Sinne dieser Vorschrift ergangen noch in der Sache entsprechend beschränkt. Dies unterscheidet die jetzt allein zur Beurteilung anstehende Verfügung zugleich wesentlich von der im September erlassenen Abordnungsverfügung, deren weiteren Bestand die Antragsgegnerin als erledigt ansieht, wie sich aus ihrer schriftsätzlichen Erklärung in das diese Verfügung betreffenden Gerichtsverfahren 9 G 4598/00(V) ergibt.

17 Die zumindest derzeit anzunehmende Rechtswidrigkeit der Abordnungsverfügung muss im Rahmen der Interessenabwägung zum Erfolg des Antragstellers führen, da an der Aufrechterhaltung der Vollziehbarkeit eines aller Wahrscheinlichkeit rechtswidrigen Verwaltungsakts kein öffentliches Interesse bestehen kann (Hess.VGH, OVG NW a.a.O.). Dies gilt ungeachtet der im Bundesamt für Kartographie und Geodäsie zweifellos bestehenden erheblichen Spannungen zwischen dem Antragsteller und dem Präsidenten dieses Amtes. Sie begründen zwar ein dienstliches Bedürfnis für eine Abordnung. Dies allein genügt jedoch nicht, um eine solche Maßnahme zu Lasten des Antragstellers in vollem Umfang zu rechtfertigen.

18 Da die Antragsgegnerin unterliegt, hat sie nach § 154 Abs. 1 VwGO die Verfahrenskosten zu tragen.

19 Die Streitwertfestsetzung beruht auf den § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 S. 2 GKG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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Anmerkungen zum Urteil