Urteil des VG Frankfurt (Main) vom 25.04.2005

VG Frankfurt: private krankenversicherung, beihilfe, fürsorgepflicht, besoldung, vollstreckung, niedersachsen, entlastung, pauschalbetrag, rückwirkung, ausschluss

Gericht:

VG Frankfurt 9.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

9 E 5765/04

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 79 BBG, § 12 Abs 1 S 2 BhV

Leitsatz

Die Anwendung des § 12 Abs. 1 S. 2 BhV zum Abzug der sog. Praxisgebühr von den

Bundesbeamten zu gewährenden Beihilfen ist derzeit mit höherrangigem Recht

vereinbar.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der

festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung

Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Der Kläger ist als Bundesbankoberamtsrat bei der Deutschen Bundesbank tätig. Er

wendet sich gegen die Kürzung seiner Beihilfezahlungen um 70,- €, die von der

Beklagten aufgrund der Anfang des Jahres 2004 neu erlassenen Regelung in § 12

Abs. 1 S. 2 der als allgemeine Verwaltungsvorschrift erlassenen

Beihilfevorschriften (BhV) im Rahmen von 7 Beihilfefestsetzungen vorgenommen

wurde.

Im Beihilfebescheid der Beklagten vom 18. März zog diese von der für den Kläger

errechneten Beihilfe erstmals die sog. Praxisgebühr in Höhe von 10,- € für die

Inanspruchnahme ärztlicher Leistungen durch den Kläger ab. Entsprechendes

erfolgte im Beihilfebescheid vom 13. Mai 2004 hinsichtlich seines Kindes Y. Im

Beihilfebescheid vom 29. Juni 2004 wurden je 10,- € hinsichtlich des Klägers und

seines Kindes X abgezogen. Im Beihilfebescheid vom 13. Juli 2004 wurde für das

Kind Y ein Betrag von 10,- € abgezogen. Im Beihilfebescheid vom 2. August 2004

wurden hinsichtlich des Klägers und seines Kindes X jeweils 10,- € von der

auszuzahlenden Beihilfe abgezogen. Die dagegen vom Kläger erhobenen

Widersprüche wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 27. September

2004 zurück (Bl. 2-6 d. A.).

Mit seiner am 27. Oktober 2004 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Ziel

weiter, die Beihilfe in voller Höhe und ungekürzt um die sog. Praxisgebühr zu

erhalten. Die angeblich wirkungsgleiche Übertragung der neuen Regelungen zur

gesetzlichen Krankenversicherung sei gerade nicht erfolgt, da die positiven

Ansätze des Gesundheitsmodernisierungsgesetzes wie das Hausarztmodell oder

Bonusregelungen nicht in das Beihilferecht aufgenommen worden seien. Im

Übrigen sei bei völligen verschiedenen Krankenfürsorgesystemen eine

wirkungsgleiche Übertragung von Vorschriften für den einen Bereich auf den

anderen Bereich ohnehin ausgeschlossen. Das ergebe sich aus den

systembedingten Unterschieden. Die Berücksichtigung einer fiktiven Praxisgebühr

führe zu einer unangemessenen Benachteiligung der Beamten. Der Ertrag der

gekürzten Beihilfeerstattung führe zu einer Entlastung des Bundeshaushalts, nicht

aber zu einer finanziellen Entlastung der gesetzlichen Krankenkassen. Darum sei

es jedoch bei der Einführung der Praxisgebühr gegangen.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihrer Bescheide vom 18. März

2004, 13. Mai 2004, 29. Juni 2004, 13. Juli 2004, 2. August 2004 und ihres

Widerspruchsbescheides vom 27. September 2004 zu verpflichten, eine weitere

Beihilfe in Höhe von 70,- € zu bewilligen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie vertieft die Ausführungen im angefochtenen Widerspruchsbescheid. Ziel der

Änderung der BhV sei es gewesen, im Interesse der sozialen Symmetrie auch die

Bundesbeamten in Höhe von 10,- € je Arztbesuch im Quartal in einer Weise

finanziell zu belasten, wie dies bei den Gesetzlich Versicherten durch die

Neuregelung im SGB V erfolgt sei, zumal sich daraus auch entsprechende

Einsparungen bei den Haushaltsmitteln ergäben. Die Übertragung von Regelungen

aus dem Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung in das Beihilferecht sei

zudem auch schon früher erfolgt. Die Höhe des Selbstbehalts greife nicht in die

amtsangemessene Alimentation des Klägers ein.

Ein Heftstreifen Verwaltungsvorgänge hat vorgelegen. Auf seinen Inhalt wie den

der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug

genommen.

Entscheidungsgründe

Im Einverständnis mit den Beteiligten ergeht die Entscheidung ohne mündliche

Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Klage bleibt ohne Erfolg, da dem Kläger kein Anspruch auf eine

höhere Beihilfeauszahlung zusteht und die angefochtenen Bescheide auch

insoweit rechtmäßig sind.

Die Kürzung der an den Kläger zu zahlenden Beihilfebeträge um jeweils 10,- €,

insgesamt um 70,- € findet ihre Grundlage in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV. Dessen richtige

Anwendung steht wie die Beihilfeberechtigung im Übrigen zwischen den Beteiligten

auch nicht im Streit. Zwar hätte die Beklagte im Beihilfebescheid vom 29. Juni

2004 bereits weitere 10,- € hinsichtlich des Kindes Y abziehen müssen. Diese

Unterlassung ist jedoch durch den Abzug im Bescheid vom 13. Juli 2004 gleichsam

nachgeholt worden, sodass hinsichtlich des Gesamtergebnisses kein übermäßiger

Abzug stattgefunden noch eine an sich vorzunehmender Abzug unterblieben ist.

Die BhV durften im Verwaltungsverfahren vom Beklagten noch angewandt werden,

obwohl die dadurch erfolgte Konkretisierung der dem Dienstherrn nach § 79 BBG

obliegenden allgemeinen Fürsorgepflicht nur durch eine auf der Grundlage des §

200 BBG erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschrift erfolgt ist. Das BVerwG hat

bis in die jüngste Zeit hinein keinen Anlass gesehen, die Regelung der

Krankenfürsorge für Bundesbeamte in Gestalt einer bloßen Verwaltungsvorschrift

durch den Bundesminister des Innern ohne Beteiligung des Gesetzgebers und

ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung oder Vorgaben zuzulassen. Erst mit

Urteil vom 17. Juni 2004 (2 C 50.02 - DVBl. 2004, 1420 = Buchholz § 79 BBG Nr.

123) ist das BVerwG von dieser langjährigen Rechtsprechung abgerückt und

verlangt nun eine gesetzliche oder auf Gesetz beruhende Regelung der

Krankenfürsorge für Beamte und der Ausgestaltung der insoweit vom Dienstherrn

zu erbringenden Leistungen. Als Grund für die Änderung der Rechtsprechung führt

das BVerwG unter anderem an, ohne die Bindung an eine gesetzliche Regelung

hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der Eigenbeteiligung der Beamten an

den Kosten für medizinische und pflegerische Versorgung in erheblichem Umfang

abzusenken und so zugleich die sonst verfügbare Besoldung unter Ausschluss des

für Besoldung zuständigen Gesetzgebers in erheblichem Umfang zu verringern.

Gleichzeitig hat das BVerwG dem Bund jedoch dem Bund als Dienstherrn für einen

überschaubaren Zeitraum das Recht zuerkannt, das bisherige Beihilferecht trotz

seiner fehlenden normativen Verankerung weiter anzuwenden, auch weil die

bisherigen Regelungen ein einheitliches Handlungsprogramm erkennen ließen und

ihr Inhalt in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen im Hinblick auf

höherrangiges Recht gegeben habe.

Auf der Grundlage dieser Ausführungen, die das BVerwG zu den BhV nach dem im

Juni 2004 erreichten Regelungsstand getroffen hat, sieht die Kammer keinen

Anlass, die fehlende gesetzliche Grundlage der BhV zum Anlass zu nehmen, die

den Kläger betreffende, März 2004 erfolgte Beihilfeberechnung und -festsetzung

ohne Berücksichtigung der in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV getroffenen Kürzungsregelung

vorzunehmen. Die Einführung dieser Art von Selbstbeteiligung der Beamten an

ihren Krankheitskosten verlässt den bisherigen Rahmen des Beihilfesystems noch

nicht in einer grundlegenden Weise. Dafür wäre allerdings in der Tat eine

gesetzliche Regelung erforderlich. Die "Einführung der Praxisgebühr" für Beamte in

Anlehnung an die entsprechende Kostenbelastung des in der gesetzlichen

Krankenversicherung versicherten Personenkreises setzt vielmehr lediglich die

bereits zu einem früheren Zeitpunkt vorgenommene Einfügung von

Selbstbehalten in das Beihilferecht des Bundes fort, flankiert durch Regelungen zur

Vermeidung einer finanziellen Überforderung der Beihilfeberechtigten, heute

enthalten in § 12 Abs. 2 BhV.

Strukturell vergleichbare Regelungen in der Beihilfeverordnung des Landes

Niedersachsen hat das BVerwG als eine mögliche und der Fürsorgepflicht nicht

widersprechende Ausgestaltung des Beihilferechts eingestuft (BVerwG U. v.

3.6.2003 - 2 C 36.02 - E 118, 227 ff.). Dies durfte vom Bund jedenfalls bis zum Juni

2004 zum Anlass genommen werden, strukturell vergleichbare Regelungen in sein

Beihilfesystem zu übernehmen, ohne deshalb befürchten zu müssen, in einen

grundlegenden Konflikt mit der Fürsorgepflicht zu geraten oder sich sonst

vorhalten lassen zu müssen, es werde nun ein völlig neues System der

Krankenfürsorge zur Geltung gebracht. Dabei kommt es nicht auf

Einzelregelungen in Niedersachsen einerseits und die Regelungen in den BhV

andererseits an. Es genügt die strukturelle Vergleichbarkeit, anknüpfend an den

Übergang zu einer maßvollen und nach oben hin wie auch sozial nach Maßgabe

des verfügbaren individuellen Einkommens begrenzten Selbstbeteiligung der

Beihilfeberechtigten. Die Kammer geht deshalb davon aus, dass die Regelung in §

12 Abs. 1 S. 2 BhV derzeit nicht allein unter Berufung auf die grundsätzlich

bestehende Notwendigkeit einer gesetzlichen Fundierung des Beihilferechts außer

Anwendung gelassen werden kann, während die sonstigen Vorschriften weiter

unverändert anzuwenden wären (im Ergebnis ebenso VG Saarland U. v. 11.1.2005

- 3 K 174/04 - juris).

Die Regelung in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV enthält auch keine unzulässige Rückwirkung.

Zwar wurde die Einfügung dieser Bestimmung in die BhV erst durch die 28.

allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der BhV vom 30. Januar 2004

verfügt, verbunden mit der Anordnung des In-Kraft-Tretens zum 1. Januar 2004

(GMBl. 2004, 379). Diese Änderungsregelung ersetzte jedoch die zuvor mit der 27.

allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der BhV vom 17. Dezember 2003

(GMBl. 2004, 227) vorgenommene Neufassung des § 12 BhV. Im Zuge dieser

Neufassung war die Regelung eingefügt worden, dass sich die Beihilfe um einen

Pauschalbetrag von 20,- € im Kalenderjahr je Beihilfeberechtigten und je

berücksichtigungsfähigen Angehörigen vermindert. Bereits diese

Kürzungsmaßnahme diente nach den auch in der Öffentlichkeit erkennbaren

Begründungen des Bundesministeriums des Innern der sog. wirkungsgleichen

Übertragung der für die gesetzliche Krankenversicherung getroffenen

Neuregelungen und Kürzungsmaßnahmen, unter anderem auch der Übertragung

der Vorschriften zur Praxisgebühr im SGB V. Die anschließende öffentliche Kritik an

der angeblich nicht hinreichenden Übertragung der sozialversicherungsrechtlichen

Vorschriften in des Beihilfesystem des Bundes veranlasste des Bundesminister

des Innern daraufhin zum Erlass der 28. allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur

Änderung der BhV, was auch das rückwirkende In-Kraft-Treten zum 1. Januar 2004

erklärt. Zugleich wurde dadurch die Pauschalbetragsregelung zum Selbstbehalt

von 20,- € durch die quartalsbezogene Kürzung der Beihilfe um jeweils 10,- € je

Beihilfeberechtigten und berücksichtigungsfähigen Angehörigen ersetzt. Es fand

also eine Neuregelung der Frage statt, die im Dezember 2003 bereits zu einer

Kürzung der Beihilfeansprüche geführt hatte, nun allerdings angepasst dem

Wunsch, die Zuzahlung von 10,- € je Quartal auch in der gesetzlichen

Sozialversicherung vergleichbaren Weise voll wirksam werden zu lassen und den

Beihilfeaufwand im entsprechenden Umfang zugunsten der Haushaltsmittel zu

kürzen.

Der Kläger ist also für seine Beihilfeansprüche ab Januar 2004 von vornherein

damit konfrontiert gewesen, in begrenztem Umfang durch Anrechnung von

Pauschalbeträgen Kürzungen der ihm zustehende Beihilfen hinnehmen zu

müssen. Lediglich die Berechnungsmodalitäten haben sich insoweit geändert,

wobei der Kläger durch die Außerkraftsetzung der zunächst in § 12 Abs. 1 S. 1 Nr.

4 BhV enthaltenen Kürzung von 20,- € je Kalenderjahr anfangs günstiger gestellt

wurde. Ihm wurden nämlich in den angefochtenen Beihilfebescheiden vom März,

Mai und Juni lediglich 10,- € für ihn selbst bzw. seine berücksichtigungsfähigen

Kinder anstelle von 20,- € abgezogen, bedingt durch Ende Januar 2004 erfolgte 28.

Änderung der BhV. Erst durch die Beihilfefestsetzung im August 2004 hat sich der

anfängliche Vorteil in einen Nachteil verkehrt, da nun der Abzugsbetrag die Höhe

von 70,- € erreicht hatte. Diesem Bescheid lagen jedoch erstattungsfähige

Behandlungsmaßnahmen zugrunde, die nach dem In-Kraft-Treten der 28.

allgemeinen Änderungsverwaltungsvorschrift erbracht wurden, zu einem Zeitpunkt

also, zu dem die Einfügung von § 12 Abs. 1 S. 2 BhV bekannt war.

Die Höhe der dem Kläger zugemuteten Selbstbehalte ist auch unter

Berücksichtigung anderer in Betracht kommender Selbstbehalte nicht geeignet,

die Fürsorgepflicht in ihrem Kern zu verletzen, zumal durch § 12 Abs. 1 S. 3 BhV

bestimmte ärztliche Maßnahmen von Selbstbehalten ausgenommen sind und in §

12 Abs. 2 BhV durch Einkommensgrenzen Vorsorge gegen eine Überforderung der

Beamten getroffen ist. Damit folgt die Neuregelung den Grundsätzen, die im Urteil

des BVerwG vom 3. Juli 2003 (a.a.O.) für die Einführung und Ausgestaltung von

Selbstbehalten aufgestellt wurden. Ihre Anrechnung auf Beihilfen im Krankheitsfall

hält das BVerwG für vereinbar mit der allgemeinen Fürsorgepflicht und bestätigt

dies gerade auch für den Fall, dass sich der Beamte durch die Gestaltung seiner

privaten ergänzenden Krankenversicherung nicht in vollem Umfang gegen die

tatsächliche Wirksamkeit der Kürzungen im Beihilferecht schützen kann. Die

Grenzen der möglichen Selbstbehalte von Beamten sind im Hinblick auf die

Stellung des Klägers und die ihm verbleibenden Beihilfeansprüche nicht

überschritten.

Es kommt nicht darauf an, ob und in welchem Ausmaß durch die Regelung in § 12

Abs. 1 S. 2 BhV ein der Praxisgebühr vergleichbarer Effekt erzielt werden kann.

Eine Vergleichbarkeit besteht insoweit allerdings nicht, da die gesetzliche

Krankenversicherung vom Grundsatz her eine Vollversorgung in Gestalt von

Sachleistungen gewährleistet, während das Beihilfesystem die Eigenvorsorge des

Beamten und seiner Angehörigen zur Grundlage hat und zu dieser Eigenvorsorge

einen finanziell bedeutsamen Beitrag leistet, um so ein Absinken in der sonst

verfügbaren Besoldung zu verhindern. Ungeachtet dessen darf auch die

beamtenrechtliche Krankenfürsorge das Ziel verfolgen, durch Selbstbehalte eine

Kostenreduzierung dadurch zu initiieren, dass vermeidbare Arztbesuche

womöglich eher unterlassen werden. Damit wird keine gesundheitspolitische

Lenkung beansprucht, sondern es wird eine Verringerung der durch die

Krankenfürsorge bedingten finanziellen Leistungen angestrebt. Die Kammer

verkennt insoweit allerdings nicht, dass dieses Motiv eher Begleitcharakter besitzt,

da es - jedenfalls nach den öffentlich wahrnehmbaren Erklärungen des

Bundesministeriums des Innern - vorrangig darum ging, eine sog. soziale

Symmetrie zwischen Beamten und gesetzlich Krankenversicherten

herbeizuführen, obwohl zwischen beiden Personenkreisen gerade keine

hinreichende Vergleichbarkeit besteht und insoweit auch unberücksichtigt bleibt,

dass die beamtenrechtliche Krankenfürsorge durch ihr höheres Maß an

Transparenz und die über die private Krankenversicherung erfolgende

Selbstbeteiligung der Beihilfeberechtigten ohnehin weniger Kosten für

vergleichbare Leistungen verursacht als die gesetzliche Krankenversicherung.

Ungeachtet dessen kann jedoch bereits das Interesse des Dienstherrn an einer

maßvollen Kürzung der Beihilfekosten als ausreichende Rechtfertigung für die

Einführung von Selbstbehalten dienen (vgl. BVerwG U. v. 3.7.2003, a.a.O. S. 283).

Da der Kläger unterliegt, hat er nach § 154 Abs. 1 VwGO die Verfahrenskosten zu

tragen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §

708 Nr. 11 ZPO, § 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich (§ 124 Abs. 2 VwGO).

Insbesondere kommt der Entscheidung keine grundsätzliche Bedeutung zu, da die

derzeit noch anzuwendenden BhV in naher Zukunft durch eine gesetzliche

Regelung der Krankenfürsorge für Beamte abzulösen sind. Erst die Neuregelung

wird dann ggf. Anlass geben, die Rechtmäßigkeit von Selbstbehalten der hier

streitigen Art eine obergerichtlichen Klärung zuzuführen.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert.