Urteil des VG Düsseldorf vom 03.09.2002, 17 K 5839/02

Aktenzeichen: 17 K 5839/02

VG Düsseldorf: pfand, feststellungsklage, bekanntgabe, verwaltungsakt, rückgabe, self executing, vorbehalt des gesetzes, grundsatz der effektivität, ultra petita partium, in verkehr bringen

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 17 K 5839/02

Datum: 03.09.2002

Gericht: Verwaltungsgericht Düsseldorf

Spruchkörper: 17. Kammer

Entscheidungsart: Urteil

Aktenzeichen: 17 K 5839/02

Tenor: 1. Es wird festgestellt, dass die Klägerin auch ab dem 1. Ja¬nu¬ar 2003 nicht verpflichtet ist, für Bier, Mineralwasser und CO2-hal¬tige Erfrischungsgetränke, die sie in Einweg-Getränkeverpackun¬gen vertreibt, und für das sie oder ein anderer Vertreiber sich am Abholsystem der Firma Der Grüne Punkt Duales System Deutsch-land (DSD) AG beteiligen, von ihren Abnehmern ein Pfand nach § 8 Abs. 1 der Verpackungsverordnung zu erheben und ihnen zu erstatten und die Verpackungen nach § 6 Abs. 1 der Ver¬packungs-verordnung zurückzunehmen.

2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Dem beklagten Land und der Beigeladenen werden die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Klägerin je zur Hälfte auferlegt.

4. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Leistung einer Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

5. Die Berufung wird zugelassen.

6. Die Revision unter Übergehung der Berufungsinstanz (Sprung¬revision) wird zugelassen.

Tatbestand: 1

2Die Klägerin ist ein Einzelhandelsunternehmen, das Bier, Mineralwasser und CO2haltige Erfrischungsgetränke in Einwegverpackungen vertreibt. Sie wendet sich dagegen, für diese Einwegverpackungen ein Pfand zu erheben, bei Rückgabe zu erstatten und die Verpackung zurückzunehmen. Gleichgerichtete Klagen sind bei verschiedenen Verwaltungsgerichten in Nordrhein-Westfalen und anderen Bundesländern anhängig.

3Die Pflicht zur Erhebung eines Zwangspfandes auf Einweg-Getränkeverpackungen ergibt sich aus der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von

Verpackungsabfällen VerpackV . Die Verpackungsverordnung ist eine Rechtsverordnung, welche die Bundesregierung auf der Grundlage des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes erlassen hat. Grundsätzlich besteht bereits seit über zehn Jahren die Pflicht, ein Pfand auf Getränke in Einwegverpackungen zu erheben 8 Abs. 1 VerpackV). Die Pflicht wurde jedoch zunächst ausgesetzt. Das Pflichtpfand sollte nur dann tatsächlich erhoben werden müssen, wenn von allen verkauften Getränken dauerhaft weniger als 72 % in einer Mehrwegverpackung ("Pfandflasche") abgegeben werden. Der Referenzwert von 72 % bildet die Mehrwegquote im Jahr 1991 ab, dem Jahr, in dem die erste Verpackungsverordnung erlassen wurde. Welche Mehrwegquote bei Getränken jedes Jahr erreicht wird, stellt die Bundesregierung fest. Sie veröffentlicht die Quote im Bundesanzeiger. Ist nach dieser Feststellung in einem Kalenderjahr die Mehrwegquote unter 72 % gefallen, findet im Anschluss an die Bekanntgabe eine zwölfmonatige Nacherhebung statt. Liegt in diesen zwölf Monaten die Mehrwegquote erneut unter 72 %, setzt die Pfandpflicht ein. Sie erfasst aber nicht alle Arten von Getränken, sondern nur solche, deren individuelle Mehrwegquote unter derjenigen aus dem Jahr 1991 liegt 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV). Rechtstechnisch wird dieser Mechanismus dadurch ausgelöst, dass die tatbestandliche Voraussetzung der Befreiung von der Pfandpflicht entfällt. Befreiungsvoraussetzung in § 9 Abs. 1 VerpackV ist die Feststellung der jeweiligen obersten Landesabfallbehörde, dass das System des "Grünen Punktes" landesweit verordnungsgemäß besteht. Sie gilt für die Getränkebereiche als widerrufen, für welche die Nacherhebung ein Ergebnis unter dem Wert von 1991 feststellt.

4Im Bundesanzeiger Nr. 66 vom 4. April 2000 S. 6009 machte die Beigeladene durch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit die "Erhebungen der Bundesregierung bezüglich der Anteile ökologisch vorteilhafter Getränkeverpackungen in den Jahren 1991 bis 1998 gemäß § 9 Abs. 3 der Verpackungsverordnung" bekannt. Danach lag der Mehrweganteil bei Getränken insgesamt (ohne Milch) im Jahr 1998 bei 70,13 %. Im Bundesanzeiger Nr. 119 des Jahres 2002 S. 14690 machte die Beigeladene die Ergebnisse der "Nacherhebung der Bundesregierung bezüglich der Mehrweganteile von Getränkeverpackungen im Zeitraum Mai 2000 bis April 2001 gemäß § 9 Abs. 3 der Verpackungsverordnung" bekannt. Danach blieben die Mehrwegquoten der Getränkebereiche Mineralwasser, Bier und Erfrischungsgetränke mit Kohlensäure unter denen des Referenzjahres 1991. In der Nacherhebung für den Zeitraum Februar 1999 bis Januar 2000 waren die Getränkebereiche Bier und Mineralwasser bereits unter den Mehrwegquoten des Jahres 1991 geblieben. Auch in der Folgezeit sank der Mehrweganteil immer weiter. Diese Tatsachen werden von der Klägerin nicht bestritten.

5Nach der Regelung der §§ 8, 9 der Verpackungsverordnung sind Getränkewirtschaft und Einzelhandel ab dem 1. Januar 2003 verpflichtet, auf alle einwegverpackten Getränke aus den Bereichen Mineralwasser, Bier und Erfrischungsgetränke mit Kohlensäure ein Pfand von 25 bzw. 50 Cent zu erheben, bei Rückgabe der Verpackung zu erstatten und diese einer Verwertung zuzuführen. Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrer Klage.

6Sie legt § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV dergestalt aus, dass mit der Bekanntmachung der Nacherhebungsergebnisse ein fiktiver Teilwiderruf des beklagten Landes ergehe. Die Feststellung des beklagten Landes vom 18. Dezember 1992 (MBl. NW. 1993, S. 57) in der Fassung des Änderungsbescheids vom 7. Juli 1994 (MBl. NW. 1994, 1006) nach § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV, dass ein haushaltsnahes Abholsystem für

Verkaufsverpackungen im Sinne des § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV eingerichtet sei, werde für die betroffenen Getränkebereiche hierdurch widerrufen. Als fiktiver Verwaltungsakt stünden gegen ihn alle Rechtsmittel zur Verfügung, die auch bei einem tatsächlich erlassenen Verwaltungsakt eröffnet seien. Deswegen greift die Klägerin in ihrem Hauptantrag den fiktiven Teilwiderruf mit einem Anfechtungsantrag an. Hilfsweise verfolgt sie ihr Begehren mit einem Feststellungsantrag.

7In der Sache meint die Klägerin, dass der Teilwiderruf gegen den höherrangigen § 49 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) verstoße, der einfachgesetzlich den verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzgrundsatz (Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz - GG -) normiere. Die Voraussetzungen für den Erlass der widerrufenen Feststellung seien nicht weggefallen. Weiter meint die Klägerin, dass die Pfandpflicht dem Zweck der §§ 22 ff. Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) zuwiderlaufe. Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung zur kommunalen Verpackungssteuer erkannt, dass die kooperative kollektive Pflichterfüllung der individuellen Pflicht zur Produktverantwortung vorgehe. Das Pflichtpfand ziele aber auf die (nachrangige) individuelle Verpflichtung. Weiter meint die Klägerin, dass die Verpackungsverordnung nach der Ermächtigungsgrundlage nur die Art und Weise regeln dürfe, wie die Produktverantwortung wahrzunehmen sei. Eine Ermächtigungsgrundlage für die mengenmäßige Begrenzung des Einwegverpackungsverkaufs um das bestehende Mehrwegsystem zu stabilisieren, gebe es im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht. Darüber hinaus sieht die Klägerin das Verhältnismäßigkeitsprinzip des § 22 Abs. 3 KrW-/AbfG verletzt, da das Abholsystem des "Grünen Punktes" ebenso effektiv, aber sie weniger belastend arbeite. Zusätzlich hält die Klägerin die grundrechtliche Berufsfreiheit (Art. 12 GG) für verletzt, weil sich auch aus den Feststellungen des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, den die Bundesregierung eingesetzt habe, ergebe, dass Mehrwegverpackungen nur in bestimmten Fällen ökologisch den Einwegverpackungen überlegen seien. Schließlich rügt die Klägerin einen Verstoß gegen das Gleichheitsgebot (Art. 3 GG), weil die Mehrwegquote bei Fruchtsäften immer etwa um die Hälfte niedriger als bei anderen Getränkesorten gelegen habe, diese Getränkeart vom Pflichtpfand aber verschont bleibe.

Die Klägerin beantragt, 8

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1. den durch das Unterschreiten der nach § 9 Abs. 2 der Verpackungsverordnung erheblichen Mehrweganteile bei der Nacherhebung von Februar 1999 bis Januar 2000 ausgelösten Widerruf der Entscheidung nach § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung aufzuheben, 2. den durch das Unterschreiten der erheblichen Mehrweganteile bei der

Nacherhebung von April 2000 bis März 2001 ausgelösten Widerruf der Entscheidung nach § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung aufzuheben,

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hilfsweise sinngemäß 11

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3. festzustellen, dass sie auch ab dem 1. Januar 2003 nicht verpflichtet ist, für Bier, Mineralwasser und CO2-haltige Erfrischungsgetränke, die sie in Einweg-Getränkeverpackungen vertreibt, und für das sie oder ein anderer Vertreiber sich am Abholsystem der Firma der Grüne Punkt Duales System Deutschland AG beteiligen, von ihren Abnehmern ein Pfand nach § 8 Abs. 1 der Verpackungsverordnung zu erheben und ihnen zu erstatten und die Verpackungen nach § 6 Abs. 1 der Verpackungsverordnung zurückzunehmen.

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Das beklagte Land beantragt, 14

die Klage abzuweisen. 15

Das beklagte Land hält die Klage für unzulässig. Es ist der Auffassung, dass das angerufene Gericht örtlich nicht zuständig sei. Außerdem rügt es die mehrfache Rechtshängigkeit derselben Sache. Eine Anfechtungsklage sei unstatthaft, weil ein fiktiver Widerrufsverwaltungsakt des beklagten Landes nicht gegeben sei. § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV sei eine selbstausführende ("self-executing") Norm. Jedenfalls sei ein fiktiver Verwaltungsakt mangels Bekanntgabe unwirksam. Gäbe es einen fiktiven Verwaltungsakt, müsste der als von der Bundesregierung erlassen gelten und die Klage müsste beim Verwaltungsgericht Berlin gegen die Bundesrepublik Deutschland erhoben werden. Gleiches gelte für die hilfsweise erhobene Feststellungsklage. Bislang habe auch nicht das beklagte Land für sich in Anspruch genommen, ab dem 1. Januar 2003 gelte das Pflichtpfand, sondern nur die Bundesregierung bzw. der Bundesumweltminister. Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehle der Klägerin, weil sie sachdienlicher gegen die Bekanntmachung der Nacherhebungsergebnisse Anfechtungsklage erheben könne. Deswegen verstoße die Hilfsfeststellungsklage gegen das Subsidiaritätsgebot des § 43 Abs. 2 VwGO und sei unzulässig.

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In der Sache hält das beklagte Land die Pfandpflicht für rechtmäßig. Vertrauensschutz könne die Klägerin nicht für sich in Anspruch nehmen, weil die Pfandpflicht bereits in der ersten Verpackungsverordnung aus dem Jahr 1991 enthalten gewesen sei. Auf die Regeln des allgemein geltenden § 49 VwVfG könne sich die Klägerin angesichts der spezielleren Regelung in der Verpackungsverordnung nicht stützen. Die Pfandpflicht in der Verpackungsverordnung sei von den Ermächtigungsgrundlagen der §§ 22 ff. KrW- /AbfG gedeckt. Insbesondere § 22 Abs. 2 Nr. 1 KrW-/AbfG lege fest, Teil der Produktverantwortung sei die Entwicklung, Herstellung und das Inverkehrbringen von Erzeugnissen, die mehrfach verwendbar seien. Den Mechanismus der Mehrwegquote hält das beklagte Land für eine Lenkungsbestimmung mit Signalwirkung. Außerdem entspreche es der Hierarchie des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, wenn der Verordnungsgeber die Vermeidung der Verwertung von Abfällen vorziehe. Aus verschiedenen ökobilanziellen Untersuchungen gehe außerdem hervor, dass höchstens bei Erfrischungsgetränken ohne Kohlensäure sowie bei Milch und Wein die ökologische Vorteilhaftigkeit der Mehrweggetränkeverpackungen fraglich sei. Auf diese Getränke beziehe sich die Pfandpflicht aber gerade nicht. Einen Verstoß gegen die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) sieht das beklagte Land nicht als gegeben an, weil dem Verordnungsgeber 16

angesichts der prognostischen Natur der Pfandregelung ein Gestaltungsspielraum eröffnet sei.

Die Beigeladene beantragt, 18

die Klage abzuweisen. 19

20Sie tritt dem Vortrag des beklagten Landes bei. Sie bestreitet mit ähnlichen Argumenten wie es die Existenz eines fiktiven Teilwiderrufs und hält das beklagte Land für nicht passivlegitimiert. Weiter meint auch sie, dass eine Klage gegen die Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse der Hilfsfeststellungsklage vorgehe. Soweit es um die Rechtmäßigkeit der Pfandpflicht an sich geht, macht sich die Beigeladene die Argumente des Oberverwaltungsgerichts Berlin (DVBl. 2002, 630) ausdrücklich zu Eigen.

21Das beklagte Land hat das Bundesverwaltungsgericht angerufen, nach § 53 VwGO das zuständige Gericht zu bestimmen. Diesen Antrag hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02 abgelehnt. In der Beschlussbegründung hat es mitgeteilt, dass der von der Klägerin angenommene fiktive Verwaltungsakt den Regelungsgehalt des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV nicht treffe.

22Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des Leitverfahrens 17 K 1907/02 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe: 23

24Die Klage ist im Hilfsantrag zulässig und begründet, weil die Klägerin auch ab dem 1. Januar 2003 nicht verpflichtet ist, von ihren Abnehmern auf die im Antrag näher bezeichneten Getränkeverpackungen ein Pfand zu erheben bzw. ihnen zu erstatten und die Verpackungen zurückzunehmen. Im Übrigen ist die Klage unzulässig.

I. 25

26Die erhobene Anfechtungsklage ist unstatthaft, weil § 9 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379), zuletzt geändert durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung vom 15. Mai 2002 (BGBl I. S. 1572) - VerpackV - einen Widerrufsverwaltungsakt nicht fingiert.

27Ob eine Anfechtungsklage statthaft ist, richtet sich nach § 42 Abs. 1, 1. Alt VwGO. Danach ist Voraussetzung, dass ein Verwaltungsakt tatsächlich vorliegt. Die bloße Behauptung des Klägers, es liege ein Verwaltungsakt vor, genügt nicht.

28Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Oktober 1968 - IV C 101.67, in: BVerwGE 30, 287; Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. (2000), § 42 Rn. 10; Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage (2000), § 42 Rn. 54.

Die maßgebliche Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV besagt Folgendes: 29

30"Liegt ... der Mehrweganteil im Bundesgebiet unter dem ... festgesetzten Anteil, gilt die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 vom ersten Tage des auf die Bekanntgabe ... folgenden sechsten Kalendermonats bundesweit ... als widerrufen ... ."

31Die Beteiligten streiten mit gewichtigen Argumenten darüber, ob aus dieser Norm ein anfechtbarer fiktiver Verwaltungsakt abzuleiten ist. § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV lässt - insbesondere vor dem Hintergrund seiner Entstehungsgeschichte - keine völlig zweifelsfreie Auslegung zu. Weil die Klage im Hilfsantrag zulässig und diese Frage im Endergebnis nicht entscheidungserheblich ist, schließt sich das erkennende Gericht der bundesverwaltungsgerichtlichen Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV an. Ein fiktiver Teilwiderruf der Feststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV liegt nicht vor, sodass eine Anfechtungsklage unstatthaft ist,

vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02. 32

II. 33

Die Klage ist in ihrem Hilfsantrag zulässig. 34

35Die Klägerin hat hilfsweise einen Feststellungsantrag erhoben, mit dem sie sinngemäß beantragt festzustellen, dass sie zur Pfanderhebung- und Erstattung nach Maßgabe des § 8 Abs. 1 VerpackV und zur Rücknahme nach § 6 VerpackV nicht verpflichtet ist, soweit es sich um einwegverpackte Getränke handelt.

361. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf ist gemäß § 52 Nr. 5 VwGO i. V. m. § 1 Abs. 2 lit. c) AG VwGO NRW für die Feststellungsklage örtlich zuständig, da das beklagte Land seinen Sitz in E hat.

37Zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit nach dem allein vom Kläger bestimmten Streitgegenstand vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2002 7 AV 2.02; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Oktober 1968 - IV C 101.67, in: BVerwGE 30, 287; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Februar 1981 - 2 C 42/78, in: DVBl 1981, 495.

382. Die hilfsweise erhobene Klage auf Feststellung, dass die Klägerin ab dem 1. Januar 2003 bei Einweg-Getränkeverpackungen, für die sie sich oder ein anderer Vertreiber am Abholsystem der Firma Der Grüne Punkt Duales System Deutschland (DSD) AG beteiligt, nicht den Verpflichtungen zu Pfanderhebung, Pfanderstattung und Rücknahme nach §§ 6, 8 Abs. 1 der Verpackungsverordnung unterliegt, ist statthaft.

39a) Mit einer Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO kann das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden. Die Klägerin beantragt das Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festzustellen, nämlich dass sie im Verhältnis zum beklagten Land eine Pfanderhebungs- und -erstattungspflicht nicht trifft. Eine Feststellungsklage kann "nur unter der Voraussetzung erhoben werden, dass die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist". Sie dient "der gerichtlichen Klärung der rechtlichen Beziehungen, die sich aus einem bestimmten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen (Rechtssubjekte) untereinander ergeben" (= Rechtsverhältnis).

40vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Januar 1992 - 3 C 50/89, in: NVwZ 1993, 64; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 8. Juni 1962 - VII C 78.61, in: BVerwGE 14, 235, 236.

41Gegenstand einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO kann nur das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses sein, das durch besondere Umstände hinreichend konkretisiert ist. Die streitigen Beziehungen müssen sich zu einer festen Form verdichtet haben.

42Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85, in: BVerwGE 77, 207; vgl. auch Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Januar 1969 - 1 C 86.64 bei Buchholz 310 § 43 Nr. 31.

43Anders als das beklagte Land und die Beigeladene meinen, kommt es nicht darauf an, ob das beklagte Land einer Feststellungsklage dieses Recht ausdrücklich oder schlüssig für sich in Anspruch genommen hat oder nicht. Maßgeblich ist allein, ob nach materiellem Recht ein solches Rechtsverhältnis besteht bzw. dies umstritten ist.

44Es ist unbestritten, dass derzeit eine Pfand- und Erstattungspflicht der Klägerin noch nicht besteht, weil die sechsmonatige Frist seit der Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse noch nicht verstrichen ist. Feststellungsfähig sind entgegen der Beigeladenen aber nicht nur gegenwärtige, sondern auch zukünftige Rechtsverhältnisse. Zukünftige Rechtsverhältnisse sind feststellungsfähig, wenn sie schon jetzt konkretisiert, also die maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen gelegt sind.

45Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85, in: BVerwGE 77, 207, 211; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Oktober 1971 - VI C 57.66, in: BVerwGE 38, 346; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 1996 - 3 C 8.95, in: BayVBl 1997, 90; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 4. Mai 1994 6 A 690/93, in: NVwZ-RR 1995, 98; zustimmend Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage (2000), § 43 Rn. 18; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung (Stand: Januar 2002), § 43 Rn. 21.

46Das Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten Land ist hinreichend konkretisiert. Durch die für sofort vollziehbar erklärte Bekanntmachung der Mehrwegquoten im Bundesanzeiger stehen die am 1. Januar 2003 eintretenden Rechtsfolgen bereits jetzt fest. Das festzustellende Rechtsverhältnis reicht auch schon insofern in die Gegenwart hinein, als die Klägerin bereits jetzt Vorkehrungen treffen muss, um einer evtl. Rücknahme- und Pfandpflicht zum 1. Januar 2003 genügen zu können. Diese Vorkehrungen sind nur durch weit reichende, kaum rückgängig zu machende Investitionsentscheidungen herbeizuführen. Schon deswegen hat die Klägerin bereits heute ein Interesse an der baldigen Feststellung, ob das streitige Rechtsverhältnis besteht oder nicht.

47Das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass für eine Klage, die sich gegen eine unmittelbar aus der Verpackungsverordnung folgende Pflicht richtet, die Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft ist, wenn die Norm keines gesonderten Vollzugsakts mehr bedarf und deshalb unmittelbare Wirkung entfaltet.

48Bundesverfassungsgericht, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 3. Juli 2001 1 BvR 1472/99, in: DVBl 2001, 1429, 1430; vgl. auch Bundesverfassungsgericht, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 2. April 1997 - 1 BvR 446/96, in: NVwZ 1998, 169: gegen eine bundesrechtliche Durchführungsverordnung zum Luftverkehr ist die Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig; dazu Peters, Zur Zulässigkeit der Feststellungsklage 43 VwGO) bei untergesetzlichen Normen, in: NVwZ 1999, 506.

49Auch nach der Auffassung des beklagten Landes handelt es sich bei § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV um eine selbstvollziehende ("self-executing") Norm (Schriftsatz des beklagten Landes vom 23. Mai 2002, GA Leitverfahren 17 K 1907/02 Bl. 249). Dem stimmt der Sache nach das Bundesverwaltungsgericht zu, denn nach seinem Beschluss zum Antrag nach § 53 VwGO sind weitere (angreifbare) Vollzugsakte zur Umsetzung der Pfandpflicht nicht von § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV vorgesehen.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02. 50

51Die Bekanntgabe der Mehrwegquoten ist kein Vollzugsakt in diesem Sinne, also keine gegenüber dem Einzelnen verbindliche Festsetzung von Rechtsfolgen, sondern nur die Feststellung des Tatbestandsmerkmals der sich dann selbst vollziehenden Norm.

52Die Feststellungsklage ist außerdem statthaft, weil der Klägerin eine repressive Verfolgung droht, wenn sie ab dem 1. Januar 2003 kein Pfand erhebt. Das Bundesverwaltungsgericht hat erkannt, dass ein Feststellungsinteresse bei drohender repressiver Verfolgung in Fällen zukünftiger Rechtsverhältnisse zu bejahen ist. Dem schließt die Kammer sich an.

53Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Januar 1969 - 1 C 86.64 bei Buchholz 310 § 43 Nr. 31; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53/85, in: BVerwGE 77, 207.

54Nach § 15 Nr. 17 VerpackV handelt derjenige, der ein Pfand nicht erhebt oder erstattet, ordnungswidrig im Sinne des § 61 Abs. 1 Nr. 5 KrW-/AbfG. § 61 Abs. 3 KrW-/AbfG droht für diesen Fall eine Geldbuße bis 50.000 Euro an. Die Beigeladene - vertreten durch den Bundesumweltminister - hat mit Schreiben vom 28. März 2002 (Anlage 1 zum Antragsschriftsatz im Eilverfahren 17 L 1916/02) mit "Sanktionen durch die Vollzugsbehörden" gedroht, wenn ein "reibungslos funktionierendes Rücknahmesystem" nicht bis zum 1. Januar 2003 eingerichtet sei. Es ist daher mit der Anwendung der repressiven Instrumente zu rechnen.

55Die Feststellungsklage ist auch nicht etwa deswegen unstatthaft, weil der Antrag darauf hinausläuft, dass - als Vorfrage - über die Gültigkeit der einschlägigen Normen der Verpackungsverordnung entschieden werden muss. Der Umstand allein, dass die zu treffende Entscheidung die Überprüfung einer Norm erfordert und in diesem Bereich konkreter Normenkontrolle ihr eigentlicher Zweck liegt, macht die Klage nicht unzulässig. Dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann nicht etwa entnommen werden, dass außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von Rechtsetzungsakten ausgeschlossen sein soll. Es gehört seit jeher zur richterlichen Prüfungskompetenz, auch die Gültigkeit einer Rechtsnorm, insbesondere ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu überprüfen, sofern es für den Ausgang des Rechtsstreits hierauf ankommt. Daran hat sich durch die Zulassung der abstrakten

Normenkontrolle in den Fällen des § 47 VwGO nichts geändert.

56Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21. September 1979 - 7 C 7/78, in: BVerwGE 58, 299, 301 (sub. Ziff. 1); Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13/99, in: BVerwGE 111, 276.

57b) Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage ist nicht deswegen unzulässig, weil die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

58Das in dieser Regelung niedergelegte Subsidiaritätsgebot der Feststellungsklage verfolgt zusammenfassend gesagt zwei Zwecke. Einerseits soll der erforderliche Rechtsschutz auf ein einziges gerichtliches Verfahren konzentriert werden (Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes). Der Kläger soll kein Feststellungsurteil erwirken, aus dem er später auf Leistung oder Aufhebung klagen muss, wenn er dieses Ziel durch eine andere Klageart sofort erreichen kann.

59Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18. Juli 1969 - 7 C 56.68, in: BVerwGW 32, 333, 335; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 1996 - 3 C 8/95, in: NVwZ-RR 1998, 302.

60Andererseits soll die Subsidiarität verhindern, dass die für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage geltenden Sonderregelungen über Fristen und Vorverfahren unterlaufen werden.

61Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53/85, in: BVerwGE 77, 207, 211.

62Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gilt das Vorrangverhältnis zwischen Leistungs-/Gestaltungsklage und Feststellungsklage aber nicht stets und unbesehen, sondern es ist auf die besondere Interessenlage der Beteiligten besonders Bedacht zu nehmen: "Kann die zwischen den Parteien streitige Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch Feststellungsurteil geklärt werden, verbietet es sich, den Kläger auf eine Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das Rechtsverhältnis, an dessen selbstständiger Feststellung er ein berechtigtes Interesse hat, (...) nur Vorfrage wäre."

63Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 1997 - 1 C 2/95, in: NJW 1997, 2534, 2535.

64Das beklagte Land und die Beigeladene gehen fehl, wenn sie meinen, dass eine Feststellungsklage wegen Verstoßes gegen § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht statthaft sei, weil die Klägerin gegen die Bekanntmachung der Mehrwegquoten klagen könne.

65aa) Eine Klage gegen die Bekanntmachung der Mehrwegquote durch den Bund ist in ihrem Begehren auf etwas qualitativ anderes gerichtet als eine Feststellungsklage gegen das vollziehende Land. Es handelt sich im Begehren um ein aliud, auf das im Verhältnis zur erhobenen Feststellungsklage das Subidiaritätsgebot nicht anwendbar ist.

Das ergibt sich bereits daraus, dass es sich um unterschiedliche Beklagte handelt und 66

damit verschieden weit reichende Entscheidungen ergehen. Ein zwischen dem Bund und der Klägerin ergehendes Urteil würde nur zwischen diesen Bindungswirkung entfalten, § 121 VwGO, nicht zwischen der Klägerin und dem jeweiligen mit dem Vollzug der Verpackungsverordnung betrauten Land.

67Da die Anfechtungsklage auf ein anderes Rechtsschutzziel gerichtet ist, kommt dem Zweck der Sicherung der besonderen Voraussetzungen der Anfechtungsklage und der Vermeidung von mehrfachen Klagen in diesem Fall keine eigene Bedeutung zu.

68bb) Des Weiteren ist nicht klar, ob das von der Klägerin verfolgte Begehren, nämlich die Feststellung, dass sie aus der Verpackungsverordnung keine Pfandpflichten treffen, bei einer Anfechtungsklage gegen die Bekanntgabe der Ergebnisse der Nacherhebung überhaupt als Vorfrage entschieden würde. Denn es ist sehr gut möglich, dass die Anfechtungsklage aus ganz anderen Gründen Erfolg oder Misserfolg hat, das angerufene Gericht zu dieser Frage also gar nicht Stellung nimmt. Außerdem nähme das zur Vorfrage gefundene Ergebnis nicht an der Rechtskraft der Entscheidung teil.

69Zu diesem Einwand vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. Dezember 1982 5 C 103.81, in: DVBl 1983, 552 und Sodan, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblatt (Stand: Februar 2002), § 43 Rn. 123.

70Davon abgesehen unterliegt es Zweifeln, ob bei der Klage gegen die Feststellung der Mehrwegquoten auch gerichtlich überprüft wird, ob eine Ermächtigung besteht, die angegriffene Pfandpflicht einzuführen. Nur weil das Oberverwaltungsgericht Berlin eine solche Prüfung im Eilverfahren vorgenommen hat, erscheint dies nicht zwingend. Es begründet die Prüfung der Pfandpflicht im Rahmen des Eilrechtsschutzes gegen die Bekanntgabe der Ergebnisse damit, dass nur dann eine künftige Belastung der Antragsteller durch die Bekanntgabe festgestellt werden könne, wenn die Pfandpflichtregelung wirksam sei.

71Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - OVG 2 S 6.01, in: DVBl 2002, 630, 631 (rechte Spalte).

72Bei der Klage gegen einen feststellenden Verwaltungsakt zu prüfen, ob die Bekanntgabenorm für sich genommen wirksam ist, kann nicht beanstandet werden. Es unterliegt jedoch Zweifeln, ob die Prüfung der Wirksamkeit von Normen, die anknüpfend an den feststellenden Verwaltungsakt weitere Rechtsfolgen anordnen, zu den tragenden Entscheidungsgründen gehört oder nicht vielmehr als obiter dictum zu werten ist. Handelt es sich um ein obiter dictum, nimmt dieses erstens nicht an der Rechtskraft der Entscheidung teil und zweitens kann insofern nicht auf die Anfechtungsklage als der Feststellungsklage vorgängig verwiesen werden.

73Würde man den Prüfungsansatz des Oberverwaltungsgerichts Berlin konsequent durchführen, müsste man bei Klagen gegen feststellende Verwaltungsakte die Rechtswirksamkeit aller Normen überprüfen, die an diesen Verwaltungsakt anknüpfen. Ein solches Vorgehen ist nicht nur schlechthin unpraktikabel, sondern überschreitet den Streitgegenstand der erhobenen Klage (ne eat iudex ultra petita partium), die sich nur gegen die Feststellung richtet. Demgemäß hat das Bundesverwaltungsgericht es bei der Entscheidung über eine Klage, die sich gegen die Feststellung der Einwohnerzahl einer Gemeinde richtete, überhaupt nicht in Erwägung gezogen, alle an die Einwohnerzahl der Gemeinde anknüpfenden Rechtsnormen auf ihre Gültigkeit hin zu überprüfen.

74Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 17. März 1992 - 7 B 24/92, in: DVBl 1992, 1295.

75cc) Die vorzunehmende Differenzierung zwischen der Feststellung der Mehrwegquote und den daran anknüpfenden Widerruf der Feststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV übersieht das beklagte Land. Zwar beschreibt es das Rechtsschutzziel der Klägerin zutreffend damit, dass sie ein Wiederaufleben der Pfanderhebungspflichten verhindern will. Es beachtet aber nicht, dass es verwaltungsprozessual verschiedene Wege und Ansatzpunkte gibt, um dieses Ziel zu erreichen. Die Klägerin dieses Verfahrens schlägt einen anderen Weg ein, als es die Antragsteller vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin getan haben. Jene wandten sich gegen die Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse. Diese greifen in einer grundsätzlicheren Art und Weise das Bestehen einer Pfandpflicht überhaupt an.

76Unabhängig davon, dass das beklagte Land seine Ansicht nicht auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin stützen kann, erscheinen die Regelungswirkungen, die es der Bekanntgabe beimisst, zu weit gehend. Grundsätzlich sind feststellende Verwaltungsakte solche, durch die rechtserhebliche Eigenschaften in Bezug auf einen Einzelfall verbindlich festgestellt werden sollen,

77Stelkens/Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl. (2001), § 35 Rn. 142 m. w. N. aus der Literatur.

78Das Bundesverwaltungsgericht hat als Regelungsgegenstand eines feststellenden Verwaltungsakts einmal die Verbindlichkeit seiner Feststellung definiert,

79Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. April 1997 - 3 C 2/95, in: BayVBl 1998, 346.

80Hinsichtlich eines Sachverhaltes, bei dem es auch um Zählungen ging (Volkszählung), hat das Bundesverwaltungsgericht erkannt, dass die Bekanntgabe der einer Gemeinde zugeordneten Einwohnerzahl einen feststellenden Verwaltungsakt darstellt, aus dem sich nach seiner Bestandskraft die amtliche Einwohnerzahl ergibt. Regelungsgegenstand war hier nur die verbindliche Feststellung der - künftigen Entscheidungen zugrundezulegenden - Einwohnerzahl.

81Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 17. März 1992 - 7 B 24/92, in: DVBl 1992, 1295.

82Die Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts liegt demzufolge gerade darin begründet, dass sich an seinen Verfügungsausspruch keine vollstreckungsfähigen Rechtsfolgen knüpfen. Er beschränkt sich vielmehr auf die Feststellung der behördlichen Subsumtion. Weiter gehende Rechtsfolgen zu setzen, bleibt Folgemaßnahmen überlassen. Bei der Pfandpflicht handelt es sich aber gerade um vollstreckungsfähige Rechtsfolgen, die von dem Feststellungsverwaltungsakt nicht umfasst werden. Wird die Bekanntgabe der Mehrwegquoten angefochten, ist Streitgegenstand der (isolierte) feststellende Verwaltungsakt, der außer der Verbindlichkeit der in ihm getroffenen Feststellungen keine Rechtsfolgen herbeiführt. Ob aus der Bekanntgabe der Quoten die Betroffenen tatsächlich die Pflicht trifft, ein Pfand zu erheben und zu erstatten, ist eine hiervon zu unterscheidende Frage.

83Wäre die Bekanntgabe der Mehrwegquoten auch auf die Herbeiführung der Pfandpflicht gerichtet, würde dies der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung bei der Ausführung von Bundesrecht (Art. 83 GG) zuwiderlaufen. Nur weil die Verpackungsverordnung die Pfandpflicht von der Mehrwegquote "im Geltungsbereich dieser Verordnung", also im gesamten Bundesgebiet, abhängig macht, konnte das Oberverwaltungsgericht Berlin für diese Feststellungsentscheidung eine ungeschriebene Bundeskompetenz annehmen. Dass auch die Pfandpflicht selbst nur bundeseinheitlich gelten kann, wird nicht einmal von der Verpackungsverordnung vorausgesetzt, wie § 10 VerpackV zeigt, der Regelungen für den Fall vorsieht, dass in bestimmten Ländern ein Pfand zu erheben ist und in anderen nicht.

84dd) Durch das den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Landesexekutive (Art. 83 GG) durchbrechende Zusammenwirken von Bund und Land bei der Pfandpflicht entsteht die wegen des genannten Grundsatzes ansonsten ungewöhnliche Situation, dass der Betroffene sich sowohl gegen den Bund als auch gegen das Land zur Wehr setzen kann. Hätte das Land auf Grund der Mehrwegquote einen gebundenen Widerrufsverwaltungsakt zu erlassen, würden Zweifel an dessen Anfechtbarkeit nicht bestehen. Auf Grund der Garantie des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) können solche Zweifel nicht dadurch entstehen, dass durch eine andere Handlungsform als durch Verwaltungsakt, nämlich durch die Anordnung des Eintritts der Rechtsfolgen eines Widerrufs, entschieden wird. Die Zeiten, die einen Verwaltungsakt voraussetzten, um gerichtlichen Rechtsschutz zu eröffnen, sind spätestens seit Einführung des § 40 VwGO beendet. Fehlt es am Verwaltungsakt, ist die Feststellungsklage als Auffangklageart statthaft, wenn keine Leistungs- oder Gestaltungsklage erhoben werden kann.

85Soweit in der Literatur vertreten wird, die Subsidiarität greife auch ein, wenn der Kläger sein Prozessziel mindestens ebenso gut mit einer Gestaltungsklage gegen einen Dritten erreichen könne, ist diese Ansicht vereinzelt geblieben.

Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage (2000), § 43 Rn. 26. 86

87Ihre Vertreter haben ihre Ansicht auch weder begründet, noch hat sie in der Rechtsprechung - soweit ersichtlich - Widerhall gefunden. Im Übrigen erscheint es wie dargelegt sehr fraglich, ob im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen die Bekanntmachung der Mehrwegergebnisse die von der Klägerin angegriffene Wirksamkeit der Pflichtpfandregelung insgesamt einer Prüfung unterzogen werden muss,

88keine Prüfung: Verwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 15. August 2001 VG 10 A 708.00 , Beschlussabdruck Bl. 12.

89Ob die Bekanntgabe des Ergebnisses der Nacherhebung gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV (auch) auf die Setzung der Rechtsfolge "Widerruf der Feststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV" gerichtet ist und so den betroffenen Herstellern und Vertreibern Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet, braucht aber letztlich nicht entschieden zu werden, weil die Klägerin weiter gehenden Rechtsschutz begehrt, nämlich die Feststellung, dass sie einer Pfand- und Erstattungspflicht nicht unterliegt.

3. Die Klage ist gegen den richtigen Beklagten gerichtet. Gegen wen eine 90

verwaltungsgerichtliche Klage zu richten ist, bestimmt sich nach dem Rechtsträgerprinzip. Für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage findet sich dieser Grundsatz in § 78 VwGO ausformuliert. Er gilt aber auch für die Feststellungsklage nach § 43 VwGO. Sie ist gegen die Rechtspersönlichkeit zu richten, der gegenüber das streitige Rechtsverhältnis positiv oder negativ festgestellt werden soll.

Meissner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung (Stand: Januar 2002), § 43 Rn. 21, 49.

92Deswegen war das Rubrum der Klage in Bezug auf den Hilfsantrag stillschweigend auf den Rechtsträger - das beklagte Land - umzustellen.

93a) Unzutreffend meint das beklagte Land, dass die Klage gegen die beigeladene Bundesrepublik Deutschland zu richten ist. Aus § 63 KrW-/AbfG folgt, dass die Landesbehörden für die Durchsetzung der Verpflichtungen aus der Verpackungsverordnung zuständig sind,

94vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - OVG 2 S 6.01, in: DVBl. 2002, 630, 640 (linke Spalte), das zutreffend darlegt, dass ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zum Bund über die Frage, ob eine Pfandpflicht besteht, nicht existiert, da zur Durchsetzung der Verpackungsverordung die jeweiligen Bundesländer zuständig seien.

95Dem stimmt auch die Beigeladene zu: "Wenn ... die Klägerinnen ... die Auffassung vertreten, dass die Landesbehörden für die Durchsetzung der Verpflichtungen aus der Verpackungsverordnung zuständig sind, so ist dies ... für die Zukunft richtig." (GA Leitverfahren 17 K 1907/02 Bl. 659).

96Dies entspricht dem Grundsatz der Landesexekutive bei Bundesgesetzen, der in Art. 83 GG niedergelegt ist. Die Verwaltungskompetenz fehlt dem beklagten Land entgegen seiner Ansicht gerade nicht. Für Nordrhein-Westfalen ist in § 34 Abs. 1 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (AbfG NRW) festgelegt, dass das beklagte Land als oberste Abfallwirtschaftsbehörde zum Vollzug des Abfallrechts zuständig ist. Die Pflicht zur Pfanderhebung und -erstattung obläge der Klägerin damit gegenüber dem beklagten Land Nordrhein-Westfalen.

97Hiervon zu unterscheiden ist die Frage, ob der Bund für die Feststellung der Bekanntgabe der bundesweiten Mehrwegquoten zuständig ist. Diese Feststellung ist aber nicht Streitgegenstand dieses Verfahrens, sondern allenfalls eine Vorfrage. Soweit das beklagte Land und die Beigeladene auf die vom Oberverwaltungsgericht Berlin festgestellte Bundeskompetenz für die Feststellung der (bundesweiten) Mehrwegquote verweisen, lassen sie außer Acht, dass das Gericht dem Bund diese Kompetenz nur ausnahmsweise zugesprochen hat. Diese weder in der Verfassung noch im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz niedergelegte Ausnahmekompetenz lässt sich nicht auf alle Rechtsakte oder Rechtsverhältnisse im Zusammenhang mit §§ 6, 8 f. der Verpackungsverordnung ausdehnen.

98

b) Die Bedenken, die das beklagte Land und die Beigeladene wegen eventuell abweichender Gerichtsentscheidungen der Länder hegen, mögen aus prozessökonomischen und auch praktischen Erwägungen gerechtfertigt sein. Divergenzen sind aber als Folge des föderalen Staatsaufbaus und des Grundsatzes der 91

Landesexekutive (Art. 83 GG) jedenfalls dann unvermeidbar, wenn Bundesrecht jeweils einzelne (angreifbare) Rechtverhältnisse zwischen Gesetzesunterworfenem und Land vorsieht. Wie das vom beklagten Land in dieser Sache angerufene Bundesverwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, sind Erwägungen der Prozessökonomie nicht in der Lage, Verfassungsnormen - etwa die des gesetzlichen Richters, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG - außer Kraft zu setzen.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5. Juli 2002 - 7 AV 2.02. 99

100Im Übrigen hat die Verpackungsverordnung (seit ihrem Erlass) den Fall, dass die Pfanderhebungspflicht nicht in allen Bundesländern gilt, bereits vorausgesehen. § 10 in Verbindung mit § 3 Abs. 9 VerpackV regelt diesen Fall ausdrücklich. Danach können Vertreiber, die in einem Bundesland ansässig sind, in dem die Pfandpflicht nach § 8 VerpackV gilt, die Rücknahme und Pfanderstattung für solche Verpackungen verweigern, die aus einem Bundesland ohne Pfandpflicht stammen. Der Verordnungsgeber rechnete also mit der Situation, dass Pfandpflichten nicht bundeseinheitlich gelten.

101Schließlich kann auch die Feststellung, dass ein flächendeckendes Abholsystem nach § 6 Abs. 3 VerpackV (Duales System) besteht, nur dann "bundesweit" (genauer: in allen Bundesländern) wirken, wenn jeweils ein entsprechender feststellender Verwaltungsakt der obersten Landesabfallbehörde ergangen ist. Bedenken dagegen, dass eine um ein Vielfaches weitreichendere Entscheidung als die über die Pfandpflicht auf Einweg- Getränkeverpackungen ggf. von Bundesland zu Bundesland divergieren könnte, sind bislang nicht geäußert worden.

102c) Die Klägerin musste die Feststellungsklage auch nicht gegen das Bundesland, in welchem sie ihren Sitz hat, richten. Nach dem allein maßgeblichen Klagegegenstand kommt es nur darauf an, ob ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zum beklagten Land besteht. Das ist der Fall. Ob daneben auch gegenüber dem Land, in dem die Klägerin ihren Sitz hat, die Pflicht zur Pfanderhebung und erstattung (= ein weiteres Rechtsverhältnis) besteht, muss in diesem Rahmen nicht entschieden werden.

1034. Der Klägerin fehlt nicht das allgemeine Rechtsschutzinteresse. Dass sie bei verschiedenen Verwaltungsgerichten Klage erhoben haben, stellt keine willkürliche oder rechtsmissbräuchliche mehrfache Inanspruchnahme der Justiz dar, sondern ist zwingende Folge des auf Art. 83 GG beruhenden und in § 63 KrW-/AbfG einfachgesetzlich umgesetzten Grundsatzes der Landesexekutive.

104Die erhobenen Klagen richten sich jeweils gegen unterschiedliche Beklagte, soweit sie in unterschiedlichen Ländern anhängig sind. Soweit in einem Land mehrere Klagen anhängig sind, unterscheiden sich die jeweiligen Kläger, sodass eine mehrfache Rechtshängigkeit, die § 17 Abs. 1 Satz 2 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) ausschließt, wegen unterschiedlicher Streitgegenstände nicht vorliegt.

105Der der Klägerin angediente Weg, gegen die Bekanntmachung der Nacherhebungsergebnisse durch die Bundesregierung vor dem Verwaltungsgericht Berlin zu klagen, ist eine qualitativ andere, aber keine einfachere und effektivere Möglichkeit zur Erreichung des Rechtsschutzziels. Eine solche Klage dürfte zwar auch möglich sein, aber es ist Sache der betroffenen Klägerin darüber zu befinden, in welcher Weise, vor allem mit welcher Reichweite sie gerichtlichen Rechtsschutz sucht.

106Der Klägerin steht auch deswegen ein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung zu, weil die auf das Pflichtpfand bezogenen Normen der Verpackungsverordnung den Rechtsschein der Gültigkeit tragen und die Beigeladene beständig öffentlich darauf verweist, dass die Pfandpflicht zum 1. Januar 2003 eintrete.

III. 107

Die Klage ist im Hilfsantrag begründet. 108

109§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV liegt keine wirksame Ermächtigungsgrundlage zu Grunde. Die Einführung eines Pflichtpfandes auf Einweggetränkeverpackungen zu dem Zweck, nicht deren Rückgabe sicherzustellen, sondern die bestehenden Mehrwegsysteme zu schützen, ist vom Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht vorgesehen.

110Eine belastende rechtliche Regelung - hier die Belastung mit einer Pfandpflicht - muss von einer Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein. Das verlangt bereits das in Art. 20 Abs. 3 GG normierte Prinzip vom Vorbehalt des Gesetzes.

111Als Ermächtigungsgrundlage kommt nur § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV in Betracht. Die Beteiligten sind sich darüber einig, dass dessen tatbestandliche Voraussetzungen erfüllt sind. Es kommt deswegen allein auf die Wirksamkeit von § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV an.

112§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV ist Teil einer bundesrechtlichen Rechtsverordnung, welche die Bundesregierung erlassen hat. Ob § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV wirksam ist, richtet sich danach, ob er in der in Anspruch genommenen formell-gesetzlichen Ermächtigungsnorm eine Grundlage findet. Denn nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG muss die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen durch "Gesetz", d. h. einzelne parlamentgesetzliche Bestimmungen erfolgen.

113Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. Oktober 1968 - 2 BvE 2/66, in: BVerfGE 24, 184, 196.

114Nach ihrem Vorspruch ist die Verpackungsverordnung auf Grund der Ermächtigungen in § 6 Abs. 1 Satz 4, § 23 Nrn. 1, 2, 6, § 24 Abs. 1 Nrn. 2, 3, 4, Abs. 2 Nr. 1, § 57, § 59, § 7 Abs. 1 Nr. 3, § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG ergangen. Der Inhalt der Verordnung muss von diesen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt sein. Die Verordnung kann sich hinsichtlich der Pflichtpfandregelung und damit ihres § 9 Abs. 2 Satz 2 nur auf § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW/AbfG stützen. Die übrigen zitierten Normen behandeln andere Sachverhalte und scheiden offensichtlich aus.

115Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 2 S 6.01, in: DVBl 2002, 630, 635 (rechte Spalte unten). Dem stimmt die Beigeladene zu (GA Leitverfahren 17 K 1907/02 Bl. 666).

§ 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG lautet: 116

"Zur Festlegung von Anforderungen nach § 22 wird die Bundesregierung ermächtigt (...) zu bestimmen, dass Hersteller oder Vertreiber (...) Nr. 2: bestimmte Erzeugnisse zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen, 117

insbesondere durch Rücknahmesysteme oder durch Erhebung eines Pfandes, sicherzustellen haben, Nr. 3 (...)"

118Ob diese Vorschrift zum Erlass der angegriffenen Verordungsregelung ermächtigt, muss durch Auslegung ihrer Reichweite ermittelt werden. Hierbei ist der Rahmen zu beachten, den Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG dem Erlass von Ermächtigungsnormen setzt. Danach hat der Gesetzgeber einer solchen Norm "Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz" selbst zu bestimmen. Tendenz und Programm der Rechtsverordnung sind gesetzlich so weit zu umreißen, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll,

119vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. September 2001 - 6 C 13.00, in: DVBl 2002, 479, 480; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Februar 2001 - 3 C 9/00, in: NJW 2001, 1592, 1593; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. November 2000 6 C 8.99, in: BVerwGE 112, 194, 200.

120Einerseits richtet sich nach den genannten Anforderungen die Beantwortung der Frage, ob die ermächtigende Norm hinreichend bestimmt und deswegen wirksam ist. Andererseits begrenzt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zugleich auch die Reichweite der Verordnungsermächtigung, hier also des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG. Er verbietet Auslegungen, die über das erkennbare Regelungsprogramm des Gesetzgebers hinausgehen. Solche gesetzgeberischen Festlegungen müssen sich zwar nicht mehr unmittelbar aus Wortlaut ergeben. Sie müssen sich aber nach den allgemeinen Grundsätzen der Auslegung von Gesetzen ermitteln lassen.

121Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. September 2001 - 6 C 13.00, in: DVBl 2002, 479, 480. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Oktober 1972 - 2 BvL 51/69, in: BVerfGE 34, 52, 60: "Es muss entscheidbar sein, ob die Exekutive als Verordnunggeber sich innerhalb der gesetzten Grenzen gehalten hat."; zustimmend: Nierhaus, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz (Stand: März 2002), Art. 80 Rn. 266.

122Der im Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet es, in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, alle wesentlichen staatlichen Entscheidungen dem Gesetzgeber zu überlassen.

123Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90, in: DVBl 1999, 1266, 1268; Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 727/84, in: BVerfGE 80, 124, 132; Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 27. November 1990 - 1 BvR 402/87, in: BVerfGE 83, 130, 142.

124Das Bundesverwaltungsgericht verdeutlicht diese Anforderungen im Hinblick auf Ermächtigungsnormen für Rechtsverordnungen, wenn es erklärt, dass die Ermächtigung so deutlich gefasst sein muss, dass schon aus ihr, nicht erst aus der ermächtigten Verordnung erkennbar und voraussehbar wird, was vom Bürger verlangt werden kann. Das lasse jedenfalls in der Tendenz keinen Raum für eine eher weite Auslegung der Ermächtigungsnorm.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Februar 2001 - 3 C 9/00, in: NJW 2001, 125

1592, 1593.

126Die Beantwortung der Frage, ob der Teilwiderruf der Feststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV durch § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV von der Ermächtigungsnorm des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG gedeckt ist, lässt keine isolierte Betrachtung der Widerrufsnorm zu. Diese ist aus sich heraus noch nicht verständlich. Vielmehr ist die Regelung zur Aktualisierung des Pflichtpfandes, das durch das Zusammenspiel verschiedener Normen ausgelöst wird, in ihrer Gesamtheit zu betrachten.

127§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV bietet keine in sich geschlossene Regelung, sondern ist Teil eines sich über verschiedene Vorschriften der Verpackungsverordnung erstreckenden rechtstechnisch nicht einfachen - Regelungsmechanismus’. Ausgangspunkt ist § 8 Abs. 1 VerpackV. Er gibt allen Vertreibern, die flüssige Lebensmittel in Einweg- Getränkeverpackungen in Verkehr bringen, auf, ein Pfand von 25 bzw. 50 Cent zu erheben und bei Rückgabe zu erstatten. Nach § 9 Abs. 1 VerpackV gilt jedoch eine Anwendungsausnahme von § 8 VerpackV bei Verpackungen, für die sich der Hersteller oder ein Vertreiber an einem haushaltsnahen Abholsystem für Verpackungen gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV beteiligt. Ein solches System stellt die Duales System Deutschland (DSD) AG ("Grüner Punkt") gemäß der Feststellung des beklagten Landes vom 18. Dezember 1992 (MBl. NW. 1993, S. 57) in der Fassung des Änderungsbescheids vom 7. Juli 1994 (MBl. NW. 1994, 1006) auf der Grundlage des § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV dar. Deswegen gab es bislang keine Pfandpflicht für Einweg- Getränkeverpackungen. Wenn in bestimmten Getränkebereichen die von § 9 Abs. 2 VerpackV festgelegten Mehrweganteile nicht erreicht werden, "gilt die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 (...) als widerrufen". Damit fallen die Tatbestandsvoraussetzungen des befreienden § 9 Abs. 1 VerpackV weg. Die latente Pfandpflicht wird aktualisiert.

128Es stellt sich die Frage, ob § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG den Verordnungsgeber dazu ermächtigt, bei Unterschreiten einer bestimmten Gesamt-Mehrwegquote eine Pfandpflicht auf Einweg-Getränkeverpackungen zum Schutz der bestehenden Mehrwegsysteme zu begründen. Wendet man auf diese allgemeine Fragestellung konkret die Kriterien an, die gemäß der Rechtsprechung der obersten Gerichte des Bundes aus Art. 80 Abs. 1 GG folgen, ergibt sich Folgendes: Entscheidend ist, ob eine Pfandpflicht mit diesem Schutzzweck und dieser Beschränkung hinsichtlich der betroffenen Getränke in der Ermächtigungsnorm des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG angelegt und für den Gesetzesunterworfenen erkennbar ist.

129Die Frage, ob die Ermächtigungsnormen der § 14 AbfG 1986/§§ 22, 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW/AbfG zu weit reichenden umweltrechtlichen Verordnungen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügen, wird verschiedentlich verneint: Friauf, Abfallrechtliche Rücknahmepflichten, in: Baur/Müller-Graff/Zuleeg, Europarecht, Energierecht, Wirtschaftsrecht - Festschrift für Bodo Börner, 1992 S. 701, 711 ff; Aulehner, Einweg-Mehrweg-Irrweg, in: Betriebs-Berater 1995, Beilage 3, S. 1, 9. Kritisch auch Schink/Schwade, Von der Abfallentsorgung zur Kreislaufwirtschaft, in: Stadt und Gemeinde 1993, 18, 21; Dose, Der Entwurf eines Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes aus kommunaler Sicht, in: Zeitschrift für angewandte Umweltforschung 1992, 450, 453. A. A. Di Fabio, Die Verfassungskontrolle indirekter Umweltpolitik am Beispiel der Verpackungsverordnung, in: NVwZ 1995, 1, 3 f. für die Einführung eines dualen Systems (DSD AG) überhaupt.

1. Wie die Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Auslegung einer Ermächtigungsnorm stellt, exakt zu bestimmen sind, kann nicht einheitlich beantwortet werden. Vielfach hat das Bundesverfassungsgericht nicht deutlich zwischen "Inhalt, Zweck und Ausmaß" geschieden, sondern festgestellt, dass die Begriffsinhalte sich gegenseitig ergänzen, durchdringen, erläutern und erst zusammen den vollen Sinngehalt der Norm ergeben.

131Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74, in: BVerfGE 38, 348, 357 f.

132Hieraus hat es die bereits angeführten allgemeinen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 folgenden Auslegungsgrundsätze entwickelt. Gleichwohl hat das Bundesverfassungsgericht in einer jüngeren Entscheidung zur Hennenhaltungsverordnung Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sehr normtextorientiert - nach Inhalt, Zweck und Ausmaß gegliedert - angewendet.

133Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90, in: DVBl 1999, 1266, 1267.

134Ein zwingendes methodisches Prüfprogramm lässt sich also aus Art. 80