Urteil des VG Düsseldorf, Az. 20 K 6314/97

VG Düsseldorf: grobe fahrlässigkeit, sozialhilfe, öffentlich, satzung, verwaltungsakt, gemeinde, ermächtigung, kreis, verschulden, ausschluss
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 20 K 6314/97
Datum:
20.10.2000
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
20. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
20 K 6314/97
Tenor:
Der Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 8. Januar 1997 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides des xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
vom 7. Juli 1997 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten
nicht erhoben werden.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte
darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger
vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
1
Im Rahmen einer vom Beklagten in der Zeit vom 06. bis 17. März 1995 beim Sozialamt
des Klägers vorgenommenen Fachaufsichtsprüfung stellte der Beklagte fest, dass eine
nicht unbedeutende Anzahl von Bürgerkriegsflüchtlingen aus dem ehemaligen
Jugoslawien im ausschließlichen Leistungsbezug nach dem Bundessozialhilfegesetz
(BSHG) stand. Dies beruhte darauf, dass diese Personen im sozialhilfetechnischen
Personenkreisschlüssel 04 geführt wurden, was die ausschließliche
Leistungsgewährung nach dem BSHG bewirkte. Personen, die in den
Personenkreisschlüsseln 11-13 geführt werden, erhalten dagegen Leistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG). Das Sozialamt des Klägers wandte die
Personenkreiseinstufung in der Weise an, dass alle Bürgerkriegsflüchtlinge mit dem
aufenthaltsrechtlichen Status einer Aufenthaltsbefugnis leistungsberechtigt nach dem
BSHG und Bürgerkriegsflüchtlinge mit einer Duldung leistungsberechtigt nach dem
AsylbLG sind. Hiergegen hat der Beklagte auch grundsätzlich keine Einwendungen. Bei
der Einstufung richtete sich das Sozialamt des Klägers nach dem vom Ausländeramt
des Klägers gemeldeten ausländerrechtlichen Aufenthaltsstatus.
2
Der Beklagte überprüfte daraufhin mit Hilfe seines Ausländeramtes die Ausländerakten
von 43 Bürgerkriegsflüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina. Das Kreisausländeramt
3
fasste die Ergebnisse seiner Überprüfung im Prüfbericht vom 28.06.1995 zusammen
und kam u.a. zu dem Ergebnis, dass ein Großteil der vom Kläger gegenüber dem
Beklagten abgerechneten Sozialhilfeaufwendungen wegen der fehlerhaften Erteilung
einer Aufenthaltsbefugnis zu Unrecht geltend gemacht worden seien. Mit Schreiben vom
28.09.1995 nahm der Kläger zu dem Prüfbericht Stellung und vertrat eine gegenteilige
ausländerrechtliche Auffassung. Mit Schreiben vom 21.11.1996 forderte daraufhin das
Sozialamt des Beklagten das des Klägers zur Erteilung von Auskünften zur Bezifferung
des dem Kreis entstandenen finanziellen Schadens auf. Dem kam das Sozialamt des
Klägers mit Schreiben vom 19.12.1996 nach.
Mit Schreiben vom 08.01.1997 forderte der Beklagte den Kläger auf, ihm bis zum
10.02.1997 einen Betrag von 120.382,09 DM zu erstatten. Zur Begründung führte er an,
für den Zeitraum vom 01.01.1995 bis zum jeweiligen Zeitpunkt der Umstellung auf
Leistungen nach dem AsylbLG seien für 35 Bürgerkriegsflüchtlinge Leistungen nach
dem BSHG abgerechnet worden. Bei einer von vornherein korrekten
ausländerrechtlichen Einstufung wären ihm diese Kosten nicht entstanden.
Richtigerweise hätten Leistungen nach dem AsylbLG erbracht werden müssen, für die
die Gemeinde die Kostenträgerschaft habe. Mit Schreiben vom 13.02.1997 lehnte der
Kläger die Erstattung ab und führte aus, die seinerzeit erfolgte ausländerrechtliche
Einstufung sei nicht zu beanstanden und die Leistungen nach dem BSHG danach zu
Recht erfolgt.
4
Mit Widerspruchsbescheid vom 07.07.1997, zugestellt am 11.07.1997 wertete der
Beklagte das Schreiben vom 13.02.1997 als Widerspruch gegen seinen Bescheid vom
08.01.1997 und wies den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung machte
er geltend, in 35 benannten Fällen seines Bescheides vom 08.01.1997 habe keine
gültige Ermächtigung für die Gewährung einer Hilfe unmittelbar nach dem BSHG
bestanden. Insofern seien die Aufwendungen zu Unrecht mit dem Beklagten
abgerechnet worden. Die Aufwendungen seien dem Kläger im Rahmen der
allgemeinen Abrechnung der Sozialhilfe und ohne Verwaltungsakt erstattet worden. Die
Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis an den betreffenden Personenkreis sei rechtswidrig
gewesen. Rechtmäßig hätte eine Duldung erteilt werden müssen, was eine
Anspruchsberechtigung nach dem AsylbLG begründet hätte. Es seien daher Hilfen
abgerechnet worden, die nicht nach dem BSHG begründet seien. § 7 der Satzung über
die Sozialhilfe im Kreis xxxxx bestimme, dass der örtliche Träger in diesem Falle nicht
verpflichtet sei, Erstattungen zu leisten. Im öffentlichen Recht sei gewohnheitsrechtlich
anerkannt, dass auch ohne besondere Regelung Leistungen ohne Rechtsgrund
rückgängig gemacht werden müssen. Grundlage sei das eigenständige Rechtsinstitut
des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches. Ein solcher Anspruch könne auch
zwischen Hoheitsträgern bestehen.
5
Der Kläger hat hiergegen am 28.07.1997 Klage erhoben. Zur Begründung macht er
geltend, die beanstandeten Aufenthaltsbefugnisse seien zu Recht erteilt worden. Selbst
wenn aber entgegen der Auffassung des Klägers ein Gesetzesverstoß vorliegen sollte,
könne allenfalls ein leicht fahrlässiger Gesetzesverstoß zum Vorwurf gemacht werden.
In diesem Falle greife der in § 7 Abs. 1 der Satzung über die Durchführung der
Sozialhilfe geregelte Ausschluss der Erstattung der aufgewendeten
Sozialhilfeleistungen nicht.
6
Der Kläger beantragt,
7
den Bescheid des Beklagten vom 08.01.1997 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides des xxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxx vom 07.07.1997
aufzuheben.
8
Der Beklagte beantragt,
9
die Klage abzuweisen.
10
Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen.
11
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
verwiesen.
12
Entscheidungsgründe:
13
Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig, insbesondere ist der Kläger als Adressat
des Leistungsbescheides - das Schreiben vom 08.01.1997 hat jedenfalls durch den
Widerspruchsbescheid vom 07.07.199 unzweideutig den Charakter eines
Verwaltungsaktes erhalten - auch klagebefugt, § 42 VwGO.
14
Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid vom 08.01.1997 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 07.07.1997 ist rechtswidrig und verletzt den
Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
15
Die Rechtswidrigkeit ergibt sich zunächst schon daraus, dass der Beklagte den
vermeintlichen Zahlungsanspruch nicht durch Verwaltungsakt geltend machen durfte.
Eine Rechtsgrundlage dafür ist nicht ersichtlich. Der Erlass eines Verwaltungsaktes
setzt im Grundsatz nicht nur voraus, dass für die getroffene rechtliche Regelung in
materieller Hinsicht eine gesetzliche Grundlage besteht, sondern auch, dass die
Behörde in Form eines Verwaltungsaktes handeln darf. Bei der Geltendmachung von
öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen ist Voraussetzung nicht nur das Vorliegen
eines öffentlich- rechtlichen Anspruchs der Behörde, sondern auch eine Ermächtigung
der Behörde, diesen Anspruch durch Verwaltungsakt geltend zu machen. Ausnahmen
vom Erfordernis einer besonderen Handlungsermächtigung sind lediglich anerkannt im
Bereich des Beamtenverhältnisses und in den Fällen, in denen sich die Rückforderung
als actus contrarius der Gewährung darstellt (Kehrseitentheorie).
16
vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage, § 35 Rnr. 11
m.N..
17
Eine materiell-rechtliche gesetzliche Grundlage für den angefochtenen
Leistungsbescheid, der auch eine entsprechende Handlungsermächtigung zu
entnehmen wäre, ist nicht ersichtlich. Auch ergibt sich diese nicht aus der vorstehend
erwähnten „Kehrseitentheorie". Die Abrechnung und Erstattung der
Sozialhilfeaufwendungen, die rückgängig gemacht werden soll, erfolgte, wie der
Widerspruchsbescheid ausführt und der Schriftsatz des Beklagten vom 12.09.2000
bestätigt, auf Grund eines zwischen dem Beklagten und den kreisangehörigen
Gemeinden vereinbarten vierteljährlichen Abrechnungsverfahrens ohne - wie es
ausdrücklich heißt - Verwaltungsakt. Gegenteiliges lässt sich auch nicht den vom
Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgängen entnehmen.
18
Drüber hinaus setzt die Geltendmachung durch Verwaltungsakt ein Über-
Unterordnungsverhältnis (Subordinationsverhältnis) voraus. Daran fehlt es vorliegend.
Dabei bedarf es hier keines weiteren Eingehens darauf, ob ein Leistungsbescheid
überhaupt gegen den Bürgermeister ergehen könnte und nicht gegen die Gemeinde
gerichtet werden müsste. Durch die Übertragung von Aufgaben der Sozialhilfe gemäß §
96 Abs. 1 Satz 2 BSHG i.V.m. § 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des
Bundessozialhilfegesetzes (AG-BSHG) in der Fassung des Gesetzes vom 18.
Dezember 1984 (GV. NW. 1985 S. 15) - AG-BSHG a.F. - und der Satzung über die
Durchführung der Sozialhilfe im Kreis xxxxx vom 08.04.1982 und für die Zeit ab
01.07.1997 durch die entsprechende Satzung vom 12.03.1997 ist zwischen dem
Landkreis als örtlichem Träger der Sozialhilfe und der Gemeinde ein besonderes
öffentlich-rechtliches Auftragsverhältnis entstanden,
19
vgl. Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nord- rhein-Westfalen (OVG NW)
vom 17.05.1988 - 8 A 825/86 - und vom 04.12.1990 - 8 A 1668/88 -.
20
In diesem können zwar Weisungen erteilt werden, anderseits handelt die Gemeinde in
eigenem Namen und die Abwicklung der Auslagenerstattung erfolgt auf Grund einer
Vereinbarung. Die Beteiligten begegnen sich hier wie auch sonst in einem
Auftragsverhältnis auf gleicher Ebene.
21
Darüber hinaus schließt dieses Rechtsverhältnis einen öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruch, wie er mit dem angefochtenen Leistungsbescheid geltend
gemacht wird, aus. Die Parteien streiten im Kern über das Bestehen eines
Rückerstattungsanspruches, weil Erstattungen nach Auffassung des Beklagten zu
Unrecht geleistet worden sind, d.h. es wird nachträglich über das Bestehen eines
Erstattungsanspruches gestritten. Die Rückabwicklung des vermeintlichen
Erstattungsanspruches richtet daher nach den gleichen Bestimmungen wie der zu
Unrecht geleistete Erstattungsanspruch selbst.
22
vgl. zu einem Rückerstattungsanspruch nach § 112 SGB X, Schellhorn/Jirasek/Seipp,
BSHG, 14. Auflage, § 103 Rnr. 8; Schröder-Printzen/von Wulffen, SGB § 112 Anm. 4.
23
In § 7 der Satzung vom 08.04.1982 bzw. 12.03.1997 heißt es jeweils gleich lautend:
„Der örtliche Träger ist nicht verpflichtet, für Hilfen, die über den Rahmen der im Wege
der Durchführung wahrzunehmenden Aufgaben hinausgehen oder die mit den
gesetzlichen Bestimmungen, den Richtlinien und Weisungen nicht in Einklang stehen,
Erstattung zu leisten. Diese Bestimmung findet keine Anwendung auf leichtfahrlässige
Gesetzesverstöße." Diese Regelung steht in Zusammenhang mit § 5 Abs. 2 AG-BSHG
a.F., wonach der Landkreis die aufgewendeten Kosten, außer den persönlichen und
sächlichen Verwaltungskosten zu erstatten hat, wenn nach § 3 Aufgaben von
kreisangehörigen Gemeinden durchgeführt werden. § 7 der Satzung setzt also
Verschulden voraus und beschränkt dieses für bestimmte Fälle auf grobe Fahrlässigkeit
und Vorsatz.
24
Dies entspricht im Grundsatz auch § 91 Abs. 1 SGB X. Diese Vorschrift ist aber gemäß §
97 Abs. 2 SGB X anzuwenden, soweit nicht hier die auf landesgesetzlicher
Ermächtigung beruhende Satzungsbestimmung, Vorrang hat, weil das auf
bundesgesetzlicher Ermächtigung und Rahmenregelung beruhende Landesrecht nach
§ 37 SGB I den Vorschriften über die Ausgestaltung von Vetragsverhältnissen im
25
Sozialrecht im 3. Kapitel des SGB X vorgeht.
siehe hierzu Schellhorn/Jirasek/Seipp, a.a.O., § 96 Rnrn. 15 ff.; Giese/Krahmer,
Sozialgesetzbuch I und X, § 97 Rnr 16.1 und 16.2.
26
Auch hieraus ergibt sich, dass ein Ausschluss der Erstattung, mithin auch ein
Rückerstattungsanspruch neben dem Fehlen des Rechtsgrundes für eine Leistung auch
ein Verschulden des Beauftragten voraussetzt.
27
vgl. Schroeder-Printzen, SGB X, § 91 Anm. 2
28
Nunmehr ist durch § 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des
Bundessozialhilfegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (AG-BSHG NRW) in der
Fassung vom 15. Juni 1999 (GV NRW S. 386, 393) die sinngemäße Anwendbarkeit des
§ 91 Abs. 1 Satz 1 und 2 ausdrücklich bestimmt und in Absatz 2 der Vorschrift der
Ausschluss der Erstattung auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit beschränkt.
29
Innerhalb dieses gesetzlichen Rahmens ist für die Anwendung des öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruches, der entsprechend seiner Anlehnung an das zivilrechtliche
Bereicherungsrecht - verschuldensunabhängig ist, kein Raum, weil er die gesetzliche
Verknüpfung von Erstattungs- bzw. Rückerstattungsanspruch mit dem Verschulden
obsolet machen würde.
30
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO.
31
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in
Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
32
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 83b AsylVfG.
33
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in
Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
34
35