Urteil des VG Düsseldorf, Az. 21 K 3371/05

VG Düsseldorf: treu und glauben, vorbehalt des gesetzes, rücknahme, rechtswidrigkeit, grobe fahrlässigkeit, versorgung, gesundheit, verfügung, arbeitsgemeinschaft, rechtsgrundlage
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 21 K 3371/05
Datum:
03.11.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
21. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
21 K 3371/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger
darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten über die teilweise Rücknahme eines Zuwendungsbescheids, mit
dem Mittel zur Förderung von komplementären ambulanten Diensten, hier der psycho-
sozialen Begleitung, bewilligt worden waren.
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Der Kläger betreibt seit 1982 ein Gesundheits- und sozialpflegerisches Zentrum (GsZ)
zur ambulanten Versorgung Pflegebedürftiger, u.a. - ebenfalls seit 1982 - mit dem
Angebot von Leistungen der psycho-sozialen Begleitung.
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Für dieses Angebot bewilligte der Beklagte jährlich seit 1996 für jeweils für 1
Teilzeitkraft Zuschüsse, für das Haushaltsjahr 1999 mit Zuwendungsbescheid vom
11.10.1999 i.H.v. 20.000,00 DM für 1 teilzeitbeschäftigte Fachkraft mit mindestens 18
Stunden der wöchentlichen Regelarbeitszeit. Die Zuschussgewährung erfolgte auf der
Basis der Förderung des Jahres 1998 (Stand: 31.12.1998).
4
Mit Schreiben vom 16.11.1999 übersandte der Diözesanverband für das Erzbistum L
e.V. dem Beklagten den Antrag des Klägers auf Gewährung von Zuwendungen für das
Jahr 2000 zur Förderung komplementärer ambulanter Dienste in Nordrhein-Westfalen,
u.a. für den Bereich psycho-soziale Begleitung. Dem Antrag war die Anlage
„Personalübersicht für psycho-soziale Betreuung" beigefügt, mit der bescheinigt wurde,
dass für den Bereich psycho-soziale Begleitung zwei Bedienste mit der
Berufsausbildung zum Dipl.-Sozialarbeiter im Zeitraum 01.01. bis 31.12.2000
5
entsprechend ihrer Berufsausbildung beschäftigt werden sollten und zwar jeweils in
Teilzeiteinsatz mit 19,25 Std. / Woche.
Mit Zuwendungsbescheid vom 31.05.2000, zur Post gegeben am 12.09.2000, bewilligte
der Beklagte u.a. für den Zeitraum 01.01. bis 31.12.2000 und den Bereich psycho-
soziale Begleitung einen Betrag i.H.v. 32.000,00 DM gemäß Nr. 4.2.2 des
Zuwendungsbescheids für „teilzeitbeschäftigte Fachkraft mit mind. 18 Stunden der
wöchentl. Regelarbeitszeit, Anzahl: 2 X 16.000 DM". Unter der Bezeichnung „Vorbehalt"
war folgender Passus beigefügt: „Zu I.2: Die Zuschussgewährung erfolgt auf der Basis
der Förderung des Jahres 1999 (Stand: 31.12.1999).
6
Der Zuwendungsbescheid vom 31.05.2000 wurde mit Schreiben vom 14.09.2000 als
Durchschrift dem Diözesan-Dverband L zur Kenntnisnahme übersandt.
7
Unter dem 06.06.2001 übersandte der Kläger unmittelbar an den Beklagten - nicht über
den zuständigen Spitzenverband der Freien Wohlfahrtspflege - den
Verwendungsnachweis über den Einsatz der Mittel u.a. im Bereich psycho-soziale
Begleitung mit folgenden Angaben: Die psycho-soziale Begleitung sei erstmalig 1982
angeboten worden; Gesamtpersonalbestand 1,0 Stelle; Kooperation mit anderen Stellen
und bestehenden Arbeitskreisen vor Ort werde gepflegt (Arbeitsgemeinschaft der
Wohlfahrtspflege, Pflegekonferenz, Gesundheitskonferenz und sich daraus ableitender
Arbeitskreise, Erstellung des Konzepts für die Pflegeberatungsstelle der Stadt S).
Darüber hinaus wurden Angaben zur weiteren Planung gemacht. Der zugehörigen
Personalübersicht waren entsprechende Angaben wie der Personalübersicht zum
Antrag vom 16.11.1999 beigefügt.
8
Daraufhin erließ der Beklagte ohne weitere Anhörung den dem Kläger am 22.06.2001
zugegangenen (undatierter) Rücknahmebescheid, mit dem der Zuwendungsbescheid
vom 12.09.2000 i.H.v. 16.000,00 DM zurückgenommen wurde und ein
Erstattungsanspruch in entsprechender Höhe geltend gemacht wurde. Zur Begründung
wurde unter Heranziehung des § 45 Abs. 1, 2 SGB X im Wesentlichen angegeben, der
Zuwendungsbescheid sei rechtswidrig ergangen. Die Förderung sei auf der Basis der
Förderung des Jahres 1999 erfolgt, so dass eine Erhöhung der Anzahl der geförderten
Kräfte gegenüber dem Vorjahr nicht hätte erfolgen dürfen. Aufgrund der
Stichtagsregelung hätten nicht 2 Halbtagskräfte, sondern nur bis zu 1 Halbtagskraft - wie
im Vorjahr - gefördert werden dürfen. Ein Betrag in Höhe von 16.000,00 DM sei deshalb
nicht mehr für den mit dem Zuwendungsbescheid bestimmten Zweck, die
ununterbrochene Arbeit qualifizierten Fachpersonals, verwendet worden.
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Dagegen hat der Kläger unter dem 03.07.2001 Widerspruch eingelegt mit der
Begründung, der dem Zuwendungsbescheid beigefügte „Vorbehalt", eine
Zuschussgewährung erfolge auf der Basis der Förderung des Jahres 1999, sei
missverständlich. Mit dieser Formulierung sei nicht ausgesprochen, dass die bewilligte
Förderung in identischer Kongruenz zu früherer Förderung stehen müsse. Aus dem
Bescheid sei nicht ersichtlich, dass Gewährung einer weiteren Halbtagsstelle
rechtswidrig sei.
10
Mit Widerspruchsbescheid vom 24.05.2005, sodann nochmals mit
Widerspruchsbescheid vom 07.06.2005, zugestellt am 08.06.2005, lehnte der Beklagte
den Widerspruch ab im Wesentlichen mit der Begründung, mit der Stichtagsregelung
aufgrund des Erlasses des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit
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des Landes Nordrhein-Westfalen (MFJFG) vom 24.02.2000 und der Besonderen
Verfügung gemäß § 34 LHO des MFJFG vom 11.04.2000 sei eine Deckelung der
Personalförderung auf 1 Kraft erfolgt. Deshalb sei eine sog. „1,0 Stelle" nicht teilbar und
ein Betrag i.H.v. 16.000,00 DM überzahlt. Es habe nur eine der im Vorjahr geförderten
Kräfte, also 1 Halbtagskraft, gefördert werden dürfen.
Dagegen hat der Kläger am 24.06.2005 beim VG Köln Klage erhoben, die mit
Beschluss vom 22.07.2005 an das erkennende Gericht verwiesen wurde. Zur
Begründung trägt der Kläger vor, er habe auch in den Vorjahren immer eine 100 %ige
Förderung beantragt, aber nur für den Zeitraum 2000 bewilligt erhalten. Dass er die
Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids nicht erkannt habe, sei nicht grob
fahrlässig gewesen, denn der Bescheid habe nicht formuliert, dass die
Zuschussgewährung des Vorjahres nicht überschritten werden dürfe. Im übrigen habe er
auch nicht mehr erhalten als er - stets - beantragt habe.
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Der Kläger beantragt,
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den (undatierten) Rücknahmebescheid des Beklagten, beim Kläger eingegangen am
22.06.2001, in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24.05.2005 bzw.
07.06.2005 wird aufzuheben.
14
Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung verweist er im wesentlichen auf seine Ausführungen im Vorverfahren.
Ergänzend trägt er vor, dem Kläger hätte bei Erlass des Zuwendungsbescheids die
Rechtswidrigkeit auffallen müssen, da er erstmals und einmalig die Förderung für zwei
Teilzeitstellen erhalten habe. Die Deckelung der Förderhöhe auf der Grundlage der
Förderung des Vorjahres aufgrund der Stichtagsregelung hätte ihm darüber hinaus auch
schon deshalb bekannt sein müssen, weil dies bei der Förderung der komplementären
ambulanten Dienste eine der wesentlichen Fragen gewesen sei, die die in diesem
Bereich arbeitenden Stellen, Arbeitskreise, Spitzenverbände der Freien
Wohlfahrtspflege und Pflegekonferenzen beschäftigt hätten. Dies ergäbe sich auch aus
der Niederschrift des Gesprächs am 19.01.1999 zwischen Vertretern des Ministeriums
für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit (MFJFG) und des Ministeriums für Arbeit,
Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport (MASSKS) des Landes Nordrhein-
Westfalen im MFJFG. Daraus gehe hervor, dass die Träger der komplementären
ambulanten Dienste über die Spitzenverbände davon unterrichtet würden, dass nur die
gleiche Stellenzahl und die gleiche Förderhöhe wie im Vorjahr bewilligt werde. Da der
Kläger in seinem Verwendungsnachweis angegeben habe, dass er auch mit den
Arbeitsgemeinschaften der Wohlfahrtspflege, der Pflegekonferenz, der
Gesundheitskonferenz und sich daraus ableitender Arbeitskreise zusammenarbeite,
habe er davon wissen müssen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der
Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
18
Entscheidungsgründe:
19
Die zulässige Klage ist unbegründet.
20
Der (undatierte) Rücknahmebescheid des Beklagten, beim Kläger eingegangen am
22.06.2001, in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24.05.2005 bzw.
07.06.2005 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO).
21
Die Zuständigkeit des Beklagten zum Erlass des angegriffenen Bescheids ergibt sich
aus § 45 Abs. 1, 2 und § 44 Abs. 3 des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch (SGB X)
i.V.m. § 14 Abs. 3 und § 16 des Gesetzes zur Umsetzung des Pflege-
Versicherungsgesetzes (Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen - PfG NW) i.V.m. Nr.
6.5 und Nr. 6.2 der Richtlinien zur Förderung komplementärer ambulanter Dienste in
Nordrhein-Westfalen mit Runderlass des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und
Soziales vom 25.06.1996 - II B 2 - 5655.21. -, MBl. 1996, 1208 (RL vom 25.06.1996),
und Nr. 8.1 der Vorläufigen Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung mit
Runderlass des Finanzministers vom 21.07.1972 - ID5 - Tgb. Nr. 3061/72, SMBL. NW.
631 (VV LHO).
22
Der vom Kläger geltend gemachte Anhörungsmangel nach § 24 SGB X ist jedenfalls
aufgrund Vortrages des Klägers im Vorverfahren nach Erlass des
Widerspruchsbescheids geheilt, § 41 Abs. 1 Nr. 3 SGB X.
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Der Beklagte war zur teilweisen Rücknahme des Zuwendungsbescheids vom
31.05.2000 berechtigt. Die Voraussetzungen für eine teilweise Rücknahme nach § 45
Abs. 1, 2 SGB X i.V.m. § 14 Abs. 3 und § 16 PfG NW i.V.m. Nr. 6.5 RL vom 25.06.1996
und Nr. 8.1 VV zu § 44 LHO lagen vor. Die Verwaltung hat das ihr eingeräumte
Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Die Entscheidung erging
innerhalb der Ausschlussfrist des § 45 Abs. 3, Abs. 4 SGB X. Die teilweise
Rückforderung des Zuschusses i.H.v. 16.000,00 DM ist rechtmäßig und findet ihre
Rechtsgrundlage in § 50 Abs. 1 SGB X.
24
Zutreffend stützt der Beklagte seine teilweise Rücknahme darauf, dass die bewilligte
Förderung komplementärer ambulanter Dienst rechtswidrig erfolgt ist, soweit sie für den
Einsatz im Bereich psycho-soziale Begleitung über einen Betrag von mehr als damals
16.000,00 DM hinausgegangen ist. Rechtsgrundlage für die Förderung komplementärer
ambulanter Dienst war zum Zeitpunkt der Bewilligung mit Bescheid vom 31.05.2000 §
10 Abs. 3 PfG NW (jetzt § 14 Abs. 3 PfG durch Umbenennung mit Art. 1 des Gesetzes
vom 08.07.2003, GV.NRW. S. 380 mit Wirkung zum 01.08.2003). Danach fördert das
Land die Weiterentwicklung komplementärer ambulanter Dienste im Rahmen der
verfügbaren Haushaltsmittel. Hinsichtlich der Voraussetzungen für die Bewilligung von
Mitteln im Einzelfall bestanden keine konkreten gesetzlichen Regelungen. Daraus allein
folgt allerdings nicht die Rechtswidrigkeit der bewilligten Förderung, da die Einzelheiten
der konkreten Mittelbewilligungen keiner besonderen gesetzlichen oder
satzungsrechtlichen Ermächtigung bedurften. Der (allgemeine) Vorbehalt des Gesetzes,
der sich aus Art. 20 Abs. 3 GG herleitet, ist Ausprägung (auch) des Demokratieprinzips
und des Gebots der Rechtssicherheit. Der Gesetzgeber ist vor diesem Hintergrund
verpflichtet, in grundlegenden Fragen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu
treffen.
25
Vgl. grundlegend BVerfG, Urteil vom 18.07.1972 - 1 BvL 32/70 u.a. -, BverfGE 33, 303,
346; Urteil vom 04.03.1975 - 2 BvF 1/72 -, BverfGE 39, 96, 116; Beschluss vom
26
21.12.1977 - 1 BvL 1/75 u.a. -, BverfGE 47, 47 f.; Beschluss vom 08.08.1978 - 2 BvL
8/77 -, BverfGE 49,89, 126.
Um eine solche „wesentliche" Entscheidung geht es hier nicht.
27
Ob eine Frage als „wesentlich" zu beurteilen ist, hängt davon ab, inwieweit sie den
Freiheits- und Gleichheitsbereich der Bürger und deren allgemeine Lebensverhältnisse
berührt. Maßgeblich ist darüber hinaus ihre Bedeutung für das Gemeinwesen
insgesamt.
28
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.08.1978, a.a.O.; Beschluss vom 21.12.1977, a.a.O.,
29
Konsequenzen der insofern vorausgesetzten Tragweite hat die vorliegende Förderung
nicht. Die Tätigkeit des Klägers mag durch die Förderung erleichtert werden, es ist aber
schwerlich denkbar, dass sie - als ganzes - von der Förderung abhinge.
30
Vgl. zu gesetzlicher Regelung im Falle der Subventionierung kirchlicher Tätigkeiten
auch VG Düsseldorf, Urteil vom 18.03.2005 - 1 K 4860/01 -.
31
Die Bewilligung der Fördermittel steht aufgrund dessen im Ermessen der
Bewilligungsbehörde, die die Mittel unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes
nach Art. 3 GG verteilt. Zur richtlinienkonformen Förderung komplementärer ambulanter
Dienste im Bereich psycho-soziale Begleitung u.a. im Haushaltsjahr 2000 führt das
Verwaltungsgericht Köln,
32
Urteil vom 02.07.2003 - 9 K 8553/00 -,
33
aus:
34
Der gleichmäßigen Handhabung dieses Ermessens dienen die Richtlinien zur
Förderung komplementärer ambulanter Dienste in Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni
1996 (MinBl. NW S. 1208 - Richtlinien -) sowie die in der Folgezeit hierzu ergangenen
Haushaltserlasse der zuständigen Ministerien, in denen einheitliche Maßstäbe und
Voraussetzungen für die Bewilligung von Fördermitteln festgelegt sind.
35
Bei den vorgenannten Richtlinien und Haushaltserlassen handelt es sich um
Verwaltungsvorschriften, die mangels Rechtsnormcharakters keine unmittelbar
anspruchsbegründende Außenwirkung habe. Jedoch bewirken sie als sogenannte
Ermessensrichtlinien bei ihrer ständigen Anwendung über den Gleichheitssatz eine
Bindung des Verwaltungsermessens an die in den Richtlinien verlautbarte
Verwaltungspraxis auch im Außenverhältnis zu dem Betroffenen. Das bedeutet, dass
aus den Förderrichtlinien zwar kein unmittelbarer Zuwendungsanspruch hergeleitet
wird, jedoch aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG ein Anspruch darauf besteht, dass die
Verwaltungsbehörde ihr Ermessen bei der Bescheidung des Förderantrages
entsprechend den in der Richtlinie festgelegten Verteilungsmaßstab ausübt und von der
darin dokumentierten Vergabepraxis nicht ohne sachlichen Grund abweicht. Dabei ist
jedoch zu berücksichtigen, dass Verwaltungsvorschriften nicht den Regeln der
Normauslegung unterliegen. Denn der Erlass von Ermessensrichtlinien steht innerhalb
der Grenzen der objektiven Rechtsordnung zur Disposition der Verwaltung mit der
Folge, dass für die Anwendung von ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften in
erster Linie deren praktische Handhabung und den darin zum Ausdruck kommenden
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Willen des Richtliniengebers abzustellen ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 -, BverwGE 58, 45, und vom 7. Mai
1981 - 2 C 5.79 -, DVBl. 1982, 195; OVG NW, Urteil vom 30. November 1979 - XI A
510/77 -.
37
Nach diesen Grundsätzen erweist sich die Ablehnung des Förderantrages des Klägers
für das Jahr 2000 hinsichtlich der Förderung (...) der psycho-sozialen Begleitung als
rechtmäßig.
38
Die Handhabung der dem Förderbegehren des Klägers zugrunde liegenden Richtlinien
und Haushaltsverfügungen durch den Beklagten in der Weise, dass nur für diejenigen
komplementären Dienste im Jahr 2000 eine Förderung bewilligt werden konnte, für die
bereits seit Beginn der Förderung im Jahre 1996 Fördermittel bewilligt wurden, ist
rechtlich nicht zu beanstanden und widerspricht nicht den in § 10 Abs. 3 PfG NW
niedergelegten Zielsetzungen. Insoweit ist nämlich zu berücksichtigen, dass durch § 10
Abs. 3 PfG NW dem Land lediglich die Förderung der Weiterentwicklung
komplementärer ambulanter Dienste zugewiesen ist, während die Bereitstellung dieser
Dienste im erforderlichen Umfang gemäß § 10 Abs. 2 PfG NW dem
Verantwortungsbereich der Kreise und kreisfreien Städte obliegt. Dieser gesetzlichen
Zuweisung der unterschiedlichen Verantwortungsbereiche entspricht es, dass die
Richtlinien zur Förderung komplementärer ambulanter Dienste vom 25. Juni 1996
gemäß ihrer Ziffer 8 nur bis zum 31. Dezember 1998 Geltung haben sollten, die
Förderung also von Anfang an auf einen relativ kurzen Zeitraum begrenzt war. Aus
dieser zeitlichen Begrenzung folgt, dass die Förderung ausschließlich dem Zweck
dienen sollte, den Aufbau der bei Inkrafttreten des Landespflegegesetzes noch nicht in
ausreichendem Umfang vorhandenen Versorgung mit komplementären ambulanten
Diensten überhaupt erst zu ermöglichen. Eine institutionalisierte Förderung
komplementärer ambulanter Dienste durch eine auf Dauer angelegte Bezuschussung
der Personalkosten war - wie die Befristung zeigt - nicht bezweckt und wäre im Übrigen
auch mit der in § 10 Abs. 2 und 3 PfG NW geregelten Verteilung der
Verantwortungsbereiche von Kreisen und kreisfreien Städten einerseits und des Landes
andererseits nicht zu vereinbaren.
39
Ausgehend von diesem Verständnis der durch die Richtlinien geregelten Förderung der
komplementären ambulanten Dienste im Sinne einer Anschubfinanzierung erweist es
sich jedenfalls nicht als sachwidrig, dass der Beklagte die Hinweise in den
Haushaltsverfügungen des MASSKS vom 11. März 1999 und 10. März 2000, denen
zufolge die Bewilligungen auf der Basis der Förderung im Vorjahr erfolgen sollten, in der
Weise angewandt hat, Fördermittel nur noch für solche Dienste zu bewilligen, für die
auch bereits im jeweiligen Vorjahr Fördermittel bewilligt worden waren. (...) Die mit
Haushaltsverfügungen vom 11. März 1999 und 10. März 2000 erfolgte Bereitstellung
von Mitteln zur Förderung komplementärer ambulanter Dienste hatte (...) den Zweck, die
weitere Existenz der in der Vergangenheit geförderten Dienste nicht durch eine zu frühe
Einstellung der Förderung zu gefährden und damit das mit der Förderung verfolgte Ziel
des Aufbaus einer ausreichenden Versorgung mit diesen Diensten zu verfehlen. Dies
folgt daraus, dass die Geltungsdauer der Richtlinien vom 25. Juni 1996 gerade nicht
verlängert worden ist, sondern Fördermittel für die Jahre 1999 und 2000 lediglich im
Sinne einer Übergangsfinanzierung bereitgestellt worden sind, wie sich aus dem vom
Beklagten vorgelegten Schreiben des MASSKS vom 7. Dezember 1998 ergibt, in dem
im Übrigen ausdrücklich darauf hingewiesen worden ist, dass neue Fördertatbestände
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nicht geschaffen werden sollten.
Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht an. Die vorbeschriebene
Förderpraxis, wie sie im Verfahren erlassgemäß kurz „Stichtagsregelung" genannt
wurde, führt zur Bindung des Förderermessens dahin, dass - unter Vorliegen der
weitergehenden tatbestandlichen Voraussetzungen - lediglich die bisherige Arbeit unter
Anerkennung eines Status quo zugunsten der bislang eingesetzten Personalstellen
weitergeführt werden sollte. Mit der sog. Stichtagsregelung ist damit eine „Deckelung"
der Fördermittel auf der Grundlage der bewilligten Förderung des Vorjahres verbunden.
Diese Förderpraxis liegt auch dem Bericht der Landesregierung zu den Wirkungen des
Gesetzes zur Umsetzung des Pflegeversicherungsgesetzes (Landespflegegesetz
Nordrhein-Westfalen - PfG NW),
41
Landtag NRW, Drucks. 13/11 vom 06.06.2000, S. 17 - 20 des Abschlussberichts (Stand:
Oktober 1999),
42
zu Grunde. Zudem wird sie bestätigt durch das vom Beklagten vorgelegte gemeinsame
Schreiben des MFJFG und des MASSKS vom 25.01.1999 - IV A 5 - 5172 -. Dort heißt es
in der erforderlichen Klarheit:
43
Die im Wege der Vereinbarung zwischen dem MASSKS und MFJFG getroffene
„Stichtagsregelung" (31.12.1998) zur Übergangsfinanzierung kennzeichnet die
Obergrenze der möglichen Förderung für 1999; wird aber insgesamt weit ausgelegt.
Maßgeblich sind danach die zum 31.12.1998 gültigen Bewilligungen. In entsprechender
Anwendung bedeutet dies, dass 1999 die gleiche Stellenanzahl und die gleiche
Förderhöhe wie in 1998 bewilligt wird.
44
Mit Erlass des MFJFG vom 24.02.2000 - IV A 5 - 5172.1/2000 - und Besonderer
Verfügung gemäß § 34 LHO des MFJFG vom 11.04.2000 - IV A 5 - 5173.1/2000 - ist
diese Stichtagsregelung dann auch für das Haushaltsjahr 2000 prolongiert worden.
45
Zur Zulässigkeit von Stichtagsregelungen jüngst: BVerwG, Urteil vom 11.05.2006 - 5 C
10/05 -.
46
Für den Kläger bedeutete dies, dass die Mittelbewilligung mit Bescheid vom
Zuwendungsbescheid vom 31.05.2000 teilweise über den festgelegten Förderrahmen
hinausgegangen ist. Zwar durften für den Bereich psycho-soziale Begleitung für den
Zeitraum 01.01. bis 31.12.2000 Zuschüsse bewilligt werden, aber nicht über einen
Betrag i.H.v. 32.000,00 DM für zwei teilzeitbeschäftigte Fachkräfte mit mindestens 18
Stunden der wöchentlichen Regelarbeitszeit. Da - wie dargelegt - die
Zuschussgewährung auf der Basis der Förderung des Jahres 1999 (Stand: 31.12.1999)
erfolgte, waren die Mittel gedeckelt durch die Höhe der Bewilligung des (Vorjahres-)
Bescheids vom 11.10.1999. Mit diesem Zuwendungsbescheid wurde dem Kläger für
den Bereich psycho-soziale Begleitung ein Betrag in Höhe von 20.000,00 DM für eine
teilzeitbeschäftigte Fachkräfte mit mindestens 18 Stunden der wöchentlichen
Regelarbeitszeit bewilligt. Auch diese Zuschussgewährung erfolgte erlassgemäß unter
Beschränkung auf die Basis der Förderung des Vorjahres, also 1998 (Stand:
31.12.1998). Allerdings war der Ansatz einer Förderfähigkeit i.H.v. nur noch 16.000,00
DM im zurückgenommenen Zuwendungsbescheid für das Haushaltsjahr 2000 durch
Erlass des MFJFG vom 24.02.2000 und der Besonderen Verfügung gemäß § 34 LHO
des MFJFG vom 11.04.2000 gedeckt. Danach erfolgte eine haushaltsmäßige
47
Ansatzreduzierung gegenüber dem Haushaltsjahr 1999 mit der Folge einer Kürzung von
rund 20 % für den Bereich psycho-soziale Beratung und der damit verbundenen
Kürzung auf 32.000,00 DM je Vollzeitkraft und Jahr. Diese sich auf den fraglichen
Förderbereich auswirkenden Haushaltskürzungen sind zwar im Zuwendungsbescheid
vom 31.05.2000 eingestellt worden, allerdings - erlasswidrig - ohne berücksichtigt zu
haben, dass auch die Stellenanzahl auf die Vorjahresförderung zu begrenzen war.
Der Beklagte hat das ihm eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise
ausgeübt (§ 114 VwGO). Maßgebend für die Prüfung, ob die Rücknahmeentscheidung
von hinreichenden Ermessenserwägungen getragen ist, ist der (undatierte)
Rücknahmebescheid des Beklagten in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom
24.05.2005 bzw. 07.06.2005, mithin die dort geltend gemachte rechtswidrige über den
im Rahmen des Förderermessens hinausgehende Bewilligung einer zweiten
Teilzeitkraft für den Bereich psycho-soziale Begleitung sowie die damit verbundene
Verfehlung des Zwecks, die Vorjahresförderung zum Aufbau der noch nicht in
ausreichendem Umfang vorhandenen Versorgung mit komplementären ambulanten
Diensten übergangsweise zu erhalten. Der Beklagte hat seine Ermessensausübung
sinngemäß daran ausgerichtet, dass bei rechtswidriger Bewilligung wegen des zu
beachtenden Gebotes der sparsamen Verwendung von Haushaltsmitteln (vgl. § 7 Abs. 1
LHO) eine Rücknahme in der Regel erfolgt. Insoweit gelten die Grundsätze des
gelenkten bzw. intendierten Ermessens.
48
Vgl. insoweit auch VG Düsseldorf, Urteil vom 18.03.2005 - 1 K 4782/01-.
49
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),
50
Urteil vom 13.06.2002 - 12 A 693/99 -; vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 16.12.1995 -
7 A 826/96 -,
51
hat zur Rückforderung von Subventionen ausgeführt:
52
Danach ist eine Ermessen einräumende Vorschrift, die für den Regelfall von einer
Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, dahin auszulegen, dass
besondere Gründe vorliegen müssen, um eine gegenteilige Entscheidung zu
rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich
das Ergebnis der Abwägung von selbst, mit der weiteren Konsequenz, dass es einer
ansonsten nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW erforderlichen Darlegung der
Ermessenserwägungen im Bescheid nicht bedarf.
53
BVerwG, Urteil vom 16.6.1997 - 3 C 22/96 -, NJW 1998, 2233, 2234 m.w.N., OVG NRW,
Urteil vom 11.7.2001 - 12 A 2727/00 -, ZFSH/SGB 2001, 658.
54
Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt
geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen
lassen und die von der Behörde nicht erwogen worden sind, liegt ein rechtsfehlerhafter
Gebrauch des Ermessens vor.
55
BVerwG, Urteil vom 23.5.1996 - 3 C 13/94 -, Buchholz 451.513
56
Ermessenslenkende Vorgaben im zuvor dargelegten Sinne sind im vorliegenden Fall
dem § 7 Abs. 1 LHO i.V.m. § 6 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz in der Fassung des
57
Gesetzes vom 29.7.1994 (BGBl. I S. 1890) zu entnehmen. Dem darin enthaltenen
gesetzlichen Gebot, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die
Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten, ist zu entnehmen, dass
bei Verfehlung des mit der Gewährung von öffentlichen Zuschüssen verfolgten Zwecks
im Regelfall das Ermessen nur durch eine Entscheidung für den Widerruf fehlerfrei
ausgeübt werden kann. Diese Haushaltsgrundsätze überwiegen im Allgemeinen das
Interesse des Begünstigten, den Zuschuss behalten zu dürfen, und verbieten einen
großzügigen Verzicht auf den Widerruf von Subventionen.
So zur vergleichbaren Rechtslage in Niedersachsen auch BVerwG, Urteil vom
16.6.1997 - 3 C 22/96 -, a.a.O.
58
Diese Grundsätze setzen auch die einschlägigen Regelungen zur Rücknahme
(rechtswidriger) Zuwendungsbescheide in den Nr. 8.21 und 8.22 VV zu § 44 LHO um.
Einen vom Regelfall abweichender Sachverhalt hat der Kläger aber nicht vorgebracht;
atypische Gegebenheiten sind nicht erkennbar.
59
Der Kläger kann sich gegenüber der angegriffenen Rücknahme nicht mit Erfolg auf
Vertrauensschutz berufen. Es greift die Ausnahmevorschrift des § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3
SGB X ein, wonach sich der Begünstigte auch nach einem Verbrauch der Leistung auf
Vertrauensschutz nicht berufen kann, wenn er die Rechtswidrigkeit des
Bewilligungsbescheides kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte.
Jedenfalls letzteres ist dem Kläger vorzuhalten, da er die erforderliche Sorgfalt in
besonders schwerem Maße verletzt hat.
60
Ausschlaggebend für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit der Interessen des
Betroffenen sind nicht allein formale Anknüpfungspunkte, sondern nach Treu und
Glauben alle Umstände und Besonderheiten des einzelnen Falles.
61
Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 48 Rdnr. 89.
62
Grobe Fahrlässigkeit liegt dann vor, wenn die in der Personengruppe herrschende
Sorgfaltspflicht in ungewöhnlich hohem Maße verletzt worden ist, wenn außer Acht
gelassen worden ist, was im gegebenen Falle jedem hätte einleuchten müssen. Die
Rechtswidrigkeit muss sich ohne weitere Nachforschungen aus dem Bescheid selbst
ergeben haben, und es musste anhand der Umstände und ganz naheliegender
Überlegungen einleuchten und auffallen, dass der Bescheid fehlerhaft ist. Dabei ist
auch in subjektiver Hinsicht ein gesteigertes Verschulden nötig. Ob ein Kennen müssen
zu bejahen ist, muss unter Berücksichtigung aller Umstände, insbesondere der
Persönlichkeit des Betroffenen und seines Verhaltens entschieden werden. Eine
Verpflichtung zu Erkundigungen besteht nur, wenn sich diese aufdrängen musste.
63
Vgl. Wiesner, in: von Wulffen, SGB X, 5. Aufl. 2005, § 45 Rdnr. 24.
64
Zu einer Überprüfung des Verwaltungsakts anhand der beigefügten Begründung oder
unter Verwendung zusätzlicher Erkenntnismittel ist der Bürger jedenfalls dann
verpflichtet, wenn offensichtlich Anlass zu Zweifeln besteht.
65
Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 48 Rdnr. 110.
66
Letztlich ist auf die der jeweiligen Sachlage angemessene Sorgfalt abzustellen, die
67
nach allgemeiner Lebenserfahrung unter den besonderen Umständen des Einzelfalles
und von der Person des Begünstigten erwartet werden durfte.
Vgl. Wahrendorf, in: Giese / Krahmer, SGB X § 45 Rdnr. 12..3.
68
Darauf, ob die Behörde die Rechtswidrigkeit kennen musste, kommt es nicht an, auch
nicht, wer die Rechtswidrigkeit verursacht hat.
69
Vgl. Wiesner, in: von Wulffen, SGB X, 5. Aufl. 2005, § 45 Rdnr. 24.
70
Der Kläger hätte sich bei angemessener Prüfung des zurückgenommenen
Zuwendungsbescheids aufdrängen müssen, dass der Bewilligungsbehörde bei Erlass
des Zuwendungsbescheids offenbar ein Fehler unterlaufen ist. Der
Zuwendungsbescheid war im Zusammenhang mit der ununterbrochenen Förderung seit
1996 und dem Beklagten insoweit bekannten Förderbedingungen als fehlerhaft
erkennbar, weil die Förderung im Haushaltsjahr 2000 schon aus der
Bewilligungszuschreibung i.H.v. je 16.000,00 DM für zwei Teilzeitkräfte mit dem
Vorbehalt zu Nr. I.2 des Bescheids in Widerspruch stand. Danach erfolgte die
Zuschussgewährung auf der Basis der Förderung des Jahres 1999 (Stand: 31.12.1999),
mithin - wie oben - dargelegt auf der Grundlage der durch Erlass festgelegten
Stichtagsregelung mit Deckelung der Stellenanzahl des Vorjahres. Der Beklagte kann
sich nicht erfolgreich darauf berufen, dieser Vorbehalt sei wenig eindeutig und
missverständlich. Aus dem Bescheid sei nicht ersichtlich, dass Gewährung einer
weiteren Halbtagsstelle rechtswidrig sei. Dass der zurückgenommene Bescheid schon
in sich widersprüchlich war, hätte sich dem Kläger deshalb aufdrängen müssen, weil -
ausweislich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge - eine entsprechende
Vorbehaltsformulierung bereits im Zuwendungsbescheid vom 11.10.1999 für das
Haushaltsjahr 1999 enthalten war („Eine Zuschussgewährung erfolgt auf der Basis der
Förderung des Jahres 1998 (Stand: 31.12.1998)."), und zugleich die Zuwendung in
Höhe von damals noch 20.000,00 DM (ohne die Haushaltskürzung des Jahres 2000
i.H.v. 20 %) für lediglich eine Teilzeitkraft bewilligt worden war. Allein der Vergleich des
Bescheids für das Jahr 2000 mit dem Bescheid des Jahres 1999 hätte im Rahmen der
dem Kläger obliegenden Überprüfungspflicht zumindest erhebliche Zweifel hervorrufen
müssen. Für den Fall, dass der Kläger die ihm obliegende Pflicht zur Überwachung im
Hinblick auf die erstmals gewährte Bezuschussung einer weiteren Teilzeitkraft
unterlassen und - günstigstenfalls („wird schon stimmen") - etwaig enthaltene Fehler
hingenommen hat, muss er sich dies im Rahmen des gesteigerten Verschulden
zuweisen lassen. Eine Gesamtwürdigung der Umstände ergibt, dass im Rahmen des
seit vielen Jahren dauerhaften Subventionsverhältnisses mit immer wieder gewährten
Zuschüssen allein für eine Teilzeitkraft zum Aufbau der durch das Landespflegegesetz
unterstützen komplementären ambulanten Dienste der Beklagte vom Kläger nach den
auch im Verwaltungsverfahren entsprechend § 242 BGB geltenden Grundsätzen von
Treu und Glauben hätte erwarten dürfen, dass dieser bei sich ergebenden erheblichen
Zweifeln Erkundigungen einholt, wenn diese sich aufdrängen. Die Unterlassung
derartiger notwendiger Erkundigungen kann der Kläger nicht dem Beklagten anlasten.
Dies allein trägt schon den Vorwurf der groben Fahrlässigkeit.
71
Erschwerend kommt hinzu, dass der Kläger nach seinen eigenen Angaben im
Verwendungsnachweis vom 06.06.2001 angegeben hat, dass er in Kooperation stehe
mit der Arbeitsgemeinschaft der Wohlfahrtspflege, der Pflegekonferenz, der
Gesundheitskonferenz und sich daraus ableitender Arbeitskreise. Jedenfalls der
72
Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege waren über die
Besonderheiten der Förderung komplementärer ambulanter Dienste und damit die
Stichtagsregelung aufgrund erfolgter Abstimmungsgespräche mit dem MFJFG (vgl.
Erlass des MFJFG vom 24.02.2000) und Unterrichtungen durch die
Landschaftsverbände (vgl. gemeinsamer Erlass des MFJFG und des MASSKS vom
25.01.1999) informiert.
Für den Fall, dass der Diözesan-Dverband L e.V. als der für den Kläger zuständige
Spitzenverband der Freien Wohlfahrtspflege ggfls. Ergebnisse von
Abstimmungsgesprächen mit den zuständigen Ministerien nicht an ihn als Träger vor Ort
weiter gegeben haben sollte, müsste der Kläger sich gleichwohl dieses Versäumnis
anrechnen lassen. Denn in den „Verantwortungsbereich" eines Begünstigten können
auch Handlungen und Unterlassungen fallen, die dritte Personen mit Wissen des
Begünstigten begangen haben oder die er sich nach Treu und Glauben - weil sie im
Verhältnis zur Bewilligungsbehörde als in seiner Sphäre liegend zu bewerten sind -
zurechnen lassen muss.
73
Vgl. BVerwG, Urteil vom 07.07.1966 - III C 219.64 -, BVerwGE 24, 294; BFH, Urteil vom
26.03.1980 - VII R 97/76 -, BFHE 130, 209, 213.
74
Die Behörde hat grundsätzlich die Beweislast für die Voraussetzungen der Rücknahme
eines Zuwendungsbescheides zu tragen. Für den Fall der Rücknahme trägt die
Behörde die Folgen der Nichterweislichkeit der Rücknahmevoraussetzungen, sofern
dieser Grundsatz nicht deshalb umzukehren ist, weil die Unerweislichkeit auf einem
gegen die Grundsätze von Treu und Glauben verstoßenden Verhalten des Begünstigten
beruht oder die Unerweislichkeit Folge von mit der Zuwendungsgewährung nicht zu
vereinbarenden Handlungen oder Unterlassungen des Begünstigten (oder ihm
zurechenbarer Handlungen oder Unterlassungen Dritter) ist, die ausschließlich seinem
Verantwortungsbereich zuzurechnen sind.
75
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 02.05.1994 - 8 A 3885/93 -, NVwZ 1996, 610 f.
76
Der Kläger kann sich nicht darauf berufen, er wisse nichts von einer Information über die
eingeschränkten Förderbedingungen in den Jahren 1999 und 2000 durch seinen
Spitzenverband. Insoweit erfolgt zulasten des Klägers eine Wissenszurechnung, weil
der Dverband L e.V. als Erfüllungsgehilfe im Sinne des § 278 BGB anzusehen ist, da
der Kläger sich dieses Spitzenverbandes im eigenen Interesse zur Erfüllung seiner
eigenen Pflichten bedient und die Handlung des Spitzenverbandes objektiv zum
Pflichtenkreis des Klägers gehört. Diese Pflichtenzuordnung erfolgt schon durch die die
Förderung komplementärer Dienste regelnden Richtlinien vom 25.06.1996, die
Verbände der Freien Wohlfahrtspflege in das gesamte Verfahren, insbesondere
Antragstellung, Bescheiderteilung und Verwendungsnachweis einbinden (vgl. Nr. 3, Nr.
6.1 Nr. 6.2 und Nr. 6.4 RL vom 25.06.1996 sowie den zugehörigen Anlagen 1 und 2 der
RL vom 25.06.1996). Die Einbindung der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege
durch den Fördererlass dient dem Zweck, notwendige Abstimmungen der
verschiedenen Arbeitsebene zu bündeln und nicht bilaterale Einzelgespräche mit der
Vielzahl der unterschiedlichen Träger der Gesundheits- und sozialpflegerischen Zentren
vornehmen zu müssen. Die Einbindung der Spitzenverbände mit der damit
verbundenen Pflichtenzuordnung und Sphärenaufteilung gehört zu den
Förderbedingungen die der Kläger mit Antragstellung (über seinen Spitzenverband)
beim Beklagen seit 1996 wiederholt anerkannt hat. Er kann sich nicht darauf zurück
77
ziehen, er als Träger der angebotenen komplementären ambulanten Dienste habe von
den Einzelheiten der Abstimmungsgespräche, insbesondere den hier streitigen
eingeschränkten Förderbedingungen für das Haushaltsjahr 2000 nichts gewusst.
Da der die Zuschüsse bewilligende (rechtswidrige) Bescheid für das Haushaltsjahr
2000 dem Diözensan-Dverband L e.V. mit Schreiben vom 14.09.2000 bekannt gegeben
worden war, hatte dieser Spitzenverband der Freien Wohlfahrtspflege auch die
Möglichkeit der Prüfung und Beratung. Deshalb kann offen bleiben, aus welchen
Gründen der Kläger seinen Verwendungsnachweis vom 06.06.2001ausweislich des
Verwaltungsvorganges unmittelbar an den Beklagten gerichtet hat und entgegen Nr. 6.4
RL vom 25.06.1996 nicht über den Diözensan- Dverband L e.V. weitergegeben hat.
78
Ebenfalls bedurfte es einer weiteren Aufklärung des Sachverhalts dahingehend nicht,
ob der für den Kläger zuständige Spitzenverband die Abstimmungsergebnisse mit den
Ministerien tatsächlich an den Kläger weitergegeben hat. Letztlich kommt es auf die
Frage der Weitergabe von Abstimmungsergebnissen der Spitzenverbände der Freien
Wohlfahrtspflege mit den zuständigen Ministerien nicht an, da der Kläger - für den Fall
der Weitergabe derartiger Ergebnisse - erst recht dem Verschuldensvorwurf, dann im
Sinne eines Kennens der Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids, unterliegen
würde. Ob der Kläger über die eingeschränkten Förderbedingungen im Jahr 2000
möglicherweise über andere Stellen, z.B. seinen Vertreter in der Pflegekonferenz,
informiert gewesen ist oder hätte informiert sein müssen, kann ebenfalls offen bleiben.
79
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708, 711 i.V.m. § 709 Satz
2 ZPO.
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