Urteil des VG Düsseldorf, Az. 4 K 3874/07

VG Düsseldorf: bebauungsplan, gewerbe, markt, grundstück, gemeinde, versorgung, erlass, ausschluss, planungsziel, erleichterung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 4 K 3874/07
Datum:
29.05.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
4. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
4 K 3874/07
Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom
10. September 2007 verpflichtet, die Bauvoranfrage der Klägerin vom 4.
Juni 2007 für den Neubau eines Getränkemarktes, eines Fachmarktes
für Haushaltswaren und eines Fachmarktes für Tiernahrung mit 38
Stellplätzen auf dem Grundstück Xstraße 30 in E, Gemarkung G1,
Flurstücke 59, 229, 232, 243 und 259 positiv zu bescheiden.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von
110% des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.
Tatbestand:
1
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Xstraße 30 in E, Gemarkung G1,
Flurstücke 59, 229, 232, 243 und 259 (im folgenden: Baugrundstück). Auf dem
Baugrundstück befanden sich zuletzt die seit längerem nicht mehr genutzten
Betriebsanlagen eines Industriebetriebes. Diese sind inzwischen abgerissen. Zur Zeit
entsteht auf der östlichen Seite des Baugrundstücks ein Lebensmittelmarkt. Westlich an
das Grundstück anschließend befindet sich bereits ein Q-Markt.
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Unter dem 4. Juni 2007 stellte die Klägerin beim Beklagten eine Voranfrage für die
Errichtung eines Getränkemarktes, eines Fachmarktes für Haushaltswaren und eines
Fachmarktes für Tiernahrung mit 38 Stellplätzen. Gefragt war nach der
bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit und den Stellplätzen. Jeder der drei Fachmärkte
soll eine Nettoverkaufsfläche von 550 qm haben, zusammen also 1.650 qm.
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Am 29. August 2007 hat die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben.
4
Am 8. September 2007 wurde der Bebauungsplan Nr. 4977/038 der Landeshauptstadt E
öffentlich bekannt gemacht, dessen Geltungsbereich das Baugrundstück umfasst. Der
Bebauungsplan enthält allein die folgenden textlichen Festsetzungen:
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"§ 13 i.V.m. § 9 (2a) BauGB Folgende Nutzungen sind nicht zulässig –
Einzelhandelsbetriebe Ausnahmsweise zulässig ist
6
– Einzelhandel, der in unmittelbarem räumlichen und betrieblichen
Zusammenhang mit Handwerksbetrieben und produzierenden Gewerbebetrieben
steht und dessen Summe an Verkaufs- und Ausstellungsflächen deutlich unter der
Größe der Geschossfläche des Handwerks- oder produzierenden
Gewerbebetriebsteils liegt. Maximal zulässig ist eine Verkaufsfläche von 50 m² je
Betrieb."
7
Für die Einzelheiten des Bebauungsplanes und seines Zustandekommens wird auf die
von dem Beklagten vorgelegte Planausfertigung (Beiakte H. 1) und die
Aufstellungsvorgänge (Beiakten H. 3 und 4) verwiesen.
8
Mit Bescheid vom 10. September 2007 lehnte der Beklagte die Voranfrage ab.
9
Die Klägerin ist der Auffassung, der Bebauungsplan Nr. 4977/038 sei unwirksam. Er sei
bereits nicht nach § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich, da die in der Planbegründung
genannten Planziele den Einzelhandelsausschluss nicht rechtfertigten. Er sei schon
nicht geeignet, das Ziel, kleineren Gewerbe- und Handwerksbetrieben Flächen
vorzuhalten, zu erreichen. Hierzu hätten auch andere Nutzungen ausgeschlossen
werden müssen, u.a. Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe sowie Anlagen
für sportliche Zwecke. Der Einzelhandelsausschluss schieße außerdem über das Ziel
hinaus, da nicht jede Einzelhandelsnutzung Auswirkungen auf die zu schützenden
Zentren haben könne. Bei Autohäusern sei dies z.B. nicht der Fall. Zudem leide der
Bebauungsplan an einem Abwägungsdefizit. Der pauschale Verweis auf zwei zu
schützende Zentren genüge den Anforderungen an eine sachgerechte Abwägung nicht.
Eine Bestandsaufnahme habe vor Aufstellung des Planes nicht stattgefunden. Die
Qualität des Stadtteilzentrums I als zentraler Versorgungsbereich werde zudem
bezweifelt. Der Plangeber greife im übrigen in erheblichem Umfang in die
Eigentumsrechte ein, indem er die im Plangebiet vorhandenen Einzelhandelsbetriebe
auf den passiven Bestandsschutz setze.
10
Die Klägerin beantragt,
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den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 10.
September 2007 zu verpflichten, die Bauvoranfrage der Klägerin vom 4. Juni
2007 für den Neubau eines Getränkemarktes, eines Fachmarktes für
Haushaltswaren und eines Fachmarktes für Tiernahrung mit 38 Stellplätzen
auf dem Grundstück Xstraße 30 in E, Gemarkung G1, Flurstücke 59, 229, 232,
243 und 259 positiv zu bescheiden,
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hilfsweise,
13
festzustellen, dass die Bauvoranfrage der Klägerin bis zum Inkrafttreten des
Bebauungsplanes Nr. 4977/038 positiv zu bescheiden war.
14
Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
16
Er macht geltend: Der Bebauungsplan sei wirksam. Es handele sich um einen
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einfachen Bebauungsplan auf der Grundlage von § 9 Abs. 2a BauGB. Er sei im Sinne
von § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich. Das Plangebiet sei durch gewerbliche und zum Teil
durch industrielle Nutzungen geprägt. Es lägen nachweisbar Anfänge einer
städtebaulichen Fehlentwicklung vor, indem durch neue Einzelhandelsnutzungen ein
neues "Versorgungszentrum" zu entstehen drohe. Die Landeshauptstadt E verfolge das
Planungsziel, die beplanten Gebiete mit industriellen, produzierenden und
artverwandten Nutzungen weiterhin für diese Nutzungen vorzuhalten. Die Ansiedlung
von Einzelhandelsnutzungen solle in bestimmte Standorte mit zentraler
Versorgungsfunktion gelenkt werden, um die gewachsenen Stadtteilzentren zu erhalten
und zu stärken. Dies diene zugleich der Umsetzung der Ziele des Rahmenplanes
Einzelhandel, der vom Rat zwar erst am 18. Oktober 2007 beschlossen worden sei, bei
der Aufstellung des Bebauungsplanes aber schon im Entwurf vorgelegen habe und vom
Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung gebilligt gewesen sei. Insoweit gehe es
zum einen um das Stadtteilzentrum D am O-Platz, zum anderen um das Stadtteilzentrum
C an der Luegallee. Diese Ziele würden für das Plangebiet durch den weitgehenden
Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben erreicht. Dem sei eine umfassende
Bestandserhebung vorausgegangen. Unter Abwägungsaspekten sei nicht zu
beanstanden, wenn dem Schutz der Stadtteilzentren gegenüber den Interessen der
Betreiber der bestehenden Anlagen, ihren Geschäftsbetrieb zu erweitern, Vorrang
gegeben werde.
Der Berichterstatter hat durch Ortsbesichtigung Beweis erhoben; für die Einzelheiten
wird auf das Protokoll vom 21. Mai 2008 verwiesen. Wegen des weiteren Sach- und
Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge
des Beklagten einschließlich Bestandsaufnahme der Nutzungen im Plangebiet (Beiakte
H. 5) sowie am O-Platz (Beiakte H. 7) und Rahmenplan Einzelhandel (Beiakte H. 6)
Bezug genommen.
18
Entscheidungsgründe:
19
Die Klage hat mit dem Hauptantrag Erfolg.
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Sie ist zulässig. Zwar dürfte sie im Zeitpunkt der Klageerhebung als Untätigkeitsklage
unzulässig gewesen sein, da die Dreimonatsfrist des § 75 VwGO am 29. August 2007
noch nicht abgelaufen war. Dies kann aber auf sich beruhen; denn die Klägerin hat nach
Erlass des ablehnenden Bescheides des Beklagten vom 10. September 2007 ihr
Klagebegehren innerhalb der Monatsfrist - nämlich mit am folgenden Tage bei Gericht
eingegangenen Schriftsatz vom 19. September 2007 - auf eine gewöhnliche
Verpflichtungsklage umgestellt. Diese ist ohne weiteres zulässig.
21
Die Klage ist auch begründet. Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 10.
September 2007 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5
Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung eines positiven
Vorbescheides für die Errichtung eines Getränkemarktes, eines Fachmarktes für
Haushaltswaren und eines Fachmarktes für Tiernahrung mit 38 Stellplätzen auf dem
Grundstück Xstraße 30 in E, Gemarkung G1, Flurstücke 59, 229, 232, 243 und 259
gemäß ihrer Voranfrage vom 4. Juni 2007. Dem Vorhaben stehen keine im
Vorbescheidverfahren zu prüfenden Vorschriften entgegen, §§ 71 Abs. 2, 75 Abs. 1 Satz
1 BauO NRW. Hinsichtlich der Frage nach den Stellplätzen sind Bedenken nicht
ersichtlich; auch der Beklagte hat insoweit nichts vorgetragen. Das Vorhaben ist auch
planungsrechtlich zulässig.
22
1. Die Zulässigkeit des Vorhabens (§ 29 BauGB) richtet sich nach § 34 BauGB. Es soll
in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil und nicht im Geltungsbereich eines
Bebauungsplanes ausgeführt werden. Der (einfache) Bebauungsplan Nr. 4977/038 ist
unwirksam. Es fehlt an einer Ermächtigungsgrundlage, aufgrund derer dieser
Bebauungsplan so wie geschehen hätte erlassen werden dürfen.
23
1.1. Als derartige Ermächtigungsgrundlage kommt allein § 9 Abs. 2a BauGB in Betracht.
Diese Vorschrift ist in der Begründung zum Bebauungsplan ausdrücklich in Bezug
genommen worden. Nicht nur wegen dieser ausdrücklichen Inbezugnahme, sondern
auch angesichts seines materiellen Gehalts kann der Bebauungsplan nur auf diese
Bestimmung gestützt sein.
24
§ 9 Abs. 2a BauGB ist mit Wirkung vom 1. Januar 2007 durch das Gesetz zur
Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte ("Innenstadt-
Entwicklungsgesetz") in das BauGB eingefügt worden. Nach ihm kann festgesetzt
werden, dass bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen
Nutzungen nicht zulässig sind. Zu diesen Arten gehören die Einzelhandelsbetriebe (§ 6
Abs. 2 Nr. 3 BauNVO). Sie sind durch die textlichen Festsetzungen des
Bebauungsplanes Nr. 4977/038 - abgesehen von einem hier nicht einschlägigen
Ausnahmetatbestand - ausgeschlossen worden. Dabei hat der Plangeber davon
abgesehen, ein oder mehrere Baugebiete festzusetzen. Hierzu konnte er allein nach § 9
Abs. 2a BauGB befugt sein. In der Möglichkeit, sich allein auf textliche Festsetzungen zu
beschränken, ohne ein Baugebiet festzusetzen, soll gerade die durch die Vorschrift
bewirkte erhebliche Erleichterung der Planung liegen,
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vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 2. August 2007 - 6 L 272/07 - m.Nachw.;
Battis/Krautzberger/Löhr, NVwZ 2007, 121, 122 f.; dies., BauGB a.a.O., § 9 Rdnr. 98 l.
26
Ohne die Ermächtigung nach § 9 Abs. 2a BauGB hätte der Plangeber im übrigen auch
nicht das vereinfachte Verfahren nach § 13 Abs. 1 BauGB wählen können; denn der
sich aus der näheren Umgebung ergebende Zulässigkeitsmaßstab (§ 34 Abs. 1 BauGB)
ist durch den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben wesentlich verändert worden.
27
1.2. Im Vordergrund des § 9 Abs. 2a BauGB steht das Ziel der "Erhaltung und
Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche". Daraus ergibt sich, dass das
Instrumentarium des § 9 Abs. 2a BauGB - also die Erleichterung bei der Planaufstellung
(oben 1.1.) - nicht ausschließlich oder überwiegend zur Verfolgung eines anderen
Zieles eingesetzt werden darf. Daran ändert der sich anschließende, mit "auch"
beginnende Halbsatz nichts. Dies folgt vor allem aus der Gesetzessystematik: Würde
dieser Halbsatz dazu führen, dass mit dem Bebauungsplan auch in erster Linie
beliebige andere, irgendwie zur "Innentwicklung der Gemeinde" zu rechnende
städtebauliche Ziele als die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche
verfolgt werden könnten, würde die Vorschrift des § 9 Abs. 2a BauGB ganz konturenlos.
Die dort zur Verfügung gestellte Planungserleichterung dürfte dann praktisch für jeden
Bebauungsplan in Anspruch genommen werden. Damit wären die regulären
Anforderungen an den Erlass von Bebauungsplänen weitgehend ausgehebelt.
28
Die Beschränkung des Instrumentariums nach § 9 Abs. 2a BauGB auf das Ziel der
Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche wird im übrigen durch die
Entstehungsgeschichte des Innenstadt-Entwicklungsgesetzes bestätigt. In der
29
Gesetzesbegründung wird nicht nur dieses Ziel hervorgehoben, sondern auch
ausgeführt, dass in der Begründung zum Bebauungsplan darzulegen sei, "in welcher
Weise der Bebauungsplan der Erhaltung und Entwicklung zentraler
Versorgungsbereiche dient" (BT-Drs. 16/2496, S. 11). Daraus wird deutlich, dass auch
nach dem Willen des Gesetzgebers ein besonderes Instrumentarium geschaffen werden
sollte, bei dessen Anwendung das Ziel der Erhaltung und Entwicklung zentraler
Versorgungsbereiche im Vordergrund stehen muss.
Es kann dahinstehen, ob der Anwendungsbereich dieses Instrumentariums durch den
mit "auch" beginnenden Halbsatz erweitert wird. Die Gesetzesbegründung legt die
Auffassung nahe, dieser Halbsatz sei eine - überflüssige - zusätzliche Herausstellung
des Gesetzeszwecks in dem Sinne, dass die Stärkung zentraler Versorgungsbereiche
regelmäßig auch der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der
Innenentwicklung der Gemeinde dient,
30
vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: März 2007, § 9 Rdnr. 242b.
31
In Betracht kommt demgegenüber auch ein Verständnis des Halbsatzes, das ihm
insofern selbstständige Bedeutung beimisst, als er es zulässt, dass das Instrumentarium
des § 9 Abs. 2a BauGB zugleich mit dem Ziel eingesetzt werden kann, die
verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung zu verbessern und die Innenentwicklung
der Gemeinde zu befördern.
32
Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 17. Januar 2008 - 1 LB 154/07 - (juris).
33
Selbst von diesem Verständnis ausgehend muss aber mit dem Bebauungsplan in erster
Linie das Ziel der Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche verfolgt
werden; die genannten weiteren Ziele können als zusätzlich zu verfolgende Ziele
allenfalls gleichrangig hinzutreten, nicht aber im Vordergrund stehen.
34
1.3. Der Notwendigkeit, vorrangig das Ziel der Erhaltung und Entwicklung zentraler
Versorgungsbereiche zu verfolgen, wird der Bebauungsplan Nr. 4977/038 nicht gerecht.
35
Dies ergibt sich bereits aus seiner Begründung. Auf S. 2 heißt es: "Das Planungsziel ist
die dauerhafte Sicherung des Plangebietes als Standort für Gewerbe- und
Industriebetriebe". Die Sicherung eines Standortes für Gewerbe- und Industriebetriebe
ist etwas anderes als die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche.
Während der für Gewerbe- und Industriebetriebe zu sichernde Standort das Plangebiet,
also der Geltungsbereich des Bebauungsplanes ist, befinden sich die zu erhaltenden
und zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche außerhalb des Plangebietes. Sie
sollen vor Verödung durch einen drohenden Kaufkraftabfluss bewahrt werden, indem für
das Plangebiet die Ansiedelung weiteren Einzelhandels weitgehend ausgeschlossen
wird. Das Ziel der Standortsicherung für Gewerbe und Industrie wird in der weiteren
Begründung auf S. 3 noch vertieft, indem dort auf einen Mangel an hierfür geeigneten
Grundstücken und die zur Zeit der Planaufstellung gegebene Genehmigungsfähigkeit
von Einzelhandelsbetrieben hingewiesen wird. Erst hieran anschließend folgen
Ausführungen zu dem Ziel, "die gewachsenen Stadtteilzentren zu erhalten und zu
stärken". Diese Abfolge der Darstellung legt die Annahme nahe, dass dieses Ziel für
den Plangeber ein weniger hohes Gewicht hatte als das zuvor beschriebene Ziel der
Sicherung des Plangebietes als Standort für Gewerbe- und Industriebetriebe.
36
Bestätigt wird diese Gewichtung durch die in den Aufstellungsvorgängen enthaltenen
Unterlagen. Da § 9 Abs. 2a BauGB bei Beginn der Planung in der Jahresmitte 2005
noch nicht in Kraft war, konnten die von dem Plangeber angestellten Erwägungen
zunächst auch nicht auf die Zielsetzung dieser Vorschrift abstellen. Vielmehr stand auch
hier die Sicherung des Standortes für Gewerbe und Industrie im Vordergrund (Entwurf
der Planbegründung vom 2. Juni 2005, S. 4). Mit Umstellung des Planverfahrens auf die
Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 2a BauGB sind dann zwar die hierzu
einschlägigen und eben angesprochenen Passagen in die Begründung aufgenommen
worden. Dies hat aber nicht dazu geführt, dass die in der Vorschrift beschriebene
Zielsetzung nunmehr aus Sicht des Plangebers vorrangig geworden wäre. Das geht
bereits aus der Behandlung der Eingabe der Prozessbevollmächtigten der Klägerin im
Planaufstellungsverfahren vom 5. Juni 2007 hervor (Beiakte H. 4 Bl. 209). In der Vorlage
für den Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung vom 15. August 2007 (a.a.O. Bl.
226) ist als Antwort auf diese Stellungnahme vorgesehen:
37
"Vorrangiges Ziel für die Aufstellung des Bebauungsplanes ist die langfristige
Sicherung des bestehenden Gewerbe- und Industriestandortes bei gleichzeitigem
Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben. ..."
38
Mit dem Wort "vorrangig" ist die höhere Gewichtung gegenüber dem Ziel der Erhaltung
und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche erneut zum Ausdruck gebracht. Diese
Passage ist in die Vorlage zur Ratssitzung vom 30. August 2007, in der der
Bebauungsplan als Satzung beschlossen wurde, unverändert übernommen worden
(a.a.O. Bl. 243).
39
Auch in der Klageerwiderung hat der Beklagte im übrigen erneut auf das Planungsziel,
die beplanten Gebiete mit industriellen, produzierenden und artverwandten Nutzungen
weiterhin für diese Nutzungen vorzuhalten, abgestellt.
40
1.4. Der Erlass des Bebauungsplanes auf der Grundlage einer nicht einschlägigen
Ermächtigungsnorm ist ein im gerichtlichen Verfahren beachtlicher Mangel. Es liegt
keiner der Unbeachtlichkeitstatbestände nach § 214 Abs. 1 und 2 BauGB vor.
41
1.5. Auf die von dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen
Verhandlung aufgeworfene Frage, ob der Bebauungsplan außerdem deshalb
unwirksam ist, weil sich sein Geltungsbereich mit dem nach § 173 Abs. 3 BBauG
übergeleiteten und gemäß § 233 Abs. 3 BauGB fortgeltenden Durchführungsplan Nr.
5077/37 (Beiakte H. 8) überschneidet, so dass der Bebauungsplan entgegen § 9 Abs.
2a BauGB zum Teil beplantes Gebiet beträfe, kommt es nach allem nicht mehr an.
42
2. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 34 Abs. 1 BauGB liegen unproblematisch
vor. Auch der Beklagte hat die Voraussetzungen des Einfügens nach dieser Vorschrift
nicht in Zweifel gezogen.
43
Das Vorhaben fügt sich nach der Art der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren
Umgebung ein. Insoweit besteht schon westlich des Grundstücks mit dem
anschließenden Q-Markt ein Vorbild für die Einzelhandelsnutzung. Zudem ist auf dem
Grundstück ein weiterer Lebensmitteleinzelhandelsmarkt genehmigt, der zur Zeit im
Entstehen begriffen ist (vgl. die im Ortstermin gefertigten Lichtbilder 1–4).
44
Nach dem Maß der baulichen Nutzung, der offenen Bauweise und der überbaubaren
45
Grundstücksfläche hält das Vorhaben ebenfalls den Rahmen der näheren Umgebung
ein. Dies ergibt sich ohne weiteres bereits aus der Bestandsaufnahme des Beklagten
zum Plangebiet (Beiakte H. 5), in dessen farbiger Skizze etliche Baukörper größeren
Ausmaßes und mit mindestens ähnlicher Bebauungstiefe zu erkennen sind.
3. Schließlich steht auch § 34 Abs. 3 BauGB der Zulassung des Vorhabens nicht
entgegen. Schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche sind von ihm
nicht zu erwarten.
46
3.1. Allerdings sind die vom Beklagten in der Begründung zum Bebauungsplan
angeführten Bereiche - die Mallee und der O-Platz - als zentrale Versorgungsbereiche
im Sinne der Vorschrift anzusehen.
47
"Zentrale Versorgungsbereiche" in diesem Sinne sind räumlich abgrenzbare Bereiche
einer Gemeinde, denen auf Grund vorhandener Einzelhandelsnutzungen - häufig
ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote - eine bestimmte
Versorgungsfunktion für die Gemeinde zukommt. Ein "Versorgungsbereich" setzt
vorhandene Nutzungen voraus, die für die Versorgung der Gemeinde insbesondere mit
Waren aller Art von Bedeutung sind. Das Adjektiv "zentral" ist nicht rein geografisch in
dem Sinne zu verstehen, dass es sich um einen räumlich im Zentrum der jeweiligen
Gemeinde gelegenen Bereich handeln muss, es hat vielmehr eine funktionale
Bedeutung.
48
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Dezember 2006 - 7 A 964/05 -, BRS 70 Nr. 90,
bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308;
ebenso OVG NRW, Urteile vom 13. Juni 2007 - 10 A 2439/06 - und vom 17. Oktober
2007 - 10 A 3914/04 -.
49
Ausgehend hiervon ist das Zentrum an der Mallee (P) unzweifelhaft ein zentraler
Versorgungsbereich im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB. Dies geht ohne weiteres aus
dem Zentrenkonzept (Rahmenplan Einzelhandel) der Landeshauptstadt E (Beiakte H. 6)
hervor und wird auch von der Klägerin nicht in Abrede gestellt. Nach dem
Zentrenkonzept ist die Mallee 1898 als wichtigste Straße des linksrheinischen
Stadtgebietes angelegt worden. Das dort entstandene Ladenangebot stellt sich
dementsprechend als ein attraktives Stadtteilzentrum für den gesamten linksrheinischen
Bezirk mit gut gestaltetem Stadtbild und zentralen Einrichtungen dar. Es wird im
Zentrenkonzept als C-Zentrum klassifiziert. Die dort ansässige Gastronomie wird gut
angenommen (S. 93). Es bestehen ausgedehnte Verkaufsflächen vor allem für den
periodischen und den persönlichen Bedarf sowie den Freizeit- und den Haus- und
Wohnbedarf (S. 94).
50
Auch der im Zentrenkonzept als D-Zentrum eingestufte Bereich O-Platz ist noch als
zentraler Versorgungsbereich im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB anzusehen. Die
Ortsbesichtigung durch den Berichterstatter hat bestätigt, dass dort sowohl zahlreiche
Einzelhandelsnutzungen als auch andere Einrichtungen (Kirche, Tankstelle,
Gaststätten) vorhanden sind. Auf die im Ortstermin gefertigten Lichtbilder (5–9) und die
Auflistung im Ortsterminsprotokoll sowie die Bestandserhebung des Beklagten (Beiakte
H. 7) wird verwiesen. Es handelt sich um ein vitales, schützens- und erhaltenswertes
kleines Zentrum zur Versorgung des näheren Gebietes. Nach dem Zentrenkonzept
versorgt es 6.900 im Nahversorgungsbereich lebende Einwohner. Damit geht es über
den unmittelbaren Nahbereich hinaus, wenn es sich auch im Zentrensystem der Stadt E
51
um das kleinste Zentrum handelt (S. 95).
3.2. Von dem Vorhaben der Klägerin sind schädliche Auswirkungen auf die beiden
genannten zentralen Versorgungsbereiche aber nicht zu erwarten.
52
3.2.1. Ob von einem Einzelhandelsvorhaben schädliche Auswirkungen auf zentrale
Versorgungsbereiche zu erwarten sind, kann nur unter Berücksichtigung aller
relevanten Umstände der konkreten städtebaulichen Situation prognostiziert werden.
Neben der Verkaufsfläche können dabei auch ein qualitativer Vergleich des
vorhandenen mit dem geplanten Angebot und - insbesondere wenn es um die
Zulässigkeit großflächiger Einzelhandelsbetriebe geht - die zu erwartende
Umsatzumverteilung von Bedeutung sein.
53
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 10 A 3914/04 -.
54
Der Berücksichtigung der voraussichtlichen Umsatzumverteilungen steht nicht
entgegen, dass es sich dabei nicht um baurechtlich relevante und vom Baurecht
erfasste Vorhabensmerkmale handelt, die durch die für das Vorhaben zu erteilende
Baugenehmigung gesteuert werden können.
55
So aber OVG NRW, Urteil vom 11. Dezember 2006 - 7 A 964/05 -, BRS 70 Nr. 90.
56
Ein Unterschied zwischen den im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB relevanten
Kaufkraftabflüssen und Umsatzumverteilungen ist nicht plausibel.
Umsatzumverteilungen sind lediglich eine andere Bezeichnung für Kaufkraftabflüsse.
Beide Ausdrücke sind geeignet, die städtebaulich relevanten schädlichen
Auswirkungen eines Vorhabens auf zentrale Versorgungsbereiche zu konkretisieren.
57
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308.
58
Allerdings sind die gutachterlich ermittelten Umsatzumverteilungen nicht das einzige
oder auch nur in erster Linie maßgebliche Kriterium für die durch das Gericht
anzustellende Prognose nach § 34 Abs. 3 BauGB. Daneben kann unter anderem ein
Vergleich zwischen der Größe der Verkaufsfläche des Vorhabens und der
Verkaufsfläche derselben Branche in dem betroffenen zentralen Versorgungsbereich
angestellt werden. Für diesen Verkaufsflächenvergleich lassen sich feste Prozentsätze,
bei deren Überschreiten stets von unschädlichen oder bei deren Überschreiten immer
von schädlichen Auswirkungen auszugehen ist, nicht angeben. Von welchem
Prozentsatz an beachtliche Funktionsstörungen zu erwarten sind, hängt von einer Reihe
weiterer Faktoren ab. Eine Rolle spielen etwa der Abstand zwischen dem betrachteten
Vorhaben und dem betroffenen zentralen Versorgungsbereich, die Konstellation der
"Vorschädigung" des zentralen Versorgungsbereichs oder die Gefährdung eines im
zentralen Versorgungsbereich vorhandenen "Magnetbetriebs", der maßgebliche
Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des betroffenen zentralen Versorgungsbereichs
hat.
59
Vgl. BVerwG, a.a.O.
60
3.2.2. Schädliche Auswirkungen des Vorhabens der Klägerin auf das Zentrum Mallee
sind praktisch ausgeschlossen, jedenfalls aber nicht mit einer relevanten
Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Dies folgt bereits aus der beträchtlichen Ausdehnung
61
dieses Zentrums und der Größe und Vielfalt des dort vorgehaltenen Warenangebots.
Hinzu kommt die erhebliche Entfernung zu dem Vorhabenstandort der Klägerin. Sie
beträgt (Luftlinie) mindestens 2,5 km. Unter diesen Umständen ist mit einem irgendwie
ins Gewicht fallenden Kaufkraftabfluss aus der Mallee mit der Folge der Schädigung
dieses Zentrums durch das am Vorhabenstandort entstehende Einzelhandelsareal nicht
zu rechnen. Dies gilt auch dann, wenn außer dem hier streitgegenständlichen Vorhaben
der Klägerin auch der bereits bestehende Q-Markt sowie der derzeit im Entstehen
begriffene weitere Lebensmitteleinzelhandelsmarkt in die Betrachtung mit einbezogen
werden (dazu noch sogleich).
3.2.3. Die durch die Kammer in Bezug auf den O-Platz angestellte Prognose ergibt auch
für diesen zentralen Versorgungsbereich keine schädlichen Auswirkungen.
62
Dabei verkennt die Kammer nicht, dass mit der Ausführung des Vorhabens der Klägerin
auf dem Grundstück Xstraße 30 eine Häufung von Einzelhandelsbetrieben auf und an
diesem Grundstück selbst entstehen wird, die für sich genommen bereits die Qualität
eines - allerdings kleinen und auf wenige Sortimente spezialisierten -
Versorgungszentrums annimmt. Insoweit können nicht nur die von der Klägerin
geplanten Fachmärkte für Getränke, Haushaltswaren und Tiernahrung zugrunde gelegt
werden. Vielmehr müssen auch der bereits bestehende Q-Markt sowie der derzeit im
Entstehen begriffene weitere Lebensmitteleinzelhandelsmarkt betrachtet werden. Sind
an dem Vorhabenstandort bereits andere Einzelhandelsbetriebe vorhanden, müssen
auch diese in die Prognose einbezogen werden. Zu prüfen ist, ob die gegebene
städtebauliche Situation gerade durch das Hinzutreten des streitgegenständlichen
Vorhabens in eine unzulässige beachtliche Schädigung der Funktionsfähigkeit des
zentralen Versorgungsbereichs umschlägt oder eine bereits vorhandene Schädigung
vertieft wird.
63
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 10 A 3914/04 -.
64
Diese Auswirkungen sind hier aber bei der gebotenen Gesamtbetrachtung nicht zu
erwarten.
65
Auszugehen ist davon, dass schädliche Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB
von nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben nur in besonderen Fallgestaltungen
ausgehen können. Dies ergibt sich auch aus der Gesetzesbegründung zu dieser
Vorschrift.
66
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2007 - 10 A 2439/06 -.
67
Die von der Klägerin geplanten Fachmärkte bleiben jeweils unter der Schwelle der
Großflächigkeit zurück. Sie hat das Bundesverwaltungsgericht - in Anlehnung an den in
§ 11 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauNVO genannten Wert von 1.200 qm Geschossfläche - bei
einer Verkaufsfläche von 800 qm angesiedelt.
68
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 4 C 10.04 -, BVerwGE 124, 364, 367 =
BRS 69 Nr. 71.
69
Die Verkaufsfläche der drei von der Klägerin geplanten Fachmärkte beträgt jeweils 550
qm und bleibt damit deutlich unter dem genannten Wert. Trotz der gebotenen
Gesamtbetrachtung können diese drei Verkaufsflächen in diesem Zusammenhang nicht
70
aufaddiert werden mit der Folge, dass die Gesamtfläche von 1.650 qm die Schwelle der
Großflächigkeit sogar um mehr als 100% überschritte. Dies würde der Notwendigkeit,
die zentrenrelevanten Auswirkungen sortimentsbezogen zu prognostizieren, nicht
gerecht. Die Sortimente von Getränkemarkt, Haushaltswaren und Tiernahrung weisen
keine beachtlichen Überschneidungen auf.
Auch der bereits bestehende Q-Markt sowie der im Entstehen begriffene
Lebensmittelmarkt bewegen sich unterhalb oder jedenfalls nicht deutlich über der
Grenze von 800 qm Verkaufsfläche. Lediglich bei einer Addition ihrer Verkaufsflächen
wird die Schwelle der Großflächigkeit fühlbar überschritten. Dies ist aber eine Situation,
die unabhängig von dem Vorhaben der Klägerin besteht und von diesem Vorhaben
nicht verschärft wird.
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Eine besondere Fallgestaltung, bei der als Folge der von der Klägerin geplanten nicht
großflächigen Einzelhandelsbetriebe schädliche Auswirkungen auf den O-Platz zu
erwarten wären, besteht nicht.
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Das Zentrum am O-Platz ist nicht bereits geschwächt oder besonders gefährdet. Bei der
Ortsbesichtigung hat es sich als vitales Zentrum dargestellt (oben 3.1.). Das
Zentrenkonzept der Landeshauptstadt E hebt den "dörflichen Charme" hervor, den es
sich bewahrt hat (Beiakte H. 6 Bl. 95). Dieser dörfliche Charme geht zwar nach Westen
hin angesichts der dort bestehenden breiten Kreuzung zur Rstraße etwas verloren (vgl.
die im Ortstermin gefertigten Lichtbilder 8 und 9), ist aber im übrigen angesichts der
kleinteiligen Ladenstruktur sowie weiterer zentraler Einrichtungen wie der Sparkasse
und der Kirche durchaus vorhanden. Hierzu trägt auch die traditionelle Aufteilung in
gewerbliche Nutzung im Erdgeschoss und sich darüber anschließender Wohnnutzung
bei (Lichtbilder 5–7 und 9). Obwohl bereits jetzt durch den in 500 m Entfernung
angesiedelten und also fußläufig zu erreichenden S-Markt mit 6.800 qm Verkaufsfläche
die Gefahr des Kaufkraftabflusses besteht, sieht auch das Zentrenkonzept nur geringen
Handlungsdruck (Beiakte H. 6 Bl. 95).
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Der zentrale Versorgungsbereich O-Platz weist auch keinen "Magnetbetrieb" auf, von
dem Kaufkraft abgezogen werden könnte mit der Folge drohender Verödung dieses
Bereichs. Dies hat die Ortsbesichtigung ergeben. Die Bestandsaufnahme des Beklagten
weist als größte Verkaufsfläche 200 qm aus (Lebensmittelmarkt P).
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Die Entfernung zwischen dem O-Platz und dem bei Ausführung des Vorhabens der
Klägerin entstehenden Nebenzentrum an der Xstraße ist mit mindestens 700 m
erheblich. Sie übersteigt die Entfernung zu dem bereits bestehenden S-Markt, der
zudem mit 6.800 qm über eine erheblich größere Verkaufsfläche verfügt als selbst die
dann fünf Einzelhandelsmärkte an der Xstraße zusammengenommen. Daraus ergibt
sich, dass Fußgänger aus der Wohngegend um den O-Platz eher den S-Markt als die
Xstraße ansteuern werden. Allerdings ist die Xstraße vom O-Platz aus gut mit der
Straßenbahn zu erreichen, die dort tagsüber mit einer Taktfrequenz von 10 Minuten
verkehrt und mit der lediglich zwei Haltestellen (Fahrtzeit 3 Minuten) zu fahren sind. Das
Ein- und Aussteigen in und aus der Bahn sowie die Wartezeit bringen aber zusätzliche
Erschwernisse mit sich. Vor diesem Hintergrund richtet sich der Einzelhandel an der
Xstraße mehr an dort nördlich anschließende Wohnbebauung (vgl. das Luftbild Beiakte
H. 2 Bl. 107) als an die Bewohner um den O-Platz.
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Schließlich halten sich angesichts der jeweils unterschiedlichen Sortimente auch die
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prognostizierten Kaufkraftabflüsse in einem vertretbaren Rahmen. Nach der von der
Klägerin vorgelegten Verträglichkeitsanalyse der N Beratungsgesellschaft mbH vom 31.
August 2007 (Beiakte H. 2 Bl. 100 ff.) kommt es beim Getränkefachmarkt nur zu einer
Umsatzumlenkungsquote von 1,1%, beim Haushaltswarenmarkt von 5,8% und beim
Tiernahrungsfachmarkt von 9,7%, jeweils bezogen auf das Zentrum O-Platz (S. 122 ff.).
Bei der vergleichsweise hohen Quote zu der Tiernahrung ist noch zu berücksichtigen,
dass das einschlägige Angebot am O-Platz relativ gering ist und nicht als
zentrenbildend angesehen werden kann (S. 124). Der Beklagte ist den Einschätzungen
dieser Studie nicht entgegengetreten.
Zusammengenommen ist die Prognose berechtigt, dass der O-Platz seine
Eigenständigkeit als kleiner zentraler Versorgungsbereich auch neben der an der
Xstraße entstehenden Einzelhandelsagglomeration wahren wird, da er auf eine andere
Art von Kundschaft abzielt (Wohnbevölkerung in fußläufiger Entfernung, kleinere
Besorgungen, Gelegenheit zur Unterhaltung mit Bekannten aus der Nachbarschaft) als
die Xstraße (Autokundschaft, größere Einkäufe in "anonymen" Fachmärkten) und sich
die jeweiligen Sortimente deutlich voneinander unterscheiden.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
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