Urteil des VG Düsseldorf, Az. 13 K 2422/07

VG Düsseldorf: anspruch auf bewilligung, beihilfe, soziale sicherheit, krankenversicherung, vollstreckung, anschluss, krankheit, beschränkung, geburt, pflegebedürftigkeit
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 13 K 2422/07
Datum:
29.02.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
13. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
13 K 2422/07
Tenor:
Die Beklagte wird unter entsprechender teilweiser Aufhebung ihres
Beihilfebescheides vom 25. September 2006 und unter Aufhebung ihres
Widerspruchsbescheides vom 16. März 2007 verpflichtet, dem Kläger
auf seinen Antrag vom 13. September 2006 hin über das bereits
Gewährte hinaus eine Beihilfe in Höhe von 20,00 Euro zu gewähren.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn
nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu
vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand:
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Der Kläger wendet sich gegen den Minderungsbetrag nach § 12 Abs. 1 Satz 2 der
Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und
Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV). Er ist beihilfeberechtigter
Versorgungsempfänger und hat seinen ständigen Wohnsitz in Spanien.
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Mit Bescheid vom 25. September 2006 setzte die Beklagte auf den Antrag des Klägers
vom 13. September 2006 hin eine Beihilfe für zwei Zahnarztrechnungen seiner Ehefrau
vom 10. November 2005 und 9. September 2006 fest. Bei der Berechnung zog sie für
jede Rechnung einen Eigenbehalt gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV in Höhe von 10,00
Euro ab.
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Der Kläger wandte sich mit seinem Widerspruch gegen diese Abzüge. Er und seine
Ehefrau nähmen keine deutschen medizinischen Leistungen in Anspruch, weil sie
ständig im Ausland lebten. Daher könne vom ihm auch nicht verlangt werden, dass er
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zur Sanierung des deutschen Gesundheitswesens beitrage.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16. März 2007, zugestellt am 7. Mai 2007, wies die
Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Sie verwies darauf, dass sich die
Abzüge aus einer Anwendung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ergäben. Ein
Ermessensspielraum bestehe nicht. Auch für freiwillig und nicht im Auftrag des
Dienstherrn im Ausland lebende Beihilfeempfänger würden die Vorschriften der BhV
gelten.
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Der Kläger hat am 8. Juni 2007 (Tag nach einem gesetzlichen Feiertag) Klage erhoben.
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Zur Begründung wiederholt er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren.
Ergänzend macht er geltend, für ihr Vorgehen könne sich die Beklagte auch nicht darauf
stützen, dass bei nicht im Inland entstandenen Aufwendungen von den Verhältnissen an
einem (fiktiven) Wohnort im Inland auszugehen sei.
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Der Kläger beantragt sinngemäß,
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die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung ihres Beihilfebescheides vom
25. September 2006 und unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 16. März
2007 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 13. September 2006 hin über das
bereits Gewährte hinaus eine Beihilfe in Höhe von 20,00 Euro zu gewähren.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden.
Außerdem macht sie geltend, dass mehrere Verwaltungsgerichte, insbesondere das
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, die Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden
Regelung bestätigt hätten. Der Auslandsaufenthalt des Klägers ändere nichts an der
Anwendbarkeit dieser Regelung.
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Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung
einverstanden erklärt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den
Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten ihr
Einverständnis dazu gegeben haben, § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO).
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Die Klage ist zulässig und begründet.
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Der Kläger hat einen Anspruch auf weitere Beihilfe in Höhe von 20,00 Euro. Soweit der
Bescheid der Beklagten vom 25. September 2006 sowie deren Widerspruchsbescheid
vom 16. März 2007 die Gewährung der Beihilfe in dieser Höhe versagen, sind sie
rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
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Der Anspruch auf Bewilligung einer weiteren Beihilfe in dieser Höhe folgt aus den
Beihilfevorschriften.
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Die Beihilfevorschriften sind grundsätzlich in der im Zeitpunkt der Entstehung der
Aufwendungen geltenden Fassung anzuwenden und damit hier in der Fassung der 27.
und 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften
(Änderungsverwaltungsvorschrift) vom 17. Dezember 2003 (GMBl. 2004 S. 227) und
vom 30. Januar 2004 (GMBl. 2004, S. 379), die - soweit hier von Bedeutung - am 1.
Januar 2004 in Kraft getreten sind. Die Beihilfevorschriften konkretisieren die gesetzlich
in § 79 Bundesbeamtengesetz (BBG) normierte Fürsorgepflicht des Dienstherren, nach
der der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl der
Beamten und seiner Familie, auch für die Zeit nach Beendigung des
Beamtenverhältnisses, zu sorgen hat.
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Die Konkretisierung durch Verwaltungsvorschriften genügt zwar nicht den
Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehaltes, jedoch gelten die
Beihilfevorschriften zumindest für einen Übergangszeitraum weiter, um dem
Gesetzgeber die Möglichkeit einzuräumen, die erforderlichen Regelungen zu treffen. Sie
sind wie revisible Rechtsnormen auszulegen.
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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. September
2004 - 1 A 4294/01 -, vom 24. Mai 2006 - 1 A 3706/04 - und vom 24. November 2006 - 1
A 461/05 -; Beschluss vom 14. Februar 2007 - 1 A 1048/05 -, jeweils veröffentlicht in
NRWE und juris.
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Im Falle des Klägers ist von einer Weitergeltung der Beihilfevorschriften für die im
Zeitraum von November 2005 bis September 2006 entstandenen Aufwendungen (noch)
auszugehen, so dass sie trotz des fehlenden Gesetzescharakters grundsätzlich als
Anspruchsgrundlage heranzuziehen sind.
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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103,
und Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. März
2006 - 1 A 1142/04 -, veröffentlicht in NRWE und juris.
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Die Beklagte ist aber nicht nach § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV berechtigt, bei der Berechnung
der Beihilfe für die beiden in Rede stehenden Zahnarztrechnungen einen Eigenbehalt
gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV in Höhe von jeweils 10,00 Euro abzuziehen.
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Nach dieser Vorschrift, die durch die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur
Änderung der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 neu eingefügt worden ist,
mindert sich die Beihilfe um einen Betrag von 10,00 Euro je Kalendervierteljahr je
Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen für jede erste
Inanspruchnahme von ambulanten ärztlichen, zahnärztlichen oder
psychotherapeutischen Leistungen (sog. Praxisgebühr). Dies gilt nicht für - hier nicht in
Betracht kommende - Aufwendungen nach Satz 3.
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Der von der Beklagten vorgenommene Abzug von insgesamt 20,00 Euro bezieht sich
auf zahnärztliche Behandlungen der Ehefrau des Klägers im vierten Kalendervierteljahr
2005 und im dritten Kalendervierteljahr 2006. Er stimmt, anders als der Kläger meint,
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auch insoweit mit den Vorgaben des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV überein, als
unberücksichtigt bleibt, dass der Kläger und seine Ehefrau - wie vorgetragen wird - in
Deutschland keine medizinischen Leistungen in Anspruch nehmen. Denn auf diesen
Umstand kommt es bei der Anwendung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV nicht an. Im übrigen
steht hier nicht in Frage, dass die beiden Zahnarztrechnungen vom 10. November 2005
und 9. September 2006 in voller Höhe beihilfefähig sind. Allein um eine etwaige
Herabsetzung der Beihilfefähigkeit der Höhe nach geht es aber bei der ebenfalls
angesprochenen Vorschrift, dass unter bestimmten Voraussetzungen von den
Verhältnissen an einem (ggf. fiktiven) Wohnort im Inland auszugehen ist (vgl. § 13 Abs.
1 BhV).
Die Beklagte durfte aber keine Eigenbehalte gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV abziehen,
weil die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom
30. Januar 2004 bzgl. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV wegen Verstoßes gegen höherrangiges
Recht nicht wirksam ist. Die Kammer hält insoweit an ihrer bisherigen anderslautenden
Rechtsprechung,
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etwa Urteil vom 24. Januar 2007 - 13 K 8322/04 -, und vom 19. März 2007 - 13 K
4413/06 -, beide veröffentlicht in NRWE und juris,
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nicht mehr fest und folgt im Ergebnis der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen,
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Urteil vom 12. November 2007 - 1 A 995/06 -, nicht rechtskräftig, veröffentlicht in NRWE
und juris.
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Die Bewertung, dass § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV unwirksam ist, steht nicht im Widerspruch
zu dem erwähnten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004. In diesem
wird ausgeführt, dass die Weitergeltung der Beihilfevorschriften anzunehmen sei, damit
gewährleistet ist, dass die Leistungen im Falle der Krankheit, Pflegebedürftigkeit und
Geburt nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, das hinsichtlich
des Inhalts bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der Sicht
höherrangigen Rechts geboten hat.
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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103.
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Damit sind einerseits der Zweck der Weitergeltung, nämlich die Leistungserbringung
nach einem einheitlichen Handlungsprogramm, und andererseits die Grenzen der
Weitergeltung bestimmt. Daraus lässt sich indes nicht ableiten, dass sämtliche
damaligen Regelungen der Beihilfevorschriften fürsorgepflichtkonform waren oder dass
damit alle, insbesondere auch weitreichende Änderungen der Beihilfevorschriften
unbedenklich zugelassen wären. Vielmehr wird durch die Beschränkung auf den
Regelfall und die Bezugnahme auf die Vergangenheit deutlich, dass die Aussage zum
einen nur den Status quo zum Zeitpunkt der Entscheidung betraf und zum anderen nicht
jede damals geltende Regelung der Beihilfevorschriften als unter
Fürsorgepflichtgesichtspunkten unbedenklich angesehen wurde.
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Auch lässt sich dem Urteil eine zumindest mittelbare Billigung des mit Wirkung vom 1.
Januar 2004 neu eingefügten § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV durch das
Bundesverwaltungsgericht nicht entnehmen. Zwar hat es zur Verdeutlichung der von
ihm aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken u.a. die Änderungen der
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Beihilfevorschriften, die durch die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung
der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 erfolgt sind, und damit auch die hier
streitbefangene Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV angesprochen und sich im
Anschluss daran trotz des vor diesem Hintergrund beanstandeten Defizits normativer
Regelungen allgemein für die einstweilige Weitergeltung der Beihilfevorschriften
ausgesprochen. Dass es sich in diesem Zusammenhang nicht ausdrücklich zu der
Weitergeltung von § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV geäußert hat, kann aber nicht als Billigung
verstanden werden.
So aber Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23.
September 2005 - 10 A 10534/05 -, NVwZ 2006, 954; Verwaltungsgericht Köln, Urteil
vom 15. März 2006 - 3 K 4681/04 -, veröffentlicht in NRWE und juris.
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Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht, da § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV bei der
Entscheidung über den konkreten Rechtsstreit keine Rolle spielte, diesen Punkt nach
Auffassung der Kammer offen gelassen. Entsprechendes gilt im Ergebnis für eine
weitere Entscheidung,
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Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 19. Juli 2007 - 2 B 56/07 -, veröffentlicht in
juris,
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bei der es allein um die als Revisionszulassungsgrund aufgeworfene Frage ging, ob §
12 Abs. 1 Satz 2 BhV im Hinblick auf freiwillig in der gesetzlichen Krankenversicherung
versicherte Beamte zu einer gegen Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz verstoßenden
Benachteiligung führt.
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Die Unwirksamkeit der 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der
Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 bzgl. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV folgt daraus, dass
mit dieser neu eingefügten Vorschrift die Grenzen einer Weitergeltung - wie sie vom
Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf die Beihilfevorschriften anerkannt wurden -
inhaltlich überschritten sind. Bei der darin geregelten Eigenbeteiligung (Praxisgebühr)
handelt es sich um eine Systemänderung, die bereits begrifflich die Bedeutung einer
Weitergeltung überschreitet.
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Mit der Einführung der Praxisgebühr wurde eine entsprechende Regelung der
gesetzlichen Krankenversicherung (§ 28 Abs. 4 Sozialgesetzbuch V, SGB V) in das
Beihilferecht übernommen. Die Be- und Entlastungen, welche die gesetzlich
Krankenversicherten infolge des Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen
Krankenversicherung vom 14. November 2003 treffen, sollten „wirkungsgleich" u.a. in
die Beihilferegelungen für Beamte übertragen werden.
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Vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für Gesundheit und Soziale Sicherheit
vom 24. September 2003, BT-Drs. 15/1584, Nr. IV.
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Eine dem § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV vergleichbare Regelung gab es bis dahin in den
Beihilfevorschriften nicht. Zwar sahen diese bereits seit 1993 Zuzahlungen für Arznei-
und Verbandmittel vor.
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Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 15. März 2007 - 4 B 31.05 -
und Verwaltungsgericht Frankfurt, Urteil vom 25. April 2005 - 9 E 3436/04 -, beide
veröffentlicht in juris, die von einer Wirksamkeit des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ausgehen.
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Eine derartige, von den konkreten Aufwendungen losgelöste und pauschalierte Form
der Eigenbeteiligung, wie sie die Praxisgebühr darstellt, war dem System des
Beihilferechts jedoch bis dahin fremd. Sie erweitert den Kreis der
Eigenbeteiligungsregelungen nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ. Die
Einführung dieser neuen Art der Eigenbeteiligung kann deshalb nach Auffassung der
Kammer nicht als eine bloße Fortschreibung bisher vorhandener Regelungen eingestuft
werden.
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Damit liegt in Bezug auf § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV einer der in der erwähnten
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,
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Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103,
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genannten „erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfe- und Vorsorgestandard" vor,
die dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten sind. Eine solche
gesetzgeberische Entscheidung fehlt jedoch.
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§ 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ist daher wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt nicht
wirksam geworden und kann einen Ausschluss des Anspruchs des Klägers nicht
begründen.
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Vgl. zur im Ergebnis selben Bewertung von § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 BhV:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 25. Januar 2008 - 13 K 25/07 - und
Verwaltungsgericht Göttingen, Urteil vom 4. Oktober 2006 - 3 A 608/05 -, DÖD 2007,
233; vgl. zur im Ergebnis gegenteiligen Bewertung von § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst.
a) BhV: Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 29. Februar 2008 - 13 K 1005/07 -.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
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Die Berufung ist zuzulassen, weil die Frage der Wirksamkeit einer Beihilfeminderung
nach § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV grundsätzliche Bedeutung hat, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
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