Urteil des VG Düsseldorf vom 17.11.2008
VG Düsseldorf: verfügung, erlass, form, kontingent, zusage, unterliegen, organisation, belastung, aufteilung, kontrolle
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 34 L 1707/08.PVL
Datum:
17.11.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
34. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
34 L 1707/08.PVL
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Gründe:
1
I.
2
Der Antragsteller ist der aus 13 Personen bestehende, am 5. Juni 2008 gemäß § 94b
Abs. 1 LPVG erstmalig gewählte Hauptpersonalrat für die Beschäftigten im
Justizvollzug. Der Antragsteller kann gemäß § 42 Abs. 3 LPVG in Verbindung mit § 51
Satz 1 LPVG bis zu fünf Mitglieder von ihrer dienstlichen Tätigkeit frei stellen lassen.
3
Der Antragsteller beschloss am 17. Juni 2008 Teilfreistellungen zu unterschiedlichen
Kontingenten für alle seine Mitglieder. Der Vorsitzende des Antragstellers soll zu 20%
frei gestellt werden, zwei stellvertretende Vorsitzende zu je 90%, der dritte
stellvertretende Vorsitzende zu 50% und die weiteren Mitglieder des Antragstellers
unterschiedlich zu 10% bis 50%. Insgesamt schöpft der Antragsteller auf diese Weise
die höchstmögliche Zahl von fünf Freistellungen aus. Zugleich ist er der Auffassung,
dass die Entlastung im Umfang der Freistellungskontingente nicht die Teilnahme an den
Personalratssitzungen, die Anfahrt dorthin und die Vor und Nachbereitung abdeckt.
Dafür reklamiert der Antragsteller weitere Entlastungen in der Form der Dienstbefreiung
gemäß § 42 Abs. 2 LPVG
4
Der Beteiligte teilte dem Antragsteller unter dem 21. Juli 2008 mit, dass er mit den im
Grundsatz akzeptierten fünf Freistellungen die regelmäßig anfallende Geschäftsführung
der Stufenvertretung als abgedeckt ansehe. Die turnusmäßig stattfindenden
Personalratssitzungen gehörten zu dieser regelmäßig anfallenden Geschäftsführung
und lösten keinen Anspruch auf Dienst oder Arbeitsbefreiung nach § 42 Abs. 2 LPVG
aus. Insbesondere bei teilfreigestellten Personalratsmitgliedern würden derartige
zusätzliche Dienstbefreiungen zu einer Umgehung der Obergrenze des § 42 Abs. 3 in
Verbindung mit § 51 LPVG führen.
5
Der Antragsteller hat am 16. Oktober 2008 in der Hauptsache die Fachkammer
angerufen (34 K 7150/08.PVL) und mit Antrag vom 24. Oktober 2008 um vorläufigen
Rechtsschutz nachgesucht.
6
Er beantragt,
7
den Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu verpflichten, seinen
Mitgliedern ergänzend zur Freistellung nach § 42 Abs. 3 LPVG NRW für
Sitzungen, Sitzungsvorbereitungen und Fahrten zu Sitzungen des
Hauptpersonalrates Justizvollzug Dienstbefreiung gemäß § 42 Abs. 2 LPVG
zu gewähren.
8
Die Beteiligte beantragt,
9
den Antrag abzulehnen.
10
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte verwiesen.
11
II.
12
Über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung entscheidet gemäß §§ 79
Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LPVG die Fachkammer des Verwaltungsgerichtes im
Beschlussverfahren nach den Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes. Der Erlass von
einstweiligen Verfügungen ist darin zulässig (§ 79 Abs. 2 LPVG in Verbindung mit § 85
Abs. 2 Satz 1 ArbGG).
13
Die Entscheidung über den Antrag ergeht außerhalb einer Anhörung wegen der
Eilbedürftigkeit der Sache durch den Vorsitzenden allein (§§ 944, 937 Abs. 2 ZPO,
§§ 80 Abs. 2, 53 Abs. 1 Satz 1 ArbGG).
14
Der Antrag ist unbegründet. Der Antragsteller hat keinen Verfügungsanspruch glaubhaft
gemacht (§ 920 Abs. 2 VwGO).
15
1. Der Antragsteller begehrt mit dem Antrag in der Sache eine Durchsetzung des von
ihm. beschlossenen "Freistellungsmodells". Es sieht eine abgestufte Verteilung der
laufenden Personalratsgeschäfte auf möglichst viele Köpfe und korrespondierend eine
kleinteilige Verteilung des Freistellungskontingentes vor, die für jedes
Personalratsmitglied ergänzt werden soll um Dienstbefreiungen für die regelmäßig
anberaumten Personalratssitzungen.
16
Die Beteiligte macht keine prinzipiellen Einwände gegen die Teilfreistellungen. Auch
die Ausschöpfung der maximal zulässigen fünf Freistellungen nimmt er hin. Er hält aber
das von dem Antragsteller beschlossene Freistellungsmodell wegen der beanspruchten
zusätzlichen Dienstbefreiungen für eine Umgehung des Verbotes von Freistellungen
über das gesetzliche Kontingent hinaus und deshalb für unzulässig; er meint, die
Teilnahme an den regelmäßig wieder kehrenden Personalratssitzungen müsse aus
dem jeweils in Anspruch genommenen Freistellungs (Teil) kontingent ermöglicht
werden.
17
2. Der Beteiligte hat den Freistellungsvorschlägen des Antragstellers gemäß dessen
Beschluss vom 17. Juni 2008 modifiziert stattgegeben (unter einer vorweg erklärten
Ablehnung weiterer Dienstbefreiungen für die Teilnahme an Personalratssitzungen) und
damit in der Sache das Freistellungskonzept des Antragstellers unmodifiziert
18
abgelehnt. Ob ein derartiges Vorgehen zulässig ist, oder ob die Dienstelle sich auf eine
schlichte Ablehnung zu beschränken und es damit der Personalvertretung zu
überlassen hat, welche Form der Freistellung sie unter Berücksichtigung der Einwände
der Dienststelle wählt, bedarf keiner Entscheidung. Der Erlass einer einstweiligen
Verfügung gegen den Beteiligten würde voraussetzen, dass die Dienststelle unter
Verkennung der dienstlichen Belange und der Erfordernisse der Personalratsarbeit
sachwidrig entschieden hat und nach Lage der Dinge nur eine, den
Teilfreistellungsanträgen uneingeschränkt stattgebende Entscheidung nebst Zusage
künftiger Dienstbefreiungen für die Teilnahme an den Personalratssitzungen in Betracht
käme. Die Voraussetzungen dafür sind nicht glaubhaft gemacht.
2.1 Das Freistellungsmodell des Antragstellers einschließlich der zusätzlich begehrten
Zusage, künftig für die Teilnahme an den Sitzungen der Stufenvertretung
Dienstbefreiung zu gewähren, beruht nicht auf einem strikten Anspruch. Sowohl die
Anzahl der Freistellungen als auch die Aufteilung in Teilfreistellungen nach Grund und
Höhe unterliegen einer Kontrolle durch die Dienststelle auf Vereinbarkeit mit den
dienstlichen Belangen, deren Gewicht und Bewertung letztlich allein der
Dienststellenleitung zustehen kann. Diese Kontrollbefugnis ergibt sich aus § 51 Satz 1
LPVG, der unter Verweis auf § 42 Abs. 3 (nicht auf Abs. 4) LPVG keine
Regelfreistellungen kennt, sondern lediglich eine Höchstgrenze, aus § 42 Abs. 3 LPVG
einerseits, der die Freistellungen nur erlaubt, wenn sie für die Personalratsarbeit
erforderlich sind, sowie aus § 2 Abs. 1 LPVG andererseits, der sowohl der Dienststelle
als auch der Personalvertretung die Beachtung der dienstlichen Aufgabenerfüllung zur
ersten Pflicht macht.
19
2.2 Teilfreistellungen unterliegen über die Kontrolle auf Kollisionen mit unabweisbaren
dienstlichen Bedürfnisse hinaus einer erweiterten Überprüfung ihrer Verträglichkeit mit
den dienstlichen Belangen. Sie können aus jedem sachlich legitimen Grund verweigert
werden. Dafür sprechen sachliche Gründe. Es liegt auf der Hand, dass die Ersetzung
voll frei gestellter Personalratsmitglieder in ihrer dienstlichen Tätigkeit wesentlich
reibungsloser zu vollziehen ist, als die Vertretung einer Vielzahl teilfreigestellter
Mitglieder. Dabei tritt ein größerer Verlust an Dienstleistung ein. Während bei voll frei
gestellten Mitgliedern keine weitere Belastung der Dienststelle eintreten kann, würden
teilfreigestellte Mitglieder bei Sitzungen oder bei der Wahrnehmung von Aufgaben
außerhalb der Teilfreistellung nach der herkömmlichen Rechtsanwendung eine weitere
Belastung der Dienststelle herbei führen (BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 1977,
7 P 23.76, PersV 1979, 112, 115). Der so beschriebene Effekt droht auch durch das
Freistellungsmodell des Antragstellers einzutreten. Wären nur der Personalratsvorstand
und maximal zwei weitere Personalratmitglieder voll frei gestellt, entfiele jedenfalls für
diese Personen die Notwendigkeit einer weiterer Dienstbefreiung und für alle anderen
Personalratsmitglieder alle oder jedenfalls die meisten der laufenden
Personalratsarbeiten. Ob und wie viele Stunden an Dienstbefreiung bei einer effektiven
Planung und Straffung der Personalratssitzungen unter größtmöglicher
Berücksichtigung dienstlicher Belange dann noch gerechtfertigt sein würden, lässt sich
nicht absehen. Da die nicht frei gestellten Personalratsmitglieder keine oder nur noch
sehr wenige der laufenden Personalratsarbeiten außerhalb der Sitzungen zu leisten
haben, spricht viel dafür, dass für die Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben im Falle
von Vollfreistellungen insgesamt mehr Zeit für den Dienst übrig bleibt, als das im Falle
kleinteiliger Pauschalfreistellungen aller Personalratsmitglieder plus weiterer
Dienstbefreiungen der Fall ist.
20
2.3 Der Beteiligte hat die Ablehnung des Freistellungsmodells des Antragstellers mit der
Besorgnis begründet, dass sich damit, entgegen der Intention des Gesetzes,
Freistellungen nur noch in einem verengten Rahmen zuzulassen, faktische
Überschreitungen der Freistellungsobergrenze für die Stufenvertretungen ergeben
könnten. Darin liegt konkludent die Geltendmachung dienstlicher Belange zu Lasten
einer Abgabe von Arbeitskraft an das Ehrenamt. Das ist jedenfalls bei der im vorläufigen
Rechtsschutzverfahren geltenden summarischen Betrachtungsweise nicht handgreiflich
sachwidrig. Selbst das Bestreben des Beteiligten, den Zeitaufwand für
Personalratssitzungen nach neuem Recht in die (Teil) Freistellungskontingente zu
verweisen, ist nicht unvertretbar. Zwar war bislang herrschende Meinung und Praxis,
dass die Freistellung vom Dienst dazu dient, die außerhalb von Sitzungen der
Personalvertretung anfallenden Geschäfte ordnungs und sachgemäß zu erledigen, weil
es sich dabei um regelmäßig anfallende Arbeiten handelt. Für unregelmäßig
eintretenden Arbeitsanfall, zu dem die Personalratssitzungen gezählt werden, steht
grundsätzlich die Dienstbefreiung zur Verfügung (vgl. BVerwG, Beschluss vom
22. April 1987, 6 P 29.84, PersV 1988, 133). Aus dem Wortlaut des Gesetzes ergibt sich
diese Aufteilung allerdings nicht. Sie geht zudem von einem bestimmten Sachverhalt
aus, nämlich der Anberaumung von Sitzungen "nach Bedarf" und, regelmäßig, von
Freistellungen pro Person mit einem namhaften Kontingent. Das ergibt sich schon aus
der Natur der Freistellung für "laufende" Geschäfte. Sie hat einen kontinuierlichen
Arbeitsanfall zum Inhalt. Teilfreistellungen in sehr kleinen Portionen (wie hier zum Teil
zu 10, 20 oder 30% und gar des Personalratsvorsitzenden zu lediglich 20%) lassen
dagegen nur schwerlich die sinnvolle Erledigung kontinuierlich anfallender
Personalratsarbeiten zu. Kombiniert mit einer Praxis des Antragstellers, turnusmäßig
alle zwei Wochen Personalratssitzungen abzuhalten, fehlt auch das zweite Merkmal
(Sitzungen nur nach "Bedarf") für einen Ausschluss des Zeitaufwandes für
Personalratssitzungen aus dem Freistellungskontingent. Ein Großteil der Sitzungen des
Antragstellers findet eben nicht "nach Bedarf" und unregelmäßig statt. Für derartige
Konstellationen liegt eine die dienstlichen Belange bei der Entlastung von
Personalratsmitgliedern nicht gebührend berücksichtigende Verfahrensweise nicht
außerhalb aller Wahrscheinlichkeit, was der Dienststelle berechtigten Anlass geben
kann, die Personalratsmitglieder auf die Inanspruchnahme der Freistellungskontingente
zu verweisen, solange sie nicht im Einzelfall nachweisen können, dass in der nämlichen
Woche ihr Freistellungskontingent bereits durch Übernahme eines sonstigen, laufend
anfallenden Personalratsgeschäftes verbraucht ist.
21
3. Die Ablehnung des "Freistellungsmodells" des Antragstellers zu 1. durch den
Beteiligten hat zur Folge, dass für alle Personalratsmitglieder derzeit rechtlich keine
Freistellungen von der dienstlichen Tätigkeit im Sinne von § 42 Abs. 3 LPVG bewilligt
sind. Auch diese Rechtslage löst keine Notwendigkeit eines gerichtlichen Eingreifens
durch Erlass einer einstweiligen Verfügung aus. Es ist dem Antragsteller zuzumuten,
sich einstweilen auf einen Sitzungsturnus und Freistellungen zu verständigen, die eine
effektive Personalratstätigkeit erlauben, aber ohne eine Kumulation von kleinsten
Freistellungsteileinheiten mit jeweils zusätzlichen Dienstbefreiungen für jedes Mitglied
des Personalrates auskommen. Da der Beteiligte die Zulässigkeit der Höchstzahl von
Freistellungen für den Antragsteller und die grundsätzliche Möglichkeit von
Teilfreistellungen nicht in Abrede stellt, ist nicht zu erwarten, dass er einem
entsprechend angepassten Antrag des Antragstellers jedenfalls für die Übergangszeit
bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens nachkommt. Es mag sein,
dass der Antragsteller eine derart angepasste Organisation der Personalratsarbeit als
unbefriedigend empfindet. Die Schwierigkeiten und Belastungen liegen aber letztlich in
22
der gesetzlichen Deckelung der Freistellungen für Stufenvertretungen und damit
insbesondere für die bei den Ministerien angesiedelten Hauptpersonalräte. Ihre
Mitglieder werden, was der Antragsteller glaubhaft vorträgt, auch im Falle voller
Freistellungen einen erheblichen Teil ihrer Arbeitszeit mit Dienstfahrten verbringen
müssen. Das erfordert eine gute Organisation, eine Straffung und eine Konzentration der
Personalratsarbeit auf das Erforderliche. Dem Gesetzgeber war diese Besonderheit
aber bekannt, ohne dass er Anlass gesehen hätte, eine großzügigere
Freistellungsregelung für Hauptpersonalräte in welcher Form auch immer zu treffen. Die
sich daraus ergebenden Konsequenzen haben der Antragsteller und seine Mitglieder
jedenfalls vorläufig hinzunehmen.