Urteil des VG Düsseldorf vom 04.11.2009, 18 K 551/09

Aktenzeichen: 18 K 551/09

VG Düsseldorf (auflage, allgemeines verwaltungsrecht, kommentar, wirtschaftsprüfer, höhe, antrag, anfechtungsklage, befristung, treuhänder, inhalt)

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 18 K 551/09

Datum: 04.11.2009

Gericht: Verwaltungsgericht Düsseldorf

Spruchkörper: 18. Kammer

Entscheidungsart: Urteil

Aktenzeichen: 18 K 551/09

Tenor: Das Verfahren wird eingestellt, soweit es übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist.

Die Nebenbestimmung II Nr. 16 in dem Bescheid der Beklagten vom 16. Dezember 2008 wird insoweit aufgehoben, als die dort aufge¬führ-ten Forderungen von einem Wirtschaftsprüfer erfüllt werden sollen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 7/8 und die Be-klagte zu 1/8.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Schuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von jeweils 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Gläubiger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leis-tet.

Tatbestand: 1

2Die Geschäftstätigkeit der im Handelsregister T (HRB-Nr. 000000) eingetragenen Klägerin ist auf die gewerbliche Spielvermittlung von Lotterieprodukten ausgerichtet. Sie vermittelt bundesweit die Teilnahme an der Veranstaltung "Lotto" der Lottogesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks für das Spiel 6 aus 49, sowie für die Zusatzspiele Spiel 77 und Super 6.

3Mit Schreiben vom 15. August 2008 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung ab dem 1. Januar 2009. Den Antrag konkretisierte sie hinsichtlich der beabsichtigten geschäftlichen Betätigung ausdrücklich dahingehend, dass Produktangebote des Deutschen Lotto- und Totoblocks ausschließlich an Personen vermittelt werden sollen, die sich in Nordrhein-Westfalen aufhalten. Unter dem 17. November 2008 führte sie ergänzend aus, ihr sei die Vorgabe bekannt, dass sie "auf dem Gebiet des Landes NRW nur an Westlotto Münster vermitteln" dürfe. Hinsichtlich der Sicherstellung des Teilnahmeverbots Minderjähriger schlug sie im Antragsverfahren vor, dass die Überprüfung der Volljährigkeit anhand des Schufa-Identitäts-Checks Premium "Identitäts-Check mit Q-Bit" erfolgen solle. Auf den

weitergehenden Inhalt des Antrags sowie der dem Antragsschreiben beigefügten Anlagen wird wegen der näheren Einzelheiten insoweit Bezug genommen.

4Die Beklagte erteilte der Klägerin mit Bescheid vom 16. Dezember 2008, der ihr am 22. Dezember 2008 bekannt gegeben wurde, die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung mit folgendem Entscheidungstenor:

5"1. Der Firma H (...) wird erlaubt, die Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Spiel 77" und "Super 6" an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG (Westlotto) zu vermitteln.

62. Die Erlaubnis wird ab dem 1. Januar 2009 für den aktuell beantragten Vertriebsweg (Postvertrieb) erteilt und erlischt zum 31. Dezember 2011.

3. (…) 7

4. (…) 8

5. Für diese Erlaubnis wird eine Gebühr in Höhe von 10.000,00 Euro erhoben." 9

10Zur Begründung führte die Beklagte aus, der Klägerin habe die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den vorgelegten Antragsunterlagen keine zwingenden Versagungsgründe vorlagen und des weiteren die sonstigen tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt worden seien. Die Befristung der erteilten Erlaubnis zum 31. Dezember 2011 erfolge vor dem Hintergrund, dass zu diesem Zeitpunkt der seit dem 1. Januar 2008 geltende Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) außer Kraft trete. Zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis und zur Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages erteilte die Beklagte die vorstehende Erlaubnis vorbehaltlich weiterer folgender Nebenbestimmungen:

11"II Nr. 2: Ein Wechsel der zur Vertretung berechtigten Person (auch beim beauftragten Dritten) ist unter Vorlage eines Führungszeugnisses, sofern es sich bei einem gesetzlichen Vertreter nicht um einen deutschen Staatsangehörigen handelt, eines Auszugs aus dem Ausländerzentralregister, eines aktuellen Auszugs aus dem Gewerbezentralregister nach § 115 GewO mindestens einen Monat vor dem beabsichtigten Wechsel (...) anzuzeigen.

12II Nr. 4: Die Erlaubnis ist auf Spielvermittlung im Auftrag von Spielern, die sich zum Zeitpunkt der Abgabe des Spielauftrags in Nordrhein-Westfalen aufhalten, begrenzt. Deren Spieleinsätze dürften ausschließlich an die Westdeutsche Lotterie GmbH & CO.OHG (Westlotto) weitergeleitet werden (Regionalitätsprinzip). Es ist sicherzustellen, dass die Spielgemeinschaften so zusammengestellt werden, dass nur Spielaufträge von Spielern aus Nordrhein-Westfalen an Westlotto vermittelt werden.

13II Nr. 7: Bei jeder Spielteilnahme hat die Antragstellerin und von ihr beauftragte Dritte (...) die Vermittlung offen zu legen. In den Teilnahmebedingungen und auf den Spielscheinen ist hierzu ein Hinweis aufzunehmen, womit verdeutlicht wird, dass Einsätze von Spielern und Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen ausschließlich an die genannten Empfänger weitergeleitet werden. Dazu sind in den Teilnahmebedingungen, die dem Spieler vor jedem Vermittlungsauftrag zugänglich zu machen sind,

insbesondere folgende Angaben zu machen: Die Vermittlung erfolgt an Westlotto. (...) Die Bekanntgabe der Gewinnzahlen kann bei Westlotto erfragt werden. Bis zum 31. März 2009 ist (...) nachzuweisen, dass die genannten Änderungen in die Teilnahmeund Allgemeinen Geschäftsbedingungen aufgenommen wurden.

14II Nr. 9: (...) Die Antragstellerin hat sicher zu stellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Hierzu sind die im Antrag aufgeführten Maßnahmen zur Altersverifizierung (Schufa-Identitäts-Check Premium) durchzuführen. Die Durchführung anderer Verfahren zur Sicherstellung des Ausschlusses Minderjähriger von der Spielteilnahme bedarf der vorherigen Zustimmung (...).

15II Nr. 10: "Werbung hat jederzeit den Anforderungen des § 5 GlüStV zu genügen. Insbesondere ist gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV jede Form von Werbung für öffentliches Glückspiel im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen verboten. Die Werbemaßnahmen für die vermittelten Glücksspiele und die Spielvermittlung dürfen nach Art und Umfang nicht gezielt zur Teilnahme auffordern, anreizen oder ermuntern und müssen sich auf Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel beschränken. Die Werbeaktivitäten müssen sich im Rahmen des § 5 GlüStV bewegen, dürften nicht irreführend sein und insbesondere nicht darauf abzielen, unzutreffende Vorstellungen über die Gewinnchancen hervorzurufen. Verkaufsfördernde Maßnahmen wie Rabatte, Gutscheine oder ähnliche Aktionen dürfen nicht durchgeführt werden. Die diesem Bescheid als Anlage I beigefügten Werberichtlinien sind umzusetzen und sind Bestandteil dieser Erlaubnis.

16II Nr. 15: (...) Jede Änderung der Teilnahmebedingungen bedarf der vorherigen Zustimmung der Bezirksregierung Düsseldorf.

17II Nr. 16: Dem Beklagten ist innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres ein von einem Wirtschaftsprüfung geprüfter Jahresabschluss und der Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers vorzulegen. Dieser Jahresbericht hat auch einen Sonderbericht über die Verwendung angefallener Sachgewinne, der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne sowie von Rundungsdifferenzen bei der Auszahlung an die Teilnehmer von Spielgemeinschaften zu enthalten.

18Über die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an den in Nr. II.4 genannten Veranstalter ist innerhalb derselben Frist eine gesonderte und durch einen Wirtschaftsprüfer bestätigte Abrechnung zu erstellen und vorzulegen.

19Der Wirtschaftsprüfer hat auch zu bestätigen, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielern für die Teilnahme am Spiel vereinnahmten Beträge an den Veranstalter weitergeleitet wurden und hierüber einen Bericht vorzulegen.

20Zudem muss der Jahresbericht eine Bestätigung des Treuhänders darüber enthalten, dass das Regionalitätsprinzip (Vermittlung nur an Westlotto und an Spieler, die sich in Nordrhein-Westfalen aufhalten) eingehalten wurde.

21Auf Anforderung des Beklagten sind im Einzelfall Auskünfte über die Vermittlungstätigkeit zu erteilen und die dazu erforderlichen weiteren Unterlagen vorzulegen.

Die Kosten zur Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte gehen 22

zu Lasten der Antragstellerin."

23Im Rahmen der Begründung der einzelnen Nebenbestimmungen nahm die Beklagte Bezug auf die Regelungen des § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag AG NRW GlüStV AG NRW).

24Bei der Festsetzung der Verwaltungsgebühr, für deren Erhebung ein Gebührenrahmen von 5.000,00 bis 50.000,00 Euro vorgesehen sei, habe sie den Personalaufwand, den Umfang der zu prüfenden Unterlagen und die Bedeutung der Amtshandlung für die Klägerin berücksichtigt.

Dagegen hat die Klägerin am 21. Januar 2009 Klage erhoben. 25

Hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen (II Nr. 2, II Nr. 4, II Nr. 7, II Nr. 9, II Nr. 10, II Nr. 15 und II Nr. 16) macht sie geltend, diese beruhten auf einer verfassungswidrigen Ermächtigungsnorm. Einzelne Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes seien nicht hinreichend bestimmt und im Übrigen unverhältnismäßig. Insbesondere die in der Erlaubnis vorgesehene und durch die Nebenbestimmung II Nr. 4 und II Nr. 7 konkretisierte Regionalisierungspflicht begegne sowohl in verfassungs-, als auch europarechtlicher Hinsicht erheblichen Bedenken. Darüber hinaus seien die rechtlichen Grundlagen ungeeignet, die angegriffenen Nebenbestimmungen zu rechtfertigen, da das staatliche Glücksspielmonopol in seiner Gesamtheit verfassungswidrig sei, in Nordrhein-Westfalen keine kohärente Glücksspielpolitik betrieben werde und sich das Land selbst nicht an die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages, insbesondere im Bereich der Werbung, halte.

27Darüber hinaus führt sie zur Begründung aus, die Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung II Nr. 9 (Methode der Altersverifikation) beruhe darauf, dass weitere Verifikationsmethoden gegenüber Westlotto von der Beklagten als zulässig eingestuft worden seien, so dass die Beschränkung in der Erlaubnis auf lediglich eine Verifikationsmethode einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) darstelle. Zur Gewährleistung des Minderjährigenschutzes sei vielmehr eine bloße Anzeigenpflicht anstelle des hier festgelegten Zustimmungsvorbehalts ausreichend.

28Bezüglich der Regelung in II Nr. 10 (Umfang der Werbemaßnahmen) macht sie geltend, diese sei ebenfalls mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig, da die staatlichen Lotterieanbieter keinen derartigen Beschränkungen unterworfen seien. Außerdem sei die Regelung zu unbestimmt und erschöpfe sich darin, eine bloße Gesetzeswiederholung zu sein und sei schließlich hinsichtlich ihres Geltungsbereiches nicht auf den Zuständigkeitsbereich der Beklagten beschränkt.

29Die Klägerin greift die Auflage in II Nr. 15 insoweit an, als jede Änderung der Teilnahmebedingungen der vorherigen Zustimmung der Beklagten bedarf. Die Beklagte habe keine dahingehende Kompetenz, die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Klägerin unter einen allgemeinen Genehmigungsvorbehalt zu stellen, sondern allenfalls für den Teilbereich, der das Glücksspielwesen betreffe.

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Schließlich wendet sich die Klägerin gegen die Beifügung der Nebenbestimmung II Nr. 16 und führt diesbezüglich aus, die Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer erstellten 26

Jahresabschlusses stelle einen Eingriff in die Grundrechte des Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG dar. Sowohl der Glücksspielstaatsvertrag als auch das nordrheinwestfälische Ausführungsgesetz sehen einen derartigen Wirtschaftsprüfervorbehalt nicht vor. Die Vorlage eines geprüften Jahresabschlusses sei zudem nicht erforderlich, da die Beklagte als Aufsichtsbehörde eine eigenständige Überwachungspflicht auszuüben habe. Die Annahme der Beklagten, die Klägerin sei allein aufgrund ihrer Rechtsform und nach den Regelungen des Handelsgesetzbuches (HGB) zu einem Jahresabschluss durch einen Wirtschaftsprüfer verpflichtet, entspreche nicht der Rechtslage. Unter Berücksichtigung der Schwellenwerte Bilanz, Summe und Umsatzerlöse sowie Arbeitnehmerzahl handele es sich bei der Klägerin um eine kleine Kapitalgesellschaft, die keiner Pflicht zur Abschlussprüfung unterliege.

31In Bezug auf die in der Nebenbestimmung II Nr. 16 geregelte (weitergehende) Verpflichtung, der von ihr aufgrund der Treuhandvereinbarung vom 16. Februar 2006 beauftragte Treuhänder, Rechtsanwalt N, habe in dem Jahresabschlussbericht die Einhaltung des Regionalitätsprinzips zu bestätigen, macht die Klägerin ebenfalls die Rechtswidrigkeit dieser (Teil-) Regelung geltend. Der Treuhänder stehe weder in Geschäftsbeziehungen zu der Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG noch zu ihren eigenen Kunden, so dass dieser keine Erkenntnisse darüber gewinnen könne, ob das Regionalitätsprinzip tatsächlich eingehalten werde.

32Soweit die Erlaubnis eine Begrenzung der Geltungsdauer bis zum 31. Dezember 2011 enthält, verweist die Klägerin darauf, dass der Glücksspielstaatsvertrag eine derartige Befristung nicht vorsehe. Die Fortgeltung des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes reiche bis zum 31. Dezember 2013, so dass die Genehmigung mit einer längeren Laufzeit hätte erteilt werden müssen.

33Schließlich ist die Klägerin der Ansicht, die Festsetzung der Verwaltungsgebühr unter Ziffer I Nr. 5 des Erlaubnisbescheides sei rechtswidrig, soweit eine Gebühr von mehr als 5.000,00 Euro erhoben wird. Diese Gebührenentscheidung stelle eine Verletzung des Äquivalenzprinzips dar und sei im Übrigen ermessensfehlerhaft erfolgt.

34Nachdem die Beklagte die zunächst angefochtene Nebenbestimmung II Nr. 2 mit Schreiben vom 10. März 2009 im Sinne des klägerischen Vorbringens abgeändert hat, haben die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt (zuletzt), 35

die angefochtenen Nebenbestimmungen in dem Bescheid vom 16. Dezember 2008 II Nr. 4, II Nr. 7, II Nr. 9, II Nr. 10, II Nr. 15 und II Nr. 16 aufzuheben,

37die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin eine Genehmigung ohne Befristung zu erteilen

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und den in dem Genehmigungsbescheid enthaltenen Gebührenbescheid insoweit aufzuheben, als eine höhere Gebühr als 5.000,- Euro festgesetzt ist. 36

Die Beklagte beantragt, 39

die Klage abzuweisen. 40

41Sie macht geltend, sowohl der Glücksspielstaatsvertrag als auch das nordrheinwestfälische Ausführungsgesetz stünden im Einklang mit den entsprechenden verfassungsrechtlichen Vorgaben. Ein gesamtstaatliches Regelungsdefizit im Glückspielbereich halte sie für ausgeschlossen, ebenso sei nicht erkennbar, dass die tatsächliche Ausgestaltung des Glücksspielwesens verfassungswidrig sei. Auch die Erlaubnis einschließlich der beigefügten Nebenbestimmungen bewegten sich im verfassungsrechtlich gesetzten Rahmen. In Bezug auf das Regionalitätsprinzip führt sie aus, der Antrag der Klägerin sei auf eine Erlaubniserteilung zur gewerblichen Spielvermittlung in Nordrhein-Westfalen bezogen gewesen. Gleiches gelte mit Blick auf die Methode der Überprüfung der Volljährigkeit der Kunden, insoweit sei die Erlaubnis jeweils im Sinne der Antragstellung erteilt worden. Hinsichtlich des Wirtschaftsprüfervorbehaltes in der Regelung II Nr. 16 führt sie aus, dass lediglich anhand des Berichts eines externen Fachmannes überprüft werden könne, ob die gesetzlichen Voraussetzungen des Glücksspielstaatsvertrages erfüllt seien. Erforderlich sei eine Dokumentation der inneren Strukturen der Geschäftsvorgänge einschließlich der Einnahmen und Ausgaben, der Abrechnungsunterlagen zur Gewinnausschüttung (auch bei Sachgewinnen), des Umgangs mit nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinnen sowie Rundungsdifferenzen. Ohne vorstehende Angaben sei eine Transparenz des genehmigten Vermittlungsbetriebes nicht gewährleistet, wobei insoweit eine hausinterne Prüfung nicht ausreichend sei. Gleiches gelte für die Dokumentation des Regionalitätsprinzips durch den Treuhänder, denn bedingt durch die Verwahrung der Spielquittungen sei der Treuhänder die einzige unabhängige Person, die über den Aufenthalt des Spielers (bei Postvertrieb über den Wohnsitz des Spielers) verbindlich Auskunft geben könne.

42Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe: 43

44Das Rubrum war von Amts wegen dahingehend zu berichtigen, dass sich die Klage gegen die Bezirksregierung Düsseldorf richtet, weil diese gemäß § 17 Abs. 4 Satz 1 GlüStV AG NRW für die Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung zuständig ist.

45Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.

46Hinsichtlich des noch zur Entscheidung gestellten verbleibenden Streitgegenstandes hat die Klage lediglich in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

I. Die Klage ist teilweise zulässig, überwiegend ist sie jedoch unzulässig. 47

Die Klage ist unzulässig, soweit sich die Klägerin gegen die dem Bescheid beigefügten Bestimmungen in II Nr. 4 (siehe dazu 1.), in II Nr. 7 (siehe dazu 2.), in II Nr. 9 (siehe dazu 3.), in II Nr. 10 (siehe dazu 4.) und in II Nr. 15 (siehe dazu 5.) wendet. Soweit die Klägerin die Aufhebung der Nebenbestimmung in II Nr. 16 begehrt, ist die Klage als Anfechtungsklage zulässig (siehe dazu 6.). Soweit sie sich gegen die in dem Bescheid 48

vorgenommene Befristung der Erlaubniserteilung wendet, ist die Klage als Verpflichtungsklage zulässig (siehe dazu 7.). Sie ist schließlich als Anfechtungsklage zulässig, soweit die Klage gegen die Festsetzung der Verwaltungsgebühr gerichtet ist.

1. Die Klage ist unzulässig, soweit die Klägerin die Aufhebung der Nebenbestimmung in II Nr. 4 (Regionalitätsprinzip) begehrt.

50Es fehlt bereits an dem Vorliegen des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses. Ein rechtlich anerkennenswertes Interesse der Klägerin an der erstrebten gerichtlichen Entscheidung ist unter keinem erdenklichen Gesichtspunkt erkennbar, denn auch unter Zugrundelegung eines diesbezüglich gebotenen großzügigen Maßstabes,

51vgl. zu den Voraussetzungen des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses Rennert: in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 10. Auflage, vor § 40 Rn. 11ff.; Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtordnung, Kommentar, 15. Auflage, vor § 40 Rn. 43,

52ist eine Beschwerde der Klägerin nicht ersichtlich. Angesichts des Schreibens der Klägerin vom 15. August 2008, in dem die Vermittlung an Spieler, die sich in Nordrhein- Westfalen aufhalten, beantragt wurde, und dem im Verwaltungsverfahren nachfolgenden Schreiben vom 17. November 2008, in dem sie klargestellt hatte, dass sie lediglich als gewerbliche Spielvermittlerin in Nordrhein-Westfalen gegenüber Westlotto Münster tätig werden wolle, stellt die Erlaubniserteilung unter Beifügung der Nebenbestimmung in II Nr. 4, mit der die Spielvermittlung unter den zuvor im Antragsverfahren genannten Prämissen eingeschränkt wird, eine Bescheidung durch die Beklagte im Sinne des Antrags dar. Einer Inanspruchnahme des Gerichts zur Gewährung von Rechtsschutz bedarf es daher nicht.

532. Der Klage ist auch insoweit unzulässig, als sich die Klägerin gegen die in der Nebenbestimmung II Nr. 7 (Regionalitätsprinzip und Teilnahmebedingungen/Spielscheine) enthaltene Regelung wendet.

54Die Klage richtet sich gegen die Bestimmung, wonach in den Teilnahmebedingungen und auf den Spielscheinen ein Hinweis aufzunehmen ist, dass Einsätze von Spielern mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen ausschließlich an die genannten Empfänger weitergeleitet würden und dass die Vermittlung an Westlotto zu erfolgen habe. Aus vorstehenden Erwägungen zur antragsgemäßen Bescheidung hinsichtlich der Vorgabe, die Vermittlungstätigkeit von in Nordrhein-Westfalen ansässigen Kunden ausschließlich gegenüber Westlotto vorzunehmen, sowie daraus, dass der Klägerin (lediglich) aufgegeben wird, das von ihr beantragte Geschäftsmodell auch in ihren Teilnahmebedingungen und auf ihren Spielscheinen kenntlich zu machen, vermag die Kammer keine eigenständige Beschwer zu erkennen, weil die angegriffene Bestimmung lediglich eine Folge des von der Klägerin selbst beantragten Regionalitätsprinzips darstellt. Auch insoweit ist die Inanspruchnahme des Gerichts zur Gewährung von Rechtsschutz daher nicht erforderlich.

553. Gleiches gilt bezüglich der Nebenbestimmung II Nr. 9 Satz 3 und 4 (Methode der Altersverifikation). Soweit die Klägerin die teilweise Aufhebung der dort getroffenen Regelungen begehrt, ist die Klage ebenfalls unzulässig.

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Denn der Klägerin fehlt es auch diesbezüglich an dem Vorliegen des allgemeinen Rechtsschutzinteresses, da die Beklagte dem Antrag der Klägerin auch insoweit in 49

vollem Umfang stattgegeben hat und deshalb keine Beschwer der Klägerin zu erkennen ist. Bereits im Antrag hatte die Klägerin ausgeführt, dass das Teilnahmeverbot Minderjähriger anhand des sogenannten "Schufa-Identitäts-Checks Premium, Identitäts- Check mit Q-Bit" sichergestellt werden solle. Antragsgemäß erteilte daraufhin die Beklagte der Klägerin die Erlaubnis mit dem Inhalt, die Altersverifikation der Spieler mittels Schufa-Identitäts-Check-Premium durchzuführen.

57Soweit die Klägerin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorbringt, sie sei ungeachtet der antragsgemäßen Bescheidung allein dadurch beschwert, dass die Einführung anderer Verfahren zur Sicherstellung des Ausschlusses Minderjähriger von der Spielteilnahme stets der vorherigen Zustimmung der Beklagten bedarf, rechtfertigt auch dies keine Entscheidung in ihrem Sinne. Dass die Einführung weiterer Methoden, die im Übrigen nicht Gegenstand des Verwaltungsverfahrens waren, nicht der bloßen Anzeige, sondern der Zustimmung der Beklagten bedürften, rechtfertigt sich bereits deshalb, weil es sich bei der gewerblichen Spielvermittlung gemäß §§ 4 Abs. 1, 9 Abs. 4 i.V.m. § 19 GlüStV sowie gemäß § 3 Abs. 4, § 4, § 7 Abs. 1 GlüStV AG NRW um eine erlaubnispflichtige Tätigkeit handelt und jede Abweichung von der Erlaubnis eine nicht genehmigte Betätigung darstellen würde.

58Vgl. zum rechtlichen Hintergrund des Erlaubnisvorbehalts als legislatorisches (repressives) Verbot mit Befreiungsvorbehalt Postel in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 4 Rn. 63f., 67; Brugger, Die Erlaubnispflichtigkeit von Glücksspielen nach dem neuen Staatsvertrag, ZfWG 2008, 20ff. Siehe dazu auch die Ausführungen des BVerfG im Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, ZfWG 2008, 351ff.

59Eine (eigenständige) Beschwer, die das Vorliegen des allgemeinen Rechtschutzbedürfnisses allein aufgrund dieses Zustimmungsvorbehalts zu begründen vermag, ist demzufolge nicht ersichtlich.

604. Die Klage ist ferner unzulässig, soweit die Klägerin die Aufhebung der Vorgaben in II Nr. 10 (Werbung) begehrt.

61a) Es handelt sich hier bereits um keine selbstständig gerichtlich anfechtbare (Neben-) Bestimmung, sondern lediglich um einen Hinweis auf die Rechtslage in § 5 GlüStV, der nähere Vorgaben für die Durchführung von Werbemaßnahmen und im Einzelnen normierte Werbeverbote einhält.

62Der Begriff der Nebenbestimmung wird in § 36 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) lediglich durch die (nicht abschließende) Aufzählung und Definition der wichtigsten Arten von Nebenbestimmungen näher erläutert. Es handelt sich dabei um Regelungen, die auf einen bestimmten Verwaltungsakt bezogen sind, also mit dem (Haupt-) Verwaltungsakt im Sinne einer strengen Akzessorietät stehen und fallen, ohne dass sie Inhaltsbestimmungen des (Haupt-) Verwaltungsaktes selbst darstellen.

Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 10. Auflage, § 36 Rn. 6. 63

Die Vorgaben für die Gestaltung der Werbung durch die Klägerin unter Hinweis auf die in § 5 GlüStV geregelte Rechtslage stellen hingegen nach ihrem objektiven Sinngehalt schon keine Regelung als ein Merkmal des Verwaltungsaktes im Sinne von § 35 Satz 64

1 VwVfG NRW dar. Eine Regelung liegt vor, wenn die Maßnahme auf eine unmittelbare, für den Betroffenen verbindliche Festlegung von Rechten oder Pflichten oder eines Rechtsstatus gerichtet ist, und ist deshalb unter anderem dann gegeben, wenn sie darauf abzielt, mit dem Anspruch unmittelbarer Verbindlichkeit und mit der Bestandskraft fähiger Wirkung unmittelbar subjektive Rechte oder Pflichten des Betroffenen zu begründen, aufzuheben, abzuändern oder verbindlich festzustellen.

65Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage, § 35 Rn. 47, m.w.N.; U.Stelkens: in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Auflage, § 35 Rn. 141ff.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Auflage, § 9 Rn. 6ff.

66Zwar scheinen hier die äußerlich gewählte Form und die Betitelung für das Vorliegen einer Regelung in Form einer Nebenbestimmung zu sprechen. Inhaltlich werden der Klägerin jedoch keine weitergehenden Pflichten auferlegt, die sich nicht schon aus der Vorschrift des § 5 GlüStV i.V.m. dem Zielkatalog des § 1 GlüStV ergeben. § 5 GlüStV regelt neben dem Werbeverbot im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen die Beschränkung der Werbetätigkeit auf Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel sowie die Ausrichtung der Werbung auf die Ziele des § 1 des GlüStV. Die Bestimmung in II Nr. 10 enthält abgesehen von dem Hinweis, dass verkaufsfördernde Maßnahmen wie Rabatte, Gutscheine oder ähnliche Aktionen nicht durchgeführt werden dürfen keinen eigenständigen, über § 5 GlüStV hinausgehenden Inhalt. Bei vorstehender Einschränkung handelt es sich lediglich um eine nähere Konkretisierung anhand von erläuternden Beispielsfällen, die keine (eigenständigen) Pflichten der Klägerin im Sinne einer Regelung gemäß § 35 Abs. 1 VwVfG NRW zu begründen vermögen.

67Eine andere rechtliche Bewertung folgt nicht aus dem Umstand, dass die Beklagte in II Nr. 10 die in der als Anlage 1 beigefügten "Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder zu § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV" als Bestandteil der Erlaubnis aufnimmt. In diesen Richtlinien wird unter Benennung von Beispielsfällen und entsprechender Erläuterung im Einzelnen ausgeführt, welche Maßnahmen als zulässige beziehungsweise unzulässige Werbung anzusehen sind. Sie haben jedoch ebenfalls keinen eigenständigen Regelungsgehalt und vermögen daher ebenfalls keine Beschwer der Klägerin zu begründen.

68b) Vor dem Hintergrund, dass die Bestimmung in II Nr. 10 keinen eigenen Regelungsgehalt enthält und lediglich auf die geltende Rechtslage Bezug nimmt, bedarf der dahingehende Einwand der Klägerin, die Beklagte überschreite ihre Verbandskompetenz durch den Erlass einer räumlich nicht beschränkten Werbeauflage, aufgrund der bundesweiten Geltung des Glücksspielstaatsvertrages keiner gerichtlichen Überprüfung.

69c) Die Klägerin kann auch nicht mit dem Vorbringen eine eigenständige Beschwer ableiten, bei dem Hinweis in II Nr. 10 auf die Rechtlage des Glücksspielstaatsvertrags handele es sich um einen Verweis auf eine verfassungswidrige Regelung.

70Derzeit ist nicht ersichtlich, dass der Glücksspielstaatsvertrag oder das nordrheinwestfälische Ausführungsgesetz nicht im Einklang mit verfassungsrechtlichen Vorgaben stehen. Soweit die Klägerin mit ihrem Vorbringen einzelne Regelungssysteme wie etwa die Erlaubnispflicht für die gewerbliche Lottovermittlung 4 Abs. 1 und 2 GlüStV) oder

die Beschränkung der Erlaubnisse für die gewerblichen Spielvermittler auf das jeweilige Landesgebiet (Regionalitätsprinzip gemäß § 9 Abs. 4 GlüStV) sowie die Werbebeschränkungen in § 5 GlüStV angreift, vermag sich die Kammer den Bedenken in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht anzuschließen. Sie folgt insoweit den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 (1 BvR 928/08), wonach die genannten Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages zwar einen Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit darstellen, diese Eingriffe jedoch gerechtfertigt sind und im Übrigen auch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachten. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts beziehen sich ausdrücklich auf die Erlaubnispflicht für gewerbliche Spielvermittler, die Werbebeschränkungen sowie auf das Regionalitätsprinzip.

71BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 1 BvR 928/08 –, ZfWG 2008, 351ff.; vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 1 BvR 2410/08 –, ZfGW 2009, 99ff.

72Dem Einwand, dass ungeachtet der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages in tatsächlicher Hinsicht nicht von einer ausreichenden Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen des Sportwetten-Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2009 (1 BvR 1054/01),

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 1 BvR 1054/01 -, BVerfG 115, 276ff., 73

74ausgegangen werden könne und infolgedessen das staatliche Glücksspielmonopol in seiner Gesamtheit verfassungswidrig sei, folgt die Kammer nicht. Die dieser Erwägung zugrundeliegende Fragestellung, ob und inwieweit die Neuregelung des Glücksspielsstaatsvertrages und des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes und die in Anwendung dieser Neuregelung erfolgte tatsächliche Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sind, ist anhand des im Sportwetten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich geklärten verfassungsrechtlichen Maßstabs zu beantworten. Die Kammer geht allerdings mangels Vorlage das Gegenteil belegender Unterlagen oder sonstiger Erkenntnisse davon aus, dass der Staat in entsprechender Anwendung der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Bereich Sportwetten Lotterieveranstaltungen waren seinerzeit vom Bundesverfassungsgericht in der Sportwetten-Entscheidung gerade nicht ausdrücklich mit einbezogen auch das Lotteriewesen in hinreichender Weise an der Bekämpfung von Suchtgefahren orientiert und insbesondere das Werbeverhalten daran ausrichtet. So liegen derzeit für den Bereich des Lotteriewesens keine wissenschaftlich begründeten Erkenntnisse vor, die belegen könnten, dass die Anforderungen des Sportwetten-Urteils des Bundesverfassungsgerichts nicht ausreichend erfüllt werden. Dazu hat die Kammer bereits im Urteil vom 14. März 2007 (18 K 5215/05) ausgeführt, dass der Staat seit der Sportwetten-Entscheidung auch im Hinblick auf das Lotteriewesen tätig geworden ist und sein Verhalten im Zusammenhang damit in erheblicher Weise an der Bekämpfung von Suchtgefährdungen und der Eindämmung der Spielleidenschaft ausgerichtet hat.

VG Düsseldorf, Urteil vom 14. März 2007 18 K 5215/05 –, NWVBl 2007, 358ff. 75

Eine wesentliche Änderung der Sachlage ist seitdem nicht eingetreten. 76

Vgl. zur tatsächlichen Ausgestaltung des Glücksspielmonopols sowie zur Problematik der sog. Kohärenz OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 13 B 1215/07 –, ZfWG, 2008, 122ff.; OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 4 B 2056/07 –, ZfWG 2008, 264ff., wonach von einer konsequenten und "vollständigen Konsistenz" der rechtlichen und tatsächlichen Monopolausgestaltung in Nordrhein-Westfalen im Bereich der Sportwetten ausgegangen werden könne. Vgl. zuletzt auch OVG NRW, Beschluss vom 30. Oktober 2009 13 B 736/09 –, juris. Vgl. zur Rechts- und Tatsachenlage in Niedersachsen nach Inkrafttreten des Niedersächsischen Glücksspielsgesetzes die Ausführungen des BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 1 BvR 2410/08 –, juris. Zur Lage in Nordrhein-Westfalen im Ergebnis ebenso VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Mai 2009 27 L 138/09 –, NRWE, und vom 18. Mai 2009 27 L 1139/08 –, NRWE.

78Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände führen daher nicht zu einer anderen Betrachtungsweise. Dies gilt insbesondere für den allgemein gehaltenen Vortrag, das Land Nordrhein-Westfalen halte sich nicht an den Glücksspielstaatsvertrag, da Werbemaßnahmen für Lotterieprodukte von der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG nicht in der gebotenen Weise beschränkt worden seien. Dem von der Klägerin insoweit erhobenen Willkürvorwurf (Art. 3 Abs. 1 GG) vermag sich die Kammer mangels hinreichender gegenteiliger Erkenntnisse nicht anzuschließen. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang etwa auf angeblich aggressive Werbetätigkeiten der Annahmestellen verweist, ist dies jedenfalls eine (einzelfallbezogene) Frage der Überwachung durch die glücksspielrechtlichen Aufsichtsbehörden und demzufolge kein Umstand, aus dem die Klägerin eine eigene Beschwer herleiten könnte.

79d) Auch die gegen die Regelungen des Glücksspielsstaatsvertrages vorgebrachten europarechtlichen Bedenken führen nicht zu einer Beschwer der Klägerin mit der Folge, dass der Hinweis in II Nr. 10 auf die geltende Rechtslage selbständig anfechtbar wäre. Unabhängig davon, dass in der Rechtssprechung die Auffassung vertreten wird, dass die Rechtsvorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes im Einklang mit europarechtlichen Vorgaben stehen,

80BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 20. März 2009 1 BvR 2410/08 –, ZfWG 2009, 99ff.; OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 4 B 2056/07 –, ZfWG 2008, 264ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Mai 2009 27 L 138/09 –, NRWE; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Mai 2009 27 L 1139/08 –, NRWE; VG Düsseldorf, Beschluss vom 25. Juni 2008 3 L 354/08 –, juris,

81handelt es sich vorliegend mangels Binnenmarktbezugs nicht um einen grenzüberschreitenden Sachverhalt, so dass die Frage der Europarechtskonformität des hier maßgeblichen Regelungsrahmens offen bleiben kann.

825. Schließlich ist die Klage unzulässig, soweit die Klägerin die (teilweise) Aufhebung der Vorgabe in II Nr. 15 (Zustimmungsvorbehalt bezüglich jeder Änderung der Teilnahmebedingungen) begehrt.

83

Die Klägerin wendet sich dagegen, dass jede Änderung der Teilnahmebedingungen der vorherigen Zustimmung der Beklagten bedarf. Darin ist jedoch ebenfalls keine gerichtlich selbständig anfechtbare Regelung zu erblicken, die eine Beschwer der Klägerin begründen könnte. Dass jede Änderung der Teilnahmebedingungen der vorherigen Zustimmung der Beklagten bedarf, folgt schon daraus, dass gemäß § 4 Abs. 77

3 GlüStV AG NRW die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung auch die Teilnahmebedingungen umfasst. Vor diesem Hintergrund würde jede von der Klägerin begehrte Änderung der Teilnahmebedingungen eine Änderung des sachlichen Regelungsgehaltes der Erlaubnis bewirken und insoweit ein neues Genehmigungsverfahren samt Antrag erforderlich machen. Dieses Erfordernis folgt allerdings nicht erst aus der Vorgabe in II Nr. 15, sondern beruht auf der Erlaubnispflichtigkeit der gewerblichen Spielvermittlung gemäß §§ 4 Abs. 1, 9 Abs. 4 i.V.m. § 19 GlüStV und § 3 Abs. 4, § 4, § 7 Abs. 1 GlüStV AG NRW, so dass dem hier streitigen Hinweis in dem Erlaubnisbescheid kein eigenständiger Regelungscharakter zukommt. Angesichts des eindeutigen Wortlauts in § 4 Abs. 3 GlüStV AG NRW, wonach die Erlaubnis "auch die Teilnahmebedingungen" umfasst, ist darüber hinaus kein Raum für eine Differenzierung nach Teilnahmebedingungen, die den Glücksspielbereich betreffen, sowie sonstigen "Allgemeinen Geschäftsbedingungen", die dem Zustimmungserfordernis der Beklagten nach Ansicht der Klägerin nicht unterliegen. Unabhängig davon, dass eine trennscharfe Unterscheidung zwischen diesen beiden Kategorien in der Praxis kaum möglich sein wird, spricht nichts dafür, dass die Klägerin durch die Vorlage zur Zustimmung bei Änderungen ihrer Teilnahmebedingungen durch die Vorgabe in II Nr. 15 beschwert wäre.

846. Die Klage ist zulässig, soweit sich die Klägerin gegen die in II Nr 16 enthaltene Nebenbestimmung (Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer erstellten Prüfungsberichts einschließlich Treuhändererklärung) wendet. Sie ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.

85Zwar wird die Frage des Rechtsschutzes gegen Nebenbestimmungen in der Rechtsprechung sowie der wissenschaftlichen Literatur äußerst kontrovers diskutiert. Im Kern betrifft dies die Frage, ob der Betroffene eine belastende Nebenbestimmung, die wie hier einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügt worden ist, isoliert anfechten kann oder ob er eine Verpflichtungsklage auf Erlass eines Verwaltungsaktes ohne die belastende Nebenbestimmung erheben muss. Dies bedarf vorliegend jedoch keiner abschließenden Klärung. Denn hier stellt die Anfechtungsklage bezüglich der begehrten Aufhebung der Regelung in II Nr. 16 die statthafte Klageart dar. Dies gilt sowohl nach der "klassischen" Auffassung, die nach der Art der Nebenbestimmung differenziert danach ist die isolierte Anfechtung der sogenannten selbständigen Nebenbestimmungen statthaft (Auflagen und Auflagenvorbehalte), nicht jedoch die der sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen (Befristung, Bedingung, Widerrufsvorbehalt) –,

86vgl. dazu näher Happ in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 10. Auflage, § 42 Rn. 45ff.; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 10. Auflage, § 36 Rn. 60ff.,

87als auch nach der neueren Rechtsprechung, wonach jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden kann.

88BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 11 C 2.00 –, BVerwG 112, 221ff.; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2000 6 C 5.00 –, BVerwGE 112, 263ff. Vgl. dazu bereits BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 1 C 34.93 –, BVerwGE 100, 335ff.; BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 1995 1 B 23.95 NVwZ-RR 1996, 20ff. Dem folgend U. Stelkens: in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Auflage, § 36 Rn. 59ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen zur Entwicklung der

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Ebenso Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 15. Auflage, § 42 Rn. 22; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Auflage, § 12 Rn. 25ff.; Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im öffentlichen Recht, 11. Auflage, § 9 Rn. 21. Vgl. zum Ganzen auch Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 7. Auflage, § 14 Rn. 46ff.; Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 9. Auflage, Rn. 292ff. Siehe auch Labrenz, Die neuere Rechtsprechung des BVerwG zum Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen falsch begründet, aber richtig, NVwZ 2007, 161ff.

89Bei der Regelung in Ziffer II Nr. 16 handelt sich um eine Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW. Gemäß der dortigen Legaldefinition ist die Auflage eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten eines Verwaltungsaktes ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die Auflage ist demzufolge eine zusätzlich mit einem Verwaltungsakt verbundene, selbständig erzwingbare hoheitlichen Anordnung, die nicht integrierter Bestandteil des Verwaltungsaktes ist, sondern selbstständig zum Hauptinhalt eines Verwaltungsaktes hinzutritt und für dessen Bestand und Wirksamkeit ohne unmittelbare Bedeutung ist.

Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 10. Auflage, § 36 Rn. 29. 90

91Bei der Bestimmung in II Nr. 16, wonach die Klägerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines Geschäftsjahres einen von einem Wirtschaftprüfer geprüften Jahresabschluss sowie den Prüfungsbericht vorzulegen hat, der eine Erklärung des Treuhänders darüber enthalten muss, dass das Regionalitätsprinzip gewahrt wurde, handelt es sich um eine selbständig zur Erlaubnis dem Hauptverwaltungsakt hinzutretende Regelung, die auch eigenständig erzwingbar ist und auf die Wirksamkeit der Erlaubniserteilung zur gewerblichen Spielvermittlung keine Auswirkungen hat. Dies hat nach der klassischen Auffassung zur Folge, dass vorliegend die Anfechtungsklage statthaft ist.

92Die neuere Rechtsprechung, wonach (grundsätzlich) jede Art von Nebenbestimmung mit der Anfechtungsklage angefochten werden kann, differenziert in einem nächsten Gedankenschritt danach, ob der begünstigende Veraltungsakt ohne die Nebenbestimmung in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben kann. Diesbezüglich wird hier neben einigen Differenzen im Detail zumindest vorherrschend die Auffassung vertreten, diesen Prüfungspunkt als eine Frage der Begründetheit zu behandeln, es sei denn, eine isolierte Aufhebbarkeit der begehrten Teilregelung scheidet offenkundig von vornherein aus, was im Ergebnis zur Folge hätte, dass (lediglich) die Verpflichtungsklage statthaft wäre.

93Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 11 C 2.00 –, BVerwGE 112, 221ff.; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2000 6 C 5.00 –, BVerwGE 112, 263ff. Vgl. zum Ganzen Labrenz, Die neuere Rechtsprechung des BVerwG zum Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen falsch begründet, aber richtig, NVwZ 2007, 161ff.

94Ein derartiger Ausnahmefall, wonach von vornherein die logische Trennung der Nebenbestimmung von der im Übrigen nicht angegriffenen Erlaubniserteilung ausgeschlossen ist, liegt nicht vor, so dass auch nach der neueren Rechtsprechung die Anfechtungsklage statthaft ist.

7. Soweit die Klägerin geltend macht, die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung 95

sei unbefristet zu erteilen, ist die Klage zulässig und als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft.

96Bei der in Nr. 2 des Bescheidtenors erfolgten Erlaubniserteilung mit der Maßgabe, dass diese zum 31. Dezember 2011 erlischt, handelt es sich nicht um eine selbständig anfechtbare Nebenbestimmung, sondern um eine Inhaltsbestimmung, d.h. um einen wesentlichen Bestandteil des Verwaltungsaktes. Dies folgt aus § 9 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 2 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 GlüStV AG NRW, wonach die Erlaubnis zwingend zu befristen ist. Vor diesem Hintergrund scheidet eine isolierte Anfechtung der Befristungsregelung aus, mit der Folge, dass die Klägerin lediglich eine Verpflichtungsklage auf Erlass eines Verwaltungsaktes ohne die für sie als belastend angesehene Fristenregelung erheben kann.

97Soweit zugunsten der Klägerin der Antrag nach verständiger Würdigung der Gesamtumstände dahingehend auszulegen ist, dass das Begehren (gewissermaßen als Minus) auf die Gewährung einer Erlaubnis mit längerer zeitlicher Geltungsdauer d.h. über den Stichtag 31. Dezember 2011 hinaus gerichtet ist, handelt es sich hier ebenfalls um die typische Situation der Verpflichtungsklage. Denn auch in diesem Fall begehrt die Klägerin eine Besserstellung ihrer Rechtsposition, die sie nur durch Erlass eines neuen, mit einer längeren Laufzeit versehenen Verwaltungsakts erzielen kann.

988. Soweit sich die Klägerin gegen die Festsetzung der Höhe der Verwaltungsgebühr wendet, ist die Klage zulässig und als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.

99II. Soweit die Klägerin die Aufhebung der Nebenbestimmung in II Nr. 16 begehrt, ist die Klage lediglich in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (siehe dazu 1.). Soweit die Klägerin eine unbefristete Erlaubniserteilung zur gewerblichen Spielvermittlung beansprucht (siehe dazu 2.) und soweit sie sich gegen die Festsetzung der Höhe der Verwaltungsgebühr wendet (siehe dazu 3.), ist die Klage unbegründet.

100Die Nebenbestimmung II Nr. 16 in dem Bescheid der Beklagten vom 16. Dezember 2008, die vorsieht, dass die dort im Einzelnen aufgeführten Forderungen von einem Wirtschaftsprüfer erfüllt werden sollen, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; im Übrigen sind die getroffenen Bestimmungen, insbesondere bezüglich der dort vorgesehenen Erklärung durch einen Treuhänder, rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

101Heranzuziehende Ermächtigungsgrundlage für die Hinzufügung von Nebenbestimmungen ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 4 Abs. 2 GlüStV AG NRW, wonach die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung mit Nebenbestimmungen verbunden werden kann.

Die Nebenbestimmung II Nr. 16 ist in formeller Hinsicht rechtmäßig. 102

Die Beklagte ist gemäß § 17 Abs. 4 GlüStV AG NRW für die Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung und damit auch für das Hinzufügen von Nebenbestimmungen zuständig.

104

Sonstige Bedenken in formeller Hinsicht sind nicht ersichtlich. Zwar sind für Nebenbestimmungen grundsätzlich die gleichen Form- und Verfahrensvoraussetzungen 103

wie für den Hauptsverwaltungsakt zu erfüllen.

105U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Auflage, § 36 Rn. 25.

106Gleichwohl begegnet es keinen Bedenken, dass die Beklagte die Klägerin nicht vor dem Erlass der Nebenbestimmung in II Nr. 16 gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört hat. Danach ist dem Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in dessen Rechte eingreift. Zwar handelt es sich bei der hier in Rede stehenden Auflage um eine belastende Regelung durch Hinzufügung zu einem (ansonsten) begünstigenden Verwaltungsakt, gleichwohl war eine Anhörung unter Anwendung des Rechtsgedankens in § 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG im hier zu beurteilenden konkreten Einzelfall nicht erforderlich. Nach dieser Vorschrift kann in bestimmten Fällen von einer Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere wenn einer der in Nummer 1 bis 5 genannten Fallgestaltungen vorliegt. Gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG kann von einer Anhörung abgesehen werden, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem Antrag oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll. Dadurch kommt zum Ausdruck, dass die Anhörung durch die eigenen Angaben der Betroffenen gewissermaßen vorweggenommen werden kann. Die Regelung dient vor allem der Verfahrensökonomie und beruht unter anderem auf dem Gedanken, dass eine Anhörung zusätzlich zu den bereits vorliegenden eigenen Angaben des Betroffenen überflüssige Förmelei wäre und deshalb in Ausnahmefällen entbehrlich ist.

Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 10. Auflage, § 28 Rn. 64. 107

108Gemessen daran war ein Absehen von der Anhörung im Interesse der Klägerin, das auf eine zeitnahe Erlaubniserteilung gerichtet war, geboten. Die Erlaubniserteilung stellt in ihrer Gesamtheit eine Verbesserung der Rechtsposition dar, die anhand der von ihr vorgelegten Unterlagen erteilt werden konnte. Soweit in der Nebenbestimmung II Nr. 16 ein belastender Inhalt aufgenommen wurde, war ein Unterbleiben der Anhörung gerechtfertigt, da die Klägerin mit Blick auf die glücksspielaufsichtsrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages damit rechnen musste, dass die Erlaubniserteilung lediglich unter der Auflage erfolgen wird, den Geschäftsbetrieb durch die regelmäßige Vorlage von Geschäftsunterlagen für die Beklagte überprüfbar zu machen.

109In materiell-rechtlicher Hinsicht ist die Nebenbestimmung II Nr. 16 (teilweise) rechtswidrig.

110Die Erteilung von Nebenstimmungen zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis liegt gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 2 GlüStV AG NRW im Ermessen der Beklagten. Soweit sie in der Nebenbestimmung II Nr. 16 festlegt, dass die dort aufgeführten Forderungen von einem Wirtschaftsprüfer erfüllt werden sollen, hat sie von ihrem Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht beziehungsweise die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten 114 Satz 1 VwGO).

Die Vorgabe, dass die Klägerin für jedes Geschäftsjahr einen von einem 111

Wirtschaftprüfer geprüften Jahresabschluss und den Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers vorzulegen hat, verstößt gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

112Dabei ist zunächst die Verpflichtung der Klägerin, überhaupt nach Ende eines jeden Geschäftsjahres einen Jahresabschluss beziehungsweise einen Prüfungsbericht mit dem in der Nebenbestimmung näher beschriebenen Inhalt vorzulegen, geeignet, um mögliche Verstöße gegen den Glücksspielstaatsvertrag zu prüfen. Die Überprüfung der Einhaltung des Glücksspielstaatsvertrags orientiert sich dabei auch an einem legitimen Ziel. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Dies bezieht sich auf § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, wonach die Glücksspielaufsicht die Aufgabe hat, die Erfüllung der öffentlichrechtlichen Verpflichtungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Ziff. 1 GlüStV kann die zuständige Behörde jederzeit Auskunft und Vorlage aller Unterlagen und Nachweise verlangen, die zur Prüfung der Erfüllung des GlüStV erforderlich sind.

113Es erweist sich insoweit auch als erforderlich, dass ein externer Fachmann zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen einen Jahresabschluss bzw. einen Prüfungsbericht zu erstellen hat. Es ist des weiteren rechtlich nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte darauf verweist, dass ihr eine Überprüfung des genehmigten Vermittlungsbetriebes ohne entsprechende Dokumentation der Einnahmen und Ausgaben, der Abrechnungsunterlagen zur Gewinnausschüttung und des Umgangs mit nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinnen und Rundungsdifferenzen nicht möglich ist. Ausgehend von dem Sinn und Zweck der aufsichtsrechtlichen Vorschriften ist nach Ansicht der Kammer allerdings nicht erforderlich, dass der Jahresbericht zwingend durch einen Wirtschaftsprüfer erstellt wird. Als milderes, aber gleich geeignetes Mittel zur Überprüfung der Einhaltung von gesetzlichen Vorschriften kommt etwa eine Abschlussprüfung durch einen vereidigten Buchprüfer oder möglicherweise auch einer anderen, gleich geeigneten dritten Person in Betracht.

114Ob die Erstellung eines Jahresabschlussberichts auch durch eine andere Person durchgeführt werden kann und ob damit, gemessen an der Person des Wirtschaftsprüfers, ein milderes, aber gleich geeignetes Mittel denkbar ist, hat die Beklagte zugunsten der Klägerin ausweislich des angefochtenen Bescheides nicht in Betracht gezogen. Sie hat lediglich hervorgehoben, dass von der Klägerin der Nachweis im Zusammenhang mit ihrer ohnehin nach dem Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbHG) bestehenden Verpflichtung gefordert werde. Allerdings werden der Klägerin hier Pflichten auferlegt, die weit über die gesetzlichen Bestimmungen hinausgehen. Denn sowohl nach dem GmbHG als auch nach dem HGB ist die Klägerin als kleine Kapitalgesellschaft nicht verpflichtet, einen von einem Abschlussprüfer geprüften Jahresbericht vorzulegen.

115Zwar sind gemäß § 42 GmbHG Gesellschaften mit beschränkter Haftung verpflichtet, nach den Vorschriften des §§ 242, 264 Abs. 1 HGB einen Jahresabschluss zu erstellen. Gemäß § 242 Abs. 3 HGB setzt sich der Jahresabschluss aus der Bilanz und der Gewinn- und Verlustrechnung zusammen. Den darüber hinausgehenden Inhalt des Jahresabschlusses regelt § 264 HGB, wobei Inhalt und Umfang je nach Größe der Kapitalgesellschaft variieren. Für kleine Kapitalgesellschaften im Sinne von § 267 Abs. 1 HGB gelten diesbezüglich Ausnahmen und Erleichterungen.

116Dazu näher Merkt in: Baumbach/Hopt, Handelsgesetzbuch, Kommentar, 32. Auflage, § 267 Rn. 3.

117Eine kleine Kapitalgesellschaft im Sinne von § 267 Abs. 1 HGB ist nach der dortigen Legaldefinition eine Gesellschaft, die mindestens zwei der drei nachstehenden Merkmale nicht überschreitet: 1.) 4.840.000 Euro Bilanzsumme nach Abzug eines auf der Aktivseite ausgewiesenen Fehlbetrags 268 Abs. 3), 2.) 9.680.000 Euro Umsatzerlöse in den zwölf Monaten vor dem Abschlussstichtag, 3.) im Jahresdurchschnitt fünfzig Arbeitnehmer. Gemessen an diesen Grundsätzen handelt es sich bei der Klägerin ausweislich der von ihr im Klageverfahren eingereichten Dokumente um eine kleine Kapitalgesellschaft. Weder hinsichtlich der Schwellenwerte für die Größenmerkmale Bilanz, Summe und Umsatzerlöse noch für den Schwellenwert für das Größenmerkmal Arbeitnehmerzahl erfüllt sie die Kriterien einer mittleren oder großen Kapitalgesellschaft.

118Dieser Umstand hat zur Folge, dass die Klägerin nach den Regeln des Handelsgesetzbuches zwar einen Jahresabschluss zu erstellen hat, dieser jedoch nicht durch einen Abschlussprüfer zu überprüfen ist. Dies folgt unmittelbar aus § 316 Abs. 1 Satz 1 HGB, wonach lediglich mittlere und große Kapitalgesellschaften 267 Abs. 2 und 3 HGB) der Pflicht unterliegen, ihren Jahresabschluss durch einen Abschlussprüfer aufstellen und prüfen zu lassen. Kleine Kapitalgesellschaften unterliegen infolgedessen überhaupt keiner Pflichtprüfung.

119Vgl. dazu Marsch-Barner in: Ensthaler, Gemeinschaftskommentar zum Handelsgesetzbuch mit UN-Kaufrecht, 7. Auflage, § 316 Rn. 1; Morck in: Koller/Roth/Morck, Handelsgesetzbuch, Kommentar, 6. Auflage, § 316 Rn. 1; Merkt in: Baumbach/Hopt, Handelsgesetzbuch, Kommentar, 32. Auflage, § 267 Rn. 3.

120Gemäß § 319 Abs. 1 Satz 1 HGB können Abschlussprüfer Wirtschaftsprüfer und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften sein. Aus § 319 Abs. 1 Satz 2 HGB folgt, dass Abschlussprüfer von Jahresabschlüssen und Lageberichten mittelgroßer Gesellschaften mit beschränkter Haftung 267 Abs. 2 HGB) auch vereidigte Buchprüfer und Buchprüfungsgesellschaften sein können. Gemessen daran, dass die Klägerin als kleine Kapitalgesellschaft bereits überhaupt keiner Pflichtprüfung unterliegt, erweist sich die Vorlage eines durch einen Wirtschaftsprüfer vorgelegten Jahresabschlusses als weit über die Vorgaben des Handelsgesetzbuches hinausgehend und damit als nicht erforderlich im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

121Es wird hingegen klargestellt, dass es die Kammer grundsätzlich als erforderlich ansieht, dass die Klägerin als gewerbliche Spielvermittlerin einen Jahresabschluss mit den in II Nr. 16 beschriebenen Inhalten vorzulegen hat. Diese Rechtsauffassung steht auch im Einklang mit handelsrechtlichen Bestimmungen. Denn Unternehmen, für die keine gesetzliche Prüfungspflicht besteht, können ihren Jahresabschluss generell, z.B. aufgrund entsprechender Bestimmungen im Gesellschaftsvertrag, oder im Einzelfall freiwillig prüfen lassen, wobei der Umfang der Prüfung und die Qualifikation der Prüfer abweichend vom Gesetz bestimmt werden können.

122Marsch-Barner in: Ensthaler, Gemeinschaftskommentar zum Handelsgesetzbuch mit UN-Kaufrecht, 7. Auflage, § 316 Rn. 1 m.w.N.

123Die Beklagte wird im Rahmen ihrer pflichtgemäßen