Urteil des VG Düsseldorf, Az. 10 K 2747/08

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Verwaltungsgericht Düsseldorf, 10 K 2747/08
Datum:
12.05.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
10. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
10 K 2747/08
Schlagworte:
Beurteilerkonferenz dienstliche Beurteilung Gesamturteil Personalakte
Vermerk
Normen:
BBG § 21 BBG § 112 Abs. 1 S 1 BLV § 50 Abs 1
Leitsätze:
Die Dienststelle darf das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung
nicht mit einem relativierenden Vermerk versehen und damit in Frage
stellen.
Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom
14. Februar 2008 verurteilt, den Vermerk der Beurteilerkonferenz vom 2.
Januar 2007 aus der Personalakte des Klägers zu entfernen.
Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger und die Beklagte je zur
Hälfte mit Ausnahme der durch die Anrufung des Verwaltungsge-richts
Köln entstandenen Mehrkosten, die die Beklagte trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheits-
leistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubi-ger
vorher Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstrecken-den
Betrages leistet.
Der 1951 geborene Kläger steht als Verwaltungsdirektor (BesGr A15) im Dienst der
beklagten C. Seit dem 1. Dezember 2004 ist er in der Regionaldirektion E eingesetzt;
davor war er stellvertretender Leiter des Arbeitsamtes L.
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In dem Verfahren geht es um seine dienstliche Beurteilung für den Zeitraum seit der
Versetzung bis zum 30. Juni 2006. Im Entwurf der Beurteilung wird der Kläger in den
einzelnen Leistungen überwiegend mit der zweitbesten Beurteilungsstufe b "übertrifft
die Anforderungen" beurteilt; auch die Gesamtbeurteilung lautet auf diese Stufe.
Beurteiler war der Leiter des Stabes Recht, Leitender Verwaltungsdirektor O. Die bei der
Beklagten bestehende Beurteilerkonferenz war der Auffassung, dass der
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Beurteilungsentwurf nicht den Beurteilungsrichtlinien (PEB-RL, Beiakte H. 1)
entspreche, und beschloss daher am 30. November 2006, Kontakt zum Beurteiler zu
suchen. Am 13. Dezember 2006 fragte der Bereichsleiter Personal der Beklagten bei O
an, warum die Leistungen des Klägers die Einstufung als sehr gut und damit
überdurchschnittlich rechtfertigten. O antwortete unter dem 15. Dezember 2006, er habe
den Kläger gerade nicht mit der sehr guten Notenstufe a, sondern lediglich mit b
beurteilt; diese Einstufung sei - wie er im einzelnen ausführte - "zweifelsfrei
gerechtfertigt". Daraufhin mit dem Ziel einer "Korrektur" der Beurteilung geführte
Gespräche des Bereichsleiters Personal mit O brachten kein Ergebnis; der Beurteiler
verwies darauf, dass im System der Schulnoten "sehr gut" die beste Benotung sei.
Mit Datum vom 2. Januar 2007 erstellte die Beurteilerkonferenz einen Vermerk, in dem
sie feststellt, "dass der Beurteilungsmaßstab nicht eingehalten worden ist. Dieser
Beschluss ist zur Personalakte zu nehmen und der Beurteilung vorzuheften". Für die
Einzelheiten der Begründung wird auf den Vermerk Bezug genommen (Beiakte H. 2 Bl.
74 f.). Die Beurteilung wurde dem Kläger am 30. Mai 2007 eröffnet. Er vermerkte dabei
handschriftlich auf dem Vermerk: "Verfahrensweise entspricht nicht den PEB-RL, ist
damit nicht zulässig. Der Ablage in meinen Personalakten stimme ich nicht zu."
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Mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 19. Juni 2007 legte der Kläger
Widerspruch ein mit dem Antrag, die Beurteilung aufzuheben und eine neue,
ermessensfehlerfreie Beurteilung zu erteilen. Die dienstliche Beurteilung griff der Kläger
dabei ausdrücklich nicht an, verwahrte sich aber gegen den Vermerk vom 2. Januar
2007. Er bat um eine dienstliche Erklärung, ob dieser Vermerk "als Bestandteil der
dienstlichen Beurteilung gelten soll und der dienstlichen Beurteilung als
Beurteilungsbestandteil zugeordnet ist." Weiter heißt es: "Für den Fall, dass dieser
Aktenvermerk Bestand der dienstlichen Beurteilung werden soll, ist der Widerspruch
hierauf gerichtet."
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Mit Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2008 wies die Beklagte den Widerspruch
zurück: Die von dem Beurteiler frei formulierten ergänzenden Beurteilungsaussagen
und die von ihm vorgenommene Einstufung seien "nicht schlüssig". Das Urteil "übertrifft
die Anforderungen" beschreibe nach der Definition der PEB-RL Leistungen, die häufig
durch sehr gute Qualität auffielen. Dazu passten die frei formulierten Ausführungen des
Beurteilers nicht. Der Beschluss der Beurteilerkonferenz sei daher nicht zu
beanstanden. Gemäß den geltenden Personalakten-Richtlinien der Beklagten sei ein zu
einer dienstlichen Beurteilung anfallender Schriftverkehr der Beurteilung beizufügen.
Dazu gehörten auch Vermerke. Der Vermerk vom 2. Januar 2007 sei daher zur
Personalteilakte Personalentwicklung zu nehmen und der Beurteilung vorzuheften
gewesen.
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Am 4. März 2008 hat der Kläger entsprechend der Rechtsbehelfsbelehrung in dem
Widerspruchsbescheid Klage beim Verwaltungsgericht Köln erhoben; dieses hat den
Rechtsstreit mit Beschluss vom 8. April 2008 an das örtlich zuständige
Verwaltungsgericht Düsseldorf verwiesen. Den mit der Klagebegründung
angekündigten Antrag auf Neubeurteilung hat der Kläger auf Hinweis des Gerichts um
einen Hilfsantrag ergänzt.
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Der Kläger beantragt sinngemäß,
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die Beklagte unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 14. Februar
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2008 zu verurteilen,
die dienstliche Beurteilung vom 30. Mai 2007 aufzuheben und den Kläger unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für die Zeit vom 1. Dezember 2004
bis 30. Juni 2006 erneut dienstlich zu beurteilen,
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hilfsweise, den Vermerk der Beurteilerkonferenz vom 2. Januar 2007 aus der
Personalakte des Klägers zu entfernen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Personalakten der Beklagten Bezug
genommen.
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Entscheidungsgründe
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Der Einzelrichter entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
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Die Klage hat mit dem Hilfsantrag Erfolg.
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Der Hauptantrag ist unzulässig, da für ihn kein Rechtsschutzbedürfnis besteht. Der
Kläger wendet sich nicht gegen die für ihn günstige ihm am 30. Mai 2007 eröffnete
dienstliche Beurteilung, sondern gegen den dieser Beurteilung beigegebenen Vermerk
der Beurteilerkonferenz vom 2. Januar 2007. Dieser Vermerk ist nicht Bestandteil der
Beurteilung geworden mit der Folge, dass der Kläger nur insgesamt eine
Neubeurteilung erreichen könnte. Dies ergibt sich schon aus dem Vermerk selbst, der
ausspricht, dass der in ihm niedergelegte Beschluss der Beurteilerkonferenz der
Beurteilung "vorzuheften" sei. Im Widerspruchsbescheid hat die Beklagte diese
Wendung wiederholt und sich zudem auf den Standpunkt gestellt, es handele sich um
Schriftverkehr, der "zu" der dienstlichen Beurteilung "angefallen" sei und daher
ebenfalls zur Personalakte habe genommen werden müssen. Mit diesen
Formulierungen wird hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass zwischen der
dienstlichen Beurteilung und dem Vermerk der Beurteilerkonferenz unterschieden
werden soll, der Vermerk also nicht etwa Teil der Beurteilung geworden ist. Dass
zwischen beiden naturgemäß ein enger Zusammenhang besteht, steht dem nicht
entgegen.
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Dagegen hat der Hilfsantrag Erfolg.
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Er ist zulässig. Da der Kläger - wie ausgeführt - die dienstliche Beurteilung als solche
nicht angreift, sondern nur den dazugehörigen Vermerk der Beurteilerkonferenz, ist der
Antrag zutreffend darauf gerichtet, diesen Vermerk aus seiner Personalakte zu
entfernen. Dieses Begehren ist nicht anders als der Hauptantrag durch allgemeine
Leistungsklage zu verfolgen. Die Ergänzung der Klage um den dementsprechenden
Hilfsantrag ist sachdienlich (§ 91 Abs. 1 VwGO), da sie dem bereits aus der
Widerspruchsbegründung und davor aus seiner handschriftlichen Notiz vom 30. Mai
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2007 erkennbaren Begehren des Klägers Rechnung trägt und der Streitstoff unverändert
bleibt.
Der Hilfsantrag ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Entfernung des
Vermerks vom 2. Januar 2007 aus seiner Personalakte; die Beklagte ist entsprechend
zu verurteilen.
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Grundlage für den Anspruch ist die abschließende Regelung des § 112 Abs. 1 Satz 1
BBG (früher § 90e Abs. 1 Satz 1 BBG a.F.). Deren Voraussetzungen sind erfüllt.
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Bei dem Vermerk vom 2. Januar 2007 handelt es sich um eine Unterlage im Sinne der
Vorschrift. Dienstliche Beurteilungen rechnen hierhin dann, wenn sie aufgehoben
worden sind oder aufgehoben werden müssen; denn dann sind sie "unbegründet oder
falsch" im Sinne der Nr. 1 der Bestimmung.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2001 - 6 A 3255/97 -, RiA 2002, 87 (zur
Parallelnorm im Landesrecht); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 3. Mai 2007 - 4
N 47.04 -.
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Für Vermerke zu dienstlichen Beurteilungen wie den hier streitgegenständlichen kann
nichts anderes gelten. Denn der Vermerk vom 2. Januar 2007 legt sich selbst
Bedeutung für die dienstliche Beurteilung des Klägers bei, indem er nach seinem
ausdrücklichen Wortlaut "zur Personalakte zu nehmen und der Beurteilung vorzuheften"
ist. Damit entfalten die in ihm niedergelegten Wertungen genauso eine für den Kläger
ungünstige Wirkung wie wenn sie unmittelbar in die Beurteilung aufgenommen worden
wären. Diese Wirkungen ergeben sich daraus, dass der Vermerk die für den Kläger
günstige dienstliche Beurteilung in Zweifel zieht und relativiert, indem er festhält, dass
sie mit den Beurteilungsrichtlinien der Beklagten nicht in Einklang stehe.
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Der Vermerk vom 2. Januar 2007 muss aufgehoben werden, da es für ihn keine
Rechtsgrundlage gibt. Er ist damit "unbegründet oder falsch" im Sinne des § 112 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 BBG. Dies ergibt sich aus allgemeinen Beurteilungsgrundsätzen; die bei
der Beklagten bestehenden Besonderheiten, insbesondere die PEB-RL, führen zu
keinem anderen Ergebnis.
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Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten sind regelmäßig zu
beurteilen. Dies stellt nunmehr der seit dem 12. Februar 2009 geltende § 21 BBG klar;
der Grundsatz war aber bereits zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der
Widerspruchsentscheidung (14. Februar 2008) in der Bundeslaufbahnverordnung
enthalten (§ 40 Abs. 1 BLV a.F., jetzt § 48 Abs. 1 BLV n.F.). Die dienstliche Beurteilung
hat ein Gesamturteil zu enthalten, § 41 Abs. 2 BLV a.F. (jetzt § 49 Abs. 3 BLV n.F.). Die
Abgabe dieses Gesamturteils obliegt naturgemäß dem Beurteiler. Seine Aufgabe ist es
auch sicherzustellen, dass das Gesamturteil unmissverständlich ist und zu dem übrigen
Inhalt der dienstlichen Beurteilung nicht in Widerspruch steht. Daraus ergibt sich ohne
weiteres, dass nur der dazu berufene Beurteiler befugt ist, das Gesamturteil abzugeben
oder das zunächst von ihm im Entwurf der Beurteilung vorgesehene Gesamturteil
wieder abzuändern.
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Die Ausgestaltung des Beurteilungsverfahrens in den Einzelheiten obliegt unter
Beachtung der aufgezeigten Grundsätze der Dienststelle (vgl. jetzt § 50 Abs. 1 Satz 2
und 3 BLV). Sie kann das Beurteilungsverfahren insbesondere zweistufig ausgestalten,
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so dass ein höherer Dienstvorgesetzter das Urteil des Erstbeurteilers korrigieren und
verbindlich anders entscheiden kann. Denkbar ist auch die Einschaltung einer
Beurteilerkonferenz mit beratender Funktion. Stets muss aber sichergestellt sein, dass
die Verantwortung für das Gesamturteil beim zuständigen Beurteiler bleibt. Wer der
verantwortliche Beurteiler ist, muss klar definiert sein. Anderenfalls würde die
gesetzliche Forderung nach Abgabe eines (verbindlichen) Gesamturteils nicht erfüllt.
Ausgehend hiervon ist es nicht zulässig, das Beurteilungsverfahren in einer Weise
auszugestalten, dass zwar der hierzu berufene Beurteiler eine dienstliche Beurteilung
mit abschließendem Gesamturteil erstellt, eine andere Stelle aber diese Beurteilung mit
einem relativierenden Kommentar versieht, wie dies in dem Vermerk vom 2. Januar
2007 geschehen ist. Tatsächlich hat die Beklagte in ihren Beurteilungsrichtlinien (PEB-
RL, Beiakte H. 1) eine derartige Ausgestaltung auch nicht vorgenommen. Nach Ziffer
IV.1 der PEB-RL schließt die Beurteilung "mit dem Gesamturteil (Teil C)." Als Beurteiler
ist gemäß Ziffer V die vorgesetzte Führungskraft zuständig, hier also Leitender
Verwaltungsdirektor O. Diese Zuständigkeit ist eindeutig festgelegt und wird in den
übrigen Regelungen der PEB-RL nicht in Frage gestellt. Dies geschieht insbesondere
nicht in Ziffer IV 3.5. Danach legen die Beurteiler zur Prüfung und Einhaltung des
Beurteilungsmaßstabs "die ausgefertigten Beurteilungsbögen dem PE-Team ihrer
Dienststelle vor." "Soweit Unschlüssigkeiten in der Beurteilung erkennbar oder
Richtwerte überschritten werden, ergreift die Dienststelle die notwendigen, die Qualität
sichernden Maßnahmen. Zu diesem Zweck führt eine von der Beurteilerkonferenz
beauftragte Führungskraft ein Gespräch mit dem/der verantwortlichen Beurteiler/-in.
Werden von dem/der Beurteiler/-in die Gründe plausibel gemacht, hat es dabei sein
Bewenden, auch wenn dadurch z.B. der maßgebliche Richtwert geringfügig
überschritten wird." Eine Befugnis zur Abänderung der dienstlichen Beurteilung räumt
die Richtlinie dem PE-Team oder der Beurteilerkonferenz nicht ein. Für den Fall, dass
der Beurteiler seine Gründe - nach Meinung des PE-Teams - nicht plausibel gemacht
hat, trifft sie keine Regelung. In dem Fall hat es bei dem gesetzlichen Modell zu
verbleiben, das ohnehin durch die Richtlinie nur in den Einzelheiten ausgestaltet, nicht
aber im Grundsatz geändert werden darf.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 und 4 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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