Urteil des VG Düsseldorf, Az. 3 K 2885/07

VG Düsseldorf: staatliches monopol, bayern, europäisches gemeinschaftsrecht, veranstaltung, werbung, verfügung, öffentliche sicherheit, anbieter, berufsfreiheit, beschränkung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 2885/07
Datum:
09.10.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
3. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
3 K 2885/07
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf
die Vollstreckung d urch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 % des jeweils zu
vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Klägerin betrieb seit dem 7. März 2007 auf der D Straße 1 bis 3 in W das Gewerbe
„Annahme und Vermittlung von Sportwetten". Von der Betriebsstätte wurden
Sportwetten in Form der sog. Oddset-Wetten an die in N ansässige Firma „U" vermittelt,
welche dort im Besitz einer Genehmigung für das Veranstalten von Sportwetten ist.
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Nach Anhörung untersagte der Beklagte der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 5.
April 2007, ab dem 16. April 2007 Sportwetten anzubieten, zu vermitteln oder die
Einrichtungen hierfür bereitzustellen, und gab ihr auf, bis zum 15. April 2007 die
entsprechenden technischen Einrichtungen abzubauen und aus den Betriebsräumen zu
entfernen. Gleichzeitig ordnete er die sofortige Vollziehung der Verfügung und drohte für
den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro an.
3
Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Landrat des Kreises W mit
Widerspruchsbescheid vom 14. Juni 2007 zurück.
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Die Klägerin hat am 4. Juli 2007 Klage erhoben.
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Bereits zuvor hatte sie mit Antrag vom 16. April 2007 um Gewährung vorläufigen
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Rechtsschutzes nachgesucht. Die erkennende Kammer hat diesen Antrag mit
Beschluss vom 14. Mai 2007 zurückgewiesen (3 L 608/07).
Die Klägerin macht einschließlich ihres Vorbringens im Verwaltungs- und
Widerspruchsverfahren im Wesentlichen geltend: Die gewerbliche Spielevermittlung sei
nur anzeige-, aber nicht erlaubnispflichtig. Auch sei eine Strafbarkeit der Tätigkeit nicht
gegeben. Anders als die staatlichen Lotteriegesellschaften erfülle sie, die Klägerin, die
Anforderungen, die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006
- 1 BvR 1054/01 - zum Thema Jugendschutz und Schutz vor Spielsucht gefordert
würden. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften habe im März 2007 an den
Bundesminister des Auswärtigen im Rahmen des bestehenden
Vertragsverletzungsverfahrens ein ergänzendes Aufforderungsschreiben gerichtet, in
dem der gegenwärtige Rechtszustand - Anwendung des § 284 StGB auf private
Anbieter sowie Aufrechterhaltung des Sportwettenmonopols durch die gegenwärtige
staatsvertragliche und landesrechtliche Regelung bei geringerem Werbeumfang - als
klarer Verstoß gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht angesehen und die
Bundesrepublik Deutschland zur Beseitigung dieses gemeinschaftsrechtswidrigen
Zustands aufgefordert werde. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften habe
in einer weiteren Stellungnahme an den Bundesminister des Auswärtigen vom 22. März
2007 den Entwurf des neuen Staatsvertrages zum Glückspielwesen in Deutschland
ebenfalls als gemeinschaftsrechtswidrig qualifiziert. Die Ordnungsverfügung sei auch
mit den Grundsätzen, die der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil in der
Rechtssache „Placanica" - C-338/04 u.a. - vom 6. März 2007 aufgestellt habe, nicht
vereinbar. Der Ausschluss der Klägerin vom deutschen Sportwettenmarkt stelle einen
klaren Verstoß gegen das Europäische Gemeinschaftsrecht dar. Ein staatliches
Monopol entfalte diskriminierende Wirkung zu Lasten der Klägerin. Der Staat könne zum
Nachweis der Geeignetheit zur Spielsuchtbekämpfung keine tatsächlichen Belege
vorweisen. Ein staatliches Monopol sei zur Spielsuchtbekämpfung ungeeignet, weil es
Spiele mit höherem Suchtpotential völlig unberücksichtigt lasse. Zur Suchtbekämpfung
und zum Jugendschutz gebe es weniger einschränkende Maßnahmen als ein
staatliches Monopol.
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Das Verfahren sei zur Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen
Gerichtshofs auszusetzen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 5. April 2007 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides des Landrates des Kreises W vom 14. Juni 2007 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er macht im Wesentlichen geltend, seine Entscheidung sei in Übereinstimmung mit der
einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) und des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) ergangen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Streitakte, der Gerichtsakte 3 L 608/07 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen.
14
Entscheidungsgründe:
15
Die statthafte Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist zulässig, aber nicht
begründet.
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Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 5. April 2007 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides des Landrates des Kreises W vom 14. Juni 2007 ist
rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Der Beklagte hat die angegriffene Verfügung zutreffend auf die Vorschrift des § 14 Abs.
1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG NRW)
gestützt. Die Vorschriften der Gewerbeordnung (GewO) stehen einem Einschreiten
gegen private Sportwetten aufgrund der landesrechtlichen Generalklausel nicht
entgegen,
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vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, Rn. 36
ff., BVerwGE 126, 149.
19
Formelle Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung bestehen
nicht. Dem Bescheid ist insbesondere hinreichend bestimmt zu entnehmen, welche
Wetten von der ausgesprochenen Untersagung erfasst werden.
20
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 OBG NRW liegen vor. Danach
kann die Ordnungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen
Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden.
Vorliegend erfüllte die Klägerin den Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB, weil sie
Sportwetten vermittelt hat, ohne das dafür die erforderlichen Genehmigung vorlag.
Dabei genügt es, wenn der objektive Straftatbestand des § 284 Abs. 1 StGB erfüllt ist; es
spielt keine Rolle, ob eine strafrechtliche Verurteilung möglich ist,
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vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 158 f., NJW 2006, 1261.
22
Bei Oddset-Sportwetten der hier vermittelten Art handelt es sich um ein Glücksspiel im
Sinne von § 284 Abs. 1 StGB, weil über den Ausgang des Wettbewerbs (Sieg,
Niederlage, Unentschieden) hinaus das genaue Endergebnis oder aber
Einzelereignisse während des Wettkampfes getippt oder die Gewinnquote durch ein
Handicap gesteigert werden kann. Für ein solches Glücksspiel werden, wenn dieses -
wie im vorliegenden Fall - ohne Erlaubnis betrieben wird, im Sinne der oben genannten
Tatbestandsalternative des § 284 Abs. 1 StGB Einrichtungen zur Verfügung gestellt,
wenn - wie hier - in einem Wettbüro, in dem der Abschluss von Oddset-Sportwetten für
einen ausländischen Veranstalter vermittelt wird, Tische, Fachzeitschriften,
Fernsehgeräte, Computer o.ä. zur Information über das Sportgeschehen zur Verfügung
gestellt werden.
23
Vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 44.
24
Die Klägerin und auch die Firma „U" sind nicht im Besitz einer behördlichen Erlaubnis
für ihr Wettangebot.
25
Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1 des
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Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG NRW - der
Zulassung durch die Landesregierung. Die Klägerin und die Firma „U" sind nicht im
Besitz dieser Erlaubnis, und sie kann ihnen auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1 Satz 2
SportWettG NRW beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des Wettunternehmens
auf juristische Personen des öffentlichen Rechts oder solche juristischen Personen des
privaten Rechts, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen
Rechts gehören.
Die Anwendung der Strafbestimmung gemäß § 284 Abs. 1 StGB zur Unterbindung einer
dem geltenden Monopol des Landes Nordrhein-Westfalen zur Veranstaltung von
Sportwetten widersprechenden gewerblichen Vermittlung von Oddset-Sportwetten
verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere greift diese Rechtsanwendung
nicht in einer mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbaren Weise in die Berufsfreiheit der
Klägerin ein. Zwar ist das in § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG NRW normierte staatliche
Sportwettenmonopol - wie sich aus den vom Bundesverfassungsgericht,
27
Urteil vom 28. März 2006, a.a.O.,
28
zum bayerischen Staatslotteriegesetz vom 29. April 1999 aufgestellten Grundsätzen
ergibt - in seiner jetzigen Ausgestaltung mit der Grundrechtsgewährleistung gemäß
Artikel 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Ungeachtet dessen sind die vorgenannten
Regelungen mit Rücksicht auf die dem Freistaat Bayern bzw. dem Bundesgesetzgeber
vom Bundesverfassungsgericht in dem oben genannten Urteil zur Herstellung eines
verfassungskonformen Zustandes eingeräumten entsprechenden Übergangsfrist bis
zum 31. Dezember 2007 weiter anwendbar. Nach den Feststellungen des
Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 28. März 2006 ist das bayerische
Staatslotteriegesetz vor dem Hintergrund von § 284 StGB insoweit mit Art. 12 Abs. 1 GG
unvereinbar, als es das Veranstalten von Sportwetten dem Freistaat Bayern und deren
Durchführung der staatlichen Lotterieverwaltung oder von dieser konzessionierten
Unternehmen vorbehält, ohne zugleich hinreichende gesetzliche Regelungen zur
materiellen und strukturellen Sicherung der Erreichung der damit verfolgten Ziele zu
schaffen, insbesondere zur Ausrichtung des Angebots an der Begrenzung und
Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten. Auch die - hier in
Frage stehende - Beschränkung der Vermittlung von Sportwetten sei deshalb nicht mit
Art. 12 Abs. 1 GG zu vereinbaren. Sowohl das Veranstalten als auch das Vermitteln von
Sportwetten erfülle - so das Bundesverfassungsgericht in dem vorgenannten Urteil - die
Merkmale der von Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheit der Berufswahl. Bei diesen
Tätigkeiten handele es sich nicht um solche, die schon ihrem Wesen nach als verboten
anzusehen seien, weil sie aufgrund ihrer sozial- und gemeinschaftsschädlichen
Auswirkungen schlechthin nicht am Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit
teilhaben könnten. Ebenso wenig handele es sich beim Veranstalten und Vermitteln von
Sportwetten um eine Betätigung, die von vornherein nur der öffentlichen Hand
zugänglich und ihr vorbehalten sei. Der vorliegende Eingriff in die Freiheit der
Berufswahl des gewerblichen Vermittlers von Sportwetten sei angesichts der
gegenwärtigen Ausgestaltung des Monopols in Bayern verfassungsrechtlich nicht
gerechtfertigt. Allerdings lägen dem in Bayern bestehenden staatlichen Wettmonopol
legitime Gemeinwohlziele zu Grunde, nämlich die Bekämpfung der Spiel- und
Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften und vor
irreführender Werbung sowie die Abwehr von Gefahren aus der mit dem Wetten
verbundenen Folge- und Begleitkriminalität. Nach dem gegenwärtigen Stand der
Forschung stehe fest, dass auch die Beteiligung an Sportwetten krankhaftes
29
Suchtverhalten nach sich ziehen könne. Der Gesetzgeber dürfe dies - insbesondere
auch im Hinblick auf den Jugendschutz - zum Anlass für Maßnahmen der
Gefahrenabwehr und Suchtprävention nehmen. Rein fiskalische Interessen des Staates
schieden dagegen als solche zur Rechtfertigung der Errichtung eines Wettmonopols
aus. Eine Abschöpfung von Mitteln der aus Glücksspielen erzielten Einnahmen sei nur
als Weg zur Bekämpfung und als Konsequenz aus einem öffentlichen Monopolsystem
gerechtfertigt, nicht dagegen als selbstständiges Ziel. Die Errichtung eines staatlichen
Wettmonopols sei grundsätzlich als geeignetes Mittel zur Erreichung dieser legitimen
Ziele zu betrachten. Der Gesetzgeber habe auch von der Erforderlichkeit eines
Wettmonopols ausgehen dürfen. Zwar könne Verbraucher- und Jugendschutz und die
Vermeidung von Folge- und Begleitkriminalität grundsätzlich auch durch die
Normierung eines durch Genehmigungsvorbehalte beschränkten und behördlich
kontrollierten gewerblichen Wettangebots privater Unternehmen realisiert werden.
Angesichts seines weiten Beurteilungsspielraums habe der Gesetzgeber jedoch davon
ausgehen dürfen, dass mit einem auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem
Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopol die von ihm angestrebten legitimen Ziele
effektiver erreicht werden könnten als im Wege einer Kontrolle privater
Wettunternehmen. Ungeachtet dessen stelle das in Bayern errichtete staatliche
Wettmonopol in seiner gegenwärtigen gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung
einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Das im Rahmen des
Wettmonopols eröffnete Spielwettangebot Oddset sei nicht konsequent am Ziel der
Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet. Weder
das bayerische Staatslotteriegesetz noch der auch in Bayern geltende
Lotteriestaatsvertrag enthielten ausreichende Vorgaben für eine Verwirklichung der dem
Wettmonopol zu Grunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange. Auch § 284 StGB
enthalte keine inhaltlichen Vorgaben für die Ausgestaltung des Wettangebots. Die
bestehenden Vorschriften gewährleisteten nicht hinreichend, dass das staatlich zur
Verfügung gestellte Wettangebot konsequent in den Dienst der Gemeinwohlbelange
gestellt werde und dass angesichts des bestehenden Spannungsverhältnisses ein
Konflikt zwischen den Gemeinwohlbelangen und dem fiskalischen Interesse des
Staates an der Erzielung größtmöglicher Einkünfte aus der in eigener Regie
erfolgenden Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten nicht zu deren Gunsten
ausfalle. Das vorhandene Regelungsdefizit spiegele sich in der zu beobachtenden
Praxis der staatlichen Oddset-Sportwetten wider. Die Veranstaltung dieser Wette
verfolge erkennbar auch fiskalische Zwecke und sei im Vertrieb, in der Werbung und in
der Prävention nicht auf die aktive und konsequente Bekämpfung des Suchtverhaltens
ausgerichtet. Das tatsächliche Erscheinungsbild entspreche vielmehr dem der
wirtschaftlich effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen
Freizeitbeschäftigung. Der Ausschluss anderer als der vom Freistaat Bayern
veranstalteten Wetten sei nach Art. 12 Abs. 1 GG nur dann zu rechtfertigen, wenn das
Monopol rechtlich und faktisch an legitimen Zielen, insbesondere der Suchtbekämpfung
und Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet sei. Insofern liefen die
Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts parallel zu den vom Europäischen
Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben.
Die Unvereinbarkeit des in Bayern bestehenden staatlichen Wettmonopols mit Art. 12
Abs. 1 GG führe nicht zur Nichtigkeit der angegriffenen Rechtslage. Ein
verfassungsgemäßer Zustand könne entweder durch eine konsequent am Ziel der
Suchtbekämpfung orientierte Ausgestaltung des Wettmonopols oder durch eine
gesetzlich geregelte und kontrollierte Zulassung privater Wettunternehmer hergestellt
werden. Zu einer entsprechenden Neuregelung und zu deren Umsetzung sei der
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Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet. Erforderlich seien Regelungen betreffend
Art und Zuschnitt der Sportwetten, Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung und
der Werbung auf die bloße Information über Wettmöglichkeiten, der Ausgestaltung der
Vertriebswege entsprechend den Anforderungen des Spieler- und Jugendschutzes und
der über ein bloßes Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehenden Aufklärung
über Suchtgefahren. Für die Neuregelung, die sowohl durch den Bundes- als auch
durch den Landesgesetzgeber erfolgen könne, sei eine Frist bis zum 31. Dezember
2007 angemessen. Während der Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung
bleibe die bisherige Rechtslage mit der Maßgabe anwendbar, dass der Freistaat Bayern
unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der
Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen
Ausübung seines Monopols andererseits herzustellen habe. Das gewerbliche
Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von
Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern veranstaltet würden, dürften weiterhin als
verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden. Ob in der
Übergangszeit eine Strafbarkeit nach § 284 StGB gegeben sei, unterliege der
Entscheidung der Strafgerichte. Auch in der Übergangszeit müsse allerdings bereits
damit begonnen werden, das bestehende Wettmonopol konsequent an einer
Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten.
Der Staat dürfe die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von Wetten
nutzen. Daher seien bis zu einer Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher
Wettveranstaltung sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zur Art und
Weise der Wettmöglichkeit hinausgehend gezielt zum Wetten auffordere, untersagt.
Ferner habe die Staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des
Wettens aufzuklären.
Die vorstehend dargestellten Grundsätze sind auf den in Nordrhein-Westfalen durch das
SportWettG NRW geprägten Rechtszustand wegen der vergleichbaren Ausgestaltung
des staatlichen Sportwettmonopols in vollem Umfange zu übertragen,
31
vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -.
32
Gemessen an diesen Maßstäben beinhaltet die angegriffene Untersagungsverfügung
des Beklagten keine mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbare Einschränkung der
Berufsfreiheit der Klägerin. Den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an
die unverzügliche Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen den mit
dem staatlichen Wettmonopol verfolgten Zielen und seiner tatsächlichen Handhabung
aufgestellt hat, ist in Nordrhein-Westfalen genügt.
33
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521 ff.
und OVG NRW, Beschluss vom 23. Oktober 2006 - 4 B 1060/06 -.
34
Das Innenministerium NRW hat mit Schreiben vom 19. April 2006 der Westdeutschen
Lotterie GmbH & Co. OHG eine Vielzahl von Maßnahmen aufgegeben, die den in der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts angesprochenen Gesichtspunkten
ausreichend Rechnung tragen. Hinsichtlich des Wettangebots ist angeordnet worden,
dass Wetten nicht auf Halbzeitergebnisse, rote Karten, Platzverweise sowie Eckstöße
etc. abgeschlossen werden dürfen und grundsätzlich keine Live-Wetten angeboten
werden. Die Werbung soll auf Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten
ohne Aufforderungscharakter (Animationssprüche, emotionale Bilder etc.) beschränkt
werden, wobei TV- und Radiowerbung, Bandenwerbung in den Stadien, Trikotwerbung,
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Gewinnspiele zu Oddset in den Medien, Oddset-Werbung über Großplakate und
Werbeterminals sowie die Durchführung von Promotion-Aktionen auf Messen,
Jahrmärkten etc. generell verboten sind. Die Vertriebskanäle sollen auf das
Annahmestellennetz und das Internet beschränkt werden. Oddset-Wetten sollen künftig
nur noch über Kundenkarten abgeschlossen werden können. Beim Vertrieb im Wege
des Internets soll eine Begrenzung des Spieleinsatzes pro Woche und Kundenkonto auf
250,00 Euro vorgesehen werden. Wetten über SMS und interaktives TV sind
demgegenüber verboten. Weiterhin sind der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG
vielfältige Maßnahmen zur Suchtprävention aufgegeben worden: Auf den Spielscheinen
sind ein Hinweis auf die Suchtgefahr sowie Telefonnummern von Suchtberatungsstellen
aufzudrucken. Entsprechende Hinweise sind in das Internet-Angebot aufzunehmen.
Auch in den Annahmestellen sowie auf jeder Information zur Oddset-Wette und bei
Werbemaßnahmen ist auf die Suchtgefahr hinzuweisen. In den Annahmestellen soll
sicher gestellt werden, dass hohe Spieleinsätze erfasst werden. Weiterhin soll ein
Verfahren entwickelt werden, dass eine Begrenzung der Spieleinsätze in den
Annahmestellen je Spielauftrag und Kunde vorsieht und bei Verdachtsmomenten
Maßnahmen bis hin zum Ausschluss von der Spielteilnahme ermöglicht. Das
Vertriebspersonal in den Annahmestellen soll schließlich in den Bereichen Sucht,
Geldwäsche und Begleitkriminalität geschult werden. Ausweislich des Berichts der
Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vom 6. Juni 2006 an das Innenministerium
NRW werden die geforderten Maßnahmen im Rahmen ihrer zeitlichen Realisierbarkeit
auch umgesetzt. Die Wettgegenstände sind entsprechend der Aufforderung des
Innenministeriums begrenzt worden, ebenso wie die grundsätzlich untersagten
Werbemaßnahmen eingestellt und die nach Maßgabe des Schreibens des
Innenministeriums noch erlaubte Werbung inhaltlich überprüft und korrigiert worden
sind. Das Alter der Wetter, die im Internet Wetten abschließen, wird geprüft. Auch sind
die Vertriebskanäle gemäß dem Schreiben des Innenministeriums begrenzt und eine
Vielzahl von Maßnahmen zur Suchtprävention ergriffen bzw. erarbeitet worden.
Anhaltspunkte dafür, dass den Forderungen des Bundesverfassungsgerichts für die
Übergangszeit in wesentlichen Punkten nicht entsprochen wäre, sind danach nicht zu
erkennen. Dass einige Maßnahmen einer gewissen Umsetzungszeit bedürfen - etwa die
Beendigung von Werbeverträgen oder der Austausch der Werbemittel - liegt in der Natur
der Sache und rechtfertigt nicht den Schluss, dass ein erheblicher Verstoß gegen die
Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit vorliegt.
Auch das europäische Gemeinschaftsrecht, insbesondere die durch Art. 43 Abs. 1 und
49 Abs. 1 des EG-Vertrages (für Gesellschaften - über Art. 55 des Vertrages - jeweils in
Verbindung mit Art. 48 des Vertrages) gewährleistete Niederlassungs- und
Dienstleistungsfreiheit gebietet es nicht, das nordrhein-westfälische
Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen,
36
vgl. ebenso OVG NRW, a.a.O., VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. April 2007 - 7 K
2924/06 - , VG Münster, Beschluss vom 2. Juni 2006 - 9 L 379/06 -, und VG Aachen,
Beschluss vom 9. Mai 2007 - 3 L 160/07 -, sowie bei vergleichbarer Sach- und
Rechtslage für das Sportwettenmonopol ihrer jeweiligen Länder: VGH Baden-
Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -, Hamburgisches OVG,
Bechluss 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -, OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai
2006 - 1 M 476/05 -, OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2006 - 6 B
10895/06 -, OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. November 2006 - 1 S 122.06 -
, Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 11 ME 106/07 -, Hessischer
Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 25. Juli 2006 - 11 TG 1465/06 -, OVG Bremen,
37
Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -, und Bayerischer
Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; anderer
Ansicht VG Köln, Beschluss vom 21. September 2006 - 1 K 5910/05 - (Vorlage an den
EuGH), VG Arnsberg, Beschluss vom 11. Mai 2007 - 1 L 380/07 -, und VG Minden,
Beschluss vom 17. Oktober 2006 - 3 L 665/06 -, sowie OVG Saarland, Beschluss vom
25. April 2007 - 3 W 24/06 - .
Allerdings greift das auf das geltende staatliche Sportwettenmonopol gestützte Verbot
der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Oddset-Sportwetten - nach wie vor - in
unzulässiger Weise in die gemeinschaftsrechtlich eingeräumte Niederlassungs- und
Dienstleistungsfreiheit des Unternehmens ein. Der Europäische Gerichtshof hat
wiederholt entschieden, dass Rechtsvorschriften des nationalen Rechts, die geeignet
sind, die Tätigkeiten des Veranstalters von Glücksspielen, der in einem anderen
Mitgliedstaat ansässig ist und diese Dienstleistungen dort rechtmäßig erbringt, zu
unterbinden oder zu behindern, zu einer Beschränkung der Dienstleistungs- und
Niederlassungsfreiheit dieses Dienstleistenden führen können,
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vgl. insbesondere Urteile vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli) und vom 13.
November 2003 - C-42/02 - (Lindman) sowie auch Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04
u.a. - (Placanica u.a.).
39
In der Rechtssache Gambelli hat der Europäische Gerichtshof auch die hier in Frage
stehende Vermittlungstätigkeit für einen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen
Anbieter von Sportwetten in den Schutzbereich des Art. 49 EG-Vertrag einbezogen. Ein
strafbewehrtes Verbot der Teilnahme an Wetten, die in anderen Mitgliedstaaten als dem
organisiert werden, in dessen Gebiet der Wettende ansässig ist, stelle eine
Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Das Gleiche gelte für das an
Vermittler gerichtete ebenfalls strafbewehrte Verbot, die Erbringung von
Wettdienstleistungen bei Sportereignissen, die von einem Leistungserbringer mit Sitz in
einem anderen Mitgliedstaat organisiert werden, zu erleichtern. Nach den vom
Europäischen Gerichtshof in den oben zitierten Entscheidungen aufgestellten
Grundsätzen kann der durch das strafbewehrte Verbot einer Vermittlung von
Sportwetten bewirkte Eingriff in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nur auf
Grund des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit in Art. 46
Abs. 1 des EG-Vertrages oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses (etwa
Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung, Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu
überhöhten Ausgaben für das Spielen) gerechtfertigt sein. Der Europäische Gerichtshof
erkennt hierbei grundsätzlich das Bedürfnis der Mitgliedstaaten an, die Veranstaltung
von Wetten und Glücksspielen aus Gründen des Gemeinwohls zu beschränken oder
sogar zu verbieten, und mit Hilfe der durch Lotterien und Wetten eingenommenen
Beträge im Allgemeininteresse liegende Vorhaben zu finanzieren. Zugleich hat er den
staatlichen Stellen der Mitgliedstaaten ein Ermessen zur Festlegung der Erfordernisse
zugebilligt, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben.
Er fordert jedoch, dass die Beschränkungen geeignet sein müssen, die Verwirklichung
dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur
Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Diese Maßnahmen müssten tatsächlich dem
Ziel dienen, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern. Die Finanzierung sozialer
Aktivitäten durch Einnahmen aus monopolisierten staatlichen Veranstaltungen oder mit
Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten privaten Spielen dürfe nur eine
erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven
Politik sein. Ferner dürften die gesetzlichen Einschränkungen nicht über das
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hinausgehen, was zur Erreichung der im Interesse der Allgemeinheit verfolgten Ziele
notwendig sei. Weiterhin dürften diese Regelungen nicht in diskriminierender Weise
angewendet werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen zu überprüfen sei Sache
der hierzu berufenen nationalen Gerichte.
Dabei sind vorliegend die auf das Grundrecht nach Art. 12 Abs. 1 GG bezogenen oben
ausführlich dargestellten Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem
Urteil vom 28. März 2006 auf den Bereich der Grundfreiheiten nach Art. 43 Abs. 1 und
49 Abs. 1 des EG-Vertrages übertragbar,
41
vgl. BVerfG, a.a.O, Rn. 144.
42
Das Bundesverfassungsgericht geht hier von der Parallelität der Anforderungen des
deutschen Verfassungsrechts und der vom Europäischen Gerichtshof zum
Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben aus. Deshalb ist zwar vorliegend zu
berücksichtigen, dass in Nordrhein-Westfalen (und auch den übrigen Bundesländern)
bereits die oben im Einzelnen aufgezeigten administrativen Maßnahmen ergriffen
wurden, um den sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts ergebenden
Anforderungen zu genügen. Das Bundesverfassungsgericht hat aber weiter festgestellt,
dass es sich bei der im Widerspruch zur propagierten Zielsetzung des staatlichen
Sportwettenmonopols stehenden tatsächlichen Ausrichtung des staatlichen
Wettangebots auf eine möglichst breite und effektive Vermarktung der Produkte unter
Vernachlässigung eines effektiven und konsequenten Spielerschutzes nicht lediglich
um eine unzureichende Umsetzung ausreichender landes- oder bundesrechtlicher
Regelungen handelt. Vielmehr ist das zu konstatierende Verhalten der staatlichen
Anbieter Ausdruck und Folge eines entsprechenden Regelungsdefizits. Das
verbleibende und spätestens bis zum 31. Dezember 2007 zu beseitigende
Regelungsdefizit wirkt sich folglich dahingehend aus, dass es bis zur vollständigen
normativen und tatsächlichen Anpassung an die in gleicher Weise von nationalem
Verfassungsrecht wie von dem Gemeinschaftsrecht gestellten Anforderungen bei der
Unzulässigkeit des Eingriffs in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit des
ausländischen Wettveranstalters verbleibt, dessen Sportwetten durch einen privaten
Vermittler in Nordrhein-Westfalen angeboten werden.
43
Dies führt aber nicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung
wegen Missachtung der genannten gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten
Grundfreiheiten. Die dem Bundes- bzw. Landesgesetzgeber und den Ländern vom
Bundesverfassungsgericht eingeräumte Übergangsfrist zur Herstellung der rechtlichen
und tatsächlichen Grundlagen für ein verfassungskonformes Sportwettenrecht stimmt
nämlich mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts überein. Zwar hat sich der
Europäische Gerichtshof noch nicht ausdrücklich dazu geäußert, ob eine Bestimmung
des nationalen Rechts, die selbst oder in ihrem Vollzug mit Gemeinschaftsrecht
unvereinbar ist, vorübergehend angewendet werden darf, um eine schrittweise
Anpassung an die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts zu ermöglichen. Allerdings
hat der Europäische Gerichtshof mehrfach betont, dass der Vorrang des
Gemeinschaftsrechts die Befugnis der nationalen Gerichte unberührt lasse, bei
festgestellten Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht unter mehreren nach der
innerstaatlichen Rechtsordnung in Betracht kommenden Wegen diejenigen zu wählen,
die zur Um- oder Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts geeignet erscheinen,
44
vgl. EuGH, Urteile vom 4. April 1968 - Rs. 34-67- (Lück), und vom 22. Oktober 1998 - C-
45
10/97 - u.a. -, EuZW 1998, 719 [720].
Bezüglich des hier in Frage stehenden Ausschlusses privater Anbieter von der
Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten hat der Europäische Gerichtshof
überdies den Mitgliedstaaten ausdrücklich auch das Recht eingeräumt, durch Schaffung
eines staatlichen Monopols eine private wirtschaftliche Betätigung in diesem Bereich
vollständig zu unterbinden, sofern dies durch zwingende Gründe des allgemeinen
Wohls gerechtfertigt und das Handeln des Staates tatsächlich (nur) auf die Verfolgung
dieser Gemeinwohlbelange ausgerichtet ist. Dies schließt die Befugnis ein, auch
während des Übergangs zu einem diesen Erfordernissen entsprechenden rechtlichen
und tatsächlichen Zustand unter vorübergehender Anwendung des geltenden Rechts
keine private Betätigung bei der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten
zuzulassen, wenn durch die Zulassung privater Veranstalter und Vermittler die auf die
Herbeiführung eines gemeinschaftskonformen staatlichen Sportwettenmonopols
ausgerichtete Konzeption des Staates gefährdet und hierdurch eine - nicht anders
auszuräumende - erhebliche Gefährdung wichtiger Allgemeininteressen herbeigeführt
würde, die deutlich schwerer wiegt als die Beeinträchtigung der gemeinschaftsrechtlich
verbürgten Grundfreiheiten der durch die staatlichen Maßnahmen betroffenen Anbieter.
Unter diesen - engen - Voraussetzungen erweist sich die Einschränkung
gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten durch eine zeitlich begrenzte Fortgeltung des
mit Gemeinschaftsrecht kollidierenden nationalen Rechts nicht als unverhältnismäßig.
46
Ebenso im Ergebnis OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -,
VGH Hessen, a.a.O., OVG Bremen, a.a.O., und Bayerischer Verwaltungsgerichtshof,
a.a.O.
47
Die vorstehend dargestellten Voraussetzungen für die weitere Anwendung des § 284
StGB auf der Grundlage des SportWettG NRW sind erfüllt. Die weitere Heranziehung
der genannten Regelungen während der von dem Bundesverfassungsgericht in seinem
Urteil vom 28. März 2006 bestimmten Übergangsfrist ist im Interesse eines wirksamen
Schutzes der Allgemeinheit vor den nachteiligen Folgen eines übermäßig
ausgeweiteten Sportwettangebotes unverzichtbar. Gemeinschaftsrecht, auf das als
Ersatz für das innerstaatliche Recht zurückgegriffen werden könnte, besteht nicht. Das
sonstige Bundes- und Landesrecht gewährleistet keinen hinreichenden Schutz vor den
mit einem übermäßigen Sportwettangebot für die Allgemeinheit einhergehenden
Risiken. Insbesondere die im allgemeinen Gewerberecht vorgesehenen Begrenzungen
gewerblicher Tätigkeit genügen den spezifischen Gefährdungen durch das Glücksspiel
nicht, weil es keine ausreichenden Instrumente zur Eindämmung der Spielsucht, zur
Gewährleistung hinreichenden Verbraucherschutzes im Glücksspielbereich und zur
präventiven Bekämpfung der dort drohenden Begleit- und Folgekriminalität bereit hält,
48
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -.
49
Das bestehende Regelungsdefizit kann auch nicht auf anderem Wege als durch eine
zumindest vorübergehende Anwendung des Bundes- und Landesrechts behoben
werden. Von dem Bundes- bzw. Landesgesetzgeber kann nicht verlangt werden, die
bestehende Regelungslücke sofort zu schließen. Bei dem Sportwettenrecht handelt es
sich um einen komplexen, in rechtlicher Hinsicht sehr umstrittenen und deshalb
besonders schwer zu gestaltenden Rechtsbereich. Gerade im Hinblick auf diese
außergewöhnliche Problematik hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber
einen längeren Übergangszeitraum zur Entscheidung über das künftige System der
50
Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten und zum Erlass der hierzu
erforderlichen Bestimmungen eingeräumt. Während dieses Zeitraums muss den
zuständigen Behörden auch das erforderliche Instrumentarium zur Unterbindung eines
unerlaubten privaten Sportwettangebots zur Verfügung stehen. Der Staat kann sich nicht
damit begnügen, nur sein eigenes Vorgehen bei der Zulassung von Sportwetten den
Erfordernissen der Gefahrenvermeidung und Suchtprävention anzupassen. Er sieht sich
vielmehr mit der Notwendigkeit konfrontiert, ein umfassendes, auch die privaten
Anbieter von Sportwetten einbeziehendes Konzept zur Bekämpfung der Spielsucht zu
verwirklichen. Bei einem einseitigen Rückzug des Staates oder der staatlichen Anbieter
aus dem Bereich der besonders glücksspielbetonten, stark beworbenen
Sportwettangebote bestünde die Gefahr einer weiteren Verschlechterung der Lage für
potentiell Suchtgefährdete, weil private Unternehmen bei dem Versuch, sich den frei
werdenden Marktanteil zu sichern, die schon jetzt sehr umfangreiche Palette der
Wettmöglichkeiten ausweiten, diese mit attraktiven Angeboten verbinden und hierfür
eine breit angelegte Werbung betreiben könnten.
Vermag das Gericht bereits in Anwendung der bekannten Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs eine unverhältnismäßige Einschränkung
gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten nicht festzustellen, bedarf es der angeregten
Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nicht. Wie oben ausgeführt, lässt das
Gemeinschaftsrecht ein staatliches Sportwettenmonopol mit den Zielen, die durch die
vom Bundesverfassungsgericht als „Quasi-Gesetzgeber" geschaffene Rechtslage
verfolgt werden, zu. Ob der Eingriff in die gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten
dabei verhältnismäßig ist, ist nicht durch eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof,
sondern von den nationalen Instanzgerichten im Einzelfall zu überprüfen.
51
Durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung
bestehen auch im übrigen nicht.
52
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
53
Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im
Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.
54
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