Urteil des VG Düsseldorf vom 09.10.2007

VG Düsseldorf: staatliches monopol, bayern, europäisches gemeinschaftsrecht, veranstaltung, werbung, verfügung, öffentliche sicherheit, anbieter, berufsfreiheit, beschränkung

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 2885/07

Datum:

09.10.2007

Gericht:

Verwaltungsgericht Düsseldorf

Spruchkörper:

3. Kammer

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

3 K 2885/07

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf

die Vollstreckung d urch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe

von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der

Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 % des jeweils zu

vollstreckenden Betrages Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin betrieb seit dem 7. März 2007 auf der D Straße 1 bis 3 in W das Gewerbe

„Annahme und Vermittlung von Sportwetten". Von der Betriebsstätte wurden

Sportwetten in Form der sog. Oddset-Wetten an die in N ansässige Firma „U" vermittelt,

welche dort im Besitz einer Genehmigung für das Veranstalten von Sportwetten ist.

Nach Anhörung untersagte der Beklagte der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 5.

April 2007, ab dem 16. April 2007 Sportwetten anzubieten, zu vermitteln oder die

Einrichtungen hierfür bereitzustellen, und gab ihr auf, bis zum 15. April 2007 die

entsprechenden technischen Einrichtungen abzubauen und aus den Betriebsräumen zu

entfernen. Gleichzeitig ordnete er die sofortige Vollziehung der Verfügung und drohte für

den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro an.

Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Landrat des Kreises W mit

Widerspruchsbescheid vom 14. Juni 2007 zurück.

Die Klägerin hat am 4. Juli 2007 Klage erhoben.

Bereits zuvor hatte sie mit Antrag vom 16. April 2007 um Gewährung vorläufigen

Rechtsschutzes nachgesucht. Die erkennende Kammer hat diesen Antrag mit

Beschluss vom 14. Mai 2007 zurückgewiesen (3 L 608/07).

Die Klägerin macht einschließlich ihres Vorbringens im Verwaltungs- und

Widerspruchsverfahren im Wesentlichen geltend: Die gewerbliche Spielevermittlung sei

nur anzeige-, aber nicht erlaubnispflichtig. Auch sei eine Strafbarkeit der Tätigkeit nicht

gegeben. Anders als die staatlichen Lotteriegesellschaften erfülle sie, die Klägerin, die

Anforderungen, die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006

- 1 BvR 1054/01 - zum Thema Jugendschutz und Schutz vor Spielsucht gefordert

würden. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften habe im März 2007 an den

Bundesminister des Auswärtigen im Rahmen des bestehenden

Vertragsverletzungsverfahrens ein ergänzendes Aufforderungsschreiben gerichtet, in

dem der gegenwärtige Rechtszustand - Anwendung des § 284 StGB auf private

Anbieter sowie Aufrechterhaltung des Sportwettenmonopols durch die gegenwärtige

staatsvertragliche und landesrechtliche Regelung bei geringerem Werbeumfang - als

klarer Verstoß gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht angesehen und die

Bundesrepublik Deutschland zur Beseitigung dieses gemeinschaftsrechtswidrigen

Zustands aufgefordert werde. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften habe

in einer weiteren Stellungnahme an den Bundesminister des Auswärtigen vom 22. März

2007 den Entwurf des neuen Staatsvertrages zum Glückspielwesen in Deutschland

ebenfalls als gemeinschaftsrechtswidrig qualifiziert. Die Ordnungsverfügung sei auch

mit den Grundsätzen, die der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil in der

Rechtssache „Placanica" - C-338/04 u.a. - vom 6. März 2007 aufgestellt habe, nicht

vereinbar. Der Ausschluss der Klägerin vom deutschen Sportwettenmarkt stelle einen

klaren Verstoß gegen das Europäische Gemeinschaftsrecht dar. Ein staatliches

Monopol entfalte diskriminierende Wirkung zu Lasten der Klägerin. Der Staat könne zum

Nachweis der Geeignetheit zur Spielsuchtbekämpfung keine tatsächlichen Belege

vorweisen. Ein staatliches Monopol sei zur Spielsuchtbekämpfung ungeeignet, weil es

Spiele mit höherem Suchtpotential völlig unberücksichtigt lasse. Zur Suchtbekämpfung

und zum Jugendschutz gebe es weniger einschränkende Maßnahmen als ein

staatliches Monopol.

Das Verfahren sei zur Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen

Gerichtshofs auszusetzen.

Die Klägerin beantragt,

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 5. April 2007 in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides des Landrates des Kreises W vom 14. Juni 2007 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er macht im Wesentlichen geltend, seine Entscheidung sei in Übereinstimmung mit der

einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) und des

Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) ergangen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der

Streitakte, der Gerichtsakte 3 L 608/07 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge

Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die statthafte Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist zulässig, aber nicht

begründet.

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 5. April 2007 in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides des Landrates des Kreises W vom 14. Juni 2007 ist

rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Beklagte hat die angegriffene Verfügung zutreffend auf die Vorschrift des § 14 Abs.

1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG NRW)

gestützt. Die Vorschriften der Gewerbeordnung (GewO) stehen einem Einschreiten

gegen private Sportwetten aufgrund der landesrechtlichen Generalklausel nicht

entgegen,

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, Rn. 36

ff., BVerwGE 126, 149.

Formelle Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung bestehen

nicht. Dem Bescheid ist insbesondere hinreichend bestimmt zu entnehmen, welche

Wetten von der ausgesprochenen Untersagung erfasst werden.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 OBG NRW liegen vor. Danach

kann die Ordnungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen

Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden.

Vorliegend erfüllte die Klägerin den Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB, weil sie

Sportwetten vermittelt hat, ohne das dafür die erforderlichen Genehmigung vorlag.

Dabei genügt es, wenn der objektive Straftatbestand des § 284 Abs. 1 StGB erfüllt ist; es

spielt keine Rolle, ob eine strafrechtliche Verurteilung möglich ist,

vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 158 f., NJW 2006, 1261.

Bei Oddset-Sportwetten der hier vermittelten Art handelt es sich um ein Glücksspiel im

Sinne von § 284 Abs. 1 StGB, weil über den Ausgang des Wettbewerbs (Sieg,

Niederlage, Unentschieden) hinaus das genaue Endergebnis oder aber

Einzelereignisse während des Wettkampfes getippt oder die Gewinnquote durch ein

Handicap gesteigert werden kann. Für ein solches Glücksspiel werden, wenn dieses -

wie im vorliegenden Fall - ohne Erlaubnis betrieben wird, im Sinne der oben genannten

Tatbestandsalternative des § 284 Abs. 1 StGB Einrichtungen zur Verfügung gestellt,

wenn - wie hier - in einem Wettbüro, in dem der Abschluss von Oddset-Sportwetten für

einen ausländischen Veranstalter vermittelt wird, Tische, Fachzeitschriften,

Fernsehgeräte, Computer o.ä. zur Information über das Sportgeschehen zur Verfügung

gestellt werden.

Vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 44.

Die Klägerin und auch die Firma „U" sind nicht im Besitz einer behördlichen Erlaubnis

für ihr Wettangebot.

Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1 des

Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG NRW - der

Zulassung durch die Landesregierung. Die Klägerin und die Firma „U" sind nicht im

Besitz dieser Erlaubnis, und sie kann ihnen auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1 Satz 2

SportWettG NRW beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des Wettunternehmens

auf juristische Personen des öffentlichen Rechts oder solche juristischen Personen des

privaten Rechts, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen

Rechts gehören.

Die Anwendung der Strafbestimmung gemäß § 284 Abs. 1 StGB zur Unterbindung einer

dem geltenden Monopol des Landes Nordrhein-Westfalen zur Veranstaltung von

Sportwetten widersprechenden gewerblichen Vermittlung von Oddset-Sportwetten

verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Insbesondere greift diese Rechtsanwendung

nicht in einer mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbaren Weise in die Berufsfreiheit der

Klägerin ein. Zwar ist das in § 1 Abs. 1 Satz 2 SportWettG NRW normierte staatliche

Sportwettenmonopol - wie sich aus den vom Bundesverfassungsgericht,

Urteil vom 28. März 2006, a.a.O.,

zum bayerischen Staatslotteriegesetz vom 29. April 1999 aufgestellten Grundsätzen

ergibt - in seiner jetzigen Ausgestaltung mit der Grundrechtsgewährleistung gemäß

Artikel 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Ungeachtet dessen sind die vorgenannten

Regelungen mit Rücksicht auf die dem Freistaat Bayern bzw. dem Bundesgesetzgeber

vom Bundesverfassungsgericht in dem oben genannten Urteil zur Herstellung eines

verfassungskonformen Zustandes eingeräumten entsprechenden Übergangsfrist bis

zum 31. Dezember 2007 weiter anwendbar. Nach den Feststellungen des

Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 28. März 2006 ist das bayerische

Staatslotteriegesetz vor dem Hintergrund von § 284 StGB insoweit mit Art. 12 Abs. 1 GG

unvereinbar, als es das Veranstalten von Sportwetten dem Freistaat Bayern und deren

Durchführung der staatlichen Lotterieverwaltung oder von dieser konzessionierten

Unternehmen vorbehält, ohne zugleich hinreichende gesetzliche Regelungen zur

materiellen und strukturellen Sicherung der Erreichung der damit verfolgten Ziele zu

schaffen, insbesondere zur Ausrichtung des Angebots an der Begrenzung und

Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten. Auch die - hier in

Frage stehende - Beschränkung der Vermittlung von Sportwetten sei deshalb nicht mit

Art. 12 Abs. 1 GG zu vereinbaren. Sowohl das Veranstalten als auch das Vermitteln von

Sportwetten erfülle - so das Bundesverfassungsgericht in dem vorgenannten Urteil - die

Merkmale der von Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheit der Berufswahl. Bei diesen

Tätigkeiten handele es sich nicht um solche, die schon ihrem Wesen nach als verboten

anzusehen seien, weil sie aufgrund ihrer sozial- und gemeinschaftsschädlichen

Auswirkungen schlechthin nicht am Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit

teilhaben könnten. Ebenso wenig handele es sich beim Veranstalten und Vermitteln von

Sportwetten um eine Betätigung, die von vornherein nur der öffentlichen Hand

zugänglich und ihr vorbehalten sei. Der vorliegende Eingriff in die Freiheit der

Berufswahl des gewerblichen Vermittlers von Sportwetten sei angesichts der

gegenwärtigen Ausgestaltung des Monopols in Bayern verfassungsrechtlich nicht

gerechtfertigt. Allerdings lägen dem in Bayern bestehenden staatlichen Wettmonopol

legitime Gemeinwohlziele zu Grunde, nämlich die Bekämpfung der Spiel- und

Wettsucht, der Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften und vor

irreführender Werbung sowie die Abwehr von Gefahren aus der mit dem Wetten

verbundenen Folge- und Begleitkriminalität. Nach dem gegenwärtigen Stand der

Forschung stehe fest, dass auch die Beteiligung an Sportwetten krankhaftes

Suchtverhalten nach sich ziehen könne. Der Gesetzgeber dürfe dies - insbesondere

auch im Hinblick auf den Jugendschutz - zum Anlass für Maßnahmen der

Gefahrenabwehr und Suchtprävention nehmen. Rein fiskalische Interessen des Staates

schieden dagegen als solche zur Rechtfertigung der Errichtung eines Wettmonopols

aus. Eine Abschöpfung von Mitteln der aus Glücksspielen erzielten Einnahmen sei nur

als Weg zur Bekämpfung und als Konsequenz aus einem öffentlichen Monopolsystem

gerechtfertigt, nicht dagegen als selbstständiges Ziel. Die Errichtung eines staatlichen

Wettmonopols sei grundsätzlich als geeignetes Mittel zur Erreichung dieser legitimen

Ziele zu betrachten. Der Gesetzgeber habe auch von der Erforderlichkeit eines

Wettmonopols ausgehen dürfen. Zwar könne Verbraucher- und Jugendschutz und die

Vermeidung von Folge- und Begleitkriminalität grundsätzlich auch durch die

Normierung eines durch Genehmigungsvorbehalte beschränkten und behördlich

kontrollierten gewerblichen Wettangebots privater Unternehmen realisiert werden.

Angesichts seines weiten Beurteilungsspielraums habe der Gesetzgeber jedoch davon

ausgehen dürfen, dass mit einem auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem

Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopol die von ihm angestrebten legitimen Ziele

effektiver erreicht werden könnten als im Wege einer Kontrolle privater

Wettunternehmen. Ungeachtet dessen stelle das in Bayern errichtete staatliche

Wettmonopol in seiner gegenwärtigen gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung

einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Das im Rahmen des

Wettmonopols eröffnete Spielwettangebot Oddset sei nicht konsequent am Ziel der

Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet. Weder

das bayerische Staatslotteriegesetz noch der auch in Bayern geltende

Lotteriestaatsvertrag enthielten ausreichende Vorgaben für eine Verwirklichung der dem

Wettmonopol zu Grunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange. Auch § 284 StGB

enthalte keine inhaltlichen Vorgaben für die Ausgestaltung des Wettangebots. Die

bestehenden Vorschriften gewährleisteten nicht hinreichend, dass das staatlich zur

Verfügung gestellte Wettangebot konsequent in den Dienst der Gemeinwohlbelange

gestellt werde und dass angesichts des bestehenden Spannungsverhältnisses ein

Konflikt zwischen den Gemeinwohlbelangen und dem fiskalischen Interesse des

Staates an der Erzielung größtmöglicher Einkünfte aus der in eigener Regie

erfolgenden Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten nicht zu deren Gunsten

ausfalle. Das vorhandene Regelungsdefizit spiegele sich in der zu beobachtenden

Praxis der staatlichen Oddset-Sportwetten wider. Die Veranstaltung dieser Wette

verfolge erkennbar auch fiskalische Zwecke und sei im Vertrieb, in der Werbung und in

der Prävention nicht auf die aktive und konsequente Bekämpfung des Suchtverhaltens

ausgerichtet. Das tatsächliche Erscheinungsbild entspreche vielmehr dem der

wirtschaftlich effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen

Freizeitbeschäftigung. Der Ausschluss anderer als der vom Freistaat Bayern

veranstalteten Wetten sei nach Art. 12 Abs. 1 GG nur dann zu rechtfertigen, wenn das

Monopol rechtlich und faktisch an legitimen Zielen, insbesondere der Suchtbekämpfung

und Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet sei. Insofern liefen die

Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts parallel zu den vom Europäischen

Gerichtshof zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben.

Die Unvereinbarkeit des in Bayern bestehenden staatlichen Wettmonopols mit Art. 12

Abs. 1 GG führe nicht zur Nichtigkeit der angegriffenen Rechtslage. Ein

verfassungsgemäßer Zustand könne entweder durch eine konsequent am Ziel der

Suchtbekämpfung orientierte Ausgestaltung des Wettmonopols oder durch eine

gesetzlich geregelte und kontrollierte Zulassung privater Wettunternehmer hergestellt

werden. Zu einer entsprechenden Neuregelung und zu deren Umsetzung sei der

Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet. Erforderlich seien Regelungen betreffend

Art und Zuschnitt der Sportwetten, Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung und

der Werbung auf die bloße Information über Wettmöglichkeiten, der Ausgestaltung der

Vertriebswege entsprechend den Anforderungen des Spieler- und Jugendschutzes und

der über ein bloßes Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehenden Aufklärung

über Suchtgefahren. Für die Neuregelung, die sowohl durch den Bundes- als auch

durch den Landesgesetzgeber erfolgen könne, sei eine Frist bis zum 31. Dezember

2007 angemessen. Während der Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung

bleibe die bisherige Rechtslage mit der Maßgabe anwendbar, dass der Freistaat Bayern

unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der

Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen

Ausübung seines Monopols andererseits herzustellen habe. Das gewerbliche

Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von

Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern veranstaltet würden, dürften weiterhin als

verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden. Ob in der

Übergangszeit eine Strafbarkeit nach § 284 StGB gegeben sei, unterliege der

Entscheidung der Strafgerichte. Auch in der Übergangszeit müsse allerdings bereits

damit begonnen werden, das bestehende Wettmonopol konsequent an einer

Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten.

Der Staat dürfe die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von Wetten

nutzen. Daher seien bis zu einer Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher

Wettveranstaltung sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zur Art und

Weise der Wettmöglichkeit hinausgehend gezielt zum Wetten auffordere, untersagt.

Ferner habe die Staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des

Wettens aufzuklären.

Die vorstehend dargestellten Grundsätze sind auf den in Nordrhein-Westfalen durch das

SportWettG NRW geprägten Rechtszustand wegen der vergleichbaren Ausgestaltung

des staatlichen Sportwettmonopols in vollem Umfange zu übertragen,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -.

Gemessen an diesen Maßstäben beinhaltet die angegriffene Untersagungsverfügung

des Beklagten keine mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbare Einschränkung der

Berufsfreiheit der Klägerin. Den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an

die unverzügliche Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen den mit

dem staatlichen Wettmonopol verfolgten Zielen und seiner tatsächlichen Handhabung

aufgestellt hat, ist in Nordrhein-Westfalen genügt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521 ff.

und OVG NRW, Beschluss vom 23. Oktober 2006 - 4 B 1060/06 -.

Das Innenministerium NRW hat mit Schreiben vom 19. April 2006 der Westdeutschen

Lotterie GmbH & Co. OHG eine Vielzahl von Maßnahmen aufgegeben, die den in der

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts angesprochenen Gesichtspunkten

ausreichend Rechnung tragen. Hinsichtlich des Wettangebots ist angeordnet worden,

dass Wetten nicht auf Halbzeitergebnisse, rote Karten, Platzverweise sowie Eckstöße

etc. abgeschlossen werden dürfen und grundsätzlich keine Live-Wetten angeboten

werden. Die Werbung soll auf Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten

ohne Aufforderungscharakter (Animationssprüche, emotionale Bilder etc.) beschränkt

werden, wobei TV- und Radiowerbung, Bandenwerbung in den Stadien, Trikotwerbung,

Gewinnspiele zu Oddset in den Medien, Oddset-Werbung über Großplakate und

Werbeterminals sowie die Durchführung von Promotion-Aktionen auf Messen,

Jahrmärkten etc. generell verboten sind. Die Vertriebskanäle sollen auf das

Annahmestellennetz und das Internet beschränkt werden. Oddset-Wetten sollen künftig

nur noch über Kundenkarten abgeschlossen werden können. Beim Vertrieb im Wege

des Internets soll eine Begrenzung des Spieleinsatzes pro Woche und Kundenkonto auf

250,00 Euro vorgesehen werden. Wetten über SMS und interaktives TV sind

demgegenüber verboten. Weiterhin sind der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG

vielfältige Maßnahmen zur Suchtprävention aufgegeben worden: Auf den Spielscheinen

sind ein Hinweis auf die Suchtgefahr sowie Telefonnummern von Suchtberatungsstellen

aufzudrucken. Entsprechende Hinweise sind in das Internet-Angebot aufzunehmen.

Auch in den Annahmestellen sowie auf jeder Information zur Oddset-Wette und bei

Werbemaßnahmen ist auf die Suchtgefahr hinzuweisen. In den Annahmestellen soll

sicher gestellt werden, dass hohe Spieleinsätze erfasst werden. Weiterhin soll ein

Verfahren entwickelt werden, dass eine Begrenzung der Spieleinsätze in den

Annahmestellen je Spielauftrag und Kunde vorsieht und bei Verdachtsmomenten

Maßnahmen bis hin zum Ausschluss von der Spielteilnahme ermöglicht. Das

Vertriebspersonal in den Annahmestellen soll schließlich in den Bereichen Sucht,

Geldwäsche und Begleitkriminalität geschult werden. Ausweislich des Berichts der

Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vom 6. Juni 2006 an das Innenministerium

NRW werden die geforderten Maßnahmen im Rahmen ihrer zeitlichen Realisierbarkeit

auch umgesetzt. Die Wettgegenstände sind entsprechend der Aufforderung des

Innenministeriums begrenzt worden, ebenso wie die grundsätzlich untersagten

Werbemaßnahmen eingestellt und die nach Maßgabe des Schreibens des

Innenministeriums noch erlaubte Werbung inhaltlich überprüft und korrigiert worden

sind. Das Alter der Wetter, die im Internet Wetten abschließen, wird geprüft. Auch sind

die Vertriebskanäle gemäß dem Schreiben des Innenministeriums begrenzt und eine

Vielzahl von Maßnahmen zur Suchtprävention ergriffen bzw. erarbeitet worden.

Anhaltspunkte dafür, dass den Forderungen des Bundesverfassungsgerichts für die

Übergangszeit in wesentlichen Punkten nicht entsprochen wäre, sind danach nicht zu

erkennen. Dass einige Maßnahmen einer gewissen Umsetzungszeit bedürfen - etwa die

Beendigung von Werbeverträgen oder der Austausch der Werbemittel - liegt in der Natur

der Sache und rechtfertigt nicht den Schluss, dass ein erheblicher Verstoß gegen die

Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit vorliegt.

Auch das europäische Gemeinschaftsrecht, insbesondere die durch Art. 43 Abs. 1 und

49 Abs. 1 des EG-Vertrages (für Gesellschaften - über Art. 55 des Vertrages - jeweils in

Verbindung mit Art. 48 des Vertrages) gewährleistete Niederlassungs- und

Dienstleistungsfreiheit gebietet es nicht, das nordrhein-westfälische

Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen,

vgl. ebenso OVG NRW, a.a.O., VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. April 2007 - 7 K

2924/06 - , VG Münster, Beschluss vom 2. Juni 2006 - 9 L 379/06 -, und VG Aachen,

Beschluss vom 9. Mai 2007 - 3 L 160/07 -, sowie bei vergleichbarer Sach- und

Rechtslage für das Sportwettenmonopol ihrer jeweiligen Länder: VGH Baden-

Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -, Hamburgisches OVG,

Bechluss 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -, OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai

2006 - 1 M 476/05 -, OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2006 - 6 B

10895/06 -, OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. November 2006 - 1 S 122.06 -

, Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 11 ME 106/07 -, Hessischer

Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 25. Juli 2006 - 11 TG 1465/06 -, OVG Bremen,

Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -, und Bayerischer

Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; anderer

Ansicht VG Köln, Beschluss vom 21. September 2006 - 1 K 5910/05 - (Vorlage an den

EuGH), VG Arnsberg, Beschluss vom 11. Mai 2007 - 1 L 380/07 -, und VG Minden,

Beschluss vom 17. Oktober 2006 - 3 L 665/06 -, sowie OVG Saarland, Beschluss vom

25. April 2007 - 3 W 24/06 - .

Allerdings greift das auf das geltende staatliche Sportwettenmonopol gestützte Verbot

der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Oddset-Sportwetten - nach wie vor - in

unzulässiger Weise in die gemeinschaftsrechtlich eingeräumte Niederlassungs- und

Dienstleistungsfreiheit des Unternehmens ein. Der Europäische Gerichtshof hat

wiederholt entschieden, dass Rechtsvorschriften des nationalen Rechts, die geeignet

sind, die Tätigkeiten des Veranstalters von Glücksspielen, der in einem anderen

Mitgliedstaat ansässig ist und diese Dienstleistungen dort rechtmäßig erbringt, zu

unterbinden oder zu behindern, zu einer Beschränkung der Dienstleistungs- und

Niederlassungsfreiheit dieses Dienstleistenden führen können,

vgl. insbesondere Urteile vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli) und vom 13.

November 2003 - C-42/02 - (Lindman) sowie auch Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04

u.a. - (Placanica u.a.).

In der Rechtssache Gambelli hat der Europäische Gerichtshof auch die hier in Frage

stehende Vermittlungstätigkeit für einen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen

Anbieter von Sportwetten in den Schutzbereich des Art. 49 EG-Vertrag einbezogen. Ein

strafbewehrtes Verbot der Teilnahme an Wetten, die in anderen Mitgliedstaaten als dem

organisiert werden, in dessen Gebiet der Wettende ansässig ist, stelle eine

Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Das Gleiche gelte für das an

Vermittler gerichtete ebenfalls strafbewehrte Verbot, die Erbringung von

Wettdienstleistungen bei Sportereignissen, die von einem Leistungserbringer mit Sitz in

einem anderen Mitgliedstaat organisiert werden, zu erleichtern. Nach den vom

Europäischen Gerichtshof in den oben zitierten Entscheidungen aufgestellten

Grundsätzen kann der durch das strafbewehrte Verbot einer Vermittlung von

Sportwetten bewirkte Eingriff in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nur auf

Grund des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit in Art. 46

Abs. 1 des EG-Vertrages oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses (etwa

Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung, Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu

überhöhten Ausgaben für das Spielen) gerechtfertigt sein. Der Europäische Gerichtshof

erkennt hierbei grundsätzlich das Bedürfnis der Mitgliedstaaten an, die Veranstaltung

von Wetten und Glücksspielen aus Gründen des Gemeinwohls zu beschränken oder

sogar zu verbieten, und mit Hilfe der durch Lotterien und Wetten eingenommenen

Beträge im Allgemeininteresse liegende Vorhaben zu finanzieren. Zugleich hat er den

staatlichen Stellen der Mitgliedstaaten ein Ermessen zur Festlegung der Erfordernisse

zugebilligt, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben.

Er fordert jedoch, dass die Beschränkungen geeignet sein müssen, die Verwirklichung

dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur

Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Diese Maßnahmen müssten tatsächlich dem

Ziel dienen, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern. Die Finanzierung sozialer

Aktivitäten durch Einnahmen aus monopolisierten staatlichen Veranstaltungen oder mit

Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten privaten Spielen dürfe nur eine

erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven

Politik sein. Ferner dürften die gesetzlichen Einschränkungen nicht über das

hinausgehen, was zur Erreichung der im Interesse der Allgemeinheit verfolgten Ziele

notwendig sei. Weiterhin dürften diese Regelungen nicht in diskriminierender Weise

angewendet werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen zu überprüfen sei Sache

der hierzu berufenen nationalen Gerichte.

Dabei sind vorliegend die auf das Grundrecht nach Art. 12 Abs. 1 GG bezogenen oben

ausführlich dargestellten Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem

Urteil vom 28. März 2006 auf den Bereich der Grundfreiheiten nach Art. 43 Abs. 1 und

49 Abs. 1 des EG-Vertrages übertragbar,

vgl. BVerfG, a.a.O, Rn. 144.

Das Bundesverfassungsgericht geht hier von der Parallelität der Anforderungen des

deutschen Verfassungsrechts und der vom Europäischen Gerichtshof zum

Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben aus. Deshalb ist zwar vorliegend zu

berücksichtigen, dass in Nordrhein-Westfalen (und auch den übrigen Bundesländern)

bereits die oben im Einzelnen aufgezeigten administrativen Maßnahmen ergriffen

wurden, um den sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts ergebenden

Anforderungen zu genügen. Das Bundesverfassungsgericht hat aber weiter festgestellt,

dass es sich bei der im Widerspruch zur propagierten Zielsetzung des staatlichen

Sportwettenmonopols stehenden tatsächlichen Ausrichtung des staatlichen

Wettangebots auf eine möglichst breite und effektive Vermarktung der Produkte unter

Vernachlässigung eines effektiven und konsequenten Spielerschutzes nicht lediglich

um eine unzureichende Umsetzung ausreichender landes- oder bundesrechtlicher

Regelungen handelt. Vielmehr ist das zu konstatierende Verhalten der staatlichen

Anbieter Ausdruck und Folge eines entsprechenden Regelungsdefizits. Das

verbleibende und spätestens bis zum 31. Dezember 2007 zu beseitigende

Regelungsdefizit wirkt sich folglich dahingehend aus, dass es bis zur vollständigen

normativen und tatsächlichen Anpassung an die in gleicher Weise von nationalem

Verfassungsrecht wie von dem Gemeinschaftsrecht gestellten Anforderungen bei der

Unzulässigkeit des Eingriffs in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit des

ausländischen Wettveranstalters verbleibt, dessen Sportwetten durch einen privaten

Vermittler in Nordrhein-Westfalen angeboten werden.

Dies führt aber nicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung

wegen Missachtung der genannten gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten

Grundfreiheiten. Die dem Bundes- bzw. Landesgesetzgeber und den Ländern vom

Bundesverfassungsgericht eingeräumte Übergangsfrist zur Herstellung der rechtlichen

und tatsächlichen Grundlagen für ein verfassungskonformes Sportwettenrecht stimmt

nämlich mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts überein. Zwar hat sich der

Europäische Gerichtshof noch nicht ausdrücklich dazu geäußert, ob eine Bestimmung

des nationalen Rechts, die selbst oder in ihrem Vollzug mit Gemeinschaftsrecht

unvereinbar ist, vorübergehend angewendet werden darf, um eine schrittweise

Anpassung an die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts zu ermöglichen. Allerdings

hat der Europäische Gerichtshof mehrfach betont, dass der Vorrang des

Gemeinschaftsrechts die Befugnis der nationalen Gerichte unberührt lasse, bei

festgestellten Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht unter mehreren nach der

innerstaatlichen Rechtsordnung in Betracht kommenden Wegen diejenigen zu wählen,

die zur Um- oder Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts geeignet erscheinen,

vgl. EuGH, Urteile vom 4. April 1968 - Rs. 34-67- (Lück), und vom 22. Oktober 1998 - C-

10/97 - u.a. -, EuZW 1998, 719 [720].

Bezüglich des hier in Frage stehenden Ausschlusses privater Anbieter von der

Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten hat der Europäische Gerichtshof

überdies den Mitgliedstaaten ausdrücklich auch das Recht eingeräumt, durch Schaffung

eines staatlichen Monopols eine private wirtschaftliche Betätigung in diesem Bereich

vollständig zu unterbinden, sofern dies durch zwingende Gründe des allgemeinen

Wohls gerechtfertigt und das Handeln des Staates tatsächlich (nur) auf die Verfolgung

dieser Gemeinwohlbelange ausgerichtet ist. Dies schließt die Befugnis ein, auch

während des Übergangs zu einem diesen Erfordernissen entsprechenden rechtlichen

und tatsächlichen Zustand unter vorübergehender Anwendung des geltenden Rechts

keine private Betätigung bei der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten

zuzulassen, wenn durch die Zulassung privater Veranstalter und Vermittler die auf die

Herbeiführung eines gemeinschaftskonformen staatlichen Sportwettenmonopols

ausgerichtete Konzeption des Staates gefährdet und hierdurch eine - nicht anders

auszuräumende - erhebliche Gefährdung wichtiger Allgemeininteressen herbeigeführt

würde, die deutlich schwerer wiegt als die Beeinträchtigung der gemeinschaftsrechtlich

verbürgten Grundfreiheiten der durch die staatlichen Maßnahmen betroffenen Anbieter.

Unter diesen - engen - Voraussetzungen erweist sich die Einschränkung

gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten durch eine zeitlich begrenzte Fortgeltung des

mit Gemeinschaftsrecht kollidierenden nationalen Rechts nicht als unverhältnismäßig.

Ebenso im Ergebnis OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -,

VGH Hessen, a.a.O., OVG Bremen, a.a.O., und Bayerischer Verwaltungsgerichtshof,

a.a.O.

Die vorstehend dargestellten Voraussetzungen für die weitere Anwendung des § 284

StGB auf der Grundlage des SportWettG NRW sind erfüllt. Die weitere Heranziehung

der genannten Regelungen während der von dem Bundesverfassungsgericht in seinem

Urteil vom 28. März 2006 bestimmten Übergangsfrist ist im Interesse eines wirksamen

Schutzes der Allgemeinheit vor den nachteiligen Folgen eines übermäßig

ausgeweiteten Sportwettangebotes unverzichtbar. Gemeinschaftsrecht, auf das als

Ersatz für das innerstaatliche Recht zurückgegriffen werden könnte, besteht nicht. Das

sonstige Bundes- und Landesrecht gewährleistet keinen hinreichenden Schutz vor den

mit einem übermäßigen Sportwettangebot für die Allgemeinheit einhergehenden

Risiken. Insbesondere die im allgemeinen Gewerberecht vorgesehenen Begrenzungen

gewerblicher Tätigkeit genügen den spezifischen Gefährdungen durch das Glücksspiel

nicht, weil es keine ausreichenden Instrumente zur Eindämmung der Spielsucht, zur

Gewährleistung hinreichenden Verbraucherschutzes im Glücksspielbereich und zur

präventiven Bekämpfung der dort drohenden Begleit- und Folgekriminalität bereit hält,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -.

Das bestehende Regelungsdefizit kann auch nicht auf anderem Wege als durch eine

zumindest vorübergehende Anwendung des Bundes- und Landesrechts behoben

werden. Von dem Bundes- bzw. Landesgesetzgeber kann nicht verlangt werden, die

bestehende Regelungslücke sofort zu schließen. Bei dem Sportwettenrecht handelt es

sich um einen komplexen, in rechtlicher Hinsicht sehr umstrittenen und deshalb

besonders schwer zu gestaltenden Rechtsbereich. Gerade im Hinblick auf diese

außergewöhnliche Problematik hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber

einen längeren Übergangszeitraum zur Entscheidung über das künftige System der

Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten und zum Erlass der hierzu

erforderlichen Bestimmungen eingeräumt. Während dieses Zeitraums muss den

zuständigen Behörden auch das erforderliche Instrumentarium zur Unterbindung eines

unerlaubten privaten Sportwettangebots zur Verfügung stehen. Der Staat kann sich nicht

damit begnügen, nur sein eigenes Vorgehen bei der Zulassung von Sportwetten den

Erfordernissen der Gefahrenvermeidung und Suchtprävention anzupassen. Er sieht sich

vielmehr mit der Notwendigkeit konfrontiert, ein umfassendes, auch die privaten

Anbieter von Sportwetten einbeziehendes Konzept zur Bekämpfung der Spielsucht zu

verwirklichen. Bei einem einseitigen Rückzug des Staates oder der staatlichen Anbieter

aus dem Bereich der besonders glücksspielbetonten, stark beworbenen

Sportwettangebote bestünde die Gefahr einer weiteren Verschlechterung der Lage für

potentiell Suchtgefährdete, weil private Unternehmen bei dem Versuch, sich den frei

werdenden Marktanteil zu sichern, die schon jetzt sehr umfangreiche Palette der

Wettmöglichkeiten ausweiten, diese mit attraktiven Angeboten verbinden und hierfür

eine breit angelegte Werbung betreiben könnten.

Vermag das Gericht bereits in Anwendung der bekannten Rechtsprechung des

Europäischen Gerichtshofs eine unverhältnismäßige Einschränkung

gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten nicht festzustellen, bedarf es der angeregten

Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nicht. Wie oben ausgeführt, lässt das

Gemeinschaftsrecht ein staatliches Sportwettenmonopol mit den Zielen, die durch die

vom Bundesverfassungsgericht als „Quasi-Gesetzgeber" geschaffene Rechtslage

verfolgt werden, zu. Ob der Eingriff in die gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten

dabei verhältnismäßig ist, ist nicht durch eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof,

sondern von den nationalen Instanzgerichten im Einzelfall zu überprüfen.

Durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung

bestehen auch im übrigen nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur

vorläufigen Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im

Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.