Urteil des VG Düsseldorf vom 15.02.2006
VG Düsseldorf: stadt, genehmigung, versorgung, unternehmer, behörde, betreiber, betriebszeit, zahl, aufteilung, organisation
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 7 K 2277/04
Datum:
15.02.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
7. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7 K 2277/04
Tenor:
Der Bescheid der Oberbürgermeisterin der Stadt N1 vom 21. Juli 2003
und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E1 vom 26.
Februar 2004 werden aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, die
Anträge des Klägers vom 29., 30. und 31. Januar 2003 auf Erteilung je
einer Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des
Krankentransports mit zwei Krankentransportwagen und einem
Rettungswagen im Stadtgebiet der Stadt N1 nach der Rechtsauffassung
des Gerichts erneut zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage
abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Beklagten auferlegt.
Die Kostentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für
notwendig erklärt.
Tatbestand:
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Der Kläger, ein eingetragener Verein, der sich u.a. auf dem Gebiet des
Krankentransports und Rettungswesens betätigt, war im Bereich des Beklagten bis zum
1. Januar 1993 mit zwei Krankentransportwagen (KTW) in den öffentlichen
Rettungsdienst, Teilbereich Krankentransport, eingebunden gewesen. Mit Schreiben
vom 29. und 30. Januar 2003 beantragte er die Erteilung je einer Genehmigung gemäß
§ 18 RettG zur Durchführung von Krankentransporten in N1 mit einem KTW für eine
Betriebszeit von werktäglich sieben bis sechzehn bzw. bis neunzehn Uhr. Unter dem 31.
Januar 2003 stellte er den Antrag auf eine Genehmigung zur Durchführung von
Sekundärtransporten mit einem Rettungswagen (RTW), wobei eine Betriebszeit nicht
angegeben wurde. Zu dem letztgenannten Antrag erklärte er auf fernmündliche
Nachfrage des Beklagten, dieser solle sich nicht auf die Wahrnehmung von Aufgaben
des Rettungsdienstes im engeren Sinn beziehen, sondern lediglich Krankentransporte
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zum Gegenstand haben.
Der Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 4. Februar 2003 mit, durch den
inzwischen in Kraft getretenen Rettungsdienstbedarfsplan sei das Volumen der
Rettungsmittel festgelegt, für weitere Genehmigungen sei deshalb gegenwärtig kein
Raum. Auf den gegen dieses Schreiben vom Kläger erhobenen Widerspruch kündigte
der Beklagte unter dem 6. März 2003 den Erlass eines förmlichen rechtsmittelfähigen
Bescheides an, wies aber zugleich darauf hin, die Bescheidung werde einige Zeit
benötigen, da er noch Zahlenmaterial erheben müsse. Nachdem der
Prozessbevollmächtigte des Klägers sich Beschwerde führend an die Bezirksregierung
E1 gewandt und um Bescheidung des „Widerspruchs" vom 17. Februar 2003 gebeten
hatte, berichtete der Beklagte unter dem 9. Juli 2003 an die Bezirksregierung über die
rettungsdienstliche Situation in N1 in der Weise, dass der gesamte Krankentransport
durch gemäß § 13 eingebundene Organisationen einerseits, durch sieben außerhalb
dieser Einbindung betriebene KTW des privatrechtlich organisierten Deutschen
Hilfsdienstes (DHD) andererseits sichergestellt werde. Auf dieser Zweiteilung beruhe
der Rettungsdienstbedarfsplan für den Bereich Krankentransport.
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Mit Bescheid vom 21. Juli 2003 lehnte der Beklagte dann die beantragten
Genehmigungen ab. Er berief sich auf die Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG
NRW, welche vorsehe, dass Genehmigungen an private Betreiber nur bis zum
Erreichen der Verträglichkeitsgrenze für den öffentlichen Rettungsdienst erteilt werden
könnten. Er könne sich auf diese Klausel berufen, da er mit dem
Rettungsdienstbedarfsplan eine den Anforderungen des § 12 Abs. 2 RettG NRW
entsprechende flächendeckende Versorgung für das gesamte Stadtgebiet geschaffen
habe. Beim Hinzutreten der beantragten drei Fahrzeuge für den Krankentransport werde
die Auslastung der Fahrzeuge des öffentlichen Rettungsdienstes zwangsläufig sinken,
was dazu führen müsse, dass der Zuschussbedarf, der schon in den letzten Jahren
immer den Betrag von einer Million Euro überschritten habe, weiter steigen und den
Bestand des öffentlichen Rettungsdienstes gefährden werde. Der öffentlich organisierte
Rettungsdienst halte ständig fünf KTW vor und habe drei in Reserve für einen
eventuellen Spitzenbedarf. Die für den öffentlichen Hilfsdienst veranschlagte Zahl von
16.000 Fahrten im Jahr hoffe er im Wesentlichen mit den fünf Fahrzeugen abwickeln zu
können. Auf den außerhalb des von der Stadt verantworteten Rettungsdienstes tätigen
DHD mit sieben Fahrzeugen entfielen etwa 19.000 Transporte im Jahr. Die
Sicherstellungsverpflichtung treffe aber allein die öffentliche Hand, da private Betreiber
sich jederzeit aus dem Geschäft zurückziehen könnten.
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Gegen diesen Bescheid legte der Kläger wiederum Widerspruch ein, den der
Prozessbevollmächtigte mit Schreiben vom 22. Dezember 2003 im Wesentlichen damit
begründete, es sei gar nicht deutlich, von welcher rechtlichen Grundlage der Beklagte
ausgehe, wo insbesondere die Grenze einer zumutbaren Beeinträchtigung liege. Eine
bloße Schmälerung der Einnahmen könne in diesem Zusammenhang nicht ausreichen.
Wenn der Beklagte auf die Neuordnung des Rettungswesens durch den Bedarfsplan
abstelle, so überzeuge das auch nicht; vor der Neuordnung sei der Rettungsdienst doch
offenbar auch überlebensfähig gewesen. Jegliche Prognose der wirtschaftlichen
Entwicklung fehle ebenso wie eine Benennung konkreter Zahlen.
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Die Bezirksregierung E1 wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 26.
Februar 2004 im Wesentlichen aus den Gründen des Ausgangsbescheides zurück und
betont, für die Beurteilung der Frage, ob ein bedarfsdeckender öffentlicher
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Rettungsdienst vorhanden sei, sei wesentlich auf die Eintreffzeiten abzustellen. Die
diesbezüglichen Vorgaben des Rettungsdienstbedarfsplans würden in N1 für
Rettungswesen im engeren Sinne und Krankentransport eingehalten, wobei das
Problem im Krankentransport schon heute die noch nicht optimale Auslastung der
vorhandenen öffentlichen Kapazitäten sei. Wesentlich sei, dass schon heute 55% des
Krankentransports durch ein privates, nicht in den Rettungsdienst eingebundenes
Unternehmen abgewickelt würden. Für die im Rahmen der Prüfung vorzunehmende
Feststellung eines Bedarfs sei auf die zur Verfügung stehenden privaten und
öffentlichen Rettungsmittel zusammen abzustellen.
Am 31. März 2004 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht geltend, eine sachgerechte
Prognose könne nicht zu einer Beeinträchtigung des Rettungsdienstes führen.
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Die Klägerin beantragt,
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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Oberbürgermeisterin der Stadt N1
vom 21. Juli 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E1 vom 26. Februar 2004 zu verurteilen, dem Kläger die Genehmigung zur
Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit zwei Krankentransportwagen
und einem Rettungswagen im Stadtgebiet der Stadt N1 zu erteilen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er begründet erneut seine Auffassung, der öffentliche Rettungsdienst werde bei
Erteilung der von dem Kläger beantragten Genehmigungen in seiner Funktionsfähigkeit
beeinträchtigt. Nach Einführung des Rettungsdienstbedarfsplans sei der
Kostendeckungsgrad, der in den Jahren 2000 bis 2002 durchschnittlich 88% betragen
habe, über 80% im Jahr 2003 auf nur noch 78% im Jahr 2004 gesunken. Bei weiterer
Senkung der Auslastung, die sich nach Erteilung weiterer Genehmigungen
zwangsläufig einstellen werde, sei die Funktionsfähigkeit beeinträchtigt. Die geforderten
Eintreffzeiten würden sowohl mit RTW (durchgängig acht Minuten) als auch mit KTW
(eine halbe Stunde) in mehr als 90% der Einsätze eingehalten. Auf entsprechende
Nachfrage des Gerichts hat sich der Beklagte zur Entwicklung der Eintreffzeiten der
RTW in neuerer Zeit geäußert und mitgeteilt, die Fallzahlen für Sekundärtransporte, die
in der Bedarfsplanung bei den RTW berücksichtigt worden sei, beliefen sich auf etwa
750 pro Jahr, wobei jeweils 500 von RTW und 250 von KTW ausgeführt würden.
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Der Kläger hat erneut ausgeführt, das bisher vorgelegte Zahlenwerk sei undurchsichtig,
eine nachvollziehbare Kostenkalkulation, insbesondere hinsichtlich der Personalkosten,
sei nicht vorgelegt worden. Die Entreffzeiten seien lediglich behauptet, aber nicht
nachvollziehbar glaubhaft gemacht worden. Es liege schon deshalb nicht auf der Hand,
dass die Zulassung der beantragten Fahrzeuge des Klägers sich auf den öffentlichen
Rettungsdienst nachteilig auswirke, weil der Krankentransport von Fahrzeugen privater
Organisationen ausgeführt werde, auch soweit diese in den Rettungsdienst
eingebunden seien.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend
Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig und - ganz überwiegend - begründet.
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Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 21. Juli 2003 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 26. Februar 2004 ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der
Beklagte hat den von der Klägerin erhobenen Anspruch auf Erteilung der beantragten
Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit den drei
beantragten, zum Zweck des qualifizierten Krankentransports einzusetzenden
Krankenkraftwagen zu Unrecht abgelehnt.
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Der Erteilung einer Genehmigung nach den §§ 18 ff. RettG, die hier allein als
Anspruchsgrundlage in Betracht kommen, steht die sog. Funktionsschutzklausel des §
19 Abs. 4 RettG, auf die der Beklagte sich beruft, nicht entgegen. Danach ist die
Genehmigung zu versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das
öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6 RettG
beeinträchtigt wird.
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Allerdings kann sich nach ständiger Rechtsprechung des OVG NRW, der sich die
Kammer insoweit angeschlossen hat, eine Behörde gegenüber Privatunternehmern nur
dann auf die Funktionsschutzklausel berufen, wenn sie selbst bzw. der zuständige
Träger der Rettungswache die Pflicht zur Schaffung eines bedarfsgerechten und
flächendeckenden Rettungsdienstes erfüllt hat, ein funktionsfähiger Rettungsdienst also
bereits existiert.
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Vgl. Beschluss vom 15. März 2004, 13 B 16/04, juris; Beschluss vom 5. Juli 2001, 13 B
452/01, NZV 2001, 444; Beschluss vom 22. Oktober 1999, 13 B 5617/98, NWVBl. 2000,
103; Beschluss vom 26. März 1996, 13 B 1975/95, NZV 1996, 335; Beschluss vom 2.
August 1994, 13 B 1085/94, NWVBl. 1995, 26.
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Rettungsdienst ist dabei nach der Rechtsprechung des OVG,
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vgl. Beschluss vom 20. August 2004, 13 A 2272/04, NWVBl. 2005, 110,
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ebenso wie bereits nach dem Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW der „im Sinne
von § 6" RettG NRW, das heißt, der von den Kreisen und kreisfreien Städten als Trägern
des Rettungsdienstes sicherzustellende, vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW. Nicht
einzubeziehen sind hier bei der Prüfung, ob eine bedarfsgerechte und flächendeckende
Versorgung der Bevölkerung vorhanden ist, die auf diesem Gebiet außerhalb einer
Einbindung gemäß § 13 RettG NRW von Privaten eingesetzten Krankenfahrzeuge.
Diese Privaten können sich nämlich, etwa dann, wenn ihnen die Fortführung ihrer
Tätigkeit im Rettungswesen nicht mehr lukrativ erscheint, jederzeit aus ihrer Tätigkeit
zurückziehen. Zur Sicherstellung im Sinne von § 6 RettG NRW tragen sie deshalb nicht
bei. Die Kammer führte zu diesem Fragenkreis in ihrem Urteil vom 23. Juni 2004, 7 K
431/02, an dem der Einzelrichter insoweit festhält, aus:
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Der in diesem Zusammenhang von der Klägerin erhobene Einwand, der Träger des
Rettungsdienstes müsse Fahrzeuge und Personal nicht im bisherigen Umfang
vorhalten, wenn ein Unternehmer Leistungen des Krankentransports anbiete, vielmehr
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könne die Behörde auf private Betätigung reagieren, indem sie ihre Organisation
entsprechend reduziere, beruht auf einer Verkennung der Rechtslage. Die Tätigkeit von
Unternehmern kann den öffentlichen Rettungsdienst nicht (ganz oder teilweise)
ersetzen; ansonsten würde der Träger des Rettungsdienstes den Sicherstellungsauftrag
(§ 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW) verfehlen. Dieser gesetzliche Auftrag besteht
unabhängig davon, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auch Unternehmer
Leistungen der Notfallrettung oder des Krankentransports anbieten. Es geht nicht um ein
Mit-, sondern um ein Nebeneinander von Rettungsdienst einerseits und
unternehmerischer Tätigkeit andererseits. Dies folgt aus der Systematik des RettG
NRW. Der Rettungsdienst (einschließlich der Sicherstellungsverpflichtung) ist
Gegenstand von dessen zweitem Abschnitt. Dem stellt das Gesetz die Betätigung von
Unternehmern in einem eigenen (dritten) Abschnitt gegenüber. Eben dieses
Nebeneinander war für den Gesetzgeber, wie dargelegt, der Grund dafür, die
Funktionsschutzklausel in das RettG NRW aufzunehmen. Einer solchen Regelung hätte
es nicht bedurft, wenn der Träger des Rettungsdienstes seine Organisation an die
Tätigkeit von Unternehmern (bis hin zu einem völligen Rückzug) anpassen könnte. Die
Zulassung privaten Krankentransports (ebenso wie privater Notfallrettung) führt daher
zwingend zu höheren Kapazitäten (wobei die Frage, ob diese Kapazitätserhöhungen so
erheblich sind, dass sie das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen
Rettungsdienst beeinträchtigen, dann Gegenstand des § 19 Abs. 4 RettG NRW ist). Nur
in dem Fall, dass private Hilfsorganisationen oder Unternehmer gemäß (dem zum
zweiten Abschnitt des Gesetzes gehörenden) § 13 RettG NRW in den Rettungsdienst
eingegliedert, also selbst Teil des Rettungsdienstes sind, kann dessen Träger eigene
Kapazitäten (seiner Berufsfeuerwehr) reduzieren. Um eine solche Eingliederung der
Klägerin in den Rettungsdienst des Beklagten geht es hier jedoch nicht.
Sichergestellt ist die Versorgung im Sinne von § 6 RettG NRW deshalb nur dann, wenn
sie durch Rettungsmittel gewährleistet ist, die innerhalb des öffentlichen
Rettungsdienstes eingesetzt werden.
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Danach war und ist hier im Zuständigkeitsbereich des Beklagten eine flächendeckende
Versorgung auf dem Gebiet des qualifizierten Krankentransports nicht sichergestellt.
Zwar kann davon ausgegangen werden, dass die durch den am 1. Januar 2003 in Kraft
getretenen Rettungsdienstbedarfsplan der Stadt N1 vorgesehenen Eintreffzeiten von
dreißig Minuten in mindestens 90% der Fälle, die nach dem RettG als ausreichend
anzusehen sind, eingehalten werden. Diese Eintreffzeiten sind jedoch nicht
sichergestellt. Aus dem Widerspruchsbescheid, dessen Richtigkeit von dem Beklagten
in der mündlichen Verhandlung nicht in Frage gestellt wurde, ergibt sich vielmehr, dass
der Krankentransport von vornherein so angelegt ist, dass er etwa jeweils zur Hälfte vom
öffentlichen Rettungsdienst und vom DHD als privatem Betreiber abgearbeitet wird.
Dieser Aufteilung entsprach auch schon das dem Rettungsdienstbedarfsplan 2000 zu
Grunde gelegte Zahlenmaterial. Das Schaubild auf Blatt 20 oben verdeutlicht diese
Aufteilung. In der mündlichen Verhandlung erklärte der anwesende Bedienstete der
Feuerwehr des Beklagten, dass diese Zahlenverhältnisse bis heute in etwa
fortbestünden, sich möglicherweise eher noch zu Lasten der Stadt verändert hätten. Da
die „größere Hälfte" der Transporte von den sieben Fahrzeugen des DHD durchgeführt
wird, kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass diese sieben Fahrzeuge dann,
wenn der öffentliche Rettungsdienst auch seine drei Reservefahrzeuge neben den fünf
ständig eingesetzten in dauernder Bereitschaft hielte, ersetzt werden könnten.
Zwangsläufig könnten die Vorgaben des Rettungsdienstbedarfsplans dann bei weitem
nicht eingehalten werden, sodass hier dahinstehen kann, ob überhaupt das für einen
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dauernden Betrieb der Reservefahrzeuge benötigte Personal vorgehalten wird. Der von
dem Träger des Rettungsdienstes zu erfüllende Sicherstellungsauftrag wird deshalb
hier bereits auf dem Gebiet des Krankentransports nicht eingehalten, sodass es nicht
darauf ankommt, ob für die Prüfung der Sicherstellung auch der Bereich der
Eintreffzeiten der RTW in den Blick zu nehmen ist.
vgl. zu dieser Fragestellung Urteil der Kammer vom 23. Juni 2004a.a.O.
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Aus der vom OVG immer wieder,
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vgl. aus jüngerer Zeit Beschluss vom 20. August 2004 a.a.O.,
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betonten Einheitlichkeit des Rettungsdienstes folgt auf der Grundlage der Auffassung
des OVG, dass beide Teilbereiche funktionsfähig sein müssen.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Oktober 1999 a.a.O., Urteil der Kammer vom 31.
März 2004, 7 K 7982/02.
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Wenn also, wie hier, eine ungenügende Ausstattung des vorhandenen
Krankentransport- wesens festgestellt wird, so schließt bereits dieser Umstand auch auf
der Grundlage der ständigen Rechtsprechung des OVG eine Berufung des Trägers des
Rettungsdienstes auf die Funktionsschutzklausel aus. Mängel im Krankentransport
können durch Einhaltung oder gar Übererfüllung der Eintreffzeiten im Rettungsdienst
i.e.S. auch danach nicht kompensiert werden.
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Da die Konstruktion des Krankentransports in N1 von der Zeit der Antragstellung durch
den Kläger im Januar/Februar 2003 bis heute gleich geblieben ist, kann hier auch offen
bleiben, auf welchen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sachlage abzustellen ist.
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Vgl. dazu Urteil des Einzelrichters vom 1. Dezember 2004, 7 K 3268/01.
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Da sich der Beklagte für seine Entscheidung mithin auf die Funktionsschutzklausel nicht
berufen kann, sind weitere Erwägungen mit dem Ziel, die Zahl der an Private zu
erteilenden Genehmigungen durch den tatsächlichen Bedarf an KTW im Stadtgebiet zu
begrenzen, nicht anzustellen. Eine Rechtsgrundlage für derartige Erwägungen ist im
RettG NRW nicht vorhanden. Eine Bedarfs- bzw. Verträglichkeitsprüfung ist gemäß § 19
Abs. 4 RettG NRW nur dann vorgesehen, wenn private Rettungsmittel zu einem
funktionsfähigen Rettungsdienst hinzukommen. Unterhalb dieser Schwelle können
Bewerber vor dem Hintergrund des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht unter
Hinweis auf einen bereits gedeckten Bedarf abgewiesen werden. Gegen die
beantragten drei KTW kann deshalb seitens des Beklagten nicht eingewandt werden,
sie überschritten den in der Stadt N1 vorhandenen Bedarf und beeinträchtigten die
Auslastung der öffentlichen Rettungsmittel.
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Sonstige Ausschlussgründe, die dem Recht des Antragstellers auf Wahrnehmung
seiner Berufstätigkeit entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Insbesondere hat
der Beklagte hinsichtlich der persönlichen Eignung der bei dem Kläger maßgeblichen
Personen keine Einwendungen erhoben. Gleichwohl muss eine Verurteilung des
Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigungen hier ausscheiden. Das Gericht
kann, auch wenn es sich um einen gebundenen Verwaltungsakt handelt, eine Sache
nicht spruchreif machen, wenn nach materiellem Recht ein besonderes
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Verwaltungsverfahren Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des begehrten Verwaltungsaktes
ist.
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 113 Rdnr. 194, 197.
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Das ist hier der Fall. In § 21 RettG NRW ist nämlich ein besonderes
Anhörungsverfahren vorgeschrieben, von dem nur abgesehen werden kann, wenn die
Behörde einen Antrag ablehnen will.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Kosten wurden im
vollen Umfang dem Beklagten auferlegt, weil der Kläger nur in geringem Umfang
unterlegen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167
VwGO, 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 ZPO. Die Zuziehung des
Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren war angesichts der schwierigen Sach-
und Rechtsfragen für notwendig zu erklären, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.
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Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Rechtssache keine grundsätzliche
Bedeutung hat und das Urteil auch nicht von einer Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen, des
Bundesverwaltungsgerichtes, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des
Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung
beruht, §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO.
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