Urteil des VG Düsseldorf, Az. 6 L 1413/01

VG Düsseldorf: aufschiebende wirkung, einleitung von stoffen, rechtswidrigkeit, verunreinigung, gewässer, vollziehung, einbau, wasserrecht, rücknahme, grundwasser
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 6 L 1413/01
Datum:
02.04.2003
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
6. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 L 1413/01
Tenor:
Die aufschiebende Wirkung der Klage 6 K 2880/02 der Antragstellerin
gegen Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des Änderungsbescheides der
Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 16. April 2002
wird wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens werden der Antragsgegnerin auferlegt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 22.451,68- Euro = 40.000,-
DM festgesetzt.
Gründe:
1
Der sinngemäße Antrag,
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die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 25. Mai 2001 gegen Ziff. I
Punkte 1, 2 und 4 des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in
der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 16. April 2002
wiederherzustellen,
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hat Erfolg.
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Nach § 80 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - hat ein Widerspruch
grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4
VwGO, wenn die Behörde, die den angegriffenen Verwaltungsakt erlassen hat, aus
Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses die sofortige Vollziehung des
Verwaltungsaktes anordnet. Das Gericht kann jedoch auf Antrag nach § 80 Abs. 5
VwGO die aufschiebende Wirkung wiederherstellen. Eine derartige Wiederherstellung
kommt dann in Betracht, wenn entweder die angefochtene Verfügung offensichtlich
rechtswidrig ist oder wenn aus sonstigen Gründen das Interesse der Antragstellerin an
der beantragten Aussetzung der Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen
Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes überwiegt.
5
Diese für eine Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche und von dem Gericht
unter eigener Ermessensausübung zu treffende Abwägung des Interesses der
Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung mit dem Interesse der Allgemeinheit
an einer wirksamen Abwehr von Gefahren für das Grundwasser fällt zu Gunsten der
Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung von Ziff. I
Punkte 1, 2 und 4 des angefochtenen Bescheides der Antragsgegnerin tritt hinter das
Interesse der Antragstellerin zurück, vorläufig von der Vollziehung dieses
Verwaltungsaktes verschont zu bleiben.
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Die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein mögliche und gebotene
summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt nicht, dass Ziff. I Punkte 1, 2 und
4 des angegriffenen Bescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 16. April 2002 offensichtlich
rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist und das private Interesse der
Antragstellerin deswegen zurücktreten muss. Zureichend gesicherte Anhaltspunkte
dafür, dass die vorgenannten Regelungen in dem Klageverfahren 6 K 2880/02 Bestand
haben werden, bestehen nicht. Die abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit des
Bescheides muss dem Verfahren zur Hauptsache vorbehalten bleiben. Gegen die
Rechtmäßigkeit des Bescheides auch in der Fassung des Widerspruchsbescheides
bestehen jedoch jedenfalls die unten dargestellten Bedenken.
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Ungeklärt ist auch nach Erlass des Widerspruchsbescheides, ob die hier
interessierenden Teile des streitigen Bescheides unter dem Gesichtspunkt der
Rücknahme eines rechtswidrigen oder des Widerrufs eines rechtmäßigen
Verwaltungsakts oder der Ausfüllung eines Auflagenvorbehalts zu betrachten sind.
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Bei dem hier streitigen Teil des Bescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001
bezüglich der Änderung der Planänderungsgenehmigung der Bezirksregierung E1 vom
28. September 1998 (in der Fassung des Änderungsbescheides vom 18. Januar 1999)
kann es sich der Sache nach um einen Widerruf oder eine Rücknahme eines
begünstigenden Verwaltungsaktes im Sinne der §§ 48, 49 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW (VwVfG NRW) handeln. Der Bescheid der
Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 enthält keinerlei Angaben darüber, auf welche
Rechtsgrundlagen er sich stützt. Er enthält lediglich den Hinweis, dass der
Plangenehmigungsbescheid vom 28. September 1998 (in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 18. Januar 1999) unter dem Vorbehalt stehe, dass die
Festsetzung weiterer Auflagen vorbehalten bleibe. In dem Bescheid der
Bezirksregierung E1 vom 28. September 1998 war geregelt, dass zur Verfüllung der von
der Antragstellerin betriebenen Abgrabung bis 1 m über dem höchsten zu erwartendem
Grundwasserstand ausschließlich Material zu verwenden sei, welches dem
Zuordnungswert Z 0 - Z 1.1 der technischen Regeln der Länderarbeitsgemeinschaft
Abfall - (LAGA) - für "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen
Reststoffen/Abfällen - nachfolgend "LAGA-Regeln" genannt - entspricht. Diese
Regelung enthielt einerseits einen belastenden Inhalt insoweit, als der Antragstellerin
die Verfüllung mit Material untersagt war, das einem "schlechteren" Zuordnungswert der
vorgenannten LAGA-Regeln entspricht. Andererseits war durch den Bescheid geregelt -
insoweit zugunsten der Antragstellerin -, dass nicht ausschließlich Material des
Zuordnungswertes Z 0, sondern auch solches mit dem Zuordnungswert Z 1.1 der LAGA-
Regeln eingesetzt werden durfte. Diese für die Antragstellerin günstige Rechtsposition
wird durch den streitigen Bescheid vom 3. Mai 2001 dahingehend geändert, dass in
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dem Bereich bis zu 1 m über dem höchsten zu erwartenden Grundwasserstand
nunmehr die strengeren Zuordnungswerte Z 0 der LAGA-Regeln sowohl im Feststoff als
auch im Eluat einzuhalten sind, wobei im Widerspruchsbescheid eine Einschränkung in
Bezug auf geogene Hintergrundbelastungen erfolgt ist. Damit ist der begünstigende Teil
der betroffenen Regelung zum Nachteil der Antragstellerin verändert worden.
Anders als in der ursprünglichen Fassung des Bescheides der Antragsgegnerin vom 3.
Mai 2001, der diese Fragen offen gelassen hatte, hat sich die Bezirksregierung im
Widerspruchsbescheid auf den rechtlichen Standpunkt gestellt, bei der Änderung der
Regelung über die Verfüllung - hier bis zu einer Höhe von 23 m über NN, also im
Bereich des Grundwassers und im Bereich 1 m über dem höchsten zu erwartenden
Grundwasserstandes - handele es sich um einen Anwendungsfall der Rücknahme
eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes i. S. des § 48 VwVfG NRW. Dies setzt voraus,
dass die nunmehr geänderte Fassung der Verfüllungsregeln in der
Planänderungsgenehmigung vom 28. September 1998 der Bezirksregierung E1 (in der
Fassung des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 18. Januar 1999)
rechtswidrig war und dass die nunmehrige Fassung durch den Widerspruchsbescheid
der Bezirksregierung E1 rechtens ist. Ob dies der Fall ist, erscheint jedoch zweifelhaft.
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Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit der
Verfüllregelungen in der Planänderungsgenehmigung der Bezirksregierung E1 vom 28.
September 1998 in der Fassung des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom
18. Januar 1999 können zunächst nur die im Zeitpunkt des Erlasses dieses Bescheides
geltenden Rechtsvorschriften sein.
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Bei dem Einbringen von Verfüllmaterial in das mit dem Grundwasser in Verbindung
stehende Wasser des Baggersees der Antragstellerin handelt es sich um eine gem. § 2
des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) vom
27. Juli 1957 (BGBl. I Seite 1110, berichtigt Seite 1386) in der Neufassung der
Bekanntmachung vom 12. November 1996 (BGBl. I Seite 1695) erlaubnispflichtige
Benutzung i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 4 oder 5 WHG. An der Erlaubnispflichtigkeit ändert es
nichts, dass das Einbringen im Rahmen der plangenehmigten Herstellung eines
oberirdischen Gewässers geschieht. Die Planfeststellung bzw. Plangenehmigung
umfasst auch die erforderlichen wasserrechtlichen Erlaubnisse, soweit sie mitgeregelt
sind, was hier der Fall ist. Die streitigen Regelungen begrenzen inhaltlich die Zulassung
der Einbringung von Fremdmaterial und regeln - hier nicht Gegenstand des Verfahrens -
das Kontrollverfahren.
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Das Einbringen von Fremdmaterial (feste Stoffe), das dem Abfallbegriff unterfällt, in das
Gewässer wäre schon dann gemäß § 26 Abs. 1 WHG, der insoweit ein Verbot enthält,
nicht erlaubnisfähig gewesen, wenn es (lediglich) dem Zweck diente, sich seiner zu
entledigen, d. h. wenn es um Abfallbeseitigung ginge. Es dürfte sich aber eher um
Abfallverwertung handeln, da die Einbringung nicht lediglich dem Zweck dient, das
Material "loszuwerden", sondern auch dazu, die geplante Landschaftsgestaltung
durchzuführen.
13
Die Erlaubnisfähigkeit könnte aber auch an den Eigenschaften des bisher zur Verfüllung
zugelassenen Materials im Hinblick auf die Gefahr einer Verunreinigung oder sonstigen
nachteiligen Veränderung des Wassers scheitern. Bei der Beurteilung der
Rechtmäßigkeit der Erlaubnis ist davon auszugehen, dass das Wasserhaushaltsgesetz
und das Landeswassergesetz nur abstrakte Regelungen über die Reinhaltung und den
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Schutz der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers enthalten, nicht dagegen
konkrete Grenz- oder Schwellenwerte für die Einleitung von Stoffen in ein oberirdisches
Gewässer oder in das Grundwasser. Zu den hohen Anforderungen, die das WHG an
den Schutz insbesondere des Grundwassers stellt, verweist das Gericht auf die
Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1.
Oktober 2001, 20 A 1945/99, insbesondere S. 35 ff. Das Oberverwaltungsgericht hat dort
umfassend Rechtsprechung und Literatur zu dieser Frage zusammengestellt und
ausgewertet. Den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, insbesondere auch zur
Bedeutung des Besorgnisgrundsatzes, schließt sich das Gericht an.
Für die Versagung der Erlaubnis ist es nicht erforderlich festzustellen, dass tatsächlich
eine Verunreinigung des Gewässers eintritt. Ausreichend ist gemäß §§ 26 Abs. 2, 34
Abs. 1 WHG vielmehr, dass derartige Verunreinigungen zu besorgen sind, d.h. dass
vernünftige Gründe für die mögliche schädliche Verunreinigung dargetan werden. Zu
besorgen bedeutet, dass die Möglichkeit einer Verunreinigung auf Grund der
wasserwirtschaftlichen Erkenntnisse und Erfahrungen, sei es auch bei ungewöhnlichen
Umständen, nach menschlicher Erfahrung nicht als unwahrscheinlich angesehen
werden kann.
15
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16.07.1965, IV C 54.65, DVBl.
1966, 496 f.
16
Unmaßgeblich ist auch die Schwere des Grades der schädlichen Verunreinigung. §§ 26
und 34 WHG sollen jede vermeidbare Verunreinigung verhindern.
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Vgl. hierzu Sieder-Zeitler-Dahme, WHG, Rdnr. 8 zu § 34 WHG
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Eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachhaltige
Veränderung seiner Eigenschaften ist immer schon dann zu besorgen, wenn die
Möglichkeit eines entsprechenden Schadenseintritts nach den gegebenen Umständen
und im Rahmen einer sachlich vertretbaren, auf konkreten Feststellungen beruhenden
Prognose nicht von der Hand zu weisen ist. Dabei ist allerdings von einer konkreten
Betrachtungsweise auszugehen.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.09.1980, 4 C 88.77, DÖV 1981,104 f.
20
Auf eine abstrakte, nicht an den konkreten Umständen orientierte
Gefährdungsabschätzung kann demnach auch unter Berücksichtigung des
Besorgnisgrundsatzes die Versagung einer Erlaubnis nicht gestützt werden.
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Ob nach diesen Grundsätzen die bisheriger Verfüllregelung rechtswidrig war, kann in
diesem summarischen Verfahren nicht abschließend festgestellt werden.
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Die Bezirksregierung E1 stellt in ihrem Widerspruchsbescheid im Wesentlichen darauf
ab, dass die bisher zugelassene Qualität des Verfüllmaterials, nämlich auch solches mit
dem Zuordnungswert Z 1.1 der LAGA-Regeln, mit einer Gefährdung des Grundwassers
verbunden sei. Nur bei Einhaltung der Vorgaben des Zuordnungswertes Z 0 der LAGA-
Regeln sei davon auszugehen, dass relevante Schutzgüter nicht gefährdet würden.
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Bei dieser Argumentation misst die Bezirksregierung allerdings zum einen dem
Umstand, dass die LAGA-Regeln - im Zeitpunkt der Bescheide von 1998/1999 waren
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die LAGA-Regeln nach dem Stand vom 6. November 1997 maßgeblich - , die keinen
Rechtsnormcharakter haben, nach dem bei der Erstellung dieses Regelwerkes erteilten
Auftrag (I. 1) gerade nicht das Einbringen von Reststoffen/Abfällen im Gewässer
behandeln, nicht die angemessene Bedeutung zu. Zum anderen ist Folgendes zu
beachten: In dem Abschnitt "Rechtliche Grundlagen und Rahmenbedingungen" des
Regelwerks (I. 4.3), der das Wasserrecht betrifft, heißt es, dass es (beim Einbau von
Reststoffen/Abfällen) keiner wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfe, sofern die
Anforderungen dieser technischen Regeln eingehalten würden. In den von diesen
Vorgaben abweichenden Fällen sei eine wasserrechtliche Erlaubnis erforderlich.
Daraus folgt, dass auch nach den Vorstellungen der Verfasser des Regelwerks, die
seine Anwendbarkeit auf die Einbringung in Gewässer ohnehin nicht vorgesehen
haben, eine Abweichung von dem Regelwerk nicht etwa schlechthin unzulässig ist,
sondern dass sie unter wasserrechtlichen Gesichtspunkten lediglich davon
ausgegangen sind, dass es bei Abweichungen einer wasserrechtlichen Erlaubnis
bedürfe. Daraus folgt, dass der Schluss der Bezirksregierung, aus der Nichteinhaltung
der LAGA-Regeln ergebe sich zwingend die Rechtswidrigkeit der
Verfüllungsregelungen von 1998/1999, in dieser Form bereits nicht vom Regelwerk der
LAGA getragen wird, das für den Bereich bis zum höchsten Grundwasserstand ohnehin
nicht anwendbar ist. Für den Bereich bis ein Meter darüber sind die LAGA-Regeln zwar
anwendbar. Auch insoweit gilt aber, dass die Frage, ob die Verfüllung mit Material des
Zuordnungswertes Z 1.1 erlaubnisfähig ist, sich nicht ohne Weiteres verneinen lässt,
weil die LAGA-Regeln lediglich davon ausgehen, dass nur die Verfüllung mit Material
der LAGA-Kategorie Z 0 erlaubnisfrei sei.
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Nicht ohne weiteres zwingend ist ferner die Überlegung der Bezirksregierung, die
LAGA-Regeln, die für den oberirdischen Einbau gelten sollen, müssten "erst recht" beim
Einbau unter Wasser gelten. Ob sich im Wasser befindliches Verfüllmaterial unter
Luftabschluss physikalisch und chemisch im Hinblick auf die Auswaschung von
Schadstoffen ebenso verhält wie oberirdisch eingebautes Material, das etwa von
Niederschlagswasser unter Sauerstoffzufuhr durchsickert wird, vermag das Gericht
mangels entsprechender naturwissenschaftlicher Sachkunde nicht zu beurteilen.
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Eine konkrete Gefahrenabschätzung haben darüber hinaus weder die Antragsgegnerin
noch die Bezirksregierung vorgenommen. In diesem Zusammenhang wäre auch der
Frage nachzugehen, welche Rolle einer anthropogenen Verschlechterung der
Wasserqualität auf Grund der in der Vergangenheit erlaubten Verfüllung zukommt, d.h.
ob die zusätzliche weitere Verfüllung mit gleichartigem oder sogar wesentlich
"besserem" Material überhaupt einen messbaren Einfluss auf die Wasserqualität hat.
Keine Ausführungen enthalten die angefochtenen Bescheide auch über die Nutzung
des umliegenden Geländes und daraus evtl. resultierende Vorbelastungen. Auch ist
nicht ersichtlich, ob sich im Abstrom des Grundwassers Trinkwasserschutzgebiete oder
Trinkwasserreservegebiete befinden, die Anlass zu erhöhten Schutzanforderungen
geben. Die Antragstellerin hat insoweit unwidersprochen vorgetragen, bei dem Bereich,
in dem die Abgrabungsfläche liegt, handele es sich nicht um eine wasserwirtschaftlich
besonders schützenswerte Zone. In der unmittelbaren Umgebung befänden sich weitere
Auskiesungsvorhaben, zwei Hausmülldeponien, Waschbergehalden und
Gewerbegebiete. Sie hat, ebenfalls unwidersprochen, darauf hingewiesen, dass
ausweislich des Gutachtens der Firma U GmbH vom 8. Juni 2000 im Wasser des
Baggersees die Eluatwerte des LAGA-Zuordnungswertes Z 0 bei Verfüllung mit dem
bisher zugelassenen Material eingehalten worden seien. Erhöhte Belastungen des
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Grundwassers seien nur hinsichtlich Chlorid und Sulfat zu verzeichnen, was aber nicht
auf das derzeitige Verfüllmaterial, sondern auf die früher zugelassene Verfüllung mit
Waschbergen aus dem Steinkohlebergbau zurückzuführen sei.
Soweit die Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid die Regeln des Gesetzes zum
Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-
Bodenschutzgesetz - BBodSchG) vom 17. März 1998 anführt, kann daraus jedenfalls
nicht auf die ursprüngliche Rechtswidrigkeit der geänderten Verfüllregelungen
geschlossen werden, weil es am 28. September 1998 bzw. am 18. Januar 1999 noch
nicht in Kraft war. Das BBodSchG ist in seinen wesentlichen Teilen erst am 1. März
1999, also nach dem Erlass des letzten Änderungsbescheides vom 18. Januar 1999 in
Kraft getreten. Darüber hinaus erscheint es aus verfassungsrechtlichen Gründen
fraglich, ob das BBodSchG und darauf beruhende Regelwerke innerhalb von
Gewässern überhaupt die maßgebliche Grundlage für die Begrenzung von
Verunreinigungen sein können. In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass das
Grundwasser aus dem Bodenbegriff des BBodSchG ausgenommen ist und dass
ausschließlich aus dem Wasserrecht folgt, welche stofflichen und sonstigen
Belastungen noch als tolerabel anzusehen sind.
28
Vgl. Frenz und Sieben, Das Verhältnis von Bodenschutz- und Wasserrecht, Zeitschrift
für Wasserrecht 2001, S. 152 ff., (155/156), m.w.N.
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Steht somit die Rechtswidrigkeit der Verfüllungsregelung vom 28. September 1998 bzw.
18. Januar 1999 nicht fest, so ist es in dem summarischen Verfahren nicht Aufgabe des
Gerichts, nach weiteren Gründen für eine denkbare Rechtswidrigkeit zu forschen.
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Vorsorglich weist das Gericht zur Klarstellung und Vermeidung von Missverständnissen
auf Folgendes hin: Mit den obigen Ausführungen soll nicht gesagt werden, dass es
rechtswidrig ist, wenn bei "neuen" Verfüllregelungen die LAGA-Werte mangels besserer
Kriterien wie Grenzwerte behandelt werden und wenn deshalb eine Verfüllung mit
Material, das diese Werte nicht erfüllt, nicht zugelassen wird. Da auf eine
wasserrechtliche Erlaubnis ebenso wie auf eine wasserrechtliche Planfeststellung ein
Rechtsanspruch nicht besteht, dürfte es auch nicht zu beanstanden sein, wenn - soweit
eine Verfüllung überhaupt zugelassen wird - nur Material in Betracht gezogen wird, das
die Werte des abgebauten Materials zumindest in jeder Hinsicht einhält. Dies ist aber
vorliegend nicht Gegenstand des Verfahrens und daher nicht abschließend zu
beantworten. Die Frage, ob bereits erteilte Zulassungen rechtswidrig sind, wenn sie von
diesen Begrenzungen abweichen, lässt sich mit den Gründen des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung nicht beantworten.
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Die vorstehenden Überlegungen stehen nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen u.a. in den Beschlüssen
vom 18. April 2000 - 20 B 470/00 und vom 26. April 2002 - 20 B 909/01. In beiden Fällen
ging es um die Änderung der Zulassungsregelungen zum Einbau von Material oberhalb
von 1 m über dem höchsten Grundwasserstand. Ferner ging es um die Änderung von -
widerruflichen - Erlaubnissen im Rahmen von Abgrabungsgenehmigungen, nicht aber
um Planfeststellungsbeschlüsse oder Plangenehmigungen gem. § 31 WHG.
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Nicht abschließend klärungsbedürftig ist im vorliegenden Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes die Frage der Einhaltung der Jahresfrist des § 48 VwVfG NRW.
Ungeachtet der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage des
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maßgeblichen Zeitpunkts bei Änderung der rechtlichen Einschätzung auf Seiten der
Behörde dürfte sich jedenfalls die Frage stellen, ob bei voller Kenntnis der
Aufsichtsbehörde von allen maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Fragen die
Laufzeit der Jahresfrist von einer zeitlich in das Belieben der Aufsichtsbehörde
gestellten Entschließung über eine bestimmte Vorgehensweise und die damit
verbundene Anweisung an die nachgeordneten Behörden abhängig gemacht werden
darf.
Die Bezirksregierung E1 hat sich in ihrem Widerspruchsbescheid hilfsweise auf die
Regelungen des § 49 VwVfG NRW (Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes)
berufen. Einen Widerrufsvorbehalt (§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) enthält die
Planänderungsgenehmigung vom 28. September 1998 nicht. Wasserrechtliche
Erlaubnisse sind allerdings von Gesetzes wegen (§ 7 Abs. 1 Satz 1 WHG) widerruflich.
Ob dies jedoch auch für im Rahmen von Planfeststellungs- oder
Plangenehmigungsentscheidungen erfolgte Benutzungszulassungen gilt, erscheint
fraglich. Ein Planfeststellungsbeschluss oder eine Plangenehmigung verleihen eine
wesentlich höhere Sicherheit für das Vorhaben als eine Erlaubnis. Ein
Planfeststellungsbeschluss ist nicht von Gesetzes wegen widerruflich. Gemäss § 75
Abs. 2 VwVfG NRW sind nach Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses
Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der
Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen. Diese Regelung
betrifft zwar unmittelbar nur das Verhältnis zu Dritten, verdeutlicht aber die starke
Stellung des Vorhabenträgers. Wie weit dadurch auch das Verhältnis zur
Planfeststellungsbehörde geprägt wird, bedarf hier keiner abschließenden Klärung.
Eingreifen könnte allenfalls der Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG ("um
schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen"). Ob die
letztgenannten Voraussetzungen vorliegen, erscheint im Hinblick auf die Ausführungen
zur Frage der Rechtswidrigkeit der Verfüllungsregelungen und das bisherige Fehlen
einer konkreten Gefahrenanalyse nicht nahe liegend. Als Grundlage für den streitigen
Änderungsbescheid kommt schließlich noch der im Planfeststellungsbeschluss
enthaltene Auflagenvorbehalt in Betracht. Es erscheint aber aus den oben genannten
Gründen zweifelhaft, ob es sich bei den Verfüllungsregelungen um eine Auflage
handelt.
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Unabhängig davon, ob es sich bei der streitigen Änderung um die Rücknahme oder den
Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes oder das Gebrauchmachen von
einem Auflagenvorbehalt handelt, handelt es sich in allen Fällen um eine
Ermessensentscheidung, die nach den Maßstäben des § 114 VwGO der gerichtlichen
Kontrolle unterliegt. Weder der Bescheid der Antragsgegnerin noch der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E1 vermögen den Anforderungen an eine
sachgerechte Ermessensausübung zu genügen. Der Bescheid der Antragsgegnerin
enthält insoweit so gut wie keine Erwägungen. Der Widerspruchsbescheid beschränkt
sich im Wesentlichen auf die Überlegung, dass in Anbetracht der hohen existenziellen
Bedeutung des Grundwassers für die Allgemeinheit die wirtschaftlichen Interessen der
Antragstellerin an der Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses in der
bisherigen Form zurücktreten müssten. Diese Erwägungen sind unzureichend. Auf die
1998/1999 geänderte (verschärfte) Zulassungsregelung durfte die Antragstellerin sich
wirtschaftlich einrichten. Auf ihr beruhte ihre künftige wirtschaftliche Planung. Insoweit
genoss sie einen gewissen Vertrauensschutz, der allerdings nicht unbegrenzt ist. Wenn
die Antragsgegnerin und die Bezirksregierung E1 sich darüber hinwegsetzen wollten,
so bedurfte es einer ins Einzelne gehenden Abwägung der widerstreitenden Interessen.
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In diesem Zusammenhang hätte darauf eingegangen werden müssen, mit welchen
Mehrkosten bzw. Mindererlösen die Änderung für die Antragstellerin verbunden ist, ob
das Abgrabungsvorhaben überhaupt noch wirtschaftliche betrieben werden kann und ob
der Zeitplan für den Abbau und für die Rekultivierungsmaßnahmen in Anbetracht der
geänderten Regelungen noch einhaltbar war und ist.
Mit der pauschalen Überlegung, dass im Kreis X und in den angrenzenden Gebieten
grundsätzlich genügend Material vorhanden ist, das dem Zuordnungswert Z 0 der
LAGA-Regeln entspricht, ist die Frage nicht beantwortet, ob derartiges Material auch der
Antragstellerin aus Baumaßnahmen oder ähnlichem Vorhaben in der vorgesehenen
Rekultivierungszeit in ausreichendem Maße tatsächlich zur Verfügung steht. Wenn
derartiges Material etwa eigens abgebaut und zugekauft werden müsste, könnte sich die
Weiterführung des Gesamtvorhabens als wirtschaftlich undurchführbar erweisen.
Endgültige Feststellungen zur Menge des noch einzubauenden Materials sind bisher
nicht getroffen worden. Im Widerspruchsbescheid wird von der Bezirksregierung eine
Schätzung der Antragsgegnerin von 300.000 cbm angegeben. Dem ist die
Antragstellerin in der Begründung der Klage 6 K 2880/02 insoweit entgegengetreten, als
sie darauf hingewiesen hat, diese Mengenangabe betreffe die gesamte noch
einzubauende Menge. Im hier interessierenden Bereich bis 1 m über dem höchsten zu
erwartenden Grundwasserstand betrage die Restmenge nur ca. 40.000 cbm. Mit
Schriftsatz vom 31. März 2003 hat die Antragstellerin angegeben, die Menge habe sich
auf ca. 35.000 cbm reduziert. Das hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 2. April
2003 für plausibel erklärt. Dies ist immer noch eine nicht unerhebliche Menge, die die
Probleme der Antragstellerin bei der Beschaffung verdeutlicht.
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Irgendwelche nachprüfbaren Erwägungen oder Ermittlungen zu den wirtschaftlichen
Auswirkungen der Änderung enthalten die angefochtenen Entscheidungen nicht einmal
im Ansatz. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass wirtschaftliche Einbußen bis hin zur
Unmöglichkeit der Fortführung des Vorhabens einer Änderung der Verfüllregelungen
dann nicht entgegenstehen dürften, wenn sie zur Verhinderung einer konkreten und
belegten Gefährdung im Sinne der §§ 26, 34 WHG geboten wären. Umgekehrt kommt
eine Änderung der Regelungen aber umso weniger in Betracht, je weniger die
wirtschaftlichen Belastungen der Antragstellerin in einem angemessenen Verhältnis zu
den besorgten Nachteilen für die Gewässer stehen. Die noch zu verfüllende Menge
stellt angesichts des wesentlich größeren Volumens des bereits im Grundwasserbereich
eingebauten - teils erheblich schlechteren - Materials, wahrscheinlich über 2 Millionen
cbm, nur ein äußerst geringes Gefährdungspotenzials dar. Da die
Ermessenserwägungen im Klageverfahren gem. § 114 VwGO zwar nicht nachgeholt,
wohl aber ergänzt werden können, lässt sich aus den unzureichenden
Ermessensgründen derzeit noch nicht abschließend auf eine Rechtswidrigkeit der hier
interessierenden Teile des Änderungsbescheides schließen.
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Bei der von den Erfolgsaussichten der Klage losgelösten Abwägung der gegenläufigen
Interessen besitzt das öffentliche Interesse ein geringeres Gewicht als dasjenige der
Antragstellerin.
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Die Antragsgegnerin und die Bezirksregierung haben dazu nichts vorgetragen, was
über die Bedeutung des Besorgnisgrundsatzes und die abstrakte
Gefährdungseinschätzung hinausgeht. Eigene Erkenntnisse für eine konkrete
Gefährdung der Trinkwasserversorgung oder -bevorratung durch die streitige Verfüllung
liegen dem Gericht nicht vor. Auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die
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einmal verfüllten Stoffe de facto unter Kostengesichtspunkten selbst bei Unterliegen der
Antragstellerin im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht wieder
entfernt werden dürften, ist damit nach Auffassung der Kammer ein nicht hinnehmbares
Risiko nicht verbunden. Die nur mit voraussichtlich nicht tragbaren Kosten zu
behebende bereits eingetretene Verschlechterung der Grundwassersituation beruhen
auf aus heutiger Sicht unverständlichen und unvertretbaren, aber bereits abgewickelten
Zulassungsentscheidungen der Bezirksregierung E1 (Waschberge, Gießsande u.ä.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 und 73 Abs.
1 des Gerichtskostengesetzes in der Fassung bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur
Umstellung des Kostenrechts und der Steuerberatergebührenverordnung auf Euro
(KostREuroUG) vom 27. April 2001 (BGBl. I 751) am 1. Januar 2002. Mangels näherer
Anhaltspunkte legt die Kammer den festgesetzten Betrag zugrunde (fünffacher
Auffangwert).
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