Urteil des VG Düsseldorf, Az. 23 K 8436/08

VG Düsseldorf (gegen die guten sitten, treu und glauben, gebot der rechtssicherheit, grundsatz der zusammenarbeit, rücknahme, land, begründung, behörde, eugh, rechtssicherheit)
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 23 K 8436/08
Datum:
25.06.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
23. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
23 K 8436/08
Schlagworte:
Teilzeitbeschäftigung, Versorgungsbezüge, Versorgungsabschlag,
Bestandskraft, Wiederaufgreifen, Rücknahme
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig voll-
streckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht das be-klagte
Land vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die am 00.0.1937 geborene Klägerin stand ab dem 1. Februar 1964 zuletzt als
Oberstudienrätin (Besoldungsgruppe A 14 der Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz
– BBesG ) im Dienst des beklagten Landes. Mit Ablauf des 31. Juli 2000 wurde sie
gemäß § 45 Abs. 4 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG a.F.)
in den Ruhestand versetzt. Während ihrer aktiven Dienstzeit war sie in der Zeit vom
3. Oktober 1971 bis zum 31. Juli 2000 mit einer unterschiedlichen Höhe von
Wochenstunden teilzeitbeschäftigt.
1
Mit Bescheid vom 20. März 2000 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung
Nordrhein-Westfalen (LBV) die Versorgungsbezüge der Klägerin ab dem 1. August
2008 auf monatlich 4.787,54 DM brutto fest und ermittelte dabei nach § 85 Abs. 4 Satz 2
Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) einen maßgeblichen Ruhegehaltssatz von
61,58 v.H.. Dabei wurde wegen der Teilzeitbeschäftigung ein Versorgungsabschlag
nach § 14 Abs. 1 Satz 1, Halbs. 2 BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1991
geltenden Fassung (BeamtVG a.F.) vorgenommen. Auf die Berechnungen in den
Anlagen des Bescheides vom 20. März 2000 wird verwiesen.
2
Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin keinen Widerspruch.
3
Mit Schreiben vom 2. September 2008 bat die Klägerin im Hinblick auf den Beschluss
des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 18. Juni 2008 (2 BvL 6/07) um
Überprüfung und Korrektur ihrer Versorgungsbezüge auch bezüglich der vergangenen
4
Zeit.
Mit Bescheid vom 8. September 2008 setzte das LBV ab dem 1. September 2008 die
Versorgungsbezüge der Klägerin ohne den Versorgungsabschlag wegen Freistellungen
neu fest und kam nach Übergangsrecht (§ 85 Abs. 1 BeamtVG) zu einem
Ruhegehaltssatz von 68,00 %.
5
Mit Schreiben vom 26. September 2008 bat die Klägerin erneut um Überprüfung und
Korrektur ihrer Versorgungsbezüge bezüglich der vergangenen Zeit.
6
Mit Bescheid vom 1. Oktober 2008 lehnte das LBV eine Neufestsetzung der
Versorgungsbezüge für die Zeit vor dem 1. September 2008 ab. Zur Begründung führte
es im Wesentlichen aus: Da der Bescheid über die Festsetzung der Versorgungsbezüge
bestandskräftig sei, könne eine Neuberechnung für die Zeit vor dem 1. September 2008
nicht vorgenommen werden. Es bestehe selbst dann kein Anspruch auf
Wiederaufgreifen des Verfahrens, wenn sich der Versorgungsfestsetzungsbescheid
durch nachträgliche höchstrichterliche Rechtsprechung von Anfang an als rechtswidrig
erweise.
7
Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 20. Oktober 2008 Widerspruch. Zur
Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Das Argument, die Festsetzung der
Versorgungsbezüge sei bestandskräftig, greife nicht, da das Finanzministerium des
beklagten Landes das LBV in einem Rundschreiben vom 18. Juli 2008 gebeten habe,
mit Blick auf die Entscheidung des BVerfG neu zu bescheiden.
8
Den Widerspruch wies das LBV mit Widerspruchsbescheid vom 7. November 2008
zurück. Zur Begründung wiederholte und vertiefte es im Wesentlichen die Begründung
des angefochtenen Bescheids.
9
Zur Begründung ihrer am 5. Dezember 2008 erhobenen Klage trägt die Klägerin im
Wesentlichen ergänzend vor: Das beklagte Land habe es versäumt, die
Versorgungsempfänger, deren Versorgungsbezüge unter Anwendung des § 14 Abs. 1
Satz 1 BeamtVG a.F. bestandskräftig festgesetzt worden seien, auf die Möglichkeit
hinzuweisen, auf Antrag eine die Bestandskraft durchbrechende
Verwaltungsentscheidung zu erzielen. Diese Unterlassung stelle eine Verletzung der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber den Versorgungsempfängern dar.
Insbesondere zeige der Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 3. September
2008, mit dem die obersten Bundesbehörden sowie die Deutsche Bundesbank
angewiesen worden seien, bestandskräftige Versorgungsfestsetzungen mit Wirkung
vom 1. Juli 2008 aufzuheben, und § 14 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG a.F. nicht mehr
anzuwenden, dass eine solche Information der Versorgungsempfänger geboten
gewesen sei.
10
Die Klägerin beantragt sinngemäß,
11
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für
Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 1. Oktober 2008 und
des Widerspruchsbescheides vom 7. November 2008 zu verpflichten, ihre
Versorgungsbezüge unter Abänderung der
Versorgungsfestsetzungsbescheide vom 20. März 2000 und 8. September
12
2008 rückwirkend ab dem 1. Juli 2008 ohne Versorgungsabschlag
festzusetzen und den sich hieraus ergebenden Nachzahlungsbetrag in
Höhe von acht Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit
Rechtshängigkeit zu verzinsen.
Das beklagte Land beantragt,
13
die Klage abzuweisen.
14
Zur Begründung trägt es ergänzend vor: Es bestehe keine allgemeine Beratungspflicht
des Dienstherrn. Auch die Fürsorgepflicht gehe nicht so weit, den Beamten auf die
Notwendigkeit einer Antragstellung aufmerksam zu machen, wenn diesem
mannigfaltige Möglichkeiten zur Verfügung stünden, sich über die beamtenrechtlichen
Verhältnisse kundig zu machen.
15
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
16
Entscheidungsgründe:
17
Das Gericht konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung
entscheiden (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO ).
18
Die Klage ist nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neufestsetzung
ihrer Versorgungsbezüge ohne Versorgungsabschlag für die Zeit vom 1. Juli bis
31. August 2008. Der geltend gemachte Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens
besteht nicht (§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO ).
19
Ein solcher Anspruch auf Neufestsetzung der Versorgungsbezüge ergibt sich für den
genannten Zeitraum weder aus § 51 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land
Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) noch aus § 48 VwVfG NRW.
20
Die Klägerin hat zunächst keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach
§ 51 VwVfG NRW. Nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW hat die Behörde auf Antrag des
Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren
Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde
liegende Sach oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat.
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind vorliegend nicht erfüllt. Weder das Urteil des
Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) vom 23. Oktober 2003 noch die
auf diese Entscheidung gestützten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG)
vom 25. Mai 2005 (2 C 14.04 und 2 C 6/04) noch der Beschluss des BVerfG vom 18 Juni
2008 (2 BvL 6/07) haben eine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1
VwVfG NRW herbeigeführt.
21
Eine Änderung der Rechtslage im Sinne dieser Vorschrift setzt voraus, dass es sich um
eine Änderung im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche
Außenwirkung zukommt, handeln muss; eine gerichtliche Entscheidungsfindung bleibt
demgegenüber eine rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der
vorgegebenen Rechtsordnung, weshalb eine Änderung der Rechtsprechung selbst der
höchstrichterlichen Rechtsprechung keine Änderung der Rechtslage ist. Dies gilt auch
22
dann, wenn der bestandskräftige Verwaltungsakt, dessen Aufhebung begehrt wird, auf
einer Rechtsnorm beruht, welche vom BVerfG für nichtig erklärt wurde,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Oktober 1993 – 6 B 35/93 , Buchholz 421.0
Prüfungswesen Nr. 319.
23
Eine Verpflichtung des beklagten Landes zum Wiederaufgreifen des Verfahrens nach
der zwingenden Vorschrift des § 51 VwVfG NRW scheidet somit aus.
24
Eine derartige Verpflichtung ergibt sich für den streitbefangenen Zeitraum auch nicht
aus der daneben anwendbaren Ermessensvorschrift des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
NRW. Die den angefochtenen Bescheiden zugrunde liegenden Erwägungen des LBV
sind insoweit rechtlich nicht zu beanstanden.
25
Hierbei ist zunächst zu berücksichtigen, dass ein klagbarer Anspruch des von einem
bestandskräftig gewordenen belastenden Verwaltungsakt Betroffenen auf eine
Rücknahme dieser würde eine Ermessensreduzierung auf Null voraussetzen in der
Regel nicht besteht. Bei der Ausübung des Behördenermessens über die begehrte
Rücknahme eines bestandskräftigen belastenden Verwaltungsakts ist in Rechnung zu
stellen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres
Gewicht zukommt als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden
Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist. Das der
materiellen Einzelfallgerechtigkeit gegenläufige Gebot der Rechtssicherheit ist ein
wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit und damit eines Konstitutionsprinzips des
Grundgesetzes. Aus ihm folgt die grundsätzliche Rechtsbeständigkeit unanfechtbarer
Verwaltungsakte. Gibt die Rechtsordnung der Verwaltungsbehörde die Möglichkeit,
durch Hoheitsakt für ihren Bereich das im Einzelfall rechtlich Verbindliche festzustellen,
zu begründen oder zu verändern, so besteht auch ein verfassungsrechtliches Interesse
daran, die Bestandskraft des Hoheitsaktes herbeizuführen. Die mit dem Verstreichen der
Frist zur Anfechtung eines Verwaltungsakts regelmäßig einhergehende Bestandskraft
ist ein Instrument der Gewährleistung von Rechtssicherheit. Tritt der Grundsatz der
Rechtssicherheit mit dem Gebot der Gerechtigkeit im Einzelfall in Widerstreit, so ist es
Sache des Gesetzgebers und der Rechtsprechung, das Gewicht, das ihnen in dem zu
regelnden Fall zukommt, abzuwägen und zu entscheiden, welchem der beiden
Prinzipien der Vorrang gegeben werden soll. In Anwendung dieser Grundsätze besteht
mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit nur ausnahmsweise dann ein
Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen
Aufrechterhaltung schlechthin unerträglich ist. Ob dies der Fall ist, hängt von den
Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte
ab. Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist dann schlechthin unerträglich, wenn die
Behörde gegen den allgemeinen Gleichheitssatz dadurch verstößt, dass sie in gleichen
oder ähnlich gelagerten Fällen in der Regel von ihrer Befugnis zur Rücknahme
Gebrauch macht, hiervon jedoch in anderen Fällen ohne rechtfertigenden Grund
absieht. Genauso liegt es, wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde
auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und
Glauben erscheinen lassen. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts,
dessen Rücknahme begehrt wird, kann ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine
Aufrechterhaltung sei unerträglich. Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts
begründet hingegen keinen Anspruch auf Rücknahme, da die Rechtswidrigkeit lediglich
Voraussetzung einer Ermessensentscheidung der Behörde ist. Allerdings kann in dem
einschlägigen Fachrecht eine bestimmte Richtung der zu treffenden Entscheidung in der
26
Weise vorgegeben sein, dass das Ermessen im Regelfall nur durch die Entscheidung
für die Rücknahme des Verwaltungsakts ausgeübt werden kann, so dass sich das
Ermessen in diesem Sinne als intendiert erweist,
vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 7. Juli 2004 – 6 C 24/03 , BVerwGE 121, 226-245.
27
Dass die Aufrechterhaltung der von der Klägerin angegriffenen Regelung, soweit sie
den streitbefangenen Zeitraum betrifft, nach den vorgenannten Maßstäben schlechthin
unerträglich wäre, ist nicht erkennbar. Die Klägerin selbst hat nicht behauptet, dass das
beklagte Land in anderen bestandskräftig geregelten Versorgungsfällen vergleichbarer
Art anders als in ihrem Fall entschieden hätte. Hierfür ist auch nichts ersichtlich. Auf den
von ihr erwähnten Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 3. September 2008
kann sich die Klägerin nicht berufen, da dieser wie sie selbst angibt – lediglich die
obersten Bundesbehörden sowie die Deutsche Bundesbank, nicht aber die Behörden
des beklagten Landes anweist.
28
Auch Umstände, welche ein Festhalten an dem Versorgungsabschlag für den
streitbefangenen Zeitraum im Falle der Klägerin als Verstoß gegen die guten Sitten oder
Treu und Glauben erscheinen ließen, sind nicht erkennbar. Dass die angegriffene
Regelung offensichtlich rechtswidrig wäre, ist ebenfalls nicht zu sehen und wird von der
Klägerin auch nicht vorgetragen. Schließlich existiert auch keine fachrechtliche, etwa
versorgungsrechtliche Vorschrift, welche das nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
auszuübende Ermessen in Richtung einer Rücknahmeentscheidung für die
Vergangenheit intendieren würde. Nach den oben aufgezeigten Grundsätzen durfte das
LBV eine Rücknahme des Bescheids vom 20. März 2000 für die Vergangenheit somit
ermessensfehlerfrei ablehnen.
29
Dass die Rechtswidrigkeit der Versorgungsregelung im Falle der Klägerin auf einem für
vergleichbare Fälle vom EuGH festgestellten Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht beruht,
führt ebenfalls nicht zu einer Verpflichtung des Beklagten, die bestandskräftige
Regelung der Versorgungsbezüge der Klägerin aufzuheben und erneut zu entscheiden.
30
Auch das Gemeinschaftsrecht verlangt grundsätzlich nicht, eine bestandskräftige
Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen; vielmehr sind vom nationalen Recht
vorgesehene Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung grundsätzlich mit
Gemeinschaftsrecht vereinbar, weil sie ein Anwendungsfall des grundlegenden Prinzips
der Rechtssicherheit sind und sich auch für das Gemeinschaftsrecht eine unbedingte
Verpflichtung der Behörde zur Rücknahme eines bestandskräftigen Bescheides nur aus
besonderen, zusätzlichen Gründen ergeben kann. Der EuGH hat hierzu entschieden,
der in Art. 10 EG verankerte Grundsatz der Zusammenarbeit verpflichte eine
Verwaltungsbehörde zur antragsgemäßen Überprüfung einer bestandskräftigen
Verwaltungsentscheidung mit dem Ziel, der mittlerweile vom Gerichtshof
vorgenommenen Auslegung einer einschlägigen Bestimmung Rechnung zu tragen,
wenn die Behörde nach nationalem Recht befugt sei, diese Entscheidung
zurückzunehmen, die Entscheidung infolge eines Urteils eines in letzter Instanz
entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden sei, das Urteil auf einer
unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruhe, die erfolgt sei, ohne dass der
Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht worden sei, obwohl der Tatbestand des
Art. 234 Abs. 3 EG erfüllt wäre und der Betroffene sich, unmittelbar nachdem er Kenntnis
von der besagten Entscheidung des Gerichtshofs erlangt habe, an die
Verwaltungsbehörde gewandt habe,
31
vgl. EuGH in der Rechtssache Kühne & Heitz, Urteil vom 13. Januar 2004, C453/00,
DVBl 2004, 373-374.
32
Diese Voraussetzungen liegen hier schon deshalb nicht vor, weil die Klägerin den
nationalen Rechtsweg nicht nur nicht ausgeschöpft, sondern gar nicht erst beschritten
und die nunmehr beanstandete Regelung widerspruchslos hingenommen hat.
33
Damit war es dem beklagten Land aber auch unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts
nicht schlechthin verwehrt, sich für die zum Zeitpunkt der Antragstellung am
2. September 2008 bereits vergangenen Zeiträume auf die Bestandskraft der von ihm
getroffenen Regelung zu berufen.
34
Die Klägerin hat schließlich keinen Anspruch auf Neufestsetzung ihrer
Versorgungsbezüge ohne Versorgungsabschlag für die Zeit vom 1. Juli bis 31. August
2008 im Hinblick auf die von ihr geltend gemachte Fürsorgepflichtverletzung. Dem
Dienstherrn obliegt nämlich keine aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht nach § 85
LBG NRW a.F. (nunmehr § 45 des Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der
Beamtinnen und Beamten in den Ländern BeamtStG) abzuleitende allgemeine Pflicht
zur Belehrung über alle für den Beamten einschlägigen Rechtsvorschriften, vor allem
dann nicht, wenn es sich um Vorschriften handelt, deren Kenntnis bei dem Beamten
vorausgesetzt werden oder sich der Beamte unschwer selbst verschaffen kann.
Demgemäß gebietet die Fürsorgepflicht grundsätzlich nicht, dass der Dienstherr seine
Beamten von sich aus auf die Möglichkeit eines Antrags, der für sie in Betracht kommen
könnte, aufmerksam macht. Abweichend von diesem Grundsatz können nur besondere
Fallgestaltungen eine Belehrungspflicht auslösen. Als solche hat das
Bundesverwaltungsgericht die ausdrückliche Bitte des Beamten um eine Auskunft,
ferner den vom Dienstherrn erkannten oder erkennbaren Irrtum des Beamten in einem
bedeutsamen Punkt sowie eine bestehende allgemeine Praxis, die Beamten über
einschlägige Rechtsvorschriften zu belehren anerkannt,
35
vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. März 2002 – 2 B 3/02 , in juris.
36
Diese Voraussetzungen sind sämtlich nicht erfüllt. Die Klägerin hat weder eine
ausdrückliche Bitte um eine Auskunft an das LBV herangetragen. Noch musste das LBV
von einem Irrtum der Klägerin in einem bedeutsamen Punkt ausgehen. Noch bestand
eine allgemeine Praxis des LBV, die Beamten darüber zu belehren, dass sie auf Antrag
eine die Bestandskraft durchbrechende Verwaltungsentscheidung erzielen könnten.
37
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
38
Die Regelung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
39