Urteil des VG Düsseldorf vom 25.06.2010

VG Düsseldorf (gegen die guten sitten, treu und glauben, gebot der rechtssicherheit, grundsatz der zusammenarbeit, rücknahme, land, begründung, behörde, eugh, rechtssicherheit)

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 23 K 8436/08

Datum:

25.06.2010

Gericht:

Verwaltungsgericht Düsseldorf

Spruchkörper:

23. Kammer

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

23 K 8436/08

Schlagworte:

Teilzeitbeschäftigung, Versorgungsbezüge, Versorgungsabschlag,

Bestandskraft, Wiederaufgreifen, Rücknahme

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig voll-

streckbar.

Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe

des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht das be-klagte

Land vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die am 00.0.1937 geborene Klägerin stand ab dem 1. Februar 1964 zuletzt als

Oberstudienrätin (Besoldungsgruppe A 14 der Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz

– BBesG ) im Dienst des beklagten Landes. Mit Ablauf des 31. Juli 2000 wurde sie

gemäß § 45 Abs. 4 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG a.F.)

in den Ruhestand versetzt. Während ihrer aktiven Dienstzeit war sie in der Zeit vom

3. Oktober 1971 bis zum 31. Juli 2000 mit einer unterschiedlichen Höhe von

Wochenstunden teilzeitbeschäftigt.

Mit Bescheid vom 20. März 2000 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung

Nordrhein-Westfalen (LBV) die Versorgungsbezüge der Klägerin ab dem 1. August

2008 auf monatlich 4.787,54 DM brutto fest und ermittelte dabei nach § 85 Abs. 4 Satz 2

Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) einen maßgeblichen Ruhegehaltssatz von

61,58 v.H.. Dabei wurde wegen der Teilzeitbeschäftigung ein Versorgungsabschlag

nach § 14 Abs. 1 Satz 1, Halbs. 2 BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1991

geltenden Fassung (BeamtVG a.F.) vorgenommen. Auf die Berechnungen in den

Anlagen des Bescheides vom 20. März 2000 wird verwiesen.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin keinen Widerspruch.

Mit Schreiben vom 2. September 2008 bat die Klägerin im Hinblick auf den Beschluss

des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 18. Juni 2008 (2 BvL 6/07) um

Überprüfung und Korrektur ihrer Versorgungsbezüge auch bezüglich der vergangenen

Zeit.

Mit Bescheid vom 8. September 2008 setzte das LBV ab dem 1. September 2008 die

Versorgungsbezüge der Klägerin ohne den Versorgungsabschlag wegen Freistellungen

neu fest und kam nach Übergangsrecht (§ 85 Abs. 1 BeamtVG) zu einem

Ruhegehaltssatz von 68,00 %.

Mit Schreiben vom 26. September 2008 bat die Klägerin erneut um Überprüfung und

Korrektur ihrer Versorgungsbezüge bezüglich der vergangenen Zeit.

Mit Bescheid vom 1. Oktober 2008 lehnte das LBV eine Neufestsetzung der

Versorgungsbezüge für die Zeit vor dem 1. September 2008 ab. Zur Begründung führte

es im Wesentlichen aus: Da der Bescheid über die Festsetzung der Versorgungsbezüge

bestandskräftig sei, könne eine Neuberechnung für die Zeit vor dem 1. September 2008

nicht vorgenommen werden. Es bestehe selbst dann kein Anspruch auf

Wiederaufgreifen des Verfahrens, wenn sich der Versorgungsfestsetzungsbescheid

durch nachträgliche höchstrichterliche Rechtsprechung von Anfang an als rechtswidrig

erweise.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 20. Oktober 2008 Widerspruch. Zur

Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Das Argument, die Festsetzung der

Versorgungsbezüge sei bestandskräftig, greife nicht, da das Finanzministerium des

beklagten Landes das LBV in einem Rundschreiben vom 18. Juli 2008 gebeten habe,

mit Blick auf die Entscheidung des BVerfG neu zu bescheiden.

Den Widerspruch wies das LBV mit Widerspruchsbescheid vom 7. November 2008

zurück. Zur Begründung wiederholte und vertiefte es im Wesentlichen die Begründung

des angefochtenen Bescheids.

Zur Begründung ihrer am 5. Dezember 2008 erhobenen Klage trägt die Klägerin im

Wesentlichen ergänzend vor: Das beklagte Land habe es versäumt, die

Versorgungsempfänger, deren Versorgungsbezüge unter Anwendung des § 14 Abs. 1

Satz 1 BeamtVG a.F. bestandskräftig festgesetzt worden seien, auf die Möglichkeit

hinzuweisen, auf Antrag eine die Bestandskraft durchbrechende

Verwaltungsentscheidung zu erzielen. Diese Unterlassung stelle eine Verletzung der

Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber den Versorgungsempfängern dar.

Insbesondere zeige der Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 3. September

2008, mit dem die obersten Bundesbehörden sowie die Deutsche Bundesbank

angewiesen worden seien, bestandskräftige Versorgungsfestsetzungen mit Wirkung

vom 1. Juli 2008 aufzuheben, und § 14 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG a.F. nicht mehr

anzuwenden, dass eine solche Information der Versorgungsempfänger geboten

gewesen sei.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für

Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 1. Oktober 2008 und

des Widerspruchsbescheides vom 7. November 2008 zu verpflichten, ihre

Versorgungsbezüge unter Abänderung der

Versorgungsfestsetzungsbescheide vom 20. März 2000 und 8. September

2008 rückwirkend ab dem 1. Juli 2008 ohne Versorgungsabschlag

festzusetzen und den sich hieraus ergebenden Nachzahlungsbetrag in

Höhe von acht Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit

Rechtshängigkeit zu verzinsen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt es ergänzend vor: Es bestehe keine allgemeine Beratungspflicht

des Dienstherrn. Auch die Fürsorgepflicht gehe nicht so weit, den Beamten auf die

Notwendigkeit einer Antragstellung aufmerksam zu machen, wenn diesem

mannigfaltige Möglichkeiten zur Verfügung stünden, sich über die beamtenrechtlichen

Verhältnisse kundig zu machen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen

auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:

Das Gericht konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung

entscheiden (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO ).

Die Klage ist nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neufestsetzung

ihrer Versorgungsbezüge ohne Versorgungsabschlag für die Zeit vom 1. Juli bis

31. August 2008. Der geltend gemachte Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens

besteht nicht (§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO ).

Ein solcher Anspruch auf Neufestsetzung der Versorgungsbezüge ergibt sich für den

genannten Zeitraum weder aus § 51 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land

Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) noch aus § 48 VwVfG NRW.

Die Klägerin hat zunächst keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach

§ 51 VwVfG NRW. Nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW hat die Behörde auf Antrag des

Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren

Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde

liegende Sach oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat.

Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind vorliegend nicht erfüllt. Weder das Urteil des

Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) vom 23. Oktober 2003 noch die

auf diese Entscheidung gestützten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG)

vom 25. Mai 2005 (2 C 14.04 und 2 C 6/04) noch der Beschluss des BVerfG vom 18 Juni

2008 (2 BvL 6/07) haben eine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1

VwVfG NRW herbeigeführt.

Eine Änderung der Rechtslage im Sinne dieser Vorschrift setzt voraus, dass es sich um

eine Änderung im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche

Außenwirkung zukommt, handeln muss; eine gerichtliche Entscheidungsfindung bleibt

demgegenüber eine rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der

vorgegebenen Rechtsordnung, weshalb eine Änderung der Rechtsprechung selbst der

höchstrichterlichen Rechtsprechung keine Änderung der Rechtslage ist. Dies gilt auch

dann, wenn der bestandskräftige Verwaltungsakt, dessen Aufhebung begehrt wird, auf

einer Rechtsnorm beruht, welche vom BVerfG für nichtig erklärt wurde,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Oktober 1993 – 6 B 35/93 , Buchholz 421.0

Prüfungswesen Nr. 319.

Eine Verpflichtung des beklagten Landes zum Wiederaufgreifen des Verfahrens nach

der zwingenden Vorschrift des § 51 VwVfG NRW scheidet somit aus.

Eine derartige Verpflichtung ergibt sich für den streitbefangenen Zeitraum auch nicht

aus der daneben anwendbaren Ermessensvorschrift des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG

NRW. Die den angefochtenen Bescheiden zugrunde liegenden Erwägungen des LBV

sind insoweit rechtlich nicht zu beanstanden.

Hierbei ist zunächst zu berücksichtigen, dass ein klagbarer Anspruch des von einem

bestandskräftig gewordenen belastenden Verwaltungsakt Betroffenen auf eine

Rücknahme dieser würde eine Ermessensreduzierung auf Null voraussetzen in der

Regel nicht besteht. Bei der Ausübung des Behördenermessens über die begehrte

Rücknahme eines bestandskräftigen belastenden Verwaltungsakts ist in Rechnung zu

stellen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres

Gewicht zukommt als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden

Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist. Das der

materiellen Einzelfallgerechtigkeit gegenläufige Gebot der Rechtssicherheit ist ein

wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit und damit eines Konstitutionsprinzips des

Grundgesetzes. Aus ihm folgt die grundsätzliche Rechtsbeständigkeit unanfechtbarer

Verwaltungsakte. Gibt die Rechtsordnung der Verwaltungsbehörde die Möglichkeit,

durch Hoheitsakt für ihren Bereich das im Einzelfall rechtlich Verbindliche festzustellen,

zu begründen oder zu verändern, so besteht auch ein verfassungsrechtliches Interesse

daran, die Bestandskraft des Hoheitsaktes herbeizuführen. Die mit dem Verstreichen der

Frist zur Anfechtung eines Verwaltungsakts regelmäßig einhergehende Bestandskraft

ist ein Instrument der Gewährleistung von Rechtssicherheit. Tritt der Grundsatz der

Rechtssicherheit mit dem Gebot der Gerechtigkeit im Einzelfall in Widerstreit, so ist es

Sache des Gesetzgebers und der Rechtsprechung, das Gewicht, das ihnen in dem zu

regelnden Fall zukommt, abzuwägen und zu entscheiden, welchem der beiden

Prinzipien der Vorrang gegeben werden soll. In Anwendung dieser Grundsätze besteht

mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit nur ausnahmsweise dann ein

Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen

Aufrechterhaltung schlechthin unerträglich ist. Ob dies der Fall ist, hängt von den

Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte

ab. Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist dann schlechthin unerträglich, wenn die

Behörde gegen den allgemeinen Gleichheitssatz dadurch verstößt, dass sie in gleichen

oder ähnlich gelagerten Fällen in der Regel von ihrer Befugnis zur Rücknahme

Gebrauch macht, hiervon jedoch in anderen Fällen ohne rechtfertigenden Grund

absieht. Genauso liegt es, wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde

auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und

Glauben erscheinen lassen. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts,

dessen Rücknahme begehrt wird, kann ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine

Aufrechterhaltung sei unerträglich. Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts

begründet hingegen keinen Anspruch auf Rücknahme, da die Rechtswidrigkeit lediglich

Voraussetzung einer Ermessensentscheidung der Behörde ist. Allerdings kann in dem

einschlägigen Fachrecht eine bestimmte Richtung der zu treffenden Entscheidung in der

Weise vorgegeben sein, dass das Ermessen im Regelfall nur durch die Entscheidung

für die Rücknahme des Verwaltungsakts ausgeübt werden kann, so dass sich das

Ermessen in diesem Sinne als intendiert erweist,

vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 7. Juli 2004 – 6 C 24/03 , BVerwGE 121, 226-245.

Dass die Aufrechterhaltung der von der Klägerin angegriffenen Regelung, soweit sie

den streitbefangenen Zeitraum betrifft, nach den vorgenannten Maßstäben schlechthin

unerträglich wäre, ist nicht erkennbar. Die Klägerin selbst hat nicht behauptet, dass das

beklagte Land in anderen bestandskräftig geregelten Versorgungsfällen vergleichbarer

Art anders als in ihrem Fall entschieden hätte. Hierfür ist auch nichts ersichtlich. Auf den

von ihr erwähnten Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 3. September 2008

kann sich die Klägerin nicht berufen, da dieser wie sie selbst angibt – lediglich die

obersten Bundesbehörden sowie die Deutsche Bundesbank, nicht aber die Behörden

des beklagten Landes anweist.

Auch Umstände, welche ein Festhalten an dem Versorgungsabschlag für den

streitbefangenen Zeitraum im Falle der Klägerin als Verstoß gegen die guten Sitten oder

Treu und Glauben erscheinen ließen, sind nicht erkennbar. Dass die angegriffene

Regelung offensichtlich rechtswidrig wäre, ist ebenfalls nicht zu sehen und wird von der

Klägerin auch nicht vorgetragen. Schließlich existiert auch keine fachrechtliche, etwa

versorgungsrechtliche Vorschrift, welche das nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW

auszuübende Ermessen in Richtung einer Rücknahmeentscheidung für die

Vergangenheit intendieren würde. Nach den oben aufgezeigten Grundsätzen durfte das

LBV eine Rücknahme des Bescheids vom 20. März 2000 für die Vergangenheit somit

ermessensfehlerfrei ablehnen.

Dass die Rechtswidrigkeit der Versorgungsregelung im Falle der Klägerin auf einem für

vergleichbare Fälle vom EuGH festgestellten Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht beruht,

führt ebenfalls nicht zu einer Verpflichtung des Beklagten, die bestandskräftige

Regelung der Versorgungsbezüge der Klägerin aufzuheben und erneut zu entscheiden.

Auch das Gemeinschaftsrecht verlangt grundsätzlich nicht, eine bestandskräftige

Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen; vielmehr sind vom nationalen Recht

vorgesehene Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung grundsätzlich mit

Gemeinschaftsrecht vereinbar, weil sie ein Anwendungsfall des grundlegenden Prinzips

der Rechtssicherheit sind und sich auch für das Gemeinschaftsrecht eine unbedingte

Verpflichtung der Behörde zur Rücknahme eines bestandskräftigen Bescheides nur aus

besonderen, zusätzlichen Gründen ergeben kann. Der EuGH hat hierzu entschieden,

der in Art. 10 EG verankerte Grundsatz der Zusammenarbeit verpflichte eine

Verwaltungsbehörde zur antragsgemäßen Überprüfung einer bestandskräftigen

Verwaltungsentscheidung mit dem Ziel, der mittlerweile vom Gerichtshof

vorgenommenen Auslegung einer einschlägigen Bestimmung Rechnung zu tragen,

wenn die Behörde nach nationalem Recht befugt sei, diese Entscheidung

zurückzunehmen, die Entscheidung infolge eines Urteils eines in letzter Instanz

entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden sei, das Urteil auf einer

unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruhe, die erfolgt sei, ohne dass der

Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht worden sei, obwohl der Tatbestand des

Art. 234 Abs. 3 EG erfüllt wäre und der Betroffene sich, unmittelbar nachdem er Kenntnis

von der besagten Entscheidung des Gerichtshofs erlangt habe, an die

Verwaltungsbehörde gewandt habe,

vgl. EuGH in der Rechtssache Kühne & Heitz, Urteil vom 13. Januar 2004, C453/00,

DVBl 2004, 373-374.

Diese Voraussetzungen liegen hier schon deshalb nicht vor, weil die Klägerin den

nationalen Rechtsweg nicht nur nicht ausgeschöpft, sondern gar nicht erst beschritten

und die nunmehr beanstandete Regelung widerspruchslos hingenommen hat.

Damit war es dem beklagten Land aber auch unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts

nicht schlechthin verwehrt, sich für die zum Zeitpunkt der Antragstellung am

2. September 2008 bereits vergangenen Zeiträume auf die Bestandskraft der von ihm

getroffenen Regelung zu berufen.

Die Klägerin hat schließlich keinen Anspruch auf Neufestsetzung ihrer

Versorgungsbezüge ohne Versorgungsabschlag für die Zeit vom 1. Juli bis 31. August

2008 im Hinblick auf die von ihr geltend gemachte Fürsorgepflichtverletzung. Dem

Dienstherrn obliegt nämlich keine aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht nach § 85

LBG NRW a.F. (nunmehr § 45 des Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der

Beamtinnen und Beamten in den Ländern BeamtStG) abzuleitende allgemeine Pflicht

zur Belehrung über alle für den Beamten einschlägigen Rechtsvorschriften, vor allem

dann nicht, wenn es sich um Vorschriften handelt, deren Kenntnis bei dem Beamten

vorausgesetzt werden oder sich der Beamte unschwer selbst verschaffen kann.

Demgemäß gebietet die Fürsorgepflicht grundsätzlich nicht, dass der Dienstherr seine

Beamten von sich aus auf die Möglichkeit eines Antrags, der für sie in Betracht kommen

könnte, aufmerksam macht. Abweichend von diesem Grundsatz können nur besondere

Fallgestaltungen eine Belehrungspflicht auslösen. Als solche hat das

Bundesverwaltungsgericht die ausdrückliche Bitte des Beamten um eine Auskunft,

ferner den vom Dienstherrn erkannten oder erkennbaren Irrtum des Beamten in einem

bedeutsamen Punkt sowie eine bestehende allgemeine Praxis, die Beamten über

einschlägige Rechtsvorschriften zu belehren anerkannt,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. März 2002 – 2 B 3/02 , in juris.

Diese Voraussetzungen sind sämtlich nicht erfüllt. Die Klägerin hat weder eine

ausdrückliche Bitte um eine Auskunft an das LBV herangetragen. Noch musste das LBV

von einem Irrtum der Klägerin in einem bedeutsamen Punkt ausgehen. Noch bestand

eine allgemeine Praxis des LBV, die Beamten darüber zu belehren, dass sie auf Antrag

eine die Bestandskraft durchbrechende Verwaltungsentscheidung erzielen könnten.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Regelung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1

VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).