Urteil des VG Düsseldorf vom 17.09.2004
VG Düsseldorf: verhältniswahl, stadt, aufsichtsrat, verteilung der sitze, wahlvorschlag, politische gruppierung, einzelnes mitglied, gemeindeordnung, zusammensetzung, zahl
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 5749/02
Datum:
17.09.2004
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 5749/02
Tenor:
Es wird festgestellt, dass der Beschluss des Beklagten vom 13.12.2001
über die Abberufung des Aufsichtsratsmitglieds der Stadtwerke T GmbH
L rechtswidrig zustande gekommen ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages vorläufig vollstreckbar.
Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten im Zuge der Teilprivatisierung der Stadtwerke T GmbH um die
Rechtmäßigkeit der Abberufung eines Mitglieds des Aufsichtsrates der Stadtwerke T
GmbH, an der die Stadt T wirtschaftlich beteiligt ist. Das vom abberufenen
Aufsichtsratsmitglied L angestrengte einstweilige Rechtsschutzverfahren blieb im
Ergebnis erfolglos (Beschluss der Kammer vom 31.01.2002 - 1 L 123/02 -; Beschluss
des OVG NRW vom 21.05.2002 - 15 B 238/02 -).
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Die Klägerin ist seit der Kommunalwahl am 12.09.1999 als Fraktion in dem beklagten
Rat vertreten. Die Kommunalwahl erbrachte im Einzelnen folgende Ergebnisse: CDU
50,6 %, SPD 29,6 %, Klägerin 5,9 %, FDP 6,9 %, Bürgergemeinschaft T e.V. (BfS) 5,3
%, ÖDP 1,9 %, fraktionslos 0,0 % (16 Stimmen). Hieraus ergibt sich folgende
Sitzverteilung: CDU 29 Sitze, SPD 16 Sitze, Klägerin 4 Sitze, FDP 4 Sitze, BfS 3 Sitze,
ÖDP 1, fraktionslos 1 Sitz.
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Der Stadt stand zunächst aufgrund Gesellschaftsvertrages der T Stadtwerke GmbH das
Recht zu, 9 Mitglieder und 9 Ersatzmitglieder - davon jeweils 1 Vertreter der
Stadtverwaltung - des insgesamt 18-köpfigen Aufsichtsrates der T Stadtwerke GmbH zu
bestellen; die Arbeitnehmer bestellen ihrerseits neun Mitglieder. Im Zuge der
Teilprivatisierung wurde die Besetzung des Aufsichtsrates dahingehend geändert, dass
beginnend mit der neuen Wahlperiode ab 2004 der Aufsichtsrat nur noch aus 12
Mitgliedern besteht, von denen die Stadt T vier Mitglieder entsendet. Für die Zeit ab
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01.02.2002 bis zur neuen Wahlperiode ab 2004 sieht der Gesellschaftsvertrag vor, dass
die Stadt T fünf Aufsichtsratsmitglieder entsendet, die N1 AG vier Aufsichtsratsmitglieder
und die Arbeitnehmer weiterhin neun Aufsichtsratsmitglieder. Im Hinblick auf diese
Änderung hat sich die Stadt T mit Konsortialvertrag über die Zusammenarbeit in der
Stadtwerke T AG gegenüber der N1 AG in § 6 Abs. 10 verpflichtet, alles ihr Mögliche zu
unternehmen, um sicherzustellen, dass vier der Aufsichtsratsmitglieder und der
bestellten Ersatzmitglieder, die gemäß § 10 Abs. 1 bzw. 2 des Gesellschaftsvertrages
der Stadtwerke T GmbH von dem Beklagten bestellt wurden, entweder gemäß § 10 Abs.
5 des Gesellschaftsvertrages ihre Ämter mit Wirkung zum 31.01.2002 niederlegen oder
gemäß § 10 Abs. 8 Satz 1 des Gesellschaftsvertrages vom Beklagten mit Wirkung zum
31.01.2002 abberufen werden und stattdessen vier von der N1 AG vorgeschlagene
neue Aufsichtsratsmitglieder mit Wirkung zum 01.02.2002 mit einer Amtszeit bis zur
Beendigung der laufenden Amtsperiode des Aufsichtsrates im Jahre 2004 bestellt
werden.
Drei der von dem Beklagten bestellten Aufsichtsratsmitglieder haben auf Veranlassung
des Beklagten ihr Aufsichtsratsamt niedergelegt. Das weiterhin vom Beklagten
bestimmte Ratsmitglied L, hat die Niederlegung seines Aufsichtsratsamtes abgelehnt.
Daraufhin hat der Beklagte in seiner 21. Sitzung am 13.12.2001 mehrheitlich - bei 7
Gegenstimmen (Klägerin und BfS) und Nichtmitwirkung der SPD- Fraktion und von
Ratsmitglied N2 - beschlossen, Ratsmitglied L als Mitglied und T2 als Ersatzmitglied
aus dem Aufsichtsrat der Stadtwerke T GmbH abzuberufen.
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Der von der Klägerin am 20.06.2002 gestellte Antrag auf Abberufung der
Aufsichtsratsmitglieder der Stadtwerke T GmbH, L1, C, T3und P; sowie ihrer
Stellvertreter hat der beklagte Rat am 04.07.2002 in seiner 26. Sitzung mehrheitlich - mit
34 Gegenstimmen (CDU- und FDP-Fraktion sowie Oberbürgermeister I) - abgelehnt.
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Die Klägerin hat am 23.08.2002 Klage erhoben, mit der sie sich gegen die Beschlüsse
des Beklagten vom 13.12.2001 und vom 04.07.2002 zur Abberufung des
Aufsichtsratsmitgliedes L bzw. der Abberufung der Mitglieder des Aufsichtsrates und
Neubenennung von Mitgliedern wendet. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen
geltend, sie sei in ihren Mitwirkungsrechten verletzt.
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Das dem Beklagten zukommende Ermessen, das ihm bei der Abberufung nach § 113
Abs. 1 Satz 3 GO zukomme, werde durch den in § 50 Abs. 3 und Abs. 4 GO - im
Interesse der Ratsfraktionen und besonders im Interesse der Minderheitsfraktionen -
niedergelegten Grundsatz der Verhältniswahl beschränkt. Ein sachlicher Grund,
weshalb das Aufsichtsratsmitglied L abberufen worden ist, sei nicht ersichtlich. Die
Ablehnung des - von dem Beklagten mehrheitlich abgelehnten - Antrags der Klägerin,
über die Abberufung und Neubesetzung von Mitgliedern des Aufsichtsrats der
Stadtwerke T GmbH neu zu entscheiden, sei rechtswidrig, da der Vorschlag der
Abberufung und vollständigen Neuwahl der einzige Weg sei, um eine mit § 50 Abs. 3
GO im Einklang stehende Zusammensetzung der Aufsichtsratsmitglieder nach dem
Grundsatz der Verhältniswahl zu finden.
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Verfassungsrechtlich geboten sei es, dass auch die Vertreter einer Gemeinde in
Aufsichtsräten ein Spiegelbild der Zusammensetzung des Rates selbst seien. Ändere
sich die Zahl der von einer Gemeinde entsandten Aufsichtsratsmitglieder, so sei
sicherzustellen, dass auch bei der geänderten Zahl der entsandten
Aufsichtsratsmitglieder diese in ihrer Zusammensetzung ein Spiegelbild des Rates
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seien. In diesem Falle sei analog § 58 Abs. 6 GO eine Neuwahl nach den Grundsätzen
der Verhältniswahl durchzuführen. Der Beschluss des Beklagten, das Ratsmitglied L
abzuberufen und eine Neuwahl abzulehnen, verfehle diese verfassungsrechtliche
Verpflichtung. Die entsandten Aufsichtsratsmitglieder seien kein „Spiegelbild" des
Beklagten mehr. Dies sei auch von den Mehrheitsfraktionen gerade beabsichtigt
gewesen; das Ergebnis der Vorgehensweise des Beklagten sei, dass die
Mehrheitsfraktionen des Beklagten nunmehr drei von vier Aufsichtsratsmitgliedern
stellten.
Die Klägerin beantragt,
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festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 13.12.2001 über die Abberufung
des Aufsichtsratsmitgliedes L rechtswidrig zustande gekommen ist.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung macht er geltend, die Klage sei schon unzulässig. Die Rechte der
Klägerin seien weder durch die Abberufung des Aufsichtsratsmitgliedes L noch durch
Ablehnung des Antrags auf Abberufung und Neubenennung sämtlicher Mitglieder des
Aufsichtsrates verletzt. Die Rechte der Ratsfraktionen gegenüber anderen kommunalen
Organen ergäben sich nur aus der Wahrung der Mitgliedschaftsrechte, sie bezögen sich
aber nicht auf die vom Rat getroffene Entscheidung selbst. Deshalb spielten schon die
Gründe, die für die Ratsentscheidung maßgeblich gewesen seien, in einem Rechtsstreit
der Ratsfraktion gegen den Rat keine Rolle. Durch das bloße Überstimmtwerden seien
keine parlamentarischen Mitgliedschaftsrechte der Klägerin verletzt, da das
d`Hondtsche Höchstzahlverfahren bei der Bestellung kommunaler
Aufsichtsratsmitglieder durch den Beklagten in § 50 Abs. 3 GO für den Fall des
vorzeitigen Ausscheidens eines Mitglieds aus dem Aufsichtsrat zugunsten des
Mehrheitswahlprinzips aufgegeben sei.
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Darüber habe die Klage aber auch in der Sache keinen Erfolg. Trage die Abberufung
eines Aufsichtsratsmitglieds einem zwingenden gesellschaftsrechtlichen Erfordernis der
Verkleinerung des Aufsichtsrates Rechnung, seien veränderte Mehrheitsverhältnisse im
Rat also nicht ausschlaggebend, sei das Mehrheitswahlprinzip anzuwenden. Das
Gesetz unterscheide zwischen der erstmaligen Besetzung der Ausschüsse und
Gremien in Drittorganisationen - dann Verhältniswahlprinzip - und den erforderlichen
Nachwahlen - dann Mehrheitswahlprinzip -. Liege für die Neubesetzung - für die
Abberufung müsse Entsprechendes gelten - ein sachlicher Grund vor und könne von
einem Missbrauch nicht die Rede sein, dann müsse es bei der gesetzlichen Regelung
in §§ 113 Abs. 1 Satz 3, 50 Abs. 4 Satz 2 GO verbleiben. Die streitige Abberufung sei
veranlasst worden durch die Notwendigkeit, sich den gesellschaftsrechtlichen
Erfordernissen zu stellen, die sich aus dem zwischen der Stadt T und der N1 AG
beschlossenen Konsortialvertrag ergeben hätten. Die Stadt T hätte ihre vertraglichen
Verpflichtungen verletzt, wenn sie eine entsprechende Abberufung nicht vorgenommen
hätte.
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Die Abberufung des vierten Aufsichtsratsmitgliedes sei auch nicht nach den
Grundsätzen des Verhältniswahlrechts möglich gewesen. Diese hätte nur dann greifen
können, wenn die seinerzeitige Wahl nach dem Verhältniswahlprinzip erfolgt wäre. Sei -
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wie hier - nach einer einheitlichen Liste gewählt worden, könne auch das
Verhältniswahlprinzip nicht abgebildet werden, da die Zuordnung der einzelnen
Gremienmitglieder zu den damals bestehenden Kräfteverhältnissen im Rat nicht mehr
hätte nachvollzogen werden können. Die Ratsmitglieder hätten sich bei der
seinerzeitigen Bestellung der Aufsichtsratsmitglieder auf einen gemeinsamen Vorschlag
geeinigt, weshalb das Prinzip des Verhältniswahlrechts schon deshalb kein
Auswahlkriterium darstellen könne. Das Prinzip der Verhältniswahl könne bei einer
späteren Ratsentscheidung nur fortgeführt werden, wenn es bei der erstmaligen
Bestellung gewissermaßen angelegt sei.
Im übrigen seien in der Ratsvorlage die Gründe dargestellt worden, aus denen heraus
eine Abberufung von Aufsichtsratsmitgliedern erforderlich gewesen sei. Nachdem
bereits ein CDU-Mitglied (3 auf 2) und zwei SPD-Mitglieder (3 auf 1) aus dem
Aufsichtsrat ausgeschieden seien, habe nunmehr die Abberufung eines weiteren
Aufsichtsratsmitgliedes angestanden. In der Vorlage seien die Gründe für die
Notwendigkeit der Verringerung der entsandten Aufsichtsratsmitglieder dargestellt
gewesen, ohne einen Vorschlag zu unterbreiten, welches der weiteren
Aufsichtsratmitglieder abberufen werden solle. Angesichts des Umstandes, dass bereits
CDU- bzw. SPD-Mitglieder abberufen worden seien, habe es nahegelegen, dass sich
der Beklagte für ein Mitglied der FDP-Fraktion bzw. ein Mitglied der Klägerin
entschieden habe. Die Abberufung des Ratsmitgliedes L habe im Rahmen dieser
Überlegungen gelegen.
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Eine vorzeitige komplette Neubestellung des Aufsichtsrates hätte den Grundsatz der
Arbeitskontinuität des Gremiums durchbrochen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO im Rahmen eines
Organstreits (Kommunalverfassungsstreits) zulässig. Zwischen den Beteiligten ist
streitig, ob im Falle der gesellschaftsrechtlich bedingten Verringerung der Anzahl der
gemeindlichen Aufsichtsratsmitglieder der Stadtwerke T GmbH über die Abberufung
und Neubesetzung im Wege der Verhältniswahl nach § 50 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 3
GO NW oder durch Mehrheitsbeschluss zu entscheiden ist. Von der Beantwortung
dieser Frage sind die Befugnis der Klägerin zur Unterbreitung entsprechender
Wahlvorschläge und deren anschließende Behandlung durch den Beklagten abhängig.
Zwischen den Beteiligten ist das Bestehen eines Rechtsverhältnisses im Streit, an
dessen Klärung die Klägerin im Blick auf weitere Abberufungen von und Neubesetzung
mit Mitgliedern des Aufsichtsrates der Stadtwerke T GmbH im Zuge der
Teilprivatisierung der Stadtwerke ein berechtigtes Interesse hat. Der Beklagte kann nicht
mit Erfolg geltend machen, das berechtigte Interesse bestehe jedenfalls zum Zeitpunkt
der mündlichen Verhandlung nicht mehr, weil mit einer Wiederholung der streitigen
Vorgehensweise nicht mehr zu rechnen sei. Wird eine Rechtsverletzung gerügt, führt
dieser Einwand nur dann zum Wegfall des Feststellungsinteresses, wenn
ausgeschlossen werden kann, dass sich die zu klärende Rechtsfrage nochmals stellen
wird. Unabhängig davon, dass die Frage der Neubesetzung mit und die Abberufung von
Aufsichtsratsmitgliedern der Stadt T auch in Zukunft eine allgemein wiederkehrende
Frage sein kann, steht dem besonders entgegen, dass im Zuge der Teilprivatisierung
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der Stadtwerke T GmbH über eine weitere Reduzierung der Mitgliederzahl des
Aufsichtsrates zuungunsten der Vertreter der Stadt T zu entscheiden sein kann.
Ursprünglich stand der Stadt T aufgrund Gesellschaftsvertrages der T Stadtwerke GmbH
zunächst das Recht zu, neben den neun Arbeitnehmervertretern neun Mitglieder und
neun Ersatzmitglieder - davon jeweils ein Vertreter der Stadtverwaltung - des insgesamt
18-köpfigen Aufsichtsrates der T Stadtwerke GmbH zu bestellen. Im Zuge der
Teilprivatisierung wurde die Besetzung des Aufsichtsrates dahingehend geändert, dass
beginnend mit der neuen Wahlperiode ab 2004 der Aufsichtsrat nur noch aus 12
Mitgliedern besteht, von denen die Stadt T vier Mitglieder entsendet. Da für die Zeit
zwischen dem 01.02.2002 bis zur neuen Wahlperiode ab 2004 der Gesellschaftsvertrag
vorsieht, dass die Stadt T nur noch 5 Aufsichtsratsmitglieder entsendet - und dazu
verhält sich der von der KIägerin angegriffene Abberufungsbeschluss vom 13.12.2001 -,
hingegen die N1 AG 4 Aufsichtsratsmitglieder und die Arbeitnehmer weiterhin neun
Aufsichtsratsmitglieder, steht eine weitere Abberufung eines Aufsichtsratsmitglieds bzw.
die Neubesetzung des Aufsichtsrats bezüglich der Vertreter der Stadt T bevor.
Die Klagebefugnis ergibt sich daraus, dass die Klägerin eine organinterne
Mitwirkungsbefugnis beansprucht, die - trifft ihre Rechtsauffassung zu - durch das
praktizierte Wahlverfahren rechtswidrig vereitelt wird.
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Die Klage ist begründet.
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Der angegriffene Beschluss des Beklagten vom 13.12.2001 über die Abberufung des
Aufsichtsratsmitglieds der Stadtwerke T GmbH L ist rechtswidrig zustande gekommen,
weil gegen die in der Gemeindeordnung niedergelegten und im Falle der Besetzung
von Aufsichtsratsmandaten zu beachtenden Grundsätzen des Verhältniswahlrechtes
verstoßen worden ist.
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Zur streitigen Abberufung hat die Kammer in ihrem Beschluss vom 31.12.2002 - 1 L
123/02 -, an dessen Rechtsausführungen sie festhält, darauf hingewiesen, dass die
Gemeindeordnung zwar eine ausdrückliche Regelung zu dem Fall der Verkleinerung
des Gremiums, für das der Betroffene bestellt oder vorgeschlagen worden ist, oder zu
dem hier streitigen Fall der Verringerung der von der Gemeinde zu besetzenden Sitze
nicht enthält. Gleichwohl ergibt sich aus § 50 Abs. 3 und 4 GO NW, dass auch in diesen
Fällen dem Prinzip der Verhältniswahl Rechnung zu tragen ist, wenn keine einstimmige
Entscheidung zu Stande kommt. Im einzelnen hat die erkennende Kammer zur streitigen
Abberufung Folgendes ausgeführt:
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„Die Abberufung eines von der Gemeinde entsandten Aufsichtsratsmitglieds beurteilt
sich in dem hier maßgeblichen Zusammenhang ausschließlich nach § 113 Abs. 1 Satz
3 GO NW. Hiernach haben die vom Rat bestellten Vertreter der Gemeinde in Beiräten,
Ausschüssen, Gesellschafterversammlungen, Aufsichtsräten oder entsprechenden
Organen von juristischen Personen oder Personenvereinigungen, an denen die
Gemeinde beteiligt ist, ihr Amt auf Beschluss des Rates jederzeit niederzulegen. Eine
abweichende gesetzliche Regelung i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 GO NW besteht hier
nicht.
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Die Möglichkeit der Abberufung verfolgt im Wesentlichen das Ziel, das Weisungsrecht
der Gemeinde gegenüber ihren Vertretern nach § 113 Abs. 1 Satz 2 GO NW
abzusichern. Ein Abberufungsbeschluss kann dementsprechend ebenso wie eine
Weisung mit einfacher Ratsmehrheit beschlossen werden.
27
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht
Nordrhein-Westfalen, Loseblattsammlung Stand September 2000, § 113 GO Anm. 8.1;
Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen,
Loseblattsammlung Stand März 2001, § 113 GO Anm. III 3.
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Obgleich das Abberufungsrecht nach dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 3 GO NW
keinen tatbestandlichen Voraussetzungen unterworfen ist und die Entscheidung
hierüber deshalb in das Ermessen des Rates gestellt ist, steht sie nicht in dessen
Belieben. Abgesehen von dem allgemeinen Willkür- und Missbrauchsverbot können
sich Beschränkungen der Abberufungsrechts im Hinblick auf den Grundsatz der
praktischen Konkordanz bei der Auslegung widerstreitender Regelungen auch aus
anderen kommunalverfassungsrechtlichen Bestimmungen ergeben.
29
OVG NRW. a.a.O., S. 792.
30
Zu diesen Vorschriften gehört namentlich § 50 Abs. 3 und 4 GO, der das Verfahren der
Bestellung von Vertretern der Gemeinde im Sinne des § 113 GO NW regelt. Gemäß §
50 Abs. 4 Satz 1 GO NW ist § 50 Abs. 3 GO NW entsprechend anzuwenden, wenn die
Ratsmitglieder zwei oder mehr Vertreter oder Mitglieder im Sinne der §§ 63 Abs. 2, 113
GO NW zu bestellen oder vorzuschlagen haben, die nicht hauptberuflich tätig sind. § 50
Abs. 3 Satz 1 GO NW bestimmt für die Wahl von Ausschüssen, dass dann, wenn die
Ratsmitglieder sich für die Besetzung der Ausschüsse auf einen einheitlichen
Wahlvorschlag geeinigt haben, der einstimmige Beschluss der Ratsmitglieder über die
Annahme dieses Wahlvorschlags ausreichend ist (§ 50 Abs. 3 Satz 1 GO NW). Kommt
ein einheitlicher Wahlvorschlag nicht zu Stande, wird nach den Grundsätzen der
Verhältniswahl in einem Wahlgang abgestimmt (§ 50 Abs. 3 Satz 2 GO NW), wobei die
Wahlstellen nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren auf die Wahlvorschläge der
Fraktionen und Gruppen des Rates zu verteilen sind (§ 50 Abs. 3 Satz 3 GO NW). Für
den Fall des Ausscheidens eines Gemeindevertreters i.S.v. § 113 GO NW aus dem
jeweiligen Gremium, für das er bestellt oder vorgeschlagen worden war, bestimmt § 50
Abs. 4 Satz 2 GO NW - insoweit abweichend von der in § 50 Abs. 3 Satz 5 GO NW für
Ausschüsse getroffenen Regelung -, dass die Ratsmitglieder den Nachfolger für die
restliche Zeit nach § 50 Abs. 2 GO NW, d.h. mit einfacher Mehrheit, wählen.
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Diese Normierung des Prinzips der Verhältniswahl auch für die Bestellung
gemeindlicher Vertreter i.S.d. § 113 GO NW steht einer schrankenlosen
Abberufungsbefugnis des Rates entgegen. Andernfalls hätte es die Ratsmehrheit in der
Hand, das auf Grund einer Verhältniswahl zustandegekommene Ergebnis durch die -
möglicherweise sogar sukzessive - Abberufung einzelner, von der Minderheit benannter
Vertreter nachträglich zu verändern. Soweit § 50 Abs. 4 Satz 2 GO NW in dem dort
geregelten Fall eine nachträgliche Veränderung des Proporzes zulässt, handelt es sich
um eine bewusst durch den Gesetzgeber geregelte Ausnahme für einen Sonderfall,
nicht aber um eine allgemeine Aufweichung des Prinzips.
32
Zu Letzterem OVG NRW, Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 650/87 -, NVwZ 1990, 188
(190).
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Dementsprechend ist in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen anerkannt, dass das Abberufungsrecht nach § 113 Abs. 1 Satz 3
GO NW nicht aus Gründen ausgeübt werden darf, die allein in den (veränderten)
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Mehrheitsverhältnissen des Rates wurzeln. Das Prinzip der Verhältniswahl Gewähr
leistet hiernach, dass sich das Kräfteverhältnis im Rat, wie es im Zeitpunkt der Wahl
vorliegt, in dem zu besetzenden Gremium grundsätzlich für dessen gesamte Amtszeit
widerspiegelt,
OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1990, a.a.O.; dieser Entscheidung zustimmend
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, a.a.O., § 113 GO Anm. 10; Rehn/
Cronauge, a.a.O., § 113 GO Anm. III 3.
35
Nach diesen Maßstäben erweist sich die angegriffene Entscheidung des
Antragsgegners hinsichtlich der Abberufung des Antragstellers als rechtswidrig.
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Eine ausdrückliche Regelung zu dem Fall der Verkleinerung des Gremiums, für das der
Betroffene bestellt oder vorgeschlagen worden ist, oder zu dem hier streitigen Fall der
Verringerung der von der Gemeinde zu besetzenden Sitze enthält die
Gemeindeordnung zwar nicht; gleichwohl ergibt sich aus § 50 Abs. 3 und 4 GO NW,
dass auch in diesen Fällen dem Prinzip der Verhältniswahl Rechnung zu tragen ist,
wenn keine einstimmige Entscheidung zu Stande kommt.
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Diese Verpflichtung folgt zum Einen daraus, dass das Gremium nach der Veränderung
seiner Zusammensetzung nicht mehr dem Gremium entspricht, in das die Gemeinde
ihre Vertreter ursprünglich entsandt hat. Bezogen auf die Entsendungsberechtigung ist
damit eine fortdauernde Identität des zu besetzenden Gremiums nicht gegeben. Der in
seiner Zusammensetzung geänderte Aufsichtsrat der Stadtwerke T GmbH ist im
Vergleich zu dem ursprünglichen Aufsichtsrat ein Anderer. Besteht aber keine Identität
zwischen altem und neuem Aufsichtsrat, handelt es sich bei der Entsendung der
Mitglieder in den neuen Aufsichtsrat materiell um eine Neubesetzung, die mangels
Einstimmigkeit nach dem Prinzip der Verhältniswahl zu erfolgen hat. Die Reduzierung
der Zahl der Aufsichtsratsmitglieder durch die bloße Abwahl Einzelner oder - wie hier -
eines Einzelnen ohne Rücksicht auf dieses Prinzip verstößt gegen § 50 Abs. 3 und 4
GO NW. Insoweit ergibt sich auch aus § 50 Abs. 4 Satz 2 GO NW nichts Anderes, da
hier nicht ein einzelnes Mitglied aus einem fortbestehenden Gremium ausscheidet,
sondern über die Mitglieder in einem neuen Gremium insgesamt neu zu entscheiden ist.
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Die Verpflichtung zur Beachtung des Prinzips der Verhältniswahl besteht aber auch
dann, wenn man nicht von einer materiellen Neubesetzung des Aufsichtsrates
ausgehen wollte. Wie oben ausgeführt, soll das Prinzip der Verhältniswahl Gewähr
leisten, dass das Kräfteverhältnis im Rat, wie es im Zeitpunkt der Wahl vorliegt, sich in
dem zu besetzenden Gremium grundsätzlich für die gesamte Amtszeit widerspiegelt.
Hat eine Wahl der Gemeindevertreter nicht stattgefunden, weil - wie hier - einstimmig ein
einheitlicher Wahlvorschlag beschlossen worden ist, gelten diese Erwägungen erst
recht. In diesem Fall Gewähr leistet § 50 Abs. 3 und 4 GO NW, dass das in dem
einheitlichen Wahlvorschlag zum Ausdruck gekommene Kräfteverhältnis, das Ausdruck
des freien Mandats der Ratsmitglieder ist, für die Amtszeit der Gremiumsmitglieder
Bestand hat. Der diesbezügliche Schutz ist nicht geringer als der des Ergebnisses einer
Verhältniswahl.
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Eine abweichende Beurteilung ist auch nicht im Hinblick auf § 50 Abs. 4 Satz 2 GO NW
geboten. Soweit in dem dort geregelten Fall eine Veränderung des Kräfteproporzes
zulässig ist, knüpft diese Möglichkeit an die anderweitig begründete Notwendigkeit der
Neubesetzung eines Gremiumssitzes an. Eine solche kann zwar abgesehen von dem
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Fall eines Rücktritts des jeweiligen Mitglieds auch durch dessen Abberufung begründet
werden; in diesem Fall setzt sie jedoch die Rechtmäßigkeit der
Abberufungsentscheidung voraus. Eine Abberufung mit dem (alleinigen) Ziel der
Veränderung der Kräfteverhältnisse in der Gruppe der Ratsvertreter in dem jeweiligen
Gremium wird durch § 50 Abs. 4 Satz 2 GO nicht gedeckt. Eine solche Veränderung
kann allein Folge einer Abberufung sein, nicht aber deren Grund. Anderenfalls würde
das systematische Verhältnis von § 113 Abs. 1 Satz 3 und § 50 Abs. 4 Satz 2 GO in sein
Gegenteil verkehrt.
Eine rechtmäßige Abberufungsentscheidung liegt schließlich auch nicht unter dem
Aspekt vor, dass mit der Verringerung der Zahl der von dem Antragsgegner zu
entsendenden Aufsichtsratsmitglieder ein sachlicher Grund für die Abberufung des
Antragstellers bestünde. Die mit der Folge der Proporzveränderung verbundene
Abberufung eines einzelnen Gremiumsmitglieds ist sowohl im Falle der Nachbesetzung
nach § 50 Abs. 4 Satz 2 GO NW als auch im Fall der ersatzlosen Abberufung wie hier
nur dann zulässig, wenn der (zulässige) Grund für die Abberufung gerade in der Person
des Abberufenen besteht.
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Ebenso im Ergebnis Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, a.a.O., § 113 GO
Anm. 8.2; Rehn/Cronauge, a.a.O., § 113 GO Anm. III 3.
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Betrifft der Grund der Abberufung nicht das konkret abzuberufende Gremiumsmitglied
sondern die Gesamtheit der Gremiumsmitglieder, ist die Abberufung nur das Mittel, um
tatsächlich eine neue Entscheidung über die Zusammensetzung der von dem Rat zu
entsendenden Gruppe herbeizuführen. Für eine solche Entscheidung aber sieht die
Gemeindeordnung das in § 50 Abs. 4 Satz 1 und Abs. 3 GO NW geregelte Verfahren
vor. Eine Abberufung, die diesen Vorgaben nicht Rechnung trägt, ist unzulässig.
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Ein konkret auf die Person des Antragstellers bezogener Abberufungsgrund liegt nicht
vor. Seine Abberufung erfolgt vielmehr erklärtermaßen nur, um der Verringerung der
Zahl der Aufsichtsratssitze der Stadt T Rechnung zu tragen. Der mit seiner Abberufung
verbundene Zweck hätte damit aber ebenso durch die Abberufung eines anderen
Gremiumsmitglieds erfüllt werden können, sodass sich der vorliegende sachliche Grund
auf die Gesamtheit der verbleibenden Gremiumsmitglieder bezog. Aus den oben
genannten Gründen hätte die Entscheidung über den Verbleib des Antragstellers im
Aufsichtsrat bzw. die Besetzung der verbleibenden Aufsichtsratssitze deshalb nach den
in § 50 Abs. 3 und 4 GO NW niedergelegten Maßstäben getroffen werden müssen. Zwar
wird insoweit nicht zu fordern sein, dass zunächst alle Aufsichtsratsmitglieder abberufen
werden müssen, um dann die zur Verfügung stehenden Sitze insgesamt neu zu
verteilen. Ebenso dürfte es möglich sein, über die Verteilung der Sitze nach den in § 50
Abs. 3 und 4 GO NW geregelten Grundsätzen neu zu entscheiden, die bislang
benannten Aufsichtsratsmitglieder zu belassen, soweit sie wiederum entsandt werden
sollen, und lediglich die zukünftig nicht zu entsendenden Mitglieder abzuberufen. Dass
der Abberufung des Antragstellers ein solches Verfahren vorangegangen wäre, ist
jedoch nicht ersichtlich."
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Sowohl für die Wahl von Mitgliedern zur Neubesetzung eines Aufsichtsrates als auch
bei der Abberufung von Mitgliedern gilt damit die vom Gesetzgeber getroffene
Grundentscheidung zum Minderheitenschutz, entweder über einen einheitlichen
Wahlvorschlag einstimmig abzustimmen, oder nach dem Verhältniswahlrecht
abzustimmen und die zu vergebenden Sitze nach dem d'Hondtschen
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Höchstzahlverfahren zu verteilen.
Der Einwand des Beklagten, im Rahmen einer Verhältniswahl zur Neubesetzung des
„verkleinerten" Aufsichtsrates der Stadtwerke T AG hätte das Ergebnis einer
ursprünglichen Verhältniswahl nicht abbilden können, da gar keine Verhältniswahl
stattgefunden habe, sondern vielmehr der Aufsichtsrat mit einstimmigem Wahlvorschlag
gewählt worden sei, überzeugt nicht. Bei der Abberufung bzw. Neubesetzung im
Zusammenhang mit der Verkleinerung des Aufsichtsrates hätte im Gegenteil gerade das
Ergebnis dadurch abgebildet werden können, indem erneut ein einheitlicher
Wahlvorschlag hätte vorgelegt werden können. In dem Fall, dass sich der Rat nicht
einstimmig auf einen einheitlichen Wahlvorschlag einigen kann, ist dann aber
besonderer Wert auf den gesetzlich geregelten Minderheitenschutz zu legen.
Andernfalls hinge das Ergebnis weitgehend von tatbestandlichen Zufälligkeiten ab; eine
politische Gruppierung, die sich auf einen Konsensvorschlag eingelassen hat, fände
sich gegenüber der Ratsmehrheit im Nachhinein deutlich weniger geschützt als eine,
die auf der (ursprünglichen) Verhältniswahl bestanden hätte.
46
Vgl. J. Müller, NVWBl. 1997, 172, 174/175: Abberufung mit Mehrheitswahl möglich, aber
Neuberufung aufgrund Verhältniswahl.
47
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) weist
darauf hin,
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vgl. Beschlüsse vom 26.04.1989 - 15 A 650/87 -, NVwZ 1990, S. 188, 189 f., und vom
12.02.1990 - 15 B 35/90 -, NVwZ 1990, S. 791, 793,
49
dass der Gesetzgeber ganz bewusst eine Änderung der Bestimmungen mit dem Ziel
einer weitreichenden Ausdehnung der Verhältniswahl vorgenommen hat. Der
Gesetzgeber hat die gemeindeinterne Willensbildung insoweit prinzipiell umfassend
den Grundsätzen der Verhältniswahl unterworfen - mit nur einer, der oben dargestellten
individuellen, Ausnahme. Diese rechtfertigt sich aus der Überlegung, dass eine
politische Kraft, deren Mandatsträger Anlass zur Abberufung geben, den daraus
entstandenen Einflussverlust trägt. Die Grundentscheidung beruht auf der Wertung,
dass eine proportionale Beteiligung auch der politischen Minderheiten an den
körperschaftsinternen Funktionen dem Wohl der Gemeinde in besonderem Maße dient.
50
Diese Auffassung findet ihre Bestätigung in der aktuellen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts,
51
vgl. Beschluss vom 10.12.2003 - 8 C 18.03 -, Städte- und Gemeinderat 2004, Nr. 1-2, 42
= HGZ 2004, 105-107 = DVBl 2004, 439-442 = KommJur 2004, 141-143 = NWVBl 2004,
184-186 = NVwZ 2004, 621-622 = BayVBl 2004, 344-346 = NdsVBl 2004, 229- 230,
52
zur Wahl von Mitgliedern der Ausschüsse des Rates nach § 50 Abs. 3 Satz 2 und 3 GO
NW aufgrund gemeinsamer Wahlvorschläge mehrerer Fraktionen oder Gruppen. Im
Zusammenhang mit der bundesverfassungskonformen Auslegung des § 50 Abs. 3 Satz
3 GO NW kommt das Bundesverwaltungsgericht zu dem Ergebnis, dass aus dem Art. 20
Abs. 1 und 2 GG und Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG zu entnehmenden Prinzip der
repräsentativen Demokratie der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der
Zusammensetzung von Ratsplenum und Ratsausschüssen folgt.
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Der Hinweis des Beklagten, diese Rechtsprechung sei auf den vorliegenden Fall nicht
anwendbar, da es eben nicht um die Besetzung von gemeindeinternen Ausschüssen
gehe, sondern um die Besetzung eines Organs einer privatrechtlichen Drittorganisation,
entkräftet die Heranziehung der Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts nicht.
Bei der Besetzung des Aufsichtsrates eines kommunalen
Energieversorgungsunternehmens geht es um die Vergabe herausgehobener
Leitungsfunktionen, die für die Gemeinde besonders Gewicht hat.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12.02.1990, a.a.O..
55
Dazu war die Kammer schon in ihrem Beschluss vom 31.01.2002 - 1 L 123/02 - der
Auffassung, dass zwar bei der Ausübung der diesbezüglichen Ämter eine Bindung an
das Weisungsrecht des Rates nach § 113 Abs. 1 Satz 2 GO NW besteht und damit der
Gesetzgeber die Bedeutung des Prinzips der Verhältniswahl begrenzt hat. Der
Gesetzgeber hat aber zugleich trotz der Weisungsgebundenheit der
Gremiumsmitglieder bei ihren Entscheidungen an ihrer Bestellung nach den
Grundsätzen des Verhältniswahlrechts festgehalten. Die Kammer hat dazu weiter
ausgeführt - und hält daran fest -,
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„dass er (i.e. der Gesetzgeber) - selbst in dem so beschränkten Umfang - dem Prinzip
der proportionalen Vertretung der im Rat vertretenen Fraktionen und Gruppen einen
Wert über das Entscheidungsverhalten der Gewählten hinaus bemessen wollte. (...)
Über diese Erwägungen hinaus folgt die Anerkennung eines Interesses der Gemeinde
an der Wahrung der Prinzips der Verhältniswahl bei der Entsendung von Vertretern in
Gremien von Unternehmen, an denen die Gemeinde beteiligt ist, auch aus der
Bedeutung, die privatrechtliche Handlungsformen im Rahmen der Aufgabenerfüllung
der Gemeinde heute erlangt haben. Die zunehmende Wahrnehmung gemeindlicher
Aufgaben durch Privatrechtssubjekte, deren Tätigkeit die Gemeinde in
eingeschränkterem Maße zu bestimmen vermag als die Tätigkeit ihrer Verwaltung,
verleiht den Regelungen des § 50 Abs. 3 und 4 GO NW jedenfalls heute eine
erhebliche, auch grundsätzliche Bedeutung. Mit diesen Bestimmungen wird der die
Gemeindeordnung mitprägende Grundsatz der angemessenen Berücksichtigung von
Minderheiten jedenfalls im Ansatz auch auf den Bereich des Handelns in
privatrechtlicher Form übertragen. Angesichts der Tatsache, dass in diesem Bereich
weiter gehende Vorkehrungen zum Schutz von Ratsminderheiten nicht bestehen -
kommunalrechtlich erkennbar etwa in der Weisungsgebundenheit entsandter
Gremiumsmitglieder, gesellschaftsrechtlich bedingt durch die Regelungen über die
Entscheidungsfindung in den entsprechenden Unternehmen und wirtschaftlich verstärkt
durch die zunehmende Beteiligung Privater an derartigen Unternehmen -, gewinnt der in
§ 50 Abs. 3 und 4 GO NW normierte Grundsatz der Beteiligung auch von
Ratsminderheiten ein umso stärkeres Gewicht. Nur durch diese Regelung wird
sichergestellt, dass die genannten Grundwertungen der Gemeindeordnung jedenfalls im
Ansatz auch bei der gemeindlichen Tätigkeit in privatrechtlicher Form beachtet werden.
Damit aber dienen sie ebenso wie in die Normen, die das öffentlich-rechtliche Handeln
der Gemeinde regeln, deren Interesse und läuft ihre Verletzung dem Interesse der
Gemeinde zuwider.
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Eine besondere Schutzwürdigkeit der ursprünglich gewählten Gremiumsmitglieder, die
bei der Neubesetzung im Sinne einer „Verkleinerung" des Aufsichtsrates
gegebenenfalls aufgrund des Verhältniswahlrechtes nicht erneut Berücksichtigung
finden könnten, besteht - entgegen der Auffassung des Beklagten - nicht. Zur streitigen
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Abberufung hat das Oberverwaltungsgericht,
Beschluss vom 21.05.2002 - 15 B 238/02 -, www.nrwe.de,
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unter ausdrücklicher Abkehr von seiner bisherigen Rechtsprechung
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- vgl. Beschlüsse vom 12.02.1990 - 15 B 35/90 -, NVwZ 1990, S. 791 -,
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dargelegt, dass dem vom Rat entsandten Vertreter im Aufsichtsrat einer GmbH im
Grundsatz keine wehrfähige Innenrechtsposition zusteht, kraft deren er seine
Abberufung gemäß § 113 Abs. 1 Satz 3 GO NRW verhindern kann. Eine solche
Rechtsposition ergebe sich auch nicht aus den Vorschriften über die Verhältniswahl bei
der Besetzung der Aufsichtsratspositionen durch den Rat. Dieser Auffassung schließt
sich die Kammer an. Schließlich spricht gegen die Heranziehung der Prinzipien der
Verhältniswahl nicht der - funktionale - Grundsatz der „Arbeitskontinuität". Denn die aus
§ 50 Abs. 3 und 4 GO NRW folgenden Vorgaben lassen sich - wie oben dargelegt -
auch durch (bloße) Abberufung jener Mandatsträger erfüllen, die nach einem neuen
einheitlichen Wahlvorschlag oder Neuwahl nach dem Verhältnisprinzip nicht mehr
dazugehören würden. Im Übrigen wird das Gremium durch die Verringerung der Zahl
der Sitze ohnehin verändert. Ob dies rechtstechnisch durch Abberufung (und Verbleib)
einzelner Mandatsträger oder durch komplette Neuwahl erfolgt, ändert praktisch nichts.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
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