Urteil des VG Düsseldorf vom 02.12.2005
VG Düsseldorf: stellvertreter, abberufung, widerruf, fraktion, gemeindeordnung, öffentliche bekanntmachung, abstimmung, wichtiger grund, vertretung, stimmenmehrheit
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 2396/05
Datum:
02.12.2005
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 2396/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand:
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Der Rat der Stadt E, dem 74 Mitglieder angehören, befasste sich am 13.12.2004 im
nichtöffentlichen Teil seiner Sitzung mit dem Antrag der Klägerin sowie der Fraktion C,
die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters unter Anordnung des Sofortvollzuges zu widerrufen und mit
sofortiger Wirkung den Beigeordneten H1 zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters zu bestellen (Drucksache-Nr. 04-0660 vom 07.12.2004). Der Antrag
war dem Beklagten am 06.12.2004 von dem Geschäftsführer der Fraktion C1 per E-Mail
mit der Bitte zugesandt worden, ihn auf die Tagesordnung für die Ratssitzung am
13.12.2004 zu setzen. Nach intensiver Debatte im Rat wies der Beklagte darauf hin, er
fühle sich an die ihm von der Bezirksregierung E1 unter dem 10.12.2004 mit der Bitte
um Beachtung übermittelte Rechtsauffassung des Innenministeriums des Landes
Nordrhein-Westfalen (NRW) gebunden, dass der Widerruf der Bestellung eines
Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters in analoger Anwendung
der Regelung in § 71 Abs. 7 GO NRW einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der
Ratsmitglieder bedürfe. Das Innenministerium NRW bezog sich insoweit auf eine
Stellungnahme des Städtetages Nordrhein-Westfalen (NRW) vom 30.05.1997. Bei der
anschließenden Abstimmung stimmten 38 der anwesenden 72 Ratsmitglieder mit ‚Ja'
und 34 Ratsmitglieder mit ‚Nein'. Daraufhin stellte der Beklagte fest, der Antrag sei
abgelehnt, da die erforderliche Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder
des Rates nicht erreicht sei. Im Anschluss erklärte die Ratsfrau W, die Klägerin sowie
die Fraktion C beabsichtigten, eine endgültige Klärung über die Bewertung des
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Abstimmungsergebnisses herbeizuführen.
Mit anwaltlichem Schreiben vom 02.05.2005 forderte die Klägerin den Beklagten auf,
innerhalb von 7 Tagen die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter
des Oberbürgermeisters zu widerrufen, den Sofortvollzug dieses Widerrufs anzuordnen
und den Beigeordneten H1 mit sofortiger Wirkung zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters zu bestellen. Die Feststellung des Ergebnisses der Abstimmung
über den entsprechenden Antrag in der Ratssitzung am 13.12.2004 sei zu korrigieren,
da der Ratsbeschluss antragsgemäß nach § 50 Abs. 1 GO NRW mit einfacher Mehrheit
getroffen worden sei. In seinem Antwortschreiben verteidigte der Beklagte seine
Beurteilung des Abstimmungsergebnisses unter erneutem Hinweis auf die
Rechtsauffassung des Innenministeriums NRW und des Städtetages NRW.
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Die Klägerin hat am 13.05.2005 Feststellungsklage erhoben. Sie macht geltend, der Rat
habe am 13.12.2004 beschlossen, die Bestellung des Beigeordneten C1 zum
allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters mit sofortiger Wirkung zu widerrufen und
den Beigeordneten H1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu bestellen.
Dass der Beklagte demgegenüber den entsprechenden Antrag als abgelehnt ansehe,
weil ihm nicht 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rates zugestimmt hätten,
verletze sie in ihrem aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW erwachsenden Recht auf
ordnungsgemäße Sachbehandlung ihrer Anträge. Sie begehre die Klärung des damit
aufgezeigten intraorganschaftlichen Rechtsverhältnisses.
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Die Klägerin hält ihre Klage auch im Übrigen für zulässig. Entgegen der Auffassung des
Beklagten entfalle das Rechtsschutzbedürfnis nicht deshalb, weil der getroffene
Beschluss schon aus formellen Gründen nichtig sei. Es habe rechtzeitig ein schriftlicher
Antrag auf Widerruf der Beststellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter
des Oberbürgermeisters und auf Neubestellung des Beigeordneten H1 vorgelegen.
Dass dieser Tageordnungspunkt nicht im Amtsblatt veröffentlich worden sei, sei
unschädlich, da er als Nachtrag zu Tagesordnung behandelt worden sei. Zudem seien
mögliche Veröffentlichungsmängel durch die rügelose Behandlung des
Tagesordnungspunktes geheilt. Auch sei über diesen Tagesordnungspunkt zu Recht
gemäß § 3 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt E (GeschO) in
nichtöffentlicher Sitzung beraten und abgestimmt worden.
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Ihre Klage sei auch begründet. Nach der allgemeinen Regelung des § 50 Abs. 1 Satz 1
GO NRW sei davon auszugehen, dass ein Beschluss über den Widerruf der Bestellung
zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters mit einfacher Mehrheit zu treffen sei. Für
eine analoge Anwendung der Regelungen der §§ 67 Abs. 4, 71 Abs. 7 GO NRW,
wonach sowohl die ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters als auch die
Beigeordneten nur mit einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Anzahl der Mitglieder
des Rates abberufen werden könnten, fehle es sowohl an einer planwidrigen
Regelungslücke als auch an einer vergleichbaren Interessenslage. Da die Frage, ob es
für die Abberufung des allgemeinen Vertreters des Hauptverwaltungsbeamten einer
qualifizierten Ratsmehrheit bedürfe, bereits unter der Geltung des § 51 GO NRW a.F.
streitig diskutiert worden sei, könne nicht davon ausgegangenen werden, dass der
Gesetzgeber die Frage unbewusst ungeregelt gelassen habe. Außerdem stelle der
Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters gerade keine
‚Abberufung' im Sinne von §§ 67 Abs. 4, 71 Abs. 7 GO NRW sondern lediglich eine
Entziehung bestimmter Dienstgeschäfte dar. Denn der Status des allgemeinen
Vertreters des Bürgermeisters stelle nur ein Additivum zum Beigeordnetenstatus dar,
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welcher von dem Widerruf unberührt bleibe. Gegen eine Anwendung der Regelungen
des § 67 GO NRW über die ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters auch auf
den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters im Sinne von § 68 GO NRW spreche die
Verschiedenartigkeit der Funktionen der ehrenamtlichen Vertreter des Bürgermeisters
einerseits und dessen allgemeinem Vertreter andererseits und die unterschiedlichen
Personen, die als Funktionsträger in Betracht kämen. Zudem stelle § 67 Abs. 4 GO
NRW eine Ausnahmeregelung zu § 50 GO NRW dar, weshalb ihre erweiternde
Anwendung auch auf den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters nicht angezeigt sei.
Der Beklagte gehe auch zu Unrecht davon aus, dass er an die Rechtsauffassung des
Innenministeriums gebunden sei. Denn bei dem Schreiben der Bezirksregierung E1
vom 10.12.2004, in dem auf den Erlass des Innenministeriums vom 10.12.2004
verwiesen werde, handle es sich weder um eine aufsichtsrechtliche Weisung im Sinne
von §§ 119 ff GO NRW (§§ 116 ff GO NRW i.d. Fassung vom 03.02.2004) noch um eine
Weisung im Sinne von § 62 Abs. 2 i.V.m. §§ 3 Abs. 2, 132 GO NRW.
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Ob für den erfolgten Widerruf der Beststellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen
Vertreter des Oberbürgermeisters ein ‚wichtiger Grund' vorgelegen habe, sei für die
begehrte Feststellung irrelevant.
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Die Klägerin beantragt,
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festzustellen, dass sie eine Verfahrensweise des Beklagten, einen Beschluss über den
Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters nur dann als gefasst anzusehen, wenn mindestens 2/3 der
gesetzlichen Mitglieder des Rats für einen entsprechenden Antrag gestimmt haben, in
organschaftlichen Rechten verletzt.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung führt er aus: Die Klage sei schon unzulässig. Soweit die Klage auf die
Feststellung ziele, der Rat habe einen bestimmten Beschluss getroffen, oder die
Klägerin die Klärung der abstrakten Rechtsfrage begehre, welche Stimmenmehrheit für
die Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters erforderlich sei, fehle es
an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Außerdem fehle es für die Klage am
erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Da in der im Amtsblatt veröffentlichen
Tagesordnung der Antrag auf Abberufung und Neubestellung des allgemeinen Vertreter
des Oberbürgermeisters nicht aufgeführt sei, fehle an einer ordnungsgemäßen
Bekanntmachung dieses Tagesordnungspunktes. Deshalb habe über diesen Antrag
kein wirksamer Ratsbeschluss gefasst werden können; ein dennoch gefasster
Beschluss sei nichtig. Darüber hinaus sei der gefasste Beschluss auch deshalb als
nichtig anzusehen, weil über ihn unter Ausschluss der Öffentlichkeit abgestimmt worden
sei. Selbst wenn man im Hinblick auf den betroffenen Beigeordneten C1 von einem
berechtigten Interesse am Ausschluss der Öffentlichkeit von der Beratung über den
Abberufungsantrages ausgehe, gelte dies nicht für den Abstimmungsvorgang. Deshalb
sehe § 3 Abs. 2 GeschO auch den Ausschluss der Öffentlichkeit nur für die ‚Beratung'
über Personalangelegenheiten vor. An der Feststellung, dass ein ohnehin unwirksamer
Beschluss formal zustande gekommen sei, bestehe kein schützenswertes Interesse.
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Die Klage sei im Übrigen auch unbegründet. Für eine wirksame Abberufung des
Beigeordneten C1 als allgemeinem Vertreter des Oberbürgermeisters durch den
Ratsbeschluss vom 13.12.2004 fehle es bereits an einem ordnungsgemäßen
Beschlussantrag. Aus den Regelungen der §§ 66 Satz 2, 67 Abs. 4 Satz 2, 71 Abs. 7
Satz 2 GO NRW lasse sich der allgemeine kommunalverfassungsrechtliche Grundsatz
ableiten, dass personelle Eingriffe in die kommunale Führungsspitze nur auf Grund
eines von der Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder des Rates getragenen Antrages
initiiert werden könnten. Dadurch solle die Handlungsfähigkeit der Verwaltungsspitze
gesichert und die kommunalen Wahlbeamte vor übermäßiger politischer Einflussnahme
geschützt werden. Diese Gesichtspunkte gälten für den allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters, der seine Organeigenschaft von diesem ableite, ebenso wie für die in
den zitierten Vorschriften ausdrücklich behandelten Organe. In formeller Hinsicht liege
ein ordnungsgemäßer Antrag nur vor, wenn er von der erforderlichen Anzahl von
Ratsmitgliedern unterzeichnet sei. Diese Anforderungen erfülle der streitbefangene
Antrag nicht, da er - übermittelt als E-Mail - überhaupt nicht unterschrieben gewesen sei
und auch als gemeinsamer Antrag der Klägerin und der Fraktion C (insgesamt 35
Ratsmitglieder) nicht von einer ausreichenden Anzahl von Ratsmitgliedern unterstützt
worden sei.
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Zudem sei eine Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters nur mit
einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rats möglich. Eine
solche Mehrheit sei für den Antrag der Klägerin aber nicht erreicht worden. Dieses
Erfordernis ergebe sich aus §§ 68 i.V.m. 67 Abs. 4 GO NRW. Die Abberufungsregelung
des § 67 Abs. 4 GO NRW sei nach ihrem Wortlaut „Die Stellvertreter des Bürgermeisters
..." nicht auf die ehrenamtlichen Stellvertreter im Sinne von § 67 Abs. 1 GO NRW
beschränkt, sondern könne auch den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters im
Sinne von § 68 GO NRW erfassen. § 68 GO NRW sei als Spezialvorschrift zu § 67 GO
NRW zu verstehen, die für den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters Regelungen
nur insoweit treffe, als sie sich von den Regelungen für die sonstigen Vertreter des
Bürgermeisters unterschieden. Deshalb sei auch für den allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters unmittelbar auf die Regelungen des § 67 GO NRW zurückzugreifen,
soweit § 68 GO NRW keine eigenen Regelungen treffe. Für ein solches
Zusammenwirken der Regelungen der §§ 67 und 68 GO spreche auch die
Zusammenführung dieser Regelungen aus den §§ 32 und 51 GO NRW aF in den
sechsten Abschnitt der Gemeindeordnung durch die Kommunalverfassungsreform 1994.
Die Gemeindeordnung verlange ein Zwei- Drittel-Quorum im Übrigen für die Abberufung
der weiteren Organe ‚Bürgermeister' und ‚Beigeordneter'. Gelte dieses Erfordernis einer
qualifizierten Mehrheit mit dem Ziel der Gewährleistung einer Ämterkontinuität auch für
die Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters, müsse es im
Hinblick auf die erheblich weitergehenden Befugnisse des allgemeinen Vertreters erst
Recht für diesen gelten.
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Schließlich sei der Ratsbeschluss vom 13.12.2004 auch deshalb rechtswidrig, weil die
Abberufung nur ‚aus wichtigem Grund' erfolgen könne. Dieses Erfordernis ergebe sich
aus beamtenrechtlichen Grundsätzen. Denn die Entziehung der Dienstgeschäfte des
allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters führe zum Wegfall einer herausgehobenen
Stellung und stelle damit einen Eingriff in die Persönlichkeitssphäre des betroffenen
Beamten dar. Das Vorliegen eines solchen wichtigen Grundes, etwa die Ungeeignetheit
des Beigeordneten für die Wahrnehmung der Aufgaben des allgemeinen Vertreters des
Bürgermeisters aus fachlichen, gesundheitlichen oder charakterlichen Gründen, hätten
die Klägerinnen weder in ihrem Ratsantrag noch sonst dargelegt. Insofern sei der
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Abberufungsbeschluss auch gar nicht ausführbar. Denn die Abberufung des
allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters stelle einen Verwaltungsakt dar, der
begründet werden müsse. Dies sei mangels wichtigen Grundes für die Abberufung nicht
möglich. Eine Verpflichtung, den Ratsbeschluss umzusetzen, bestehe deshalb nicht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
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1. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im
Übrigen zulässig.
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Sie ist auf die Feststellung eines innerorganschaftlichen Rechtsverhältnisses zwischen
der Klägerin und dem Beklagten als Teile des kommunalverfassungsrechtlichen Organs
‚Rat' gerichtet. Denn zwischen den Beteiligten ist streitig, ob der Beklagte dadurch
organschaftliche Mitwirkungsrechte der Klägerin verletzt, dass er für die
Beschlussfassung des Rats, die Bestellung des allgemeinen Vertreters des
Oberbürgermeisters zu widerrufen, eine Stimmenmehrheit von 2/3 der gesetzlichen
Anzahl der Ratsmitglieder als erforderlich ansieht. Das zur Feststellung des Gerichts
gestellte Rechtsverhältnis ist auch hinreichend konkret. Auslöser des Streits zwischen
den Beteiligten war die Abstimmung des Rats über einen entsprechenden
Widerrufsantrag der Klägerin und der Fraktion C in der Sitzung am 13.12.2004. Der in
der mündlichen Verhandlung gestellte, nicht allein auf diesen Vorfall bezogene sondern
auch in die Zukunft gerichtete Feststellungsantrag der Klägerin trägt dem Umstand
Rechnung, dass sich die streitige Frage der Verletzung organschaftlicher Rechte der
Klägerin bei vergleichbaren Abstimmungssituationen erneut stellen wird. Angesichts der
Argumentation des Beklagten, der Rat habe am 13.12.2004 ungeachtet der
erforderlichen Mehrheitsverhältnisse wegen sonstiger formaler Mängel keinen
rechtmäßigen Beschluss über den Wechsel des allgemeinen Vertreters des
Oberbürgermeisters treffen können, ist eine baldige erneute Konkretisierung der
streitigen Frage zu erwarten.
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Das Feststellungsinteresse und damit zugleich die in entsprechender Anwendung des §
42 Abs. 2 VwGO geforderte Klagebefugnis der Klägerin folgt aus der Möglichkeit, dass
die Verfahrensweise des Beklagten wehrfähige Organrechte verletzt, die der Klägerin
zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen sind. Die Klägerin beruft sich auf das
Initiativrecht aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW und damit auf ein ihr als Fraktion
zugewiesenes Mitwirkungsrecht. Mit der Begründung, das Recht, Beschlussanträge vor
den Rat zu bringen, werde entwertet, wenn es nicht zugleich eine ordnungsgemäße
Behandlung der Anträge garantiere, erscheint die Verletzung dieser Rechtsposition
durch die gerügte Verfahrensweise des Beklagten zumindest möglich. Das
Feststellungsinteresse der Klägerin ist auch nicht im Hinblick auf mögliche, vom
Beklagten angeführte sonstige Mängel bei der Behandlung des Widerrufsantrages der
Klägerin und der Fraktion C in der Ratssitzung am 13.12.2004 zu verneinen. Denn der
Feststellungsantrag der Klägerin geht über das Abstimmungsverfahren am 13.12.2004
hinaus und zielt auf eine grundsätzliche Feststellung ihrer bei Ratsentscheidungen über
den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters zu
wahrenden Rechtsposition. Da der Streit über die Rechte der Klägerin ungeklärt ist, er
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sich bei jeder Abstimmung über einen vergleichbaren Antrag erneut konkretisieren wird
und die wiederholte Befassung des Rats mit vergleichbaren Anträgen zu erwarten ist, ist
ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung zu bejahen.
Ungeachtet dessen dürften auch sonstige Mängel eines Ratsbeschlusses im Regelfall
das Interesse an der Feststellung, der Beschluss verletze Mitwirkungsrechte eines
Kommunalverfassungsorgans, nicht entfallen lassen. Dies folgt schon aus dem
Umstand, dass auch rechtswidrige Ratsbeschlüsse der Durchführung durch den
Bürgermeister unterliegen, solange er sie nicht beanstandet (§§ 54 Abs. 2 und 3, 119
Abs. 1 GO NRW). Ob anderes gilt, wenn an der Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses
kein Zweifel bestehen kann und der auslösende Mangel offenkundig ist, kann hier offen
bleiben. Denn die vom Beklagten geltend gemachten Gesichtspunkte (fehlende
Schriftlichkeit der Antragstellung im Sinne von § 8 Abs. 1 GeschO bei Übersendung des
Antrags als E- Mail, unterbliebene öffentliche Bekanntmachung des für den
nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung vorgesehenen Tagesordnungspunkts,
Abstimmung über den Antrag in nichtöffentlicher Sitzung) stellen keine derartigen
offensichtlichen Mängel dar.
Die Klägerin richtet ihre Klage zutreffend gegen den Beklagten als Vorsitzenden des
Rats. Als solcher ist er gemäß §§ 47 bis 53, 62 Abs. 2 GO NRW für den
ordnungsgemäßen Ablauf der Ratssitzungen von ihrer Einberufung und der Aufstellung
der Tagesordnung bis zur Niederschrift und Bekanntmachung der getroffenen
Beschlüsse zuständig und verantwortlich, soweit nicht abweichende Zuständigkeiten
geregelt sind. Dazu gehört auch die Feststellung eines Abstimmungsergebnisses und
dessen Bewertung als Antragsablehnung oder - stattgabe. Sieht sich die Klägerin als
kommunales Organteil durch die Wahrnehmung dieser Aufgaben durch den
Ratsvorsitzenden in ihren Rechten auf Mitwirkung an der Ratsarbeit verletzt, kann sie
die Feststellung ihrer vermeintlichen organschaftlichen Rechten diesem gegenüber
verlangen.
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2. Die Klage ist unbegründet. Zwar geht die Klägerin zutreffend davon aus, dass der Rat
mit einfacher Mehrheit über den Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum
allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters entscheidet. Sie wird jedoch durch die
abweichende Verfahrensweise des Beklagten nicht in organschaftlichen Rechten
verletzt.
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a) Gemäß § 50 Abs. 1 Satz 1 werden Ratsbeschlüsse mit Stimmenmehrheit gefasst, es
sei denn, dass Gesetz trifft eine andere Regelung. Für die Entscheidung des Rats über
den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters hat die
Gemeindeordnung keine von § 50 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 GO NRW abweichende
Regelung getroffen.
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Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW bestellt der Rat einen Beigeordneten zum
allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters. Nähere Regelung über das
Bestellungsverfahren oder die Modalitäten einer Aufhebung der Bestellung trifft § 68 GO
NRW nicht. Im Hinblick auf die Allzuständigkeit des Rats und das Vorhandensein einer
allgemeinen Bestimmung über die Abstimmungsmodalitäten gibt das Fehlen einer
ausdrücklichen Regelung über den Widerruf der Bestellung zum allgemeinen Vertreter
des Bürgermeisters keinen Anlass für die Annahme, die Bestellung sei aus
kommunalverfassungsrechtlichen Gründen unwiderruflich, wovon auch keiner der
Beteiligten ausgeht.
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Vgl. Articus/Schneider, GO NRW, § 68 Er. 2.3; Rehn/Cronauge, § 68 Erl. 6; Held u.a.,
Kommunalverfassungsrecht NRW, § 68 GO Erl. 4.2.
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Die Vorschriften über die Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des
Bürgermeisters (§ 67 Abs. 4 GO NRW) oder der Beigeordneten (§ 71 Abs. 7 GO NRW)
sind weder unmittelbar noch entsprechend auf den Fall des Widerrufs der Bestellung
des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters anwendbar.
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§ 71 Abs. 7 GO NRW regelt die Abberufung eines Beigeordneten von dem ihm auf
Grund der Wahl durch den Rat nach § 71 Abs. 1 GO NRW übertragenen Amt mit der
Folge des Verlusts des Status als kommunaler Wahlbeamter. Demgegenüber zielt der
Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters nur auf die Entziehung besonderer, durch die Bestellung eingeräumter
Befugnisse, ohne das der Beigeordnetenstatus als solcher berührt wird. Für diesen auf
einzelne Aufgaben des Beigeordneten beschränkten Vorgang enthält § 71 Abs. 7 GO
NRW keine Regelung.
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Ebenso wenig kann § 67 Abs. 4 GO NRW unmittelbar als Regelung über die Aufhebung
der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters
herangezogen werden. Für die Annahme, § 67 Abs. 4 GO NRW stelle eine
Abwahlregelung sowohl für die „ehrenamtlichen Stellvertreter" des Bürgermeisters als
auch für seinen „allgemeinen Vertreter" dar, fehlt es an tragfähigen Anhaltspunkten. § 67
GO NRW regelt nach seiner amtlichen Überschrift die „Wahl der Stellvertreter des
Bürgermeisters". Absatz 1 der Vorschrift spricht von der Wahl der „ehrenamtlichen
Stellvertreter", die den Bürgermeister bei der Leitung der Ratssitzungen und bei der
Repräsentation vertreten. Ohne Wiederholung des Zusatzes ‚ehrenamtlich' stellen
Absatz 2 und 4 detaillierte Regelungen für die „Wahl der Stellvertreter des
Bürgermeisters „ und die „Abberufung" der „Stellvertreter des Bürgermeisters" auf.
Demgegenüber ist § 68 GO NRW mit „Vertretung im Amt" überschrieben und spricht in
Absatz 1 von der „Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters". Zugleich trifft er eine Regelung für die Vertretung des Bürgermeisters
durch die weiteren Beigeordneten im Fall der Verhinderung des bestellten allgemeinen
Vertreters. Demnach unterscheiden sich § 67 und § 68 GO NRW sowohl nach der
gewählten Terminologie (§ 67 spricht von der Wahl und Abberufung (ehrenamtlicher)
Stellvertreter, § 68 von der Bestellung eines allgemeinen Vertreters) als auch nach
ihrem Regelungsgegenstand (§ 67 regelt die vertretungsweise Wahrnehmung der
Aufgaben des Bürgermeisters im Rahmen der Ratssitzung und der Repräsentation
durch Ratsmitglieder; § 68 trifft eine differenzierte Regelung über die Vertretung des
Bürgermeisters in seiner Funktion als Leiter der Gemeindeverwaltung durch die
Beigeordneten). Dies steht bereits der Annahme entgegen, die Formulierung
‚Stellvertreter' des Bürgermeisters in § 67 GO NRW umfasse auch den ‚allgemeinen
Vertreter' des Bürgermeisters' im Sinne von § 68 GO NRW. Zudem korrespondieren die
besonderen Regelungen zur Abwahl der Stellvertreter des Bürgermeisters in § 67 Abs.
4 GO NRW mit dem aufwändigen Wahlverfahren für die Stellvertreter nach den
Grundsätzen der Verhältniswahl gemäß § 67 Abs. 2 i.V.m. § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW.
Es ist Ziel des Verhältniswahlverfahren, dass bei einer entsprechend hohen Anzahl von
Stellvertretern des Bürgermeisters auch die kleineren Fraktionen einen Stellvertreter
stellen können. Entsprechend garantiert das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit für
die Abwahl eines Stellvertreters, dass dieser Minderheitenschutz durch die
Mehrheitsfraktion nicht ohne weiteres durch Abwahl einzelner Stellvertreter torpediert
werden kann. Diese Überlegungen lassen sich auf den allgemeinen Vertreter des
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Bürgermeisters nicht übertragen. Die Anwendung der Grundsätze der Verhältniswahl
bei der Bestimmung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters scheidet schon
deshalb aus, weil nur ein allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters zu bestellen ist.
Dass der Gesetzgeber dennoch zumindest die Regelungen über die Abwahl der
Stellvertreter aus § 67 Abs. 4 GO NRW auch auf den allgemeinen Vertreter angewendet
wissen wollte, ist nicht erkennbar. Dies lässt sich nicht allein aus der Zusammenführung
der Vorgängervorschriften § 32 GO NRW a.F. (Stellvertreter des Bürgermeisters) und §
51 GO NRW a.F. (allgemeiner Vertreter des Gemeindedirektors) in den 6. Teil der neuen
Gemeindeordnung schließen. Diese ist Ergebnis der Neuordnung der Regelungen der
Gemeindeordnung im Zusammenhang mit der Abschaffung der Doppelspitze. Eine
darüber hinausgehende inhaltliche Anpassung der hier maßgeblichen Vorschriften
erfolgte jedoch nicht; vielmehr wurden sie ohne wesentliche Änderungen aus der alten
Gemeindeordnung übernommen. Dies erklärt sich aus dem Umstand, dass § 67 GO
NRW weiterhin den Vorsitzenden des Rates und das repräsentative
Gemeindeoberhaupt betrifft, während § 68 GO NRW die Vertretung des Leiters der
Gemeindeverwaltung regelt.
Die Regelungen des § 67 Abs. 4 oder des § 71 Abs. 7 GO NRW können auch nicht
analog auf den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters angewandt werden.
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Dem steht zunächst § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW entgegen. Danach gelten für
Abstimmungen im Rat die Regelungen des § 50 GO NRW, „wenn" oder „soweit das
Gesetz nicht anderes vorschreibt" oder „bestimmt". An einer solchen abweichenden
Regelung für das Verfahren des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreter
fehlt es. Existiert aber mit § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW eine allgemeine Vorschrift über
Abstimmungsverfahren im Rat, spricht dies zugleich gegen die Annahme einer
planwidrigen Regelungslücke, die durch analoge Anwendung der Regelungen aus §§
67 Abs. 4 und 71 Abs. 7 GO NRW geschlossen werden könnte. Der Umstand, dass der
Gesetzgeber eine Reihe von Sonderregelungen für die Besetzung (§§ 65, 67 Abs. 2, GO
NRW) und den Wechsel der Besetzung (§ 66, 67 Abs. 4, 71 Abs. 7 GO NRW)
verschiedener Leitungspositionen innerhalb der Gemeinde als
Selbstverwaltungskörperschaft und als Verwaltungsbehörde getroffen hat, veranlasst
vielmehr zu dem Schluss, dass der Gesetzgeber solche Regelungen hinsichtlich des
allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters als Leiter der Verwaltungsbehörde nicht
unbeabsichtigt unterlassen hat. Für diesen Schluss spricht auch ein Vergleich mit der
Regelung des § 47 KrO über den allgemeinen Vertreter des Landrats. Abweichend von
§ 68 GO NRW sieht § 47 KrO ausdrücklich zwei verschiedene Varianten der
allgemeinen Vertretung des Landrats vor, nämlich die eines aus dem Kreis der leitenden
hauptamtlichen Beamten bestellten Vertreters (§ 47 Abs. 1 Satz 1 KrO) und die eines für
diese Aufgabe für die Dauer von acht Jahren in das Beamtenverhältnis gewählten
Vertreters (§ 47 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KrO). Beschränkt auf den gewählten allgemeinen
Vertreter des Landrats trifft § 47 KrO in Absatz 3 eine Abberufungsregelung mit dem
Erfordernis einer qualifizierten Stimmenmehrheit. Erscheint es hier ausgeschlossen, das
Fehlen einer besonderen Regelung über den Widerruf der Bestellung eines
hauptamtlichen leitenden Kreisbeamten zum allgemeinen Vertreter des Landrats als
gesetzgeberisches Versehen zu bewerten, macht diese differenzierte Regelung
deutlich, dass der Gesetzgeber auch hinsichtlich des Vertreters der kommunalen
Behördenspitze die Frage nach dem einschlägigen Wahl- und Abwahlverfahren nicht
übersehen hat.
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Sind §§ 67 Abs. 4 und 71 Abs. 7 GO NRW nach der Systematik des § 50 Abs. 1 und 2
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GO NRW als Ausnahmevorschriften zu klassifizieren, spricht auch dieser Umstand
gegen ihre analoge Anwendung auf das Verfahren des Widerrufs der Bestellung des
allgemeinen Vertreters. Denn Ausnahmeregelungen sind einer analogen und damit
erweiterten Anwendung grundsätzlich nicht zugänglich. Zudem fehlt es auch an einer
vergleichbaren Interessenlage zwischen den besonders geregelten Fällen der Abwahl
der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters und der Beigeordneten einerseits
und dem Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters andererseits.
Wahl und Abberufung der Beigeordneten ziehen die Begründung und Beendigung
eines Wahlbeamtenverhältnisses nach sich und eröffnen damit den Zugang zu
kommunalen Leitungsaufgaben bzw. beenden deren Wahrnehmung. Sie haben damit
einerseits gravierende beamtenrechtliche Konsequenzen und entscheiden zugleich
über die Teilnahme des Betroffenen an kommunalen Führungsaufgaben. Ähnlich
einzustufen sind für den Bereich der Ratsarbeit einschließlich der Repräsentation die
Wahl und Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters. Durch
deren Wahl gewinnen die verschiedenen Fraktionen und Gruppen im Rat entsprechend
der ihnen zuzurechenden Anzahl von Ratsmitgliedern Anteil an der Leitung und
Repräsentation des Rates, durch die Abberufung eines Stellvertreters wird jener von
diesen Aufgaben ausgeschlossen. Demgegenüber führt die Bestellung eines
Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters lediglich zur Zuweisung
der Befugnis der jederzeitigen Vertretung des Bürgermeisters. Damit werden die
Leitungskompetenzen des betroffenen Beigeordneten erweitert, ihm werden aber nicht
erstmalig Leitungsfunktionen zugewiesen. Denn er war als Mitglied des
Verwaltungsvorstands (§ 70 GO NRW) bereits zuvor an der Leitung der
Kommunalverwaltung beteiligt. Wird die Bestellung des Beigeordneten zum
allgemeinen Vertreter widerrufen, bleibt der Beigeordnetenstatus des Betroffenen und
die damit verbundene Leitungskompetenz erhalten, lediglich die Aufgabenzuweisung
wird verändert. Insofern ist auch die Bestellung zum allgemeinen Vertreter zwar im
Hinblick auf § 2 Abs. 2 EingrVO möglicherweise mit einer Anhebung der Besoldung,
nicht aber mit einer Begründung oder Änderung des Wahlbeamtenstatus verbunden.
Dass diese Unterschiede hinsichtlich des Inhalts und der Folgen der Aus- und
Abwahlentscheidung des Rats trotz der erheblichen Bedeutung des allgemeinen
Vertreters des Bürgermeisters nach Auffassung des Gesetzgebers auch
unterschiedliche Wahlverfahren rechtfertigen, zeigt die Regelung des § 47 KrO. Dieser
sieht in Absatz 4 das Erfordernis einer qualifizierten Stimmenmehrheit für die Abwahl
des allgemeinen Vertreters des Landrats nur insoweit vor, als diese mit der Beendigung
eines für die Wahrnehmung dieser Aufgabe originär begründeten
Wahlbeamtenverhältnisses verbunden ist. Wird die allgemeine Vertretung des Landrats
durch einen dazu bestellten leitenden hauptamtlichen Beamten wahrgenommen, sieht §
47 KrO für die Aufhebung der Bestellung keine besondere Regelung vor. Der Widerruf
der Bestellung kann deshalb nach § 35 Abs. 1 KrO mit einfacher Stimmenmehrheit im
Kreistag vorgenommen werden.
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b) Die Klägerin wird durch einen Verstoß gegen die Abstimmungsregelung des § 50
Abs. 1 Satz 1 GO NRW durch irrtümliche Annahme eines qualifizierten
Mehrheitserfordernis nicht in eigenen organschaftlichen Rechten verletzt. Denn ihr ist
als Fraktion kein wehrfähiges subjektives Organrecht auf Einhaltung der einschlägigen
Abstimmungsregelungen zugewiesen.
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Die verschiedenen Verfahrensregelungen der Gemeindeordnung über Abstimmungen
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bieten keinen Anknüpfungspunkt für die Annahme, die Einhaltung der Bestimmungen
über die erforderlichen Mehrheitsverhältnisse diene auch der Wahrung
organschaftlicher Rechte der Fraktionen. Zunächst ist die Stimmabgabe ein dem
einzelnen Ratsmitglied zustehendes Recht und zugleich eine ihm zugewiesene
Aufgabe. Die Gemeindeordnung sieht weder die einheitliche Abgabe der Stimmen von
Ratsmitgliedern, die in Fraktionen zusammengeschlossenen sind, durch die Fraktion
noch Abstimmungen vor, in denen das Stimmrecht den Fraktionen selbst zusteht. Auch
bei der Auswertung des Abstimmungsergebnisses stellen die einschlägigen
Vorschriften ausschließlich auf die Zahl der von einzelnen Ratsmitgliedern
abgegebenen Stimmen ab; bei Mehrheitsentscheidungen wird ein Verhältnis der
abgegebenen Stimmen zu den an der Abstimmung beteiligten Ratsmitglieder (§ 50 Abs.
1, 2, 5 GO NRW) bzw. der gesetzlichen Anzahl von Ratsmitgliedern (§§ 66 Satz 2, 67
Abs. 4 Satz 5, 71 Abs. 7 Satz 5 GO NRW) hergestellt.
Im Hinblick darauf begründet auch das den Fraktionen durch § 56 Abs. 2 Abs. 2 GO
NRW allgemein zugewiesene Recht auf Mitwirkung an der Willensbildung und
Entscheidungsfindung im Rat keinen organschaftlichen Anspruch auf Einhaltung der
Regelungen über das Abstimmungsverfahren. Denn ihr Mitwirkungsrecht erstreckt sich
eben nicht auf das Abstimmungsverfahren selbst. Vielmehr erfasst es nur den der
eigentlichen Abstimmung vorgelagerten Bereich der Befassung und Meinungsbildung.
Für diesen Bereich räumt die Gemeindeordnung den Fraktionen ausdrücklich das Recht
ein, die Einberufung des Rates (§ 41 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) und die Aufnahme von
Anträgen auf die Tagesordnung (§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) zu verlangen sowie
Listen für die Wahl der Ausschussmitglieder aufzustellen (§ 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW).
Es handelt sich insoweit ausschließlich um Rechte, die nicht zugleich den
Ratsmitgliedern selbst zustehen, weshalb die Zuweisung an die Fraktionen zugleich
dem Minderheitenschutz gegenüber der jeweiligen Ratsmehrheit dient. Eines solchen
Schutzes bedarf es nicht, wenn Mitwirkungsrechte von den einzelnen Ratsmitgliedern
wahrgenommen werden können.
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Vgl. hierzu für den streitgegenständlichen Fall des Verlangens einer qualifizierten
Mehrheit für einen Ratsbeschluss über den Widerruf der Bestellung des allgemeinen
Vertreters des Bürgermeisters das Parallelurteil der erkennenden Kammer vom
02.12.2005 - 1 K 2985/05 -, S. 15 des UA.
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Deshalb besteht weder ein Bedürfnis noch ist Raum für die von der Klägerin favorisierte
erweiternde Auslegung, das in § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW geregelte Recht der
Fraktionen, dem Rat Sachanträge zur Beratung und Entscheidung zu unterbreiten,
umfasse ein wehrfähiges Recht auf ein ordnungsgemäße Abstimmung über die Anträge.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§
708 Nr.11, 709 ZPO.
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4. Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen,
weil den streitgegeständlichen Fragen, welche Mehrheitsverhältnisse für den Widerruf
der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters erforderlich sind und ob
auch den Fraktionen in diesem Zusammenhang wehrfähige organschaftliche
Rechtspositionen zugewiesen sind, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
Obergerichtliche Rechtsprechung liegt zu diesen Fragen nicht vor.
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