Urteil des VG Düsseldorf vom 17.01.2001
VG Düsseldorf: aufschiebende wirkung, satzung, schlachttier, innerstaatliches recht, mitgliedstaat, vollziehung, härte, gesetzgebung, kompetenz, zahl
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 7 L 3087/00
Datum:
17.01.2001
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
7. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
7 L 3087/00
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.800,73 DM festgesetzt.
Gründe:
1
I.
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Die Antragstellerin betreibt eine Versandschlachterei. Für die Durchführung von
Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie von Rückstands-, Trichinen- und
bakteriologischen Untersuchungen zog der Antragsgegner sie mit zwei Bescheiden vom
27. Juli 2000 zu Gebühren in Höhe von 47.327,32 DM (Untersuchungen in der Zeit vom
3. bis 14. Juli 2000) und in Höhe von 24.647,85 DM (Untersuchungen in der Zeit vom
17. bis 21. Juli 2000), insgesamt in Höhe von 71.975,17 DM heran. Die Bescheide
stützte er auf die Satzung des Kreises L über die Erhebung von Gebühren und Auslagen
für Amtshandlungen nach dem Fleisch- und Geflügelfleischhygienerecht vom 16. Juni
2000. Darin sind für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen nach Tierarten und Zahl
der täglichen Schlachtungen gestaffelte Gebührensätze vorgesehen; mit steigender
Schlachtzahl pro Tag sinken die Gebührensätze. Bei der Berechnung ging der
Antragsgegner so vor, dass er die Gesamtzahl der Schlachtungen an einem Tag
(unabhängig von der Art der geschlachteten Tiere) ermittelte, danach die
Gebührenstaffel bestimmte und sodann die in der Gebührenstaffel für die jeweiligen
Tierarten ausgewiesenen Beträge mit der Zahl der jeweiligen Schlachtungen
multiplizierte. Nach dieser Methode wurden in den Bescheiden vom 27. Juli 2000
Gebühren überwiegend nach der letzten Gebührenstaffel (für 601 und mehr
Schlachtungen pro Tag) festgesetzt.
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Die Antragstellerin legte am 9. August 2000 Widerspruch ein. Ferner beantragte sie
beim Antragsgegner, die Vollziehung der Bescheide auszusetzen, soweit die
erhobenen Gebühren über die EG-rechtlich vorgesehenen Pauschalgebühren
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hinausgehen. Der Antragsgegner lehnte diesen Antrag ab.
Am 6. Oktober 2000 hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz beim
beschließenden Gericht nachgesucht. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:
Die vom Antragsgegner auf Grund der Satzung erhobenen Gebühren überstiegen die
zulässigen EG-Pauschalgebühren. In der Gebührensatzung fehle der rechtlich gebotene
Hinweis auf diese Abweichung. Abgesehen davon seien die mit der Satzung
vorgenommenen flächendeckenden Gebührenanhebungen für das gesamte
Hoheitsgebiet des Antragsgegners nach EG-Recht nicht zulässig. Nach der
einschlägigen EG-Richtlinie könnten zwar für einzelne bestimmte Betriebe höhere
Gebühren verlangt werden. Eine für alle Betriebe geltende gestaffelte
Gebührenanhebung nach dem Maßstab der täglichen Schlachtzahl, wie die Satzung
des Kreises L sie vorsehe, lasse sich darauf aber nicht stützen. Sinn der EG-rechtlich
vorgesehenen betriebsbezogenen Erhöhungsmöglichkeit sei es, dass Mehrkosten, die
für den Hoheitsträger bei seiner Untersuchungs- und Kontrolltätigkeit durch
unzureichende organisatorische Vorkehrungen in dem speziellen Schlachtbetrieb
entstünden, durch Aufschläge auf die Pauschalgebühren ausgeglichen werden könnten.
Dass solche kostenerhöhenden Organisationsmängel in ihrem Betrieb vorlägen, habe
der Antragsgegner nicht dargelegt. Nicht konkret betriebsbezogene, sondern
flächendeckende Gebührenanhebungen, wie der Antragsgegner sie vornehme, seien
nach der einschlägigen EG-Richtlinie ausschließlich dem jeweiligen Mitgliedstaat
vorbehalten. Mitgliedstaat sei die Bundesrepublik Deutschland, nicht der Kreis L. Die
Bundesrepublik habe von dieser Erhöhungsmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht.
Auch das nordrhein-westfälische Landesrecht ermögliche nur konkret betriebsbezogene
Gebührenanhebungen. Diese Rechtsansicht vertrete nunmehr auch das zuständige
Ministerium des Landes. Daher sei der Antragsgegner an die EG-
Pauschalgebührensätze gebunden. Ferner habe der Antragsgegner rechtswidrig
gesonderte Gebühren für Trichinen- und bakteriologische Fleischuntersuchungen
erhoben. Die durch diese Untersuchungen entstandenen Kosten seien bereits durch die
EG-Pauschalgebühren abgedeckt. Insoweit habe das Bundesverwaltungsgericht mit
Beschlüssen vom 27. April 2000 zwei Vorabentscheidungsverfahren beim
Europäischen Gerichtshof eingeleitet. Insgesamt überstiegen die vom Antragsgegner
mit den beiden Bescheiden erhobenen Gebühren die zulässigen EG-
Pauschalgebühren um 18.007,33 DM.
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Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Gebührenbescheide des
Antragsgegners vom 27. Juli 2000 anzuordnen, soweit mit ihnen Gebühren erhoben
werden, die den Betrag von 35.623,48 DM (für Untersuchungen in der Zeit vom 3. Juli
2000 bis 14. Juli 2000) bzw. von 18.344,36 DM (für Untersuchungen in der Zeit vom 17.
Juli 2000 bis 21. Juli 2000) übersteigen.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Die Gebührensatzung des Kreises L, auf
die die Bescheide gestützt seien, beruhe auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage,
nämlich dem Gesetz über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene des
Landes Nordrhein-Westfalen. Dieses ermächtige den Satzungsgeber ausdrücklich, von
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den EG- Pauschalgebühren abweichende Gebühren vorzusehen, wenn dies zur
Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich oder ausreichend sei und die EG-
rechtlichen Regelungen dies zuließen. Die einschlägige EG-Richtlinie lasse die
Erhebung kostendeckender Gebühren durch die Mitgliedstaaten zu. Wie die
Mitgliedstaaten diese Befugnis umsetzten, sei ihre Sache. Der Bund habe die
Bemessung der Gebühren den Ländern überlassen; Nordrhein-Westfalen wiederum
habe die Kreise und kreisfreien Städte ermächtigt, die Gebührenhöhe durch Satzung zu
regeln.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners
verwiesen.
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II.
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Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die
Gebührenbescheide des Antragsgegners vom 27. Juli 2000 ist zulässig; insbesondere
hat die Antragstellerin zunächst beim Antragsgegner erfolglos die Aussetzung der
Vollziehung beantragt (§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO).
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Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben
und Kosten - wie hier - entfällt gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die aufschiebende
Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage kraft Gesetzes. Das Gericht kann
jedoch in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO,
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vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Aufl. 2000, § 80 Rz. 157;
Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. 2000, § 80 Rz. 46,
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auf Antrag die aufschiebende Wirkung anordnen, wenn ernstliche Zweifel an der
Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die
Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch
überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Diese
Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Es besteht kein Grund, dem Widerspruch der
Antragstellerin gegen die Gebührenbescheide entgegen der gesetzlichen
Grundentscheidung aufschiebende Wirkung zukommen zu lassen.
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Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Gebührenbescheide bestehen nicht. Mit
dem Begriff „ernstliche Zweifel" im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO werden
qualifizierte Anforderungen an die Aussetzung der Vollziehung gestellt. Insoweit ist zu
verlangen, dass auf Grund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg
des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg.
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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. März 1998 - 4 B 40/98 -, Nordrhein-Westfälische
Verwaltungsblätter (NWVBl.) 1998, S. 359 und vom 17. März 1994 - 15 B 3022/93 -,
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht- Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 1994, S. 617;
OVG Hamburg, Beschluss vom 23. April 1991 - Bs II 16/91 -, NVwZ-RR 1992, S. 318
(319); siehe hierzu auch Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
Verwaltungsgerichtsordnung, Stand Januar 2000, § 80 Rz. 193 ff.
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Dies ist hier nicht der Fall. Vielmehr sind die Bescheide offensichtlich rechtmäßig,
soweit mit ihnen Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie für
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Rückstandsuntersuchungen und Zuschläge auf Wartezeiten erhoben werden. Im
Übrigen, hinsichtlich der Gebühren für Trichinen- und bakteriologische Untersuchungen,
ist die Rechtmäßigkeit derzeit offen; insoweit ist ein Erfolg der Antragstellerin im
Hauptsacheverfahren indessen nicht wahrscheinlicher als ein Misserfolg.
Die Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen finden ihre rechtliche
Grundlage in Art. III § 2 Abs. 3 der Satzung des Kreises L über die Erhebung von
Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen nach dem Fleisch- und
Geflügelfleischhygienerecht vom 16. Juni 2000. Auf der Grundlage dieser Vorschrift hat
der Antragsgegner die Gebühren zutreffend ermittelt; insoweit werden Einwendungen
von der Antragstellerin nicht erhoben.
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Die Satzungsregelung ist rechtmäßig. Dies gilt auch, soweit auf ihrer Grundlage
Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen erhoben werden, die über EG-
Pauschalgebühren hinausgehen. Grundlage der Satzung ist das Landesgesetz über die
Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (Fleisch- und
Geflügelfleischhygienekostengesetz - FlGFlHKostG NW -) vom 16. Dezember 1998 (GV
NW S. 775, ber. GV NW 1999 S. 62). Danach sind die Kreise und kreisfreien Städte
ermächtigt, durch Satzung die Erhebung von Gebühren (u.a.) auf Grund von § 24
Fleischhygienegesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Juli 1993 (BGBl. I S.
1189) zu regeln, soweit ihnen - wie hier in Bezug auf die Amtshandlungen, für die die
Gebühren festgesetzt wurden - als Ordnungsbehörden (u.a.) durch die Verordnung über
die Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene vom 18.
Juni 1996 (GV NW S. 215) in der jeweiligen Fassung Aufgaben übertragen worden sind
(§ 1 FlGFlHKostG NW). Bei der Gebührenbemessung hat der Satzungsgeber gemäß §
3 Abs. 2 lit. c) FlGFlHKostG NW die Richtlinie 85/73 EWG des Rates in der Fassung der
Richtlinie 96/43 EG des Rates (Abl. EG Nr. L 162 S. 1) - im Folgenden: Richtlinie 85/73
EWG - zu beachten. Nach § 4 Abs. 1 FlGFlHKostG NW sind für Amtshandlungen nach §
2 - insoweit sind kostenpflichtige Tatbestände durch Verordnung vom 6. Mai 1999 (GV
NW S. 156) bestimmt worden, zu denen auch die Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen gehören - grundsätzlich nur Gebühren in Höhe der
Pauschalbeträge zu erheben, die für den hier einschlägigen Zeitraum in den genannten
Richtlinien aufgeführt sind. Nach § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW können für die
vorgenannten Amtshandlungen aber auch Gebühren mit einer von den EG-rechtlich
vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichenden Höhe
betriebsbezogen erhoben werden, wenn dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten
erforderlich oder ausreichend ist und die in § 3 Abs. 2 genannten EG-rechtlichen
Regelungen dies zulassen; auf die Abweichungen von den EG-rechtlich vorgegebenen
Pauschalbeträgen ist in den Satzungen gesondert hinzuweisen.
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Die Satzung des Kreises L hält sich im Rahmen dieser landesrechtlichen Vorgaben:
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Der von der Antragstellerin vermisste Hinweis auf die Abweichung von den EG-
Pauschalbeträgen findet sich in Art. III § 2 Abs. 2 der Satzung. Dort wird darauf
hingewiesen, dass zwecks Kostendeckung von der landesrechtlichen Ermächtigung zur
Abweichung von den Pauschalbeträgen unter Beachtung der EG-rechtlichen
Erhöhungskriterien Gebrauch gemacht wird mit Ausnahme der (bereits
kostendeckenden) Gebühren für Schweine/Wildschweine von 25 kg und mehr ab einer
täglichen Schlachtzahl von 601 Tieren. Damit hat der Antragsgegner seine
Hinweispflicht erfüllt. Die weiter gehenden Anforderungen, die die Antragstellerin in
diesem Zusammenhang aufstellt, finden in § 4 Abs. 2 Satz 2 FlGFlHKostG NW keine
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Grundlage. Insbesondere sieht die Vorschrift nicht vor, dass in der Satzung darauf
hinzuweisen ist, von welchen konkreten EG- rechtlichen Erhöhungskriterien Gebrauch
gemacht wird. Ungeachtet dessen ergibt sich aber aus dem Hinweis in der Satzung des
Kreises L hinreichend deutlich, dass im gesamten Kreisgebiet kostendeckende
Gebühren im Sinne der Ziff. 4 lit. b) des Anhangs A Kapitel I der Richtlinie 85/73 EWG
erhoben werden sollen.
Die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen für eine Abweichung von den EG-
Pauschalgebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen liegen ebenfalls vor:
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Gemäß § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW kann der Satzungsgeber Gebühren in einer von
den EG-Pauschalgebühren abweichenden Höhe erheben, soweit die Richtlinie 85/73
EWG dies zulässt. Die Satzung des Kreises L, auf deren Grundlage der Antragsgegner
die Gebühren erhebt, beachtet diese Vorgabe; die genannte Richtlinie lässt die
Erhebung kostendeckender Gebühren zu. In Ziff. 4 des Anhangs A Kapitel I stellt die
Richtlinie den Mitgliedstaaten zwei Möglichkeiten zur Verfügung, zur Deckung höherer
Kosten von den EG- Pauschalgebühren abzuweichen: Die Mitgliedstaaten können
entweder die vorgesehenen Pauschalbeträge für bestimmte Betriebe anheben - Ziff. 4
lit. a) - oder Gebühren erheben, die die tatsächlichen Kosten decken - Ziff. 4 lit. b) -. Von
letztgenannter Möglichkeit hat die Satzung des Kreises L Gebrauch gemacht.
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Die Gebührenfestsetzung durch den Antragsgegner auf der Grundlage der Satzung
erfolgt auch betriebsbezogen im Sinne des § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW. Entgegen der
Ansicht der Antragstellerin lässt sich aus dem Merkmal der Betriebsbezogenheit nicht
der Schluss ziehen, § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW beziehe sich nur auf die
betriebsbedingten Erhöhungskriterien der Ziff. 4 lit. a) Anhang A Kapitel I der Richtlinie
85/73 EWG, lasse also die generelle Erhebung kostendeckender Gebühren im Sinne
der Ziff. 4 lit. b) nicht zu. Schon aus ihrer Überschrift („Erhebung kostendeckender
Gebühren") folgt, dass die nordrhein-westfälischen Satzungsgeber mit dieser Vorschrift
nicht nur ermächtigt werden sollten, für einzelne konkrete Betriebe auf Grund
unzureichender organisatorischer Vorkehrungen eintretende Kostenerhöhungen
aufzufangen, sondern allgemein kostendeckende Gebühren festzusetzen. Auch der
Wortlaut der Vorschrift enthält keine Anhaltspunkte für die Annahme, der
Landesgesetzgeber habe die von Ziff. 4 lit. b) Anhang A Kapitel I der Richtlinie
ausdrücklich zugelassene Erhebung kostendeckender Gebühren nicht umsetzen,
sondern sich auf die Erhöhungsmöglichkeit nach Ziff. 4 lit. a) beschränken wollen.
Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage in Nordrhein- Westfalen grundlegend von
dem in Bayern geltenden Recht, weshalb die Antragstellerin aus den von ihr
herangezogenen Entscheidungen bayerischer Verwaltungsgerichte nichts zu ihren
Gunsten herleiten kann. Gemäß Art. 3 Abs. 2 lit. a) des bayerischen Gesetzes zur
Ausführung des Fleischhygienegesetzes können nämlich die Pauschalbeträge (nur)
nach Maßgabe der Ziff. 4 lit. a) Anhang A Kapitel I der Richtlinie 85/73 EWG erhöht
werden. Eine derartige Einschränkung enthält § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW gerade
nicht. Für die Annahme, dass letztgenannte Vorschrift - anders als in Bayern - nicht nur
Ziff. 4 lit. a) der Richtlinie, sondern auch deren Ziff. 4 lit. b) umsetzen wollte, spricht
ferner § 4 Abs. 3 Nr. 1 FlGFlHKostG NW, wonach auch allgemeine, nicht durch
unzureichende organisatorische Vorkehrungen in den Betrieben verursachte
Kostenfaktoren (nämlich Löhne, Gehälter und Sozialabgaben der Untersuchungsstellen)
für die Berechnung kostendeckender Gebühren gemäß Absatz 2 berücksichtigt werden
dürfen; dies steht in Einklang mit Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73 EWG. Schließlich
sprechen auch Sinn und Zweck des Gesetzes unter Berücksichtigung der Geschichte
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des Gesetzgebungsverfahrens dafür, dass die kostendeckende Erhebung von
Gebühren nicht nur für einzelne Betriebe, sondern allgemein im Hoheitsgebiet des
Satzungsgebers ermöglicht werden sollte. Nachdem Verwaltungsgerichte entschieden
hatten, dass das frühere nordrhein-westfälische Fleischbeschaukostengesetz als
Rechtsgrundlage für die Erhebung kostendeckender Gebühren nicht in Betracht komme,
weil es von den EG-rechtlich insoweit vorgesehenen Anhebungsmöglichkeiten keinen
Gebrauch gemacht habe,
vgl. OVG NW, Urteile vom 15. Dezember 1998 - 9 A 2322/97 - und 9 A 2561/97 -, VG
Düsseldorf, Urteile vom 7. März 1997 - 25 K 1107/93 - und 25 K 14070/94 -,
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sollte durch das neue Gesetz die ordnungsgemäße Umsetzung der EG-
Anhebungsmöglichkeiten erfolgen, und zwar sogar mit Wirkung für die Vergangenheit
(vgl. § 6 FlGFlHKostG NW). Dem Gesetzgeber ging es darum, drohende
Einnahmeausfälle in erheblicher Höhe zu vermeiden, indem mit (auf der Grundlage
einer neuen gesetzlichen Regelung ergehenden) Satzungen auch die bereits
erlassenen Gebührenbescheide geheilt werden. Da in der Vergangenheit
kostendeckende Gebühren erhoben wurden, wäre das gesetzgeberische Ziel ersichtlich
von vornherein nicht zu erreichen gewesen, wenn die neue landesrechtliche Regelung
die Erhebung kostendeckender Gebühren ebenfalls nicht zulassen sollte. Die
Neuregelung wäre dann überflüssig gewesen. Die (auch rückwirkende) Ermöglichung
kostendeckender Gebührenfestsetzungen war aber gerade das Anliegen des
Gesetzgebers. So heißt es in Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für
Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 10. Dezember 1998,
28
Landtags-Drucksache 12/3526, S. 11,
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auf die die Gesetz gewordene Fassung zurückgeht, zu deren Begründung: „Die durch
die gerichtlichen Entscheidungen bei den Kreisen und kreisfreien Städten eingetretene
Rechtsunsicherheit soll für den Bereich der Fleischhygiene rückwirkend zu Gunsten der
kommunalen Satzungsgeber bereinigt werden. Es soll durch Gesetz eindeutig bestimmt
werden, dass nicht nur die im EG-Recht enthaltenen der Höhe nach vorgegebenen
'Gemeinschaftsgebühren' zu erheben sind, sondern nach Maßgabe des zu beachtenden
EG-Rechts von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden soll, die Gebühren auf den
Stand der tatsächlichen Kosten festzulegen". Dementsprechend war in dem
Gesetzentwurf der Landesregierung das Merkmal der „Betriebsbezogenheit" nicht
enthalten; dessen Einfügung durch den genannten Ausschuss erfolgte lediglich zur
Klarstellung, ohne dass damit eine inhaltliche Änderung beabsichtigt war.
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vgl. Landtags-Drucksache 12/3526, S. 8, 22.
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Hieraus folgt, dass das Erfordernis der betriebsbezogenen Gebührenanhebungen im
Sinne des § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW nicht bedeutet, es dürften nur für konkrete
einzelne Betriebe - bei denen die Voraussetzungen der Ziff. 4 lit. a) Anhang A Kapitel I
der Richtlinie 85/73 EWG vorliegen - kostendeckende Gebühren erhoben werden, für
andere Betriebe hingegen nicht. Vielmehr sollte den Satzungsgebern die Erhebung
kostendeckender Gebühren für alle Betriebe in ihrem Hoheitsgebiet ermöglicht werden.
Unter Berücksichtigung dieses Regelungsziels ist das Merkmal der
Betriebsbezogenheit auszulegen. Betriebsbezogene Gebührenfestsetzungen enthält
eine Satzung daher nicht nur, wenn sie an (für bestimmte Betriebe auf Grund
organisatorischer Eigentümlichkeiten gegebene) kostenerhöhende Modalitäten im
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Sinne der Ziff. 4 lit. a) Anhang A Kapitel I der Richtlinie 85/73 EWG, also an die Art und
Weise des Betriebs in konkreten einzelnen Schlachthöfen anknüpft, sondern schon
dann, wenn sie allgemein nach verschiedenen Betriebstypen differenziert.
Vgl. VG Münster, Urteil vom 18. Februar 2000 - 7 K 109/96 -, Seite 11 des Abdrucks.
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Im Hinblick auf dieses in jeder Hinsicht eindeutige Auslegungsergebnis kann dem
Schreiben des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 24. Juli 2000, soweit darin
überhaupt eine abweichende Rechtsansicht geäußert worden sein sollte, für das Gericht
keine entscheidungserhebliche Bedeutung zukommen.
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Die Satzung des Kreises L ist eine betriebsbezogene Regelung im dargestellten Sinne.
Sie differenziert zunächst zwischen nicht gewerblichen Hausschlachtungen und
gewerblichen Schlachtungen, die typischerweise unterschiedliche
Untersuchungskosten verursachen. Die Staffelung nach den Schlachtzahlen
gewerblicher Betriebe berücksichtigt ferner, dass die Kosten für einzelne Schlachttier-
und Fleischuntersuchungen mit steigender Schlachtzahl pro Tag abnehmen, da sich die
Fixkosten dann auf eine größere Zahl von Untersuchungen verteilen; insoweit kommt
dem betriebsbezogenen Kriterium der jeweiligen Schlachtkapazität bzw. deren
Ausnutzung Bedeutung zu.
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Dass die durch die Satzung erfolgten Gebührenanhebungen im Sinne des § 4 Abs. 2
FlGFlHKostG NW zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich sind, erscheint
nicht zweifelhaft. Nach den allgemeinen Erläuterungen zur Gebührensatzung sind die
vorgesehenen Gebührensätze kostendeckend nach der durch EG-Recht festgelegten
Berechnungsmethode kalkuliert worden; dabei musste in den überwiegenden Fällen -
aber nicht in allen - von der EG- Pauschalgebühr abgewichen werden. Die
Antragstellerin erhebt auch keine Einwände gegen die Gebührenkalkulation.
36
Das den Antragsgegner zum Erlass der Gebührensatzung ermächtigende nordrhein-
westfälische Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetz vom 16. Dezember 1998
ist seinerseits mit Bundesrecht vereinbar. Einschlägig ist § 24 Fleischhygienegesetz
(FlHG). Mit dieser Vorschrift hat der Bundesgesetzgeber von der ihm gemäß Art. 74 Abs.
1 Nr. 20 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch
gemacht. Im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung kann der Bundesgesetzgeber
den Ländern die Kompetenz zwar grundsätzlich belassen, diese aber mit
Einschränkungen oder einzuhaltenden Vorgaben versehen. Dies ist hier durch § 24
FlHG geschehen. Die Regelung beschränkt den Spielraum der Landesgesetzgeber in
unterschiedlicher Weise. Während es nach § 24 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 FlHG den
Ländern überlassen bleibt, die kostenpflichtigen Tatbestände zu bestimmen, wobei
nach § 24 Abs. 1 FlHG eine Pflicht zur Gebührenerhebung und Gebührenregelung
durch Landesrecht besteht, ist die den Ländern ebenfalls eingeräumte Kompetenz zur
Gebührenbemessung gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG daran gebunden, dass die
Gebühren nach Maßgabe der von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen
Rechtsakte über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von
Fleisch (hier: der Richtlinie 85/73 EWG) bemessen werden. Das Fleisch- und
Geflügelfleischhygienekostengesetz des Landes Nordrhein- Westfalen vom 16.
Dezember 1998 hält sich an diese Maßgabe, und zwar, wie oben dargelegt, auch
insoweit, als es in seinem § 4 Abs. 2 die Erhebung kostendeckender Gebühren zulässt,
da eine Anhebung der Pauschalgebühren bis zur Kostendeckungsgrenze in Ziff. 4 lit. b)
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Anhang A Kapitel I der Richtlinie 85/73 EWG ausdrücklich vorgesehen ist.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist es EG- rechtlich nicht zu beanstanden, dass
§ 24 FlHG die Höhe der Gebühren für Amtshandlungen nach dem
Fleischhygienegesetz nicht selbst festlegt, sondern den Ländern im Rahmen der
konkurrierenden Gesetzgebung hierzu Raum lässt. Zwar trifft es zu, dass die Richtlinie
85/73 EWG sich an die Mitgliedstaaten richtet; Mitgliedstaat ist nicht das Bundesland
und erst recht nicht die einzelne kreisfreie Stadt oder der Landkreis. Dass Adressat der
Richtlinie der Mitgliedstaat ist, bedeutet aber nur, dass dieser für eine rechtzeitige und
ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht Sorge tragen
muss. Wie er dieser Pflicht nachkommt, bleibt ihm überlassen. Jedem Mitgliedstaat steht
es frei, die Zuständigkeit auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht
unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte mittels Maßnahmen regionaler oder
örtlicher Behörden durchzuführen, sofern diese Zuständigkeitsverteilung - wie hier - eine
ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Rechtsakte ermöglicht.
Dementsprechend verbietet keine Bestimmung den Mitgliedstaaten, regionalen oder
örtlichen Behörden das Recht zu übertragen, von der sich aus Ziff. 4 b) Anhang A
Kapitel I der Richtlinie 85/73 EWG ergebenden Befugnis Gebrauch zu machen, die
Gebührenpauschalbeträge bis zur Grenze der Kostendeckung anzuheben.
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Vgl. EuGH, Urteil vom 10. November 1992 - Rs C- 156/91 -, Neue Juristische
Wochenschrift (NJW) 1993, S. 315 f. (zur Entscheidung 88/408 EWG des Rates) und
Urteil vom 9. September 1999 - C 374/97 -.
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Die Richtlinie 85/73 EWG setzt im Gegenteil die innerstaatliche Delegationskompetenz
offensichtlich voraus, da sie in Art. 5 Abs. 4 vorschreibt, dass die
Gemeinschaftsgebühren an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr treten, die
von den staatlichen, regionalen oder kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten für die
Untersuchungen und Kontrollen erhoben werden; folglich kann ausgehend von der
Richtlinie die Erhebung sowohl auf nationaler als auch regionaler oder lokaler Ebene
erfolgen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung liegt darin entgegen
der Ansicht der Antragstellerin nicht; vielmehr ist die Erhebung von
Verwaltungsgebühren durch Gemeinden und Gemeindeverbände auf Grund einer
Satzung hergebrachter Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung (vgl. §§ 1, 2 und
4 ff. des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen [KAG], das
gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 FlGFlHKostG NW ergänzend gilt). Die Richtigkeit der
Auffassung, dass der jeweilige Mitgliedstaat die Höhe der Gebühren für Schlachttier-
und Fleischuntersuchungen nicht selbst festlegen muss, sondern diese Aufgabe
delegieren kann, lässt sich auch nicht durch Erwägungen entkräften, die die
Antragstellerin aus dem von ihr behaupteten Ziel der Richtlinie 85/73 EWG (Vermeidung
von Wettbewerbsverzerrungen durch Vereinheitlichung der Gebühren) meint herleiten
zu können. Wie bereits dargelegt, lässt die Richtlinie außer der Erhebung von
pauschalierten Gebühren die Festsetzung höherer Gebühren, die die tatsächlichen
Kosten decken, ausdrücklich zu. Es entspricht also nicht ihrem Regelungsziel,
Gebühren in einheitlicher Höhe für die gesamte Gemeinschaft einzuführen.
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Vgl. EuGH, Urteil vom 18. März 1999 - C 374/97 -, Ziff. 40.
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Dem Ziel, Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern, wird gleichwohl jedenfalls insoweit
Rechnung getragen, als gemäß Ziff. 5 Anhang A Kapitel I der Richtlinie 85/73 EWG die
tatsächlichen Untersuchungskosten die unterste Grenze sind, bis zu der die
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Pauschalbeträge unterschritten werden dürfen. Schlachtbetriebe in einem Mitgliedstaat
sollen also nicht dadurch zu Lasten ihrer Konkurrenten in anderen Mitgliedstaaten in
den Genuss von Wettbewerbsvorteilen kommen, dass für Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen Gebühren erhoben werden, die unterhalb der EG-
Pauschalgebühren liegen und nicht kostendeckend sind. Protektionismus innerhalb der
EG durch Erhebung von „Dumpinggebühren", also die Schaffung innerstaatlicher
Wettbewerbsvorteile zu Lasten von Betrieben anderer Mitgliedstaaten, soll verhindert
werden. Dagegen schützt die Richtlinie die Schlachtbetriebe nicht davor, zu
kostendeckenden Gebührenleistungen herangezogen zu werden, auch wenn diese
höher als die EG-Pauschalgebühren sind. Abgesehen davon leuchtet es auch nicht ein,
welchen Unterschied es unter dem von der Antragstellerin in den Vordergrund
gerückten Gesichtspunkt der Gebühreneinheitlichkeit machen soll, ob der Mitgliedstaat
selbst oder untere staatliche Ebenen kostendeckende Gebühren festsetzen. Da die
Höhe kostendeckender Gebühren unter Berücksichtigung der Vielzahl einfließender
Kostenfaktoren mit jeweils unterschiedlichen Auswirkungen (etwa des Tarifvertrages der
Bediensteten der Untersuchungsstellen oder der Struktur der Schlachtbetriebe) nicht im
gesamten Bundesgebiet oder gar EG-weit dieselbe ist, sondern je nach Region
differiert, ließe sich die von der Antragstellerin propagierte Einheitlichkeit der
Gebührenhöhe auch durch eine Gebührenfestsetzung auf bundesstaatlicher Ebene
nicht erreichen. Gleichwohl sieht die Richtlinie 85/73 EWG die Erhebung
kostendeckender Gebühren ausdrücklich vor. Soweit die Antragstellerin schließlich der
Ansicht ist, die Mitgliedstaaten könnten die ihnen gemäß Art. 6 der Richtlinie 85/73
EWG obliegenden Berichtspflichten nicht erfüllen, wenn sie nicht selbst die
Gebührenhöhe festsetzten, trifft dies nicht zu. Allenfalls mag die Erfüllung der
Berichtspflichten erschwert sein, da Datenmaterial aus den Ländern bzw. den
kreisfreien Städten und Landkreisen gesammelt werden muss; unmöglich ist dies
jedoch nicht. Bloße Praktikabilitätserwägungen, wie die Antragstellerin sie anstellt,
rechtfertigen es aber nicht, der Bundesrepublik Deutschland die Befugnis
abzusprechen, entsprechend ihrem föderalen Staatsaufbau der Pflicht zur Umsetzung
von EG- Richtlinien im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung dadurch
nachzukommen, dass sie das Ergreifen konkreter Schritte zur Umsetzung unter
Vorbehalt bestimmter Maßgaben an untere staatliche Ebenen delegiert.
Soweit in den angegriffenen Bescheiden des Antragsgegners vom 27. Juli 2000
Gebühren für stichprobenartige Rückstandsuntersuchungen erhoben werden, ist dies
rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Diesbezüglich beruhen die Bescheide auf Art.
III § 6 Abs. 1 der Gebührensatzung. Die Kompetenz des Satzungsgebers zur
Festsetzung von Gebühren für Rückstandsuntersuchungen folgt aus § 24 Abs. 2 FlHG,
§§ 1, 2, 4 Abs. 1 und 5 Abs. 2 FlGFlHKostG NW in Verbindung mit § 1 Abs. 1 lit. d) der
Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und
Geflügelfleischhygiene (FlGFlHKOstG-VO NRW) vom 6. Mai 1999 (GV NW S. 156). Der
Antragsgegner hat insoweit nur die in Ziff. 1 lit. a) Anhang B der Richtlinie 85/73 EWG
vorgesehenen Pauschalgebühren festgesetzt. Dabei hat er rechtlich unbedenklich von
der ihm durch § 5 Abs. 2 Satz 2 und 3 FlGFlHKostG NW eingeräumten Befugnis
Gebrauch gemacht, die je Tonne Schlachtfleisch bemessenen Gebühren unter
Zugrundelegung gemeinschaftsrechtlich festgelegter Durchschnittsgewichte auf
einzelne Tiere, getrennt nach Tierarten, umzulegen. Einwände gegen die
Gebührenbemessung werden von der Antragstellerin nicht erhoben.
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Offensichtlich rechtmäßig ist schließlich auch die mit den angegriffenen
Gebührenbescheiden erfolgte Festsetzung von Zuschlägen für Wartezeiten. Die
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Zuschläge finden ihre rechtliche Grundlage in Art. III § 11 der Gebührensatzung. Diese
Vorschrift wiederum beruht auf § 24 Abs. 2 FlHG, §§ 1, 2, 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW.
Insoweit gelten die obigen Ausführungen zur Rechtmäßigkeit der Anhebung der EG-
Pauschalgebühren bei Schlachttier- und Fleischuntersuchungen entsprechend, wobei
allerdings die (auch in den bereits erhöhten Gebühren gemäß Art. III § 2 der Satzung
noch nicht enthaltenen, sondern jeweils einzelfallbezogen erhobenen) Zuschläge sich
außer auf Ziff. 4 lit. b) Anhang A Kapitel I der Richtlinie (Befugnis zur Erhebung
kostendeckender Gebühren) auch auf deren Ziff. 4 lit. a) (Anhebung der Gebühren für
bestimmte Betriebe u.a. wegen erhöhter Wartezeiten) als EG-rechtliche Grundlage
stützen können. Soweit nach letztgenannter Vorschrift nur erhöhte Wartezeiten zu
Gebührenzuschlägen führen dürfen, Kosten für Wartezeiten in gewissem Umfang also
schon in den Grundgebühren enthalten sein müssen, hat der Antragsgegner dem
dadurch Rechnung getragen, dass erst für Wartezeiten, die über 30 Minuten
hinausgehen, Zuschläge erhoben werden. Die Kammer hat keinen Anlass, daran zu
zweifeln, dass die vom Antragsgegner in den Gebührenbescheiden berücksichtigten
Wartezeiten bei den Untersuchungen tatsächlich entstanden sind; hinreichend
konkretisierte Anhaltspunkte, die diese Annahme in Frage stellen könnten, lassen sich
dem Vorbringen der Antragstellerin nicht entnehmen.
Soweit der Antragsgegner ferner auf der Grundlage von Art. III §§ 3 und 7 der Satzung
gesonderte Gebühren für Trichinen- und bakteriologische Untersuchungen festgesetzt
hat, bestehen nach den oben dargelegten Maßstäben ebenfalls keine ernstlichen
Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Gebührenbescheide. Hinsichtlich dieser Gebühren
sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs der Antragstellerin im
Hauptsacheverfahren derzeit offen; ausgehend vom gegenwärtigen Erkenntnisstand
sprechen diesbezüglich im Wesentlichen gleich gute Gründe für ein Obsiegen wie für
ein Unterliegen der Antragstellerin. Maßgeblich für diese Einschätzung sind die beiden
Beschlüsse vom 27. April 2000, mit denen das Bundesverwaltungsgericht
Vorabentscheidungen des Europäischen Gerichtshofs zu der Frage eingeholt hat, ob
die für die Untersuchung frischen Fleisches geltende EG-Pauschalgebühr auch die
Kosten einer im Einzelfall erforderlichen bakteriologischen Untersuchung und die
Kosten der Untersuchung von Schweinefleisch auf Trichinen erfasst.
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BVerwG 1 C 8.99 und 1 C 12.99, Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Buchholz) 418.5 Fleischbeschau Nr.
20 und 21,
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In den Vorlagebeschlüssen hat das Gericht im Einzelnen die Gründe dargelegt, die für
und gegen die Rechtmäßigkeit der Erhebung gesonderter Gebühren für Trichinen- und
bakteriologische Untersuchungen sprechen; auf die Vorlagebeschlüsse, die den
Beteiligten bekannt sind, wird insoweit Bezug genommen. Abschließend hat das Gericht
ausgeführt, dem einschlägigen Gemeinschaftsrecht lasse sich nicht mit hinreichender
Eindeutigkeit entnehmen, ob die Pauschalgebühr den Aufwand abdecke, der durch
diese Untersuchungen ausgelöst werde; das einschlägige EG-Recht lasse sich
jedenfalls auch dahin verstehen, dass dies nicht der Fall sei. Die Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofs steht derzeit noch aus. Die Rechtsansicht des
Antragsgegners, wonach für Trichinen- und bakteriologische Fleischuntersuchungen
neben den EG-rechtlich vorgesehenen noch zusätzliche Gebühren erhoben werden
können, wird auch vom nordrhein-westfälischen Verordnungsgeber geteilt. So bestimmt
§ 1 Abs. 2 lit. c) und d) FlGFlHKost-VO NRW ausdrücklich, dass diese Untersuchungen
zu den Amtshandlungen gehören, für die die Richtlinie 85/73 EWG keine
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Gemeinschaftsgebühr vorsieht. Vor diesem Hintergrund sind die Gebührenbescheide
des Antragsgegners, soweit mit ihnen gesonderte Gebühren für Trichinen- und
bakteriologische Untersuchungen festgesetzt werden, zwar nicht offensichtlich
rechtmäßig. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit in dem Sinne, dass bei
summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsbehelfs im
Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg, bestehen jedoch nicht.
Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin ist
auch nicht etwa deshalb geboten, weil die Vollziehung für sie eine unbillige, nicht durch
überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte (§ 80 Abs. 4 Satz 3
VwGO). Anhaltspunkte für den Eintritt einer Härte in diesem Sinne lassen sich dem
Vorbringen der Antragstellerin nicht entnehmen; auch sonst spricht nichts für eine
dahingehende Annahme.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwertes beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kammer hat das
Interesse der Antragstellerin, den streitigen Gebührenbetrag nicht vor Rechtskraft einer
Entscheidung in der Hauptsache entrichten zu müssen, mit einem Zehntel dieses
Betrages bewertet.
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