Urteil des VG Düsseldorf, Az. 10 K 3271/02

VG Düsseldorf: pflegebedürftigkeit, aufschiebende wirkung, fürsorgepflicht, sozialhilfe, geschäftsführung, bahn, erfüllung, vollziehung, verminderung, verwaltungsakt
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 10 K 3271/02
Datum:
18.12.2002
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
10. Kammer
Entscheidungsart:
Gerichtsbescheid
Aktenzeichen:
10 K 3271/02
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die 1908 geborene Klägerin ist die Witwe des 1988 verstorbenen
Hauptlokomotivführers a.D. T2. Sie bezieht Witwengeld und Witwenrente. Sie ist seit
dem Tode ihres Ehemannes selbständiges Mitglied der Krankenversorgung der
Bundesbahnbeamten (KVB) und seit dem 1. Januar 1995 in der privaten
Pflegepflichtversicherung versichert.
2
Die Klägerin lebt seit Oktober 1995 in dem Altenheim X in L. Sie ist nach amtsärztlicher
Feststellung auf Dauer pflegebedürftig, wobei die Pflegebedürftigkeit überwiegend auf
körperlicher Krankheit beruht. Sie war zunächst in Pflegestufe I und ist seit 1998 in
Pflegestufe II (Schwerpflegebedürftige) eingestuft.
3
Die Parteien streiten in diesem Verfahren darüber, ob die Zuschüsse des Beklagten an
die Klägerin zu den Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit auch über den 1.
Juli 2001 hinaus nach der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der bisherigen Richtlinien
"Dauernde Pflegebedürfigkeit" zu gewähren sind.
4
Die Klägerin stellte unter dem 8. Oktober 1995 einen vordruckmäßigen "Antrag auf
Gewährung eines Zuschusses zu den Aufwendungen bei dauernder oder
vorübergehender Heimunterbringung pflegebedürftig körperlich oder geistig Kranker
5
entsprechend §§ 9 und 6 Abs. 1 Nr. 7 Beihilfevorschriften (BhV)".
Mit Bescheid vom 31. Januar 1996 teilte der Beklagte der Klägerin, die seit 1988
aufgrund erteilter Vollmacht in allen Angelegenheiten durch ihren Sohn vertreten wird,
mit, daß der beantragte Zuschuß zu den Heimunterbringungskosten entsprechend den
Richtlinien Heimunterbringung/§§ 9 und 6 Abs. 1 Nr. 7 der Beihilfevorschriften des
Bundes (BhV) vom 4. Oktober 1995 an gewährt werde. Der Bescheid habe nur solange
Gültigkeit, wie die Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung der Zuschüsse
gegeben seien.
6
Die Klägerin erhielt in der Folgezeit jeweils auf Antrag die entsprechenden Zuschüsse
einschließlich der Erhöhungsbeträge nach Maßgabe der Richtlinien
"Heimunterbringung" (Stand: 1. April 1995, veröffentlicht in den "Bekanntgaben
Deutsche Bahn" Nr. 5 vom 8. Juni 1995). Nach Inkrafttreten der zweiten Stufe der
Pflegeversicherung am 1. Juli 1996 fanden diese Richtlinien keine Anwendung mehr.
An ihre Stelle traten die Richtlinien für die Gewährung von Zuschüssen zu den
Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit (Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit", Stand: 1. Juli 1996, veröffentlicht in "Deutsche Bahn - Geschäftliche
Mitteilungen Sonderausgabe Nr. 9" vom 15. November 1996), die unter Nr. 6.10
(vollstationäre Pflege) u.a. folgende Regelung enthalten:
7
"Bei stationärer Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung (§ 82 Abs. 1 Satz 1
Elftes Buch Sozialgesetzbuch - SGB XI -) sind die nach dem Grad der
Pflegebedürftigkeit entstehenden pflegebedingten Aufwendungen (§ 84 Abs. 2 Satz 2
SGB XI) zuschußfähig.
8
Zu den Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der
Investitionskosten wird kein Zuschuß gewährt, es sei denn, daß sie einen Eigenanteil
des Einkommens übersteigen. Einkommen sind die Dienst- und Versorgungsbezüge
(ohne den kinderbezogenen Anteil im Ortszuschlag) sowie die Renten aus der
gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer zusätzlichen Alters- und
Hinterbliebenenversorgung des Anspruchsberechtigten und des Ehegatten
einschließlich dessen laufenden Erwerbseinkommens. Der Eigenanteil beträgt ...
9
3. bei alleinstehenden Anspruchsberechtigten und bei gleichzeitiger stationärer Pflege
des Anspruchsberechtigten und aller berücksichtigungsfähigen Angehörigen 70 % des
Einkommens.
10
Die den Eigenanteil übersteigenden Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung
einschließlich der Investitionskosten werden als Zuschuß gezahlt.
11
Übergangsregelung Für Anspruchsberechtigte oder berücksichtigungsfähige
Angehörige, die in einer Pflegeeinrichtung wegen dauernder Pflegebedürftigkeit
untergebracht sind und für die bereits vor dem 1. Juli 1996 Zuschüsse nach den
"Richtlinien Heimunterbringung" zustehen, bleiben Aufwendungen nach diesen bis zum
30. Juni 1996 geltenden Richtlinien zuschußfähig mit der Maßgabe, daß die ab 1. Juli
1996 von der Pflegeversicherung erbrachten Leistungen von dem so festgesetzten
Zuschuß abzuziehen sind. Nr. 7.3 der bis zum 30. Juni 1996 geltenden Fassung ist nur
in den Fällen anzuwenden, in denen ein entsprechender Antrag erstmalig vor dem 1.
September 1996 gestellt worden ist.
12
Auf Antrag des Anspruchsberechtigten findet Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit" Anwendung. Der Antrag auf Umstellung ist bis zum 31. März 1997
zu stellen und ist unwiderruflich.
13
Diese Regelung gilt bis zum 30. Juni 2001."
14
Die Geschäftsführung hinsichtlich der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" wird
seit 1996 im Einvernehmen mit dem Beklagten durch die Hauptverwaltung der KVB
wahrgenommen. Die Bearbeitung und Bescheidung von Anträgen auf Gewährung von
Zuschüssen nach diesen Richtlinien ist den KVB-Bezirksleitungen übertragen, die auch
die Aufgaben der privaten Pflegeversicherung wahrnehmen. Die Zuschüsse werden im
Auftrag des Beklagten geleistet. Die Richtlinien wurden in der Folgezeit durch die
Hauptverwaltung der KVB wiederholt überarbeitet und neu aufgelegt und zwar zum 1.
Oktober 1997, 1. März 1999, 1. März 2000 und zuletzt zum 1. Januar 2002. Die
Neufassung und Veröffentlichung der Richtlinien erfolgte im Einvernehmen mit dem
Beklagten und unter dessen Namen.
15
Die Klägerin erhielt bis zum 30. Juni 2001 jeweils auf Antrag Zuschüsse gemäß der
vorgenannten Übergangsregelung. Ab dem 1. Juli 2001 wurden die Zuschüsse nach
Maßgabe der Regelung in Nr. 6.10 (ohne Übergangsregelung) festgesetzt und gezahlt.
Dies führte zu einer Verminderung der monatlichen Zuschüsse, die sich auf der
Grundlage einer Vergleichsberechnung z.B. für den Monat Juli 2001 auf 556,45 DM
belief. Während aufgrund der Regelung in Nr. 6.10 der Richtlinien für Juli 2001 ein
Gesamtbetrag von 3.195,19 DM (bestehend aus dem Zuschuß zu den Pflegekosten von
2.500,00 DM und dem Zuschuß zu Unterkunfts-, Verpflegungs- und Investitionskosten
vom 695,19 DM) gezahlt wurde, hätte sich nach Maßgabe der Übergangsregelung ein
Zuschuß von insgesamt 3.751,64 DM ergeben. Nach Angaben der Klägerin im
Schriftsatz vom 4. März 2002 (10 K 6640/01, Bl. 138 ff.) beträgt die Differenz seit Juli
2001 monatlich bis zu 600,00 DM und mehr.
16
Die Klägerin legte mit Schreiben vom 17. und 21. August 2001 Widerspruch gegen die
Erstattungsmitteilung der KVB-Bezirksleitung L1 vom 15. August 2001 zu
Pflegeleistungen für die Zeit vom 1. bis 31. Juli 2001 ein und führte aus: Der
Widerspruch richte sich dagegen, daß die Bezirksleitung bei der Festsetzung des
Erstattungsbetrages von der Übergangsregelung für die sog. Altfälle abgewichen sei
und den Erstattungsbetrag durch die Festsetzung nach sog. neuem Recht erheblich
vermindert habe. Sie, die Klägerin, habe schon vor dem 1. Juli 1996 Zuschüsse nach
den damaligen Richtlinien "Heimunterbringung" erhalten. Sie mache einen
Rechtsanspruch dahingehend geltend, daß die Zuschüsse auch nach dem 30. Juni
2001 weiterhin, ohne zeitliche Begrenzung, nach Maßgabe der Übergangsregelung in
Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" für die sog. Altfälle festgesetzt
würden. Der Wegfall der Übergangsregelung sei rechtswidrig. Diese Maßnahme
verstoße insbesondere gegen Art. 33 Abs. 4 GG und die dem Dienstherrn obliegende
Treue- und Fürsorgepflicht aus § 79 BBG. Sie berufe sich auch auf den
Bewilligungsbescheid des Bundeseisenbahnvermögens vom 31. Januar 1996, durch
den die Gewährung von Zuschüssen zu den Aufwendungen bei dauernder
Pflegebedürftigkeit aufgrund der "Richtlinien Heimunterbringung" zugesagt worden sei.
Dieser Bescheid sei rechtskräftig und somit unanfechtbar und könne als rechtmäßiger
begünstigender Verwaltungsakt auch nicht widerrufen werden. Die Leistungen an sie
seien daher weiterhin entsprechend dem Bewilligungsbescheid zu erbringen.
17
Die KVB habe zudem keine Zuständigkeit hinsichtlich der Herausgabe von Richtlinien,
des Erlasses von Bescheiden und der Bearbeitung hoheitlicher Angelegenheiten. Auch
gehe aus der Erstattungsmitteilung vom 15. August 2001 die erlassende Behörde - das
Bundeseisenbahnvermögen - nicht hervor. Aus diesem Grund handele es sich gemäß §
44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG um einen nichtigen Verwaltungsakt, dessen Nichtigkeit das
Bundeseisenbahnvermögen von Amts wegen festzustellen habe. Der von ihr eingelegte
Widerspruch habe aufschiebende Wirkung. Sie fordere die Bezirksleitung daher auf,
unverzüglich eine Neuberechnung des Zuschusses für Juli 2001 vorzunehmen und den
hierbei ermittelten Betrag nachzuzahlen.
18
Die KVB-Bezirksleitung L1 teilte der Klägerin mit Bescheid vom 24. August 2001 mit,
daß sie bisher Fürsorgeleistungen des Bundeseisenbahnvermögens nach den bis zum
30. Juni 1996 geltenden Richtlinien "Heimunterbringung" erhalten habe. Die
Gewährung dieser Leistungen sei nach den Bestimmungen der Übergangsregelung in
Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" bis zum 30. Juni 2001 befristet
worden. Wie sich aus einer vom Bundesministerium des Innern (BMI) nunmehr
mitgeteilten Entscheidung ergebe, sei eine Verlängerung dieser Übergangsregelung
nicht vorgesehen. Aus diesem Grunde werde der Bewilligungsbescheid vom 31. Januar
1996 gemäß § 49 VwVfG hiermit widerrufen.
19
Mit weiterem Schreiben vom 24. August 2001 erläuterte die KVB-Bezirksleitung L1 die
rechnerische Ermittlung des Gesamtbetrages von 3.195,19 DM für Juli 2001 nach
Maßgabe der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit".
20
Die Klägerin legte mit Schreiben vom 28. und 29. August 2001 Widerspruch gegen den
Bescheid der KVB-Bezirksleitung vom 24. August 2001 und deren Schreiben vom
selben Tage ein und machte geltend, daß auch dieser Widerspruch aufschiebende
Wirkung habe.
21
Der Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin gegen die Erstattungsmitteilung der
KVB-Bezirksleitung vom 15. August 2001 durch Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober
2001 und den Widerspruch gegen den Bescheid der KVB-Bezirksleitung vom 24.
August 2001 durch Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 2001 unter gleichzeitiger
Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO jeweils als
unbegründet zurück. Wegen der Einzelheiten wird auf die Begründung der
Widerspruchsbescheide Bezug genommen.
22
Die Klägerin hat am 19. Oktober 2001 zunächst einen Antrag auf Gewährung von
Prozeßkostenhilfe gestellt und dann am 29. Oktober 2001 Klage (10 K 6640/01) gegen
die Erstattungsmitteilung vom 15. August 2001, den Bescheid vom 24. August 2001 und
die Widerspruchsbescheide vom 8. Oktober und 9. Oktober 2001 erhoben mit dem
Begehren, den Beklagten unter Aufhebung der vorgenannten Bescheide zu verpflichten,
die an die Klägerin zu leistenden Zuschüsse über den 1. Juli 2001 hinaus weiterhin
nach Maßgabe der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit" festzusetzen.
23
Gleichzeitig mit der Klageerhebung beantragte die Klägerin die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes mit dem sinngemäßen Begehren, die Beklagte zur Weiterzahlung der
Zuschüsse nach der Übergangsregelung zu verpflichten (10 L 3058/01). Diesen Antrag
hat die Kammer durch Beschluß vom 22. März 2002 - 10 L 3058/01 - mangels eines
Anspruchs der Klägerin zurückgewiesen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Gründe
24
des Beschlusses Bezug genommen. Die hiergegen eingelegte Beschwerde der
Klägerin ist durch Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW) vom 3. Mai 2002 - 1 B 703/02 - aus den zutreffenden Gründen
der angefochtenen Entscheidung, die durch das Beschwerdevorbringen nicht entkräftet
würden, zurückgewiesen worden.
Die weiteren vorläufigen Rechtsschutzanträge der Klägerin in den Verfahren 10 L
1484/02 und 10 L 1898/02 hatten ebenfalls keinen Erfolg (vgl. Beschlüsse der Kammer
vom 25. April 2002 bzw. vom 21. Mai 2002 und Beschlüsse des OVG NRW vom 3. Juni
2002 - 1 B 932/02 - bzw. vom 9. Juli 2002 - 1 B 1162/02 -).
25
Die Klägerin hat unter den Aktenzeichen 10 K 7390/01 (16.11.2001), 10 K 915/02
(13.02.2002), 10 K 1557/02 (12.03.2002), 10 K 2645/02 (24.04.2002) und 10 K 3271/02
(17.05.2002) weitere Klagen gegen die Erstattungsmitteilungen der KVB-Bezirksleitung
L1 für die Monate August 2001 bis März 2002 und die hierzu ergangenen
Widerspruchsbescheide des Beklagten erhoben und jeweils entsprechende Anträge auf
Bewilligung von Prozeßkostenhilfe gestellt. Hinsichtlich des Klagebegehrens und der
Begründung hat sie sich auf die Klage im Verfahren 10 K 6640/01 bezogen und eine
Verbindung der Klagen gemäß § 93 VwGO beantragt.
26
Die vorgenannten Anträge auf Bewilligung von Prozeßkostenhilfe sind jeweils mangels
Erfolgsaussicht der Klagen abgelehnt worden (vgl. Beschlüsse der Kammer vom
22.03.2002, 25.04.2002 und 21.05.2002). Die hiergegen erhobenen Beschwerden der
Klägerin hat das OVG NRW durch Beschlüsse vom 3. Mai 2002 - 1 E 373/02 -, 3. Juni
2002 - 1 E 485/02 - und 9. Juli 2002 - 1 E 609/02 - zurückgewiesen mit der Begründung,
das Verwaltungsgericht habe mit einer hinreichend substantiierten Begründung die
sachlichen Erfolgsaussichten des Klagebegehrens verneint. Die Bewertung der
Erfolgsaussichten durch das Verwaltungsgericht lasse aus Sicht des Senats auch in
Ansehung des Beschwerdevorbringens Rechtsfehler nicht erkennen.
27
Die Klägerin hat unter dem 9. Juni und 14. Juli 2002 Verfassungsbeschwerden u.a.
gegen die vorgenannten Beschlüsse der Kammer und des OVG NRW erhoben, die
ihren Angaben zufolge im Register unter dem Aktenzeichen 2 BvR 1049/02 geführt
werden.
28
Nachdem die Klägerin bereits unter dem 17. August 2001 vorsorglich einen Antrag auf
Sozialhilfe gestellt und dabei mitgeteilt hatte, daß sie im Hinblick auf die von ihr
eingelegten Rechtsbehelfe gegen die Verminderung der Zuschüsse zunächst noch
keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen wolle, erhält sie ausweislich des Bescheides des
Sozialamtes der Stadt E vom 24. Juni 2002 nunmehr Hilfe zum Lebensunterhalt nach
Abschnitt 2 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) und zusätzliche Leistungen zur
Deckung der Kosten für die Altenheimunterbringung.
29
Die Klägerin hat in der Folgezeit unter den Aktenzeichen 10 K 5493/02 (14.08.2002), 10
K 6636/02 (11.09.2002), 10 K 7305/02 (14.10.2002) und 10 K 7767/02 (05.11.2002)
weitere Klagen gegen die Erstattungsmitteilungen der KVB- Bezirksleitung L1 für die
Monate April bis September 2002 und die hierzu ergangenen Widerspruchsbescheide
des Beklagten erhoben. Hinsichtlich des Klagebegehrens und der Begründung bezieht
sie sich jeweils auf die vorausgegangenen Klagen, ihre bisherigen Ausführungen, ihre
ergänzenden Schriftsätze und ihre Verfassungsbeschwerden vom 9. Juni und 14. Juli
2002 und beantragt eine Verbindung der Klageverfahren unter dem Aktenzeichen 10 K
30
3271/02. Mit weiteren Schriftsätzen in diesen Klageverfahren beantragt sie, die
Verfahren gemäß § 94 VwGO bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
über ihre Verfassungsbeschwerden auszusetzen.
Die Kammer hat durch Beschlüsse vom 22. März 2002, 8. August 2002 und zuletzt vom
16. Dezember 2002 gemäß § 93 Satz 1 VwGO die Klageverfahren wie folgt miteinander
verbunden:
31
die Verfahren 10 K 6640/01, 10 K 7390/01, 10 K 915/02 und 10 K 1557/02 unter dem
Aktenzeichen 10 K 6640/01 (22.03.2002), die Verfahren 10 K 6640/01, 10 K 2645/01
und 10 K 3271/01 unter dem Aktenzeichen 10 K 3271/02 (08.08.2002), die Verfahren 10
K 3271/02, 10 K 5493/02, 10 K 6636/02, 10 K 7305/02 und 10 K 7767/02 unter dem
Aktenzeichen 10 K 3271/02 (16.12.2002). Die Klägerin beantragt sinngemäß,
32
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der KVB- Bezirksleitung L1 vom 24.
August 2001 sowie der Erstattungsmitteilungen vom 15. August 2001, 7. September
2001, 18. Oktober 2001, 12. November 2001, 4. Dezember 2001, 9. Januar 2002, 6.
Februar, 4. März, 5. April, 7. Mai, 11. Juni, 5. Juli, 19. August, 5. September und 4.
Oktober 2002 und der Widerspruchsbescheide des Beklagten vom 8. und 9. Oktober
2001, 26. Oktober 2001, 1. Februar 2002, 6. März, 18. April, 15. Mai, 8. August, 21.
August, 8. September und 30. Oktober 2002 zu verpflichten, die an die Klägerin zu
leistenden Zuschüsse über den 1. Juli 2001 hinaus weiterhin nach Maßgabe der
Übergangsregelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit"
festzusetzen.
33
Der Beklagte beantragt,
34
die Klage abzuweisen.
35
Er hält an den Bescheiden fest und tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen. Wegen
der Einzelheiten wird auf die eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug
genommen.
36
Die Beteiligten sind auf die Möglichkeit einer Entscheidung des Gerichts ohne
mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid hingewiesen worden und haben
Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.
37
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakten der Klage- und vorläufigen Rechtsschutzverfahren und die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge verwiesen.
38
Entscheidungsgründe:
39
Das Gericht entscheidet gemäß § 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO über die Klage ohne
mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid. Die gesetzlichen Voraussetzungen
hierfür liegen vor.
40
Die - von der Klägerin beantragte - Aussetzung des Verfahrens kommt schon mangels
der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 94 VwGO nicht in Betracht. Im übrigen
steht auch bei Vorliegen der Voraussetzungen dieser Vorschrift eine Aussetzung des
Verfahrens im Ermessen des Gerichts. Für eine Ermessensentscheidung in diesem
41
Sinne spricht hier nichts.
Die Klage hat keinen Erfolg.
42
Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, daß die von ihr beantragten Zuschüsse
weiterhin nach der bisherigen Übergangsregelung festgesetzt werden. Die
angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig.
43
Die Kammer hat in den Gründen des rechtskräftigen Beschlusses vom 22. März 2002 -
10 L 3058/01 - hierzu bereits folgendes ausgeführt:
44
"Die Antragstellerin hat unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt einen Anspruch darauf,
daß die ihr zu gewährenden Zuschüsse über den 30. Juni 2001 hinaus weiterhin nach
Maßgabe der bisherigen Übergangsregelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit" festgesetzt werden. Dies gilt schon bei der hier gebotenen
summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Ein solcher Anspruch läßt sich
weder aus der in § 79 BBG begründeten allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn
noch aus den Richtlinien des Antragsgegners oder sonstigen Verwaltungsvorschriften
herleiten.
45
Die im Gesetz nur allgemein festgelegte Fürsorgepflicht bietet keine Grundlage für eine
Gewährung bestimmter Leistungen des Dienstherrn. Dies gilt insbesondere für Bereiche
wie die Besoldung, Versorgung, Beihilfe und vergleichbare Leistungen, deren
Gewährung nach Grund und Höhe durch einheitlich geltende Vorschriften abschließend
geregelt ist. So konkretisieren z.B. die als allgemeine Verwaltungsvorschriften
erlassenen Beihilfevorschriften des Bundes die im Gesetz nur allgemein festgelegte
Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Interesse einer gleichmäßigen Behandlung aller
Beamten und Versorgungsempfänger in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen, indem
sie die Ausübung des Ermessens der insoweit zur Erfüllung der Fürsorgepflicht
berufenen Stellen zentral binden. Die in den Beihilfevorschriften vorgenommene
Konkretisierung der Fürsorgepflicht ist daher grundsätzlich abschließend. Mit Rücksicht
auf ihre besondere rechtliche Form und Funktion werden die Beihilfevorschriften des
Bundes nicht wie sonstige Verwaltungsvorschriften entsprechend der vom Urheber der
Vorschriften gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis, sondern in
gleicher Weise ausgelegt wie Rechtsvorschriften. Diese Grundsätze entsprechen
ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt (vgl.
BVerwGE 60, 212 (214); 64, 333 (343); 72, 119 (121) und 79, 249 (252).
46
Die Beihilfevorschriften des Bundes gelten allerdings nicht für den Bereich der
Deutschen Bundesbahn und diejenigen Beamten des Bundeseisenbahnvermögens, die
im Zeitpunkt der Zusammenführung der Bundeseisenbahnen Beamte der Deutschen
Bundesbahn waren (§ 18 Abs. 7 BhV (1985) und § 18 Abs. 6 BhV). Die Deutsche
Bundesbahn und - seit der Neugliederung der Bundeseisenbahnen - die
Bundesrepublik Deutschland (vgl. § 7 Abs. 1 ENeuOG, § 12 Abs. 2 und 3 DBGrG)
haben ihre Fürsorgepflicht gegenüber diesen Beamten in Krankheitsfällen im
wesentlichen dadurch erfüllt, daß sie ihnen die Möglichkeit eröffneten, Mitglied der - zur
privaten Krankenversicherung offenstehende und seit 1994 bei geschlossenem Bestand
weitergeführte - Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) zu werden und
dort aufgrund der zur globalen Abgeltung von Beihilfeleistungen gezahlten Zuschüsse
Versicherungsleistungen zu erhalten, die erheblich höher sind als nach der Höhe der
Mitgliedsbeiträge zu erwarten wäre. Insoweit besteht die bisherige Rechtslage fort (vgl.
47
BVerwG, Buchholz, 442.08 § 27 BBahnG Nr. 1 = ZBR 1991, 89; Buchholz, 310 § 132
Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 11 und ZBR 1997, 359, jeweils mit weiteren Nachweisen).
Lediglich für einzelne Leistungen bestanden bzw. bestehen ergänzende Richtlinien wie
etwa die Richtlinien "Nicht-KVB-Mitglieder", "Gesundheitshilfe der Deutschen
Bundesbahn", "Stationäre/teilstationäre Heilbehandlungen", "Heimunterbringung" und
"Dauernde Pflegebedürftigkeit". Diese Richtlinien weisen nicht den besonderen
Rechtscharakter der als allgemeine Verwaltungsvorschriften nach § 200 BBG
erlassenen Beihilfevorschriften auf. Sie sind daher unter Heranziehung der vom
Richtliniengeber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis
auszulegen und als Verwaltungsvorschriften nicht revisibel, auch wenn sie in Bezug auf
das von ihnen Gewollte "entsprechend" auf revisible Beihilfevorschriften des Bundes
verweisen (vgl. BVerwG, Buchholz, 442.08 § 27 BBahnG Nr. 1 = ZBR 1991, 89;
Buchholz, 270 § 18 BhV Nr. 1 = RiA 1994, 147; Buchholz, 270 § 9 BhV Nr. 3 und 270 §
18 BhV Nr. 3 = ZBR 1997, 359).
48
Hiernach kann die Antragstellerin ihr Begehren nicht auf die Richtlinien des
Antragsgegners stützen. Dieser leistet in Erfüllung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn
aus § 79 BBG Zuschüsse zu den Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit. Um
eine einheitliche Handhabung des vom Gesetz eingeräumten Ermessens in einer
Vielzahl von Fällen zur Wahrung des Gleichbehandlungsgebots zu gewährleisten, hat
er sich in der Ermessensausübung selbst gebunden mit der Folge, daß nur bei
Vorliegen der in den Richtlinien bestimmten Voraussetzungen in Verbindung mit Art. 3
Abs. 1 GG Rechtsansprüche auf Gewährung von Zuschüssen begründet werden. Die
Antragstellerin kann daher auch nur beanspruchen, daß ihr die Zuschüsse nach
Maßgabe der Richtlinien des Antragsgegners gewährt werden. Dem trägt der
Antragsgegner durch seine Verwaltungspraxis Rechnung. Die Zuschüsse werden seit
dem 1. Juli 2001 im Falle der Anspruchsberechtigung einheitlich nach der Regelung in
Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit", d.h. ohne Anwendung der
bisherigen Übergangsregelung, festgesetzt.
49
Soweit die Antragstellerin sich auf die bisherige Übergangsregelung in Verbindung mit
den früheren Richtlinien "Heimunterbringung" beruft, vermag sie daraus keinen
Anspruch auf eine anderweitige Festsetzung der Zuschüsse herzuleiten. Die
Übergangsregelung nach Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" war
von Anfang an - ebenso wie die in den Beihilfevorschriften des Bundes - bis zum 30.
Juni 2001 befristet und findet seit dem 1. Juli 2001 keine Anwendung mehr. Die früheren
Richtlinien "Heimunterbringung" galten lediglich bis zum 30. Juni 1996. An ihre Stelle
traten die Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" vom 1. Juli 1996, veröffentlicht in
den Geschäftlichen Mitteilungen der Deutschen Bahn, Sonderausgabe Nr. 9, vom 15.
November 1996. Dies folgt schon aus dem Wortlaut der Übergangsregelung und der
seitdem bestehenden Verwaltungspraxis des Antragsgegners.
50
Darüber hinaus ergibt sich dies auch aus der Veröffentlichung der früheren Richtlinien
des Antragsgegners "Dauernde Pflegebedürftigkeit" und "Heimunterbringung", jeweils
vom 1. April 1995, veröffentlicht in den Bekanntgaben Deutsche Bahn Sonderausgabe
Nr. 5 vom 8. Juni 1995. In den ebenfalls veröffentlichten Einführungsverfügungen hierzu
vom 20. April und 4. Mai 1995 hat der Antragsgegner u.a. auf den Anlaß für die
Einführung der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" und die Änderung der
Richtlinien "Heimunterbringung" verwiesen, nämlich das zum 1. Januar 1995 in Kraft
getretene Pflege-Versicherungsgesetz und die dadurch veranlaßte Änderung der
51
Beihilfevorschriften des Bundes. Ebenso hat er darauf hingewiesen, daß die Richtlinien
"Heimunterbringung" an die geänderten Bestimmungen des Beihilferechts angepaßt
worden und bis zum 30. Juni 1996 weiterhin anzuwenden seien. Dementsprechend
wurde auch in der Verwaltungspraxis des Antragsgegners verfahren. Die Zuschüsse zu
den bis einschließlich 30. Juni 1996 entstandenen Aufwendungen für vollstationäre
Pflege (Heimunterbringung) wurden nach den bis dahin geltenden Richtlinien
"Heimunterbringung" festgesetzt. Ab dem 1. Juli 1996 hat der Antragsgegner seine
Verwaltungspraxis geändert. Er leistet seitdem Zuschüsse zu den Aufwendungen bei
dauernder Pflegebedürftigkeit nach Maßgabe der jeweiligen Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit". Die Geschäftsführung für die Richtlinien nimmt die
Hauptverwaltung der KVB wahr. Die Bearbeitung und Bescheidung der
Zuschußanträge obliegt den KVB-Bezirksleitungen, die Zuschüsse werden im Auftrag
des Antragsgegners geleistet.
Die Antragstellerin hat - soweit ersichtlich - erstmals im August 2001, d.h. mehr als fünf
Jahre nach Änderung der Verwaltungspraxis, Einwendungen hiergegen erhoben, und
zwar nach Auslaufen der von vornherein bis zum 30. Juni 2001 befristeten
Übergangsregelung. Sie beruft sich insbesondere auf den sog. Funktionsvorbehalt in
Art. 33 Abs. 4 GG, wonach die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige
Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen ist, die in
einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Sie macht geltend,
aufgrund des Funktionsvorbehalts sei es Aufgabe des Antragsgegners, die Richtlinien
"Dauernde Pflegebedürftigkeit" selbst zu erlassen und anzuwenden. Es sei daher
unzulässig, daß die Geschäftsführung für die Richtlinien durch die Hauptverwaltung der
KVB wahrgenommen werde und die Bescheidung der Zuschußanträge den KVB-
Bezirksleitungen übertragen sei. Der Antragsgegner habe kein Recht, die Ausübung
solchermaßen hoheitsrechtlicher Befugnisse der Hauptverwaltung oder den
Bezirksleitungen der KVB zu übertragen. Dies habe zur Folge, daß die von der KVB
herausgegebenen Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit", insbesondere die
Befristung der Übergangsregelung, unwirksam und die darauf beruhende Reduzierung
der Zuschüsse unzulässig sei. Sie habe daher einen Anspruch darauf, daß die
Zuschüsse weiterhin in bisheriger Höhe nach den Richtlinien "Heimunterbringung"
festgesetzt würden.
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Die Einwendungen der Antragstellerin greifen nicht durch. Selbst wenn der
Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG einer Wahrnehmung der vorgenannten
Aufgaben durch die Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) - einer
betrieblichen Sozialeinrichtung und Körperschaft des öffentlichen Rechts -
entgegenstünde, könnte die Antragstellerin daraus keinen Anspruch im Sinne ihres
Antrags- und Klagebegehrens herleiten. Art. 33 Abs. 4 GG begründet kein Recht des
Einzelnen, sondern enthält eine objektiv-rechtliche Verfassungsregelung. Der
Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG dient nicht dem Schutz oder den Interessen
des Einzelnen, sondern stellt lediglich als Strukturprinzip sicher, daß hoheitsrechtliche
Befugnisse in der Regel durch Beamte wahrgenommen werden (vgl. BVerfGE 6, 376
(385) und BVerfG in NVwZ 1988, S. 523). Zudem bliebe auch die seit dem 1. Juli 1996
geübte Verwaltungspraxis des Antragsgegeners hiervon unberührt. Die damals erfolgte
Änderung der Verwaltungspraxis ist mit Willen und Billigung des Antragsgegners erfolgt.
Eine gleichmäßige Handhabung der Zuschußgewährung im Fall der
Anspruchsberechtigung war und ist durch die Verwaltungspraxis gegeben. Ein
Anspruch auf Gewährung von Zuschüssen besteht daher - unabhängig von etwaigen
Richtlinien - allein nach Maßgabe der Verwaltungspraxis in Verbindung mit dem
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Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.
Abgesehen hiervon bestehen auch keine begründeten Zweifel an der Zulässigkeit der
Aufgabenwahrnehmung durch die KVB in diesem Bereich. Dabei kann es dahinstehen,
ob die Gewährung von Zuschüssen solcher Art überhaupt eine Ausübung
hoheitsrechtlicher Befugnisse darstellt. Denn der Dientstherr bzw. der für ihn handelnde
Antragsgegner ist rechtlich nicht gehindert, im Rahmen seiner Organisationsbefugnis
Maßnahmen zur sachgerechten Wahrnehmung solcher Aufgaben zu treffen. Anlaß für
die in Rede stehende Organisationsmaßnahme des Antragsgegners war das
Inkrafttreten der zweiten Stufe der Pflegeversicherung zum 1. Juli 1996. Es war
erkennbar sachgerecht, die KVB mit der Wahrnehmung dieser Aufgaben zu
beauftragen, die seit langem für die Leistungen im Rahmen der Krankenversorgung
zuständig ist und seit dem 1. Juli 1996 auch die Aufgaben der privaten
Pflegeversicherung wahrnimmt. Die Konzentration solcher Aufgabenbereiche bei der
KVB ist sachbezogen, dient einer zweckmäßigen Aufgabenerledigung und hält sich im
Rahmen der Organisationsbefugnis des Antragsgegners. Dies gilt umsomehr, als die
KVB lediglich die Geschäftsführung für die Richtlinien wahrnimmt, die nur mit
Genehmigung und unter dem Namen des Antragsgegners herausgegeben werden.
Leistungserbringer ist der Antragsgegner in Erfüllung seiner Fürsorgepflicht aus § 79
BBG. Dementsprechend werden die Zuschüsse in seinem Auftrag geleistet.
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Der Antragstellerin steht auch kein Anspruch auf Gewährung weitergehender
Zuschüsse zu, die über die in den Richtlinien vorgegebene Verwaltungspraxis
hinausgehen. Wie bereits dargelegt, kann ein solcher Anspruch grundsätzlich nicht aus
der im Gesetz nur allgemein bestimmten Fürsorgepflicht des Dienstherrn hergeleitet
werden, soweit die Richtlinien die Gewährung von Zuschüssen dem Grunde und der
Höhe nach abschließend regeln. Auf die allgemeine Fürsorgepflicht kann allenfalls
dann zurückgegriffen werden, wenn sonst die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern
verletzt wäre (vgl. BVerwGE 60, 212, 220 und 64, 333 (343)). Für einen solchen
Ausnahmefall sind hier keine Anhaltspunkte gegeben. Der Dienstherr ist weder
verfassungsrechtlich noch nach geltendem Bundesrecht verpflichtet, den Beamten und
Versorgungsempfängern zu den Aufwendungen im Krankheitsfall Beihilfen bzw.
Zuschüsse in bestimmter Höhe zu gewähren. Diese treten, wie schon der Name sagt,
nur zusätzlich hinzu, um die Belastung durch Krankheitskosten zu mindern. Die vom
Antragsgegner praktizierte Regelung der Zuschüsse zu den Aufwendungen bei
dauernder Pflegebedürftigkeit entspricht dem einheitlichen Beihilfestandard, wie er seit
dem 1. Juli 2001 aufgrund der Beihilfevorschriften des Bundes in Konkretisierung der
Fürsorgepflicht aus § 79 BBG besteht (vgl. § 9 Abs. 7 BhV).
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Im übrigen gebietet es die allgemeine Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht, über die in
den Beihilfevorschriften bzw. entsprechenden Richtlinien festgelegten Ansprüche
hinaus eine Untergrenze für die Beihilfe bzw. den Zuschuß so festzulegen, daß der
Anspruchsberechtigte im Falle einer notwendigen dauernden Unterbringung wegen
Pflegebedürftigkeit nicht auch auf Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz
angewiesen ist. Insoweit handelt es sich nicht um mindere Ansprüche, sondern lediglich
um andere, die deshalb bestehen, weil beamtenrechtliche Ansprüche nicht gegeben
sind (vgl. BVerwGE 64, 333 (343); 80, 328 (333) und BVerwG, Buchholz, 270 § 9 BhV
Nr. 3 = ZBR 1996, S. 46). Die Antragstellerin hat zudem bereits unter dem 17. August
2001 vorsorglich einen Antrag auf Gewährung von Sozialhilfe gestellt und dabei
mitgeteilt, daß sie im Hinblick auf die eingelegten Rechtsbehelfe gegen die
Reduzierung der Zuschüsse zunächst noch keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen
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wolle.
Schließlich kann die Antragstellerin einen Anspruch im Sinne ihres Antrags- und
Klagebegehrens auch nicht aus dem Bescheid des Antragsgegners vom 31. Januar
1996 herleiten. Dieser Bescheid stand, wie bereits dargelegt, unter dem Vorbehalt des
Gleichbleibens der Sach- und Rechtslage, die ihm seinerzeit zugrundelag. Der
Vorbehalt betraf sowohl die persönlichen und sachlichen Voraussetzungen für die
Gewährung von Zuschüssen als auch die Fortgeltung der damaligen Richtlinien
"Heimunterbringung" und der entsprechenden Beihilfevorschriften des Bundes. Nur
solange diese Anspruchsvoraussetzungen gegeben waren, hatte der Bescheid
Gültigkeit. Mit Änderung der Richtlinien und der Beihilfevorschriften des Bundes ab dem
1. Juli 1996 ist er gegenstandslos geworden."
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Die Kammer hält nach erneuter Prüfung der Sach- und Rechtslage im Klageverfahren
an diesen Ausführungen fest. Zu einer anderweitigen rechtlichen Beurteilung besteht
auch in Ansehung des weiteren Klagevorbringens kein Anlaß.
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Soweit die Klage auf die Aufhebung des (Widerrufs-) Bescheides vom 24. August 2001
in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. Oktober 2001 gerichtet ist, hat sie
ebenfalls keinen Erfolg.
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Der Bescheid des Beklagten vom 31. Januar 1996 begründet keinen eigenständigen
Anspruch auf die Gewährung von Zuschüssen zu den Aufwendungen bei dauernder
Heimunterbringung. Wie sich aus dem Wortlaut und Regelungsgehalt ergibt, stand der
Bescheid unter dem Vorbehalt des Gleichbleibens der Sach- und Rechtslage, die ihm
seinerzeit zugrundelag. Der Vorbehalt betraf sowohl die persönlichen und sachlichen
Voraussetzungen für die Gewährung von Zuschüssen als auch die Fortgeltung der
damaligen Richtlinien "Heimunterbringung" und der entsprechenden
Beihilfevorschriften des Bundes. Nur solange diese Anspruchsvoraussetzungen
gegeben waren, hatte der Bescheid Gültigkeit. Dementsprechend wurde er infolge
Änderung der Richtlinien und der Beihilfevorschriften des Bundes ab dem 1. Juli 1996
gegenstandslos. Der "Widerruf" durch den Bescheid vom 24. August 2001 hat lediglich
klarstellenden Charakter, ohne eine eigenständige Regelung mit Außenwirkung zu
treffen. Die im Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 2001 zusätzlich angeordnete
sofortige Vollziehung des "Widerrufs" ging somit rechtlich ins Leere.
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Die Klage ist nach allem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht
auf § 167 Abs. 2 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Die Berufung ist gemäß § 84 Abs. 2 Nr. 1 iVm §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1
VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache über den Einzelfall hinaus von rechtlicher
Relevanz ist und deshalb grundsätzliche Bedeutung hat.
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