Urteil des VG Düsseldorf vom 04.09.2006
VG Düsseldorf: aufschiebende wirkung, tatsächliche sachherrschaft, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, öffentliche sicherheit, obg, überwiegendes öffentliches interesse, gefahr, verfügung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 17 L 1495/06
Datum:
04.09.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
17. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
17 L 1495/06
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500 Euro festgesetzt.
Gründe:
1
Der gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO sinngemäß gestellte Antrag des Antragstellers,
2
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 18. Juli 2006 hinsichtlich der Abfallentsorgungs- und -
nachweisanordnung wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung
anzuordnen,
3
hat keinen Erfolg.
4
Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.
5
Nach § 80 Abs. 1 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) haben Widerspruch und
Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung. Diese Wirkung
entfällt, wenn die Behörde - wie vorliegend - nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO die
sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse angeordnet hat. Zudem haben gemäß §
80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 8 S. 1 AG VwGO Rechtsbehelfe, die sich - wie
vorliegend die Androhung von Zwangsgeld - gegen Maßnahmen in der Vollstreckung
richten, gleichfalls keine aufschiebende Wirkung. Das Gericht kann jedoch gemäß § 80
Abs. 5 S. 1 1. und 2. Alt. VwGO, § 8 S. 2 AG VwGO die aufschiebende Wirkung des
Rechtsbehelfs auf Antrag des Betroffenen wiederherstellen bzw. anordnen. Ein
derartiger Antrag hat Erfolg, wenn das private Interesse des Betroffenen an der
aufschiebenden Wirkung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung
überwiegt. Dies ist jedenfalls der Fall, wenn der angefochtene Verwaltungsakt
offensichtlich rechtswidrig ist, weil an der Vollziehung rechtswidriger Verwaltungsakte
kein überwiegendes öffentliches Interesse bestehen kann, oder wenn das private
Aussetzungsinteresse des Antragstellers aus sonstigen Gründen überwiegt. Formale
6
Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung nach § 80 Abs. 2 S.
1 Nr. 4 VwGO ist, dass für das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung eine
schriftliche Begründung gemäß § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO gegeben wird. Unter Beachtung
dieser Grundsätze bleibt dem Antrag der Erfolg versagt.
Eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung oder zumindest eine Aufhebung
der Vollziehungsanordnung wegen unzureichender Begründung des
Vollzugsinteresses (§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO) kommt nicht in Betracht. Angesichts des in
§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO geregelten lediglich formellen Erfordernisses einer Begründung
ist dabei unbeachtlich, ob die Erwägungen der Behörde inhaltlich zutreffen. Notwendig
ist lediglich eine auf den Einzelfall abstellende und nicht bloß formelhafte Begründung,
7
vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 21. April 1995 - 1 VR 9/94 -,
NJW 1995, 2505; Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 14. Auflage
2005, § 80 Rn 84 mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen.
8
Der Antragsgegner hat hinreichend dargelegt, weshalb er umgehende Maßnahmen
gegen den Antragsteller für erforderlich erachtet. Er hat in nicht zu beanstandender
Weise einzelfallbezogen darauf abgestellt, dass mit dem Verstoß gegen geltendes
Recht eine erhebliche Gefährdung und Beeinträchtigung der Anwohner durch den
abgelagerten Abfall einhergeht, die nicht bis zu einer endgültigen Entscheidung in der
Hauptsache hingenommen werden kann.
9
Ebenso fällt die Interessenabwägung zu Gunsten des Antragsgegners aus. Die
angegriffene Ordnungsverfügung des Antragsgegners ist nicht offensichtlich
rechtswidrig. Bei der im Aussetzungsverfahren gebotenen summarischen Prüfung der
Sach- und Rechtslage spricht vielmehr alles für ihre Rechtmäßigkeit. Die Verfügung ist
formell rechtmäßig ergangen. Der Antragsgegner war gemäß §§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1, 5
Abs. 1, 4 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden -
Ordnungsbehördengesetz (OBG) -,
10
in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 1980, zuletzt geändert durch Art. 73
Gesetz vom 5. April 2005 (GV NRW S. 274),
11
sachlich und örtlich für den Erlass der Verfügung zuständig. Es kann dahin stehen, ob
die gemäß § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen
(VwVfG.NRW.) erforderliche, aber unterbliebene Anhörung des Antragstellers vor Erlass
der Ordnungsverfügung gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG.NRW. entbehrlich war.
Jedenfalls wurde sie vorliegend durch die Einlegung des Widerspruchs durch den
Antragsteller gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG.NRW. nachgeholt,
12
vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 1977 - V C 8.77 -, BVerwGE 54, 276, 280;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 20.
Juni 1983 - 1 A 1480/81 -, NVwZ 1985, 133,
13
da der Antragsteller damit umfassend Gelegenheit hatte, dem Antragsgegner seinen
Standpunkt vorzutragen.
14
Die Verfügung vom 18. Juli 2006 ist auch materiell rechtmäßig. Sie findet ihre
Rechtsgrundlage in § 14 Abs. 1 OBG. Danach können die Ordnungsbehörden die
notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die
15
öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit
umfasst dabei als Schutzgüter die Individualrechtsgüter Dritter, wie Gesundheit, Freiheit
und Leben, den Bestand und das Funktionieren des Staates und seiner Einrichtungen
sowie die gesamte Rechtsordnung. Eine Gefahr für diese Schutzgüter liegt i.S.v. § 14
Abs. 1 OBG vor, wenn nach verständiger, auf allgemeiner Lebenserfahrung beruhender
Beurteilung in näherer Zeit der Eintritt eines Schadens für sie zu erwarten ist, wenn also
die beachtliche Wahrscheinlichkeit eines Schadens besteht.
Soweit der Antragsgegner seine Abfallbeseitigungsverfügung auf einen Verstoß des
Antragstellers gegen § 27 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Förderung der
Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen -
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - (KrW-/AbfG)
16
in seiner Fassung vom 27. September 1994, zuletzt geändert durch Art. 2 § 3 Abs. 3
Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts vom 1. September
2005 (BGBl. I S. 2618),
17
mithin auf einen bereits eingetretenen Schaden am Schutzgut der Rechtsordnung stützt,
kann dahin stehen, ob der Antragsteller vorliegend tatsächlich gegen den
Abfallbeseitigungsanlagenzwang des § 27 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG verstoßen hat. Denn
der Durchsetzung der sich aus dem KrW-/AbfG ergebenden abfallrechtlichen Pflichten
mittels der ordnungsbehördlichen Generalklausel nach § 14 Abs. 1 OBG steht bereits
entgegen, dass den zuständigen Behörden hierfür mit § 21 KrW-/AbfG eine
eigenständige bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage zur Verfügung steht,
18
vgl. Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 4. März 2003 - 17 K 6162/02- und Urteil
vom 1. Juli 2003 - 17 K 5631/02- (Juris-Dokument); ebenso Weidemann in:
Jarass/Ruchay/Weidemann, Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, Kommentar, Stand
August 2005, § 21 Rn 8 f..
19
Dies führt jedoch vorliegend nicht zu einer Rechtswidrigkeit der auf § 14 Abs. 1 OBG
gestützten Abfallentsorgungsanordnung. Denn ungeachtet eines etwaigen Verstoßes
des Antragstellers gegen § 27 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG besteht vorliegend jedenfalls eine
Gefahr für Gesundheit und Leben der Bewohner bzw. Anwohner des Grundstücks G1,
mithin eine Gefahr für die von § 14 Abs. 1 OBG umfassten Individualrechtsgüter Dritter.
Dies ergibt sich aus den Ausführungen des Antragsgegners in seiner
Ordnungsverfügung vom 18. Juli 2006, die durch die anlässlich der Ortsbesichtigung am
13. Juli 2006 getroffenen Feststellungen, wie sie im Aktenvermerk vom 13. Juli 2006
niedergelegt sind und durch die im Verwaltungsvorgang enthaltenen Bildaufnahmen
vom Zustand des Hofes und des Kellers des Hauses G1 bestätigt werden. Danach
lagern im Keller und Hof des Hauses des Antragstellers erhebliche Mengen
verschiedener Abfälle, wie z.B. Hausmüll, verbranntes Holz, Bauschutt, Plastikfolie,
Möbel und -teile, Elektroschrott und Keramik. Der Abfall bedeckt ausweislich der
Bildaufnahmen fast den gesamten Hofboden und erreicht an vielen Stellen mindestens
Kniehöhe. Die Abfallmischung ist - insbesondere wegen der enthaltenen
Hausmüllbestandteile - geeignet, Ungeziefer und Ratten anzuziehen und gleichzeitig
zur Bildung gesundheitsschädlicher Keime zu führen. Aufgrund der durch eine
Anwohnerbeschwerde dokumentierten und bei der Ortsbesichtigung festgestellten
Geruchsbelästigung ist auch davon auszugehen, dass der Zersetzungs- bzw.
Fäulnisprozess der Abfälle bereits eingesetzt hat. Durch diese Gegebenheiten wird
ohne Weiteres eine Gesundheitsgefahr jedenfalls für die Bewohner des Grundstücks
20
begründet. Ungeachtet dessen haben die gelagerten Abfälle aber in der Zeit vom 9. bis
13. Juli 2006 auch zweimal gebrannt und den Einsatz der Feuerwehr nötig gemacht. Da
weiterhin in Hof und Keller Abfälle lagern, kann es jederzeit zu einem erneuten Brand
und damit auch hierdurch zu einer Gesundheits- und Lebensgefährdung der Bewohner
bzw. Anwohner kommen.
Die Anwendung der ordnungsbehördlichen Generalklausel scheitert vorliegend nicht an
dem in § 14 Abs. 2 S. 1 OBG zum Ausdruck kommenden Subsidiaritätsprinzip, wonach
die Ordnungsbehörden vorrangig die für sie in besonderen Gesetzen und Verordnungen
vorgesehenen Befugnisse zu verwenden haben. Zwar ist der Antragsgegner als untere
Abfallwirtschaftsbehörde i.S.v. § 63 KrW-/AbfG i.V.m. §§ 34, 35 des Abfallgesetzes für
das Land Nordrhein-Westfalen (LAbfG) und Ziffer 30.1.31.1. der Verordnung zur
Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes
(ZustVOtU) nach § 21 KrW-/AbfG bundesgesetzlich ermächtigt, die im Einzelfall zur
Durchführung des KrW-/AbfG erforderlichen Anordnungen zu treffen. Auch begründet
der in § 27 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG statuierte abfallrechtliche Anlagenzwang ein
gegenüber dem Abfallbesitzer bzw. -erzeuger durchsetzbares Verbot zur Ablagerung
von Abfällen außerhalb von zugelassenen Abfallbeseitigungsanlagen. Das Gericht
musste jedoch vorliegend der Frage, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des § 27 Abs.
1 S. 1 KrW-/AbfG vorliegen, insbesondere, ob der Antragsteller Abfallbesitzer i.S. des §
3 Abs. 6 KrW-/AbfG ist, nicht nachgehen. Insoweit ergeben sich allerdings erhebliche
Zweifel, weil der Antragsteller als Vermieter - mag er nun einen Hauptmietvertrag oder
Einzelmietverträge über das Wohngrundstück abgeschlossen haben - im zivilrechtlichen
Sinne nur mittelbarer Besitzer des Grundstücks ist, § 868 BGB. Es spricht aber nichts
dafür, dass er in dieser Funktion noch über das im abfallrechtlichen Sinne erforderliche
Mindestmaß an natürlicher Sachherrschaft verfügt. Nach derzeitigem Sach- und
Erkenntnisstand des Gerichts fehlt es an hierfür erforderlichen besondere Umständen,
die vorliegend ausnahmsweise eine über die durch das Besitzmittlungsverhältnis
vermittelte rein geistige Herrschaft hinausgehende tatsächliche Sachherrschaft des
Antragstellers begründen können,
21
vgl. ebenso Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 4. Februar 2003 - 17 K 316/03 -
(Juris-Dokument); Verwaltungsgericht Aachen, Beschluss vom 7. Juni 2003 - 9 L 263/06
- (Juris-Dokument); Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss
vom 8. September 2000 - B 2 S 677/99 -, (Juris- Dokument); a.A. Fluck in: Fluck (Hrsg.),
Kreislaufwirschafts-/Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand Juni 2006, § 3 Krw-/AbfG, Rn
314.
22
Jedoch steht die bundesrechtliche Regelung des § 21 KrW-/AbfG vorliegend dem Erlass
einer landesrechtlichen Ordnungsverfügung nicht entgegen. Selbst wenn es sich bei
den auf dem Grundstück des Antragstellers abgelagerten Abfällen um Abfälle i.S.v. § 3
KrW-/AbfG handeln sollte, steht dies dem Erlass einer auf § 14 Abs. 1 OBG gestützten
Ordnungsverfügung nicht entgegen, wenn Anknüpfungspunkt des Einschreitens nicht
gerade der abfallrechtswidrige Zustand des Grundstücks selbst, sondern die
Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden
Sache, ist,
23
vgl. OVG NRW, Urteil vom 31.10.1994 - 10 A 4084/92 - mit weiteren Nachweisen zur
Rechtsprechung, NWVBl. 1995, 177; ebenso Oberverwaltungsgericht des Landes
Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 8. September 2000 - B 2 S 677/99 - (juris- Dokument).
24
Maßgeblich für die Auswahl der Ermächtigungsgrundlage ist daher allein die
Zielrichtung, die mit dem behördlichen Handeln verfolgt wird. Gehen von Abfällen
konkrete Gefahren für bestimmte Rechtsgüter aus, so ist die für die Bekämpfung dieser
Gefahren zuständige Behörde durch die bundesrechtlichen Regelungen des KrW-/AbfG
nicht gehindert, auf der Grundlage des einschlägigen Ordnungsrechts gegen den Störer
vorzugehen. So liegt der Fall hier. Ziel der angefochtenen Verfügung war es nach den
vorstehenden Ausführungen ersichtlich nicht, die abfallwirtschaftliche Entsorgung der
auf dem Grundstück des Antragstellers befindlichen Gegenstände zu gewährleisten,
sondern diese Gegenstände zu beseitigen, um eine daraus resultierende konkrete
Gefahr für Gesundheit und Leben der Bewohner bzw. Nachbarn zu bekämpfen. Denn
der Antragsteller hat in seiner Ordnungsverfügung stets auch auf die Abwendung der
Beeinträchtigungen und erheblichen Gefährdung der Hausbewohner und Nachbarn
abgestellt.
25
Der Antragsgegner hat dabei sein Ermessen auch entsprechend dem Zweck der
gesetzlichen Ermächtigung ausgeübt, § 40 VwVfG.NRW.. Die
Abfallentsorgungsanordnung dient - wie bereits dargestellt - nach den Ausführungen
des Antragsgegners der Abwendung der aus der Abfallablagerung folgenden
erheblichen Gefahr für die Hausbewohner und Nachbarn, insbesondere der weiteren
Brandgefahr, mithin zur Abwendung der von § 14 Abs. 1 OBG erfassten Gefahren für die
öffentliche Sicherheit, hier konkret für die Schutzgüter Gesundheit und Leben Dritter.
26
Bedenken gegen die Inanspruchnahme des Antragstellers als Eigentümer des
störenden Grundstücks bestehen ebenfalls nicht. Weder hat der Antragsteller Angaben
gemacht, die entgegen der in der Ordnungsverfügung getroffenen Einschätzung des
Antragsgegners eine Zuordnung der Abfälle auf die tatsächlichen Verursacher i.S.v. §
17 OBG möglich machen, noch sind solche für das Gericht sonst ersichtlich. Soweit der
Antragsteller in seiner Antragsschrift darauf verweist, dass er seit dem 1. April 2006
einen Hauptmieter eingesetzt habe, der alle bisherigen Vertragsverhältnisse
übernommen und alle Schlüssel zum Haus bekommen habe, so ergibt sich daraus
nichts Abweichendes. Soweit diesen Ausführungen der Hinweis auf eine tatsächliche
Sachherrschaft des Hauptmieters i.S.v. § 18 Abs. 2 S. 1 OBG oder - wegen der
angeblichen Absprache, dass der Hauptmieter für die Abfallentsorgung zuständig sein
soll - dessen Verhaltensverantwortlichkeit nach § 17 OBG zukommen soll, fehlt es
bereits an einer Substantiierung des Mietvertragsschlusses und der Übergabe der
Mietsache (inkl. der Schlüssel). Der Antragsteller hat weder einen entsprechenden
Mietvertrag mit derartigen Absprachen noch ein Übergabeprotokoll vorgelegt.
Ungeachtet dessen ergeben sich selbst dann, wenn auch der Hauptmieter als
Verhaltens- oder Zustandsstörer ordnungspflichtig sein sollte, keine Bedenken gegen
die Heranziehung gerade des Antragstellers als Zustandsstörer. Anhaltspunkte dafür,
dass die Heranziehung des Hauptmieters zu einer schnelleren und effektiveren
Beseitigung der Gefahr führen würde, sind nicht vorgetragen und auch sonst nicht
ersichtlich. Zweifel ergeben sich insoweit vielmehr, weil derzeit nicht einmal die genaue
Adresse des Hauptmieters benannt ist, seine Inanspruchnahme daher nicht ohne
weitere Ermittlungen des Antragsgegners möglich ist. Die vom Antragsteller
angedeuteten zivilrechtlichen Absprachen mit dem Hauptmieter über die Zuständigkeit
für die Abfallentsorgung führen - selbst im Falle ihres substantiierten Nachweises - nicht
zu einer Rechtswidrigkeit der Störerauswahl. Sie sind als zivilrechtliche Absprachen
nicht geeignet, die öffentlich-rechtlich begründete Ordnungspflicht des Antragstellers als
Eigentümer des Grundstücks nach § 18 Abs. 1 OBG zu berühren. Soweit sich aus den -
noch nachzuweisenden - vertraglichen Grundlagen mit dem Hauptmieter bzw. den
27
weiteren Mietern ein tatsächliches bzw. rechtliches Hindernis, insbesondere das Fehlen
eines Betretungsrechts, für den Antragsteller ergeben sollte, so stünde dies der
Rechtmäßigkeit der Inanspruchnahme des Antragstellers nicht entgegen. Einem
solchen Hindernis hätte der Antragsgegner gegebenenfalls im Rahmen der
Vollstreckung der Ordnungsverfügung Rechnung zu tragen und eine
Duldungsverfügung gegenüber den betroffenen Dritten zu erlassen.
Auch die weitere Anordnung, die ordnungsgemäße Entsorgung des Abfalls
nachzuweisen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 14 Abs. 1 OBG. Sie stellt sicher, dass
der Antragsteller die auf dem Grundstück lagernden Abfälle dauerhaft und ohne die
Begründung einer erneuten Gefahr an anderer Stelle beseitigt. Die Anforderung eines
Beseitigungsnachweises ist dabei angesichts der - zuletzt noch im Antragsschriftsatz
vom 26. Juli 2006 - zum Ausdruck gekommenen fehlenden Einsicht des Antragstellers
in das Gefahrenpotential der abgelagerten Abfälle und angesichts mehrerer
vorausgegangener Ordnungsverfügungen, denen ein vergleichbarer Sachverhalt
bezüglich des Grundstücks des Antragstellers zugrunde lag, auch erforderlich. Sie führt
wegen des bezweckten Schutzes von Gesundheit und Leben, mithin von hochrangigen
Schutzgütern, auch nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung des Antragstellers.
28
Bei diesen Gegebenheiten geht die im übrigen vorzunehmende Interessenabwägung zu
Lasten des Antragstellers aus. An der Vollziehung der angegriffenen Verfügung besteht
ein erhebliches öffentliches Interesse. Es ist zu befürchten, dass sich durch eine
fortdauernde Lagerung der Abfälle auf dem Grundstück des Antragstellers die
aufgezeigten Gesundheitsgefahren für die Bewohner und Anwohner bis zum Eintritt der
Bestandskraft der Ordnungsverfügung realisiert haben werden. Demgegenüber ist das
private Interesse des Antragstellers, die abgelagerten Abfälle vorläufig nicht beseitigen
zu müssen, das im übrigen ein rein finanzielles Interesse ist, nicht schutzwürdig.
29
In Anbetracht der Vollziehbarkeit der Beseitigungs- und nachweisanordnung besteht
schließlich kein Anlass, in Bezug auf die Zwangsmittelandrohung vom Regelvorrang
des Vollziehungsinteresses nach § 8 S. 1 AG VwGO abzuweichen. Die Androhung
wurde vom Antragsgegner als Vollzugsbehörde gemäß § 56 Abs. 1 VwVG NRW, § 28
Abs. 2 Nr. 5 VwVfG.NRW. formell rechtmäßig erlassen und entspricht den
Anforderungen der §§ 63, 60, 58 VwVG NRW, wobei das Gericht zur Vermeidung von
Wiederholungen insbesondere hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der
Zwangsgeldhöhe auf die zutreffenden Gründe der angefochtenen Entscheidung
verweist.
30
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
31
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 2 VwGO, wobei das
Gericht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes lediglich die Hälfte des im
Hauptsacheverfahren maßgeblichen Streitwerts zugrunde gelegt hat.
32
33