Urteil des VG Düsseldorf vom 24.06.2003

VG Düsseldorf: beamter, meinung, leiter, unterliegen, gerichtsakte, einzelrichter, rechtswidrigkeit, erkenntnis, vollstreckbarkeit, voreingenommenheit

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 85/01
Datum:
24.06.2003
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
2. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
2 K 85/01
Tenor:
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides vom 31. März
2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E vom 13. Dezember 2000 verpflichtet, die dienstliche Beurteilung des
Klägers vom 19. Oktober 1999 aufzuheben und über den Kläger unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche
Beurteilung zu erstellen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger
zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
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Der am 15. November 1952 geborene Kläger steht seit dem 1. Oktober 1969 als
Polizeivollzugsbeamter im Dienst des beklagten Landes und ist beim Polizeipräsidium L
tätig. Zuletzt wurde er am 8. Februar 1988 zum Kriminalhauptkommissar
(Besoldungsgruppe A 11) befördert.
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In der ersten nach den neuen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes
Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25.1.1996, später
geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19.1.1999,
SMBL NRW.203034; nachfolgend. BRL Pol) unter dem 4. Dezember 1996 erstellten
dienstlichen Beurteilung wurde der Kläger mit dem Gesamturteil" Die Leistung und
Befähigung des Beamten entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) dienstlich
beurteilt.
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Zum Stichtag 1. Juni 1999 sollte die Gruppe der Beamten der 2. Säule, denen auch der
Kläger angehört, erneut dienstlich beurteilt werden. Am 25. Mai 1999 fand zur
Vorbereitung des Beurteilungsverfahrens eine Informationsveranstaltung für alle
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Erstbeurteiler statt, zu der auch die Vertreter des Personalrats, die
Gleichstellungsbeauftragte und die Vertrauensfrau der Schwerbehinderten bzw. deren
Vertreter eingeladen waren. In diesem Termin wurden seitens des Erstbeurteilers mit
den Anwesenden grundsätzliche Fragen des Beurteilungsverfahrens nach den
einschlägigen Beurteilungsrichtlinien erörtert. Dabei thematisierte der Endbeurteiler
auch seine Beurteilungsmaßstäbe, die er im Rahmen seiner abschließenden
Beurteilung anzuwenden gedenke.
Erstbeurteilerbesprechungen erfolgten am 7. und 8. Juni 1999. Geladen hierzu waren
alle Erstbeurteiler sowie die weiteren Vorgesetzten bis zur Abteilungsleiterebene.
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Am 14. Juni 1999 führte der Erstbeurteiler KHK N ein Beurteilungsgespräch mit dem
Kläger. Die abschließende Beurteilerkonferenz unter Teilnahme des Behördenleiters,
der Abteilungsleiter und der Gleichstellungsbeauftragten fand am 16. Juni 1999 statt.
Von den hier dem Endbeurteiler vorgelegten Beurteilungsvorschlägen stimmten 5
Erstbeurteilungen nicht mit dem Ergebnis der abschließenden Beurteilerbesprechung
überein. Der Erstbeurteiler hatte den Kläger in seinem später nach Nr. 11 BRL Pol
vernichteten Beurteilungsentwurf in den Hauptmerkmalen Leistungsverhalten,
Leistungsergebnis und Sozialverhalten sowie im Gesamturteil mit „…übertrifft die
Anforderungen" beurteilt. Der Endbeurteiler änderte die Beurteilung im
Leistungsergebnis und im Gesamturteil auf „...entspricht voll den Anforderungen" ab.
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Mit Schreiben vom 16. Dezember 1999 richtete sich der Kläger gegen die Herabsetzung
seiner Beurteilung, da diese für ihn nicht nachvollziehbar sei. Hierzu gab unter Hinweis
auf die Abweichungsbegründung an, dass es sich bei Stellvertretern von
Kommissariatsleitern nicht um eigentliche Funktionsträger gehandelt habe. Außerdem
habe er zeitweise selbst die Funktion eines stellvertretenden Kommissariatsleiters
ausgeübt. Des Weiteren sei ein Teil des privilegierten Personenkreises erst im Laufes
des Beurteilungszeitraumes in seine Funktion bestimmt worden oder hineingewachsen.
Die Begründung lese sich im Übrigen so, als ob Funktionsträger grundsätzlich
höherwertig zu beurteilen seien.
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Ferner sei ihm bekannt geworden, dass in der Erstbeurteilerbesprechung eine vor
gefasste Meinung in Bezug auf sein Beurteilungsergebnis geäußert worden sei. Zu
diesem Punkt holte das Polizeipräsidium eine Stellungnahme des Leiters GS, Allhorn,
vom 7. Februar 2000 ein, deren Inhalt in Bezug genommen wird.
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Mit Bescheid vom 31. März 2000 lehnte das Polizeipräsidium eine Abänderung der
Beurteilung ab. In der Beurteilerbesprechung seien die vorliegenden
Beurteilungsvorschläge für die Angehörigen der Vergleichsgruppe des Klägers erörtert
worden. In diesem Fall seien alle Erstbeurteiler für die Beamten der 2. Säule - so auch
sein Dienststellenleiter - eingeladen gewesen. Ziel der Besprechung sei es gewesen,
den Quervergleich innerhalb einer Vergleichsgruppe vorzunehmen und den
Endbeurteiler bei der Einhaltung eines gleichen Beurteilungsmaßstabes zu beraten.
Hierzu habe eine leistungsgerechte Abstufung der vorliegenden Richtsätze erfolgen
müssen. Bei der Besprechung sei festgestellt worden, dass ab der Vergleichsgruppe A
11 (2. Säule) die Funktion mit in die Beurteilung einfließen müsse. Dies habe
insbesondere auf Kommissariatsleiter, deren Stellvertreter, Dienstgruppenleiter,
Dezernenten und Sachgebietsleiter zugetroffen, da hier die Unterschiede im
Tätigkeitsprofil zu berücksichtigen gewesen seien. Der relativ kurze Zeitraum, in dem
der Kläger als dienstältester Beamter der Besoldungsgruppe A 11 seiner Dienststelle im
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Einzelfall faktisch Abwesenheitsvertreterfunktionen wahrgenommen habe, habe keinen
Einfluss auf das Gesamtergebnis haben können. Die Funktion des Stellvertretenden
Kommissariatsleiters sei ihm in dem in Rede stehenden Beurteilungszeitraum nicht
übertragen gewesen.
Die Tatsache, dass Funktionsträger mit mehr als drei Punkten bewertet worden seien,
schließe es nicht aus, dass Sachbearbeiter/innen im Quervergleich der Leistung und
Befähigung mit anderen Beamtinnen und Beamten derselben Vergleichsgruppe und
unter Einhaltung eines gleichen Beurteilungsmaßstabes dies auch erreichen könnten.
Dies sei in Einzelfällen aufgrund wirklich herausragender Leistungen auch geschehen.
Zugleich seien aber auch keineswegs alle mit Leitungsfunktionen betrauten Beamten im
quotierten Bereich beurteilt worden.
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Der Leiter GS habe in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass seinerseits in
der Besprechung eine vorgefasste Meinung in Bezug auf die Person des Klägers nicht
geäußert worden sei, sondern die grundsätzliche Feststellung, dass ein Sachbearbeiter
ohne Führungsfunktion nicht für ein Leistungsergebnis mit mehr als 3 Punkten in Frage
kommen könne. Aufgrund der Quotierung hätten im Übrigen auch einige Funktions- und
Leistungsträger nicht für eine 4 bzw. 5 Punkte Beurteilung berücksichtigt werden
können.
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Wie aus der Begründung der abweichenden Endbeurteilung hervorgehe, seien seine
Leistungen in der WIKRI Sachbearbeitung und seine Diensterfahrung durchaus
hervorgehoben und in die Beurteilung mit einbezogen worden. Allerdings habe im
Quervergleich berücksichtigt werden müssen, dass dem Kläger bislang keine
Führungsaufgaben übertragen worden seien und sich dies in seiner bisherigen Arbeit
auch nicht als Zukunftsperspektive durch seine eigenen Initiativen oder durch sein
Gesamtleistungsspektrum aufgedrängt hätte.
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Hiergegen erhob der Kläger am 17. April 2000 Widerspruch. Die dienstliche Beurteilung
sei rechtswidrig, da sie nicht das wahre Bild seiner Eignung, Leistung und Befähigung
widerspiegele. Eine Funktionsbewertung sei im Rahmen einer dienstlichen Beurteilung
nicht zulässig. Die Funktionsbewertung eines Dienstpostens habe keinen
Leistungsbezug und dürfe daher nicht im Rahmen einer dienstlichen Beurteilung
berücksichtigt werden. Insbesondere sei darauf hinzuweisen, dass hier eine
grundsätzliche Feststellung getroffen worden sei, wonach ein Sachbearbeiter ohne
Führungsfunktion nicht für ein Leistungsergebnis mit mehr als drei Punkten in Frage
kommen könnte. Des Weiteren sei die dienstliche Beurteilung rechtswidrig, da sie nicht
plausibel im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei. Dem
Beamten solle die Möglichkeit gegeben werden, sich in einer dienstlichen Beurteilung
wiederzufinden. Dies sei jedoch durch die dienstliche Beurteilung insbesondere
deswegen nicht gewährleistet, weil sie in sich widersprüchlich sei. Zum einen werde
ihm bescheinigt, dass er als WIKRI Sachbearbeiter mit langjähriger Erfahrung
ausgezeichnete Arbeit leiste. Zum anderen würden diese Leistungsergebnisse lediglich
aufgrund seiner Funktion herabgewürdigt. Hinzu komme, dass sowohl sein
Erstbeurteiler als auch seine Gruppen- und Abteilungsleiterin die Eignung, Befähigung
und fachlichen Leistungen mit „übertrifft die Anforderungen" bewertet habe. Vor diesem
Hintergrund sei die Abstufung seiner Leistungen nicht einmal ansatzweise plausibel.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 13. Dezember 2000 wies die Bezirksregierung E den
Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Der Kläger gehöre nicht zu dem Kreis
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der Beamten, deren gezeigte Leistungen sich in der Gestalt vom Rest der zu
Beurteilenden insoweit abhöben, dass eine Beurteilung mit einem höheren Gesamturteil
gerechtfertigt wäre. Diese Bewertung werde zwar vom Erstbeurteiler nicht mit getragen,
was aber nicht zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führe. Nach Ziffer 9.2 der
Beurteilungsrichtlinien sei der Schlusszeichnende zur Anwendung gleicher
Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und solle bei Regelbeurteilungen die zur
einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen. Dabei könne der
Quervergleich innerhalb einer Vergleichsgruppe ergeben, dass der Schlusszeichnende
zu anderen Ergebnissen komme als der Erstbeurteiler. Dabei sei es durchaus zulässig,
dass der Endbeurteiler die abweichende Einschätzung der dienstlichen Leistungen, wie
im Falle des Klägers mit dem Hinweis auf den Quervergleich innerhalb einer
Vergleichsgruppe begründe. Der Vorwurf des Klägers, dass hier lediglich eine
Funktionsbewertung vorgenommen worden sei, gehe fehl. Das Polizeipräsidium L habe
dem Kläger mitgeteilt, dass auch Bedienstete die im Beurteilungszeitraum keine
Funktion inne gehabt hätten, mit einem Punktwert von 4 oder 5 Punkten beurteilt worden
seien. Natürlich sei hierfür Voraussetzung gewesen, dass der betroffene Sachbearbeiter
wirklich hervorragende Leistungen erbracht habe. Diese herausragenden Leistungen
könne der Kläger nicht nachweisen. Vielmehr sei hier noch einmal auf den Bescheid
des Polizeipräsidiums L zu verweisen, wonach dem Kläger bisher keine
Führungsaufgaben übertragen worden seien und sich dies in seiner bisherigen Arbeit
auch nicht als Zukunftsperspektive durch seine eigene Initiativen oder durch sein
Gesamtleistungsspektrum aufgedrängt habe.
Der Kläger hat am 6. Januar 2001 Klage erhoben, zu deren Begründung er sein
bisheriges Vorbringen wiederholt.
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Er beantragt,
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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 31. März 2000 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 13. Dezember 2000 zu
verpflichten, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 19. Oktober 1999 aufzuheben
und über den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue
dienstliche Beurteilung zu erstellen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Kammer hat mit Beschluss vom 20. Mai 2003 den Rechtsstreit dem Berichterstatter
als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Klage ist begründet. Die angegriffene Beurteilung ist rechtswidrig und
verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Beklagte war daher entsprechend § 113 Abs.
5 Satz 2 VwGO antragsgemäß zu verurteilen, die angegriffene Beurteilung aufzuheben
und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den
Beurteilungszeitraum erneut zu beurteilen.
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Nach ständiger Rechtsprechung,
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vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13.05.1965 - II C 146.62 -,
BVerwGE 21, 127; BVerwG, Urteil vom 26.07.1980 - 2 C 8.78 -, DÖD 1980, 206;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NW), Urteil vom
04.10.1989 - 6 A 1905/87 -; OVG NW, Urteil vom 22.03.1990 - 6 A 8/87 -,
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unterliegen dienstliche Beurteilungen nur der eingeschränkten gerichtlichen
Überprüfung. Denn die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem
Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung
und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung
vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat
sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff
oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob
sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige
Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen
Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
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An diesen Maßstäben gemessen erweist sich die angegriffene Beurteilung als
fehlerhaft. Die Beurteilung leidet an einem zur Aufhebung führenden Fehler, weil der
Endbeurteiler von einem unzulässigen Beurteilungsmaßstab ausgegangen ist. Der
Endbeurteiler hat die Vergabe der im quotierten Spitzenbereich liegenden
Gesamturteile in unzulässiger Weise mit der Frage verknüpft, ob der zu beurteilende
Beamte im Beurteilungszeitraum einen Dienstposten mit einer herausgehobenen
Funktion bekleidet hat. Vom Grundsatz her ist es zwar nicht zu beanstanden, wenn der
Dienstherr bei der dienstlichen Beurteilung einen Zusammenhang zwischen Funktion
und Beurteilung insoweit herstellt, als ein Beamter, der eine über den durchschnittlichen
Anforderungen liegende schwierige und verantwortungsvolle Aufgabe zufrieden
stellend erledigt hat, eine bessere Leistung erbracht hat, als ein Beamter der eine
einfache lediglich geringe Anforderungen stellende Aufgabe unterhalb des
durchschnittlichen Anforderungsprofils oder eine im durchschnittlichen Bereich liegende
Aufgabe zufrieden stellend erledigt hat.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1991 - 12 A 1169/89 -.
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Indes muss auch der Beamte, der auf seinem Dienstposten lediglich im Bereich
durchschnittlicher Anforderungen liegende Aufgaben bewältigt, die Chance auf eine
überdurchschnittliche Beurteilung haben. Es ist nach Auffassung des Gerichts daher
nicht mehr haltbar, wenn eine mehr als durchschnittliche Beurteilung in diesem Fall
ausnahmslos nur mit absoluten Spitzenleistungen erreichbar wäre.
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Vgl. die entsprechende, durch das OVG NRW aufgestellte Vorgabe im Zusammenhang
mit so genannte „Standzeiten", Urteil vom 13. Februar 2001, a.a.O.
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So verhielt es sich aber hier. Der Polizeipräsident hat für eine überdurchschnittliche
Beurteilung bei Sachbearbeitern ohne Führungsfunktionen überzogene Anforderungen
gestellt. Nach dem Aktenvermerk des Polizeipräsidenten G vom 7. April 2000 sollten nur
solche Sachbearbeiter ohne Führungsaufgaben „in die Quotierung aufgenommen"
werden, soweit es sich um Mitarbeiter handelt, die sich in der reinen Sachbearbeitung
„durch wirklich herausragende Leistungen" hervorgetan haben. Auch nach der
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nachstehenden Stellungnahme des Leiters GS war der angelegte Maßstab so streng,
dass Beamte mit Sachbearbeiterfunktionen praktisch von einer Beurteilung mit 4 oder 5
Punkten ausgeschlossen waren:
„In der Erstbeurteilerbesprechung ist eine vorgefasste Meinung in Bezug auf KHK I nicht
fokussiert auf seine Person geäußert worden sondern die grundsätzliche Feststellung,
dass ein Sachbearbeiter ohne Führungsfunktion, und sei er noch so gut, nicht für ein
Leistungsergebnis mit mehr als drei Punkten in Frage kommen könne, auch und vor
allen Dingen im Hinblick auf die Tatsache, dass eine Reihe von Leistungsträgern mit
Führungsfunktion ein „Opfer" der Quotierung werden würden....Auch ist die Annahme
von KHK I richtig, dass ich bereits in der Erstbeurteilerbesprechung deutlich zum
Ausdruck gebracht habe, dass bestimmte Funktionen, nicht Personen lediglich mit drei
Punkten bewertet werden können".
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Abweichend von dem im zugehörigen Eilverfahren 2 L 1330/00 ergangenen Beschluss
vom 19. Juli 2000 versteht das Gericht diese Erklärung nunmehr durchaus so, dass sich
LPD B nicht nur gegen den Vorwurf des Klägers einer Voreingenommenheit wehren,
sondern gerade in diesem Zusammenhang auch den Beurteilungsmaßstab darlegen
wollte, der eben dahingehend ging, dass ein Beamter mit einer reinen
Sachbearbeitertätigkeit „und sei er noch so gut", nicht für eine über dem
durchschnittlichen Bereich liegenden Beurteilung in Frage kommen sollte. Dies wird
dadurch unterstrichen, dass fast keiner der Beamten mit einer reinen
Sachbearbeitertätigkeit eine mehr als durchschnittliche Beurteilung erhalten hat. Die
Tatsache, dass Frau P eine Bestbeurteilung erhalten hat, steht der Annahme
überzogener Anforderungen für eine überdurchschnittliche Beurteilung im Bereich reiner
Sachbearbeitertätigkeiten nicht entgegen. Denn ausweislich des Aktenvermerks des
Polizeipräsidenten G hat diese ihre Aufgaben so wahrgenommen, dass es „dazu
vermutlich im gesamten Lande keinen Vergleichsfall gibt." Im Übrigen hat der Leiter GS,
LPD B, Frau P in seiner Stellungnahme vom 7. Februar 2000 nicht einmal der Gruppe
der Beamten mit einer reinen Sachbearbeitertätigkeit, sondern der Gruppe der Beamten
mit Führungs- und Leitungsfunktionen zugeschlagen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil es die
Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht für gegeben erachtet.
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