Urteil des VG Düsseldorf vom 25.06.2002
VG Düsseldorf: juristische person, gesellschaft mit beschränkter haftung, zertifizierung, persönliche eignung, öffentliche aufgabe, ermessen, behörde, beleihung, fachkunde, auflage
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 17 K 7157/99
Datum:
25.06.2002
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
17 Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
17 K 7157/99
Tenor:
Die Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 des Bescheids der Beklagten vom
11. August 1999 - Az. 52.08.05.11-15er Übertr./99 in der Gestalt des
dazu ergangenen Widerspruchsbescheids vom 7. Oktober 1999 werden
aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden den Beteiligten je zur Hälfte
auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Jeder
Beteiligte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der andere Beteiligte
vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
1
Die Klägerin ist eine kommunale Eigengesellschaft in der Rechtsform der GmbH.
Alleinige Gesellschafterin ist der Kreis L1. Am 16. September 1998 beantragte die
Klägerin bei der Beklagten, ihr die den Kreis L1 treffende Entsorgungspflicht nach § 16
Abs. 2 KrW-/AbfG befristet zu übertragen, sofern es sich nicht um Hausmüll handelt. Der
Kreis L1 stimmte dem Antrag zu. Die Beklagte erließ den begehrten
Übertragungsbescheid, fügte ihm aber folgende Nebenbestimmungen bei:
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1.1 Die "L-Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH" (L) muss über eine Zertifizierung nach der
Verordnung über Entsorgungsfachbetriebe (EfbV) für die Tätigkeiten des übertragenen
Pflichtenkreises verfügen, die sie ausübt.
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1.2
4
1.3 Die L darf mit Tätigkeiten, die in den übertragenen Pflichtenkreis fallen, nur Dritte
beauftragen, die über eine Zertifizierung für diese Tätigkeit nach der EfbV verfügen.
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1.4
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1.5 Soweit Dritte beauftragt worden sind, die noch nicht zertifiziert sind, müssen diese
spätestens bis zum 31.12.1999 zertifiziert sein und die Zertifikate der Bezirksregierung
übersandt worden sein.
7
1.6
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U. a. gegen diese Nebenbestimmungen legte die Klägerin Widerspruch ein. Sie
begründete den Widerspruch insofern im Wesentlichen damit, dass die Sach- und
Fachkunde, die § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG verlange, auch anders als durch die
Zertifizierung nachgewiesen werden könne. Dem Zertifizierungserfordernis hinsichtlich
evtl. zu beauftragender Dritter hielt die Klägerin entgegen, dass auch
Entsorgungsfachbetriebe nicht zertifizierte Betriebe umfänglich beauftragen dürften.
Dies dürfe sie nach der Nebenbestimmung nicht und sei deswegen schlechter gestellt.
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Den Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 7. Oktober 1999 zurück. Sie habe
den Widerspruch hinsichtlich ihres Zertifizierungsverlangens deswegen
zurückgewiesen, weil die Sach- und Fachkunde sowie die Zuverlässigkeit nicht nur zum
Zeitpunkt der Antragstellung gegeben sein müssten, sondern auch während der ganzen
Zeit der Übertragung. Sollten diese Voraussetzungen wegfallen, müsse sie die
Möglichkeit zum Widerruf der Übertragung haben. Aus denselben Gründen wies die
Beklagte den Widerspruch gegen die anderen angegriffenen Nebenbestimmung zurück.
Sie führte weiter aus, eine Schlechterstellung der Klägerin gegenüber
Entsorgungsfachbetrieben bestehe nicht, weil in § 7 Abs. 3 Ziff. 1-6 EfbV die
Subunternehmerbeauftragungen an eine Vielzahl von Voraussetzungen geknüpft sei.
Die Beklagte begründete die Beifügung der Nebenbestimmung im Hinblick auf das ihr
insoweit gewährte Ermessen damit, dass sie die Zielvorstellungen des KrW-/AbfG habe
wahren wollen.
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Gegen den am 11. Oktober 1999 zugestellten Widerspruchsbescheid hat die Klägerin
am 9. November 1999 fristgemäß Klage erhoben.
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Hierin wiederholt und vertieft die Klägerin die im Widerspruch vorgetragenen
Argumente. Im Wesentlichen stützt sie sich darauf, dass eine Zertifizierung nach der
EfbV weder in § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG bzgl. der Nebenbestimmung 1.1 noch in § 16 Abs.
1 KrW-/AbfG bzgl. der Nebenbestimmungen 1.2/1.3 vorgesehen sei. Der Nachweis der
Zuverlässigkeit, Sach- und Fachkunde könne auch mit weniger kosten- und
aufwandsintensiven Möglichkeiten erbracht werden. Außerdem meint sie, das
Zertifizierungserfordernis diene nur dazu, der Beklagten die Aufsicht über das dauernde
Vorliegen der Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG zu erleichtern, was aber
unzulässig sei. Schließlich sei die Nebenbestimmung 1.3 unverhältnismäßig, weil die
Klägerin keinen Einfluss auf bereits beauftragte Dritte habe und so diese ggfs. bezahlen
müsse, ohne eine Entsorungsleistung in Anspruch nehmen zu können.
12
Die Klägerin beantragt,
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die Nebenbestimmungen Ziffer 1.1, 1.2, 1.3 des Bescheides der Beklagten vom
11.08.1999 - Az. 52.08.05.11-16er/Übertr./99 - in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 7.10.1999 - aufzuheben.
14
Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
16
Die Beklagte wiederholt und vertieft die im Widerspruchsbescheid angegebenen
Gründe. Hauptgrund für die Nebenbestimmungen sei es sicherzustellen, dass die
Übertragungsvoraussetzungen während der gesamten Übertragungsdauer vorlägen.
Das Zertifizierungsverfahren sei auf Grund der mit ihm verbundenen Deregulierung
hierzu geeignet. Die Beklagte führt zu ihrer Ermessensbetätigung aus, dass sie dann,
wenn sie selbst fortlaufend überwachen würde, dieselben Nachweise verlangen würde,
wie sie nach der EfbV vorzulegen seien. Sie hält vielmehr die Überwachung im
Zertifizierungsverfahren für weniger einschneidend als eine behördliche. Da eine evtl.
Beauftragung nach § 16 Abs. 1 KrW/AbfG nicht mehr durch eine öffentlich- rechtliche
Körperschaft erfolge, müsse aus denselben Gründen wie bei der Klägerin selbst eine
Überwachung durch das Zertifizierungsverfahren erfolgen. Hinsichtlich der bereits
beauftragten Subunternehmer verweist die Beklagte auf Ziffer 1.5 der
Nebenbestimmungen des Übertragungsbescheids, nach der sie sich weitere
Regelungen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Sach- und Fachkunde
vorbehalten habe und deswegen im Einzelfall eine abweichende Regelung treffen
könne.
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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Vewaltungsvorgangs der Beklagten
verwiesen.
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Entscheidungsgründe:
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Das Gericht kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung
entscheiden, weil die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben.
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Die Klage ist in dem aus Ziffer 1 der Entscheidungsformel ersichtlichen Umfang
begründet, im Übrigen ist sie unbegründet.
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Die Nebenbestimmung 1.1 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren
Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Nebenbestimmung 1.1 ist auch nicht in einer
die Ermessensgrenzen verletzenden Weise dem Übertragungsbescheid beigegeben
worden, § 114 Satz 1 VwGO (A). Die angegriffenen Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3
sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (B).
22
A.
23
I.
24
Zweifel bestehen an der Zulässigkeit der Klage bzgl. der angegriffenen
Nebenbestimmung 1.1, und zwar hinsichtlich der Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO. Es
erscheint zweifelhaft, ob die Klägerin sich auf die Verletzung einer Norm stützen kann,
welche zumindest auch ihren Interessen zu dienen bestimmt ist. Denn wie sogleich
unter II. dargelegt wird, dient § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG jedenfalls nicht dem Schutz der
Klägerin. Erkennt man in der angefochtenen Nebenbestimmung 1.1 eine sog.
modifizierende Auflage, wäre die Klage als Verpflichtungsklage auszulegen, für welche
25
die Klagebefugnis fehlte. Es gibt jedoch Literaturstimmen, die § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG
drittschützende Wirkung zuerkennen. Außerdem ist die trennscharfe Abgrenzung
zwischen modifizierender Auflage, (einfacher) Auflage und Bedingung oft - wie hier - nur
schwer möglich. Da nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die
Klagebefugnis aber nur dann fehlt, "wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner
Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen
können" (sog. Möglichkeitstheorie),
Bundesverwaltungsgericht, Urt. vom 13. Juli 1973 - VII C 6.72, in: BVerwGE 44, 1, 3;
Bundesverwaltungsgericht, Urt. vom 17. Juni 1993 - 3 C 3/89, in: NJW 1994, 1604;
gebilligt vom Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 9. Januar 1991 - 1 BvR 207/87, in:
BVerfGE 83, 182, 196,
26
und der Klage bzgl. der Nebenbestimmung 1.1 ohnehin in der Sache kein Erfolg
beschieden war, hat die Kammer die Frage der Zulässigkeit hier offen gelassen.
27
II.
28
Die Klage ist hinsichtlich der Nebenbestimmung 1.1 unbegründet, weil die Beklagte die
angegriffene Nebenbestimmung der Übertragungsverfügung rechtmäßig und
ermessensfehlerfrei beigefügt hat. Die Rechtmäßigkeit von Nebenbestimmungen richtet
sich u. a. danach, ob es sich beim Hauptverwaltungsakt (hier: die Übertragung) um
einen gebundenen Verwaltungsakt handelt, auf den der Antragsteller einen Anspruch
hat, oder ob es sich um einen im Ermessen der Behörde stehenden Verwaltungsakt
handelt, vgl. § 36 Abs. 1 und Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Auf den
Erlass des Hauptverwaltungsakts in Gestalt der Übertragungsverfügung hat die Klägerin
keinen Anspruch.
29
1. Die Übertragung der Entsorgungspflichten nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG stellt sich als
Beleihung dar. Das Institut der Beleihung geht zurück auf Otto Mayer, der in ihm einen
Verwaltungsakt sah, "durch welchen über dem, über welchem er ergeht, dem
Beliehenen, rechtliche Macht gegeben wird über ein Stück öffentlicher Verwaltung zur
Ausübung eigenen Namens."
30
Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. II, 3. Auflage, München/Leipzig 1924,
Nachdruck Berlin 1969 S. 243 unter der Überschrift "Verleihung öffentlicher
Unternehmen".
31
Durch die Verleihung wird der Beliehene verpflichtet, "das öffentliche Unternehmen auf
seine Kosten ins Werk zu setzen und zu betreiben".
32
Mayer (a. a. O), S. 258.
33
Die Regelung des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG ist der Vorschrift des § 4 Abs. 2
Tierkörperbeseitigungsgesetz nachgebildet. Diese Vorbildnorm wird als
Beleihungsnorm angesehen,
34
Bundesgerichtshof, Urt. vom 22. November 1994 - III ZR 66/94, in: BGHR NW LTierKBG
§ 9 Abs 2 Genehmigung 1.
35
Auch § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG wird im Einklang mit der Ansicht der Kammer von der
36
Gesetzesbegründung und der ganz überwiegenden Literatur als Beleihungstatbestand
aufgefasst,
BT-Drucks. 12/5672, S. 45; BT-Drucks. 12/7284, S. 18; von Lersner in: von
Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Loseblatt (Stand: Nov. 2001), § 16
KrW-/AbfG Rn. 29, 31; Kahl, in: DVBl 1995, 1327, 1329; Bleicher, in: Der Landkreis
1994, 552, 554; Schink, in: Der Gemeindehaushalt, 1994, 241, 242; Peters, in: Umwelt-
und Planungsrecht 1997, 211; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. (2000), §
30 Rn. 131.
37
Zum Teil wird dem entgegengehalten, es liege zwar eine Übertragung von Pflichten vor,
nicht jedoch eine Übertragung von Rechten. Die bloße Pflichtenüberwälzung genüge
indes nicht, um eine Beleihung anzunehmen.
38
Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 2. Aufl. (1998), § 16 Rn. 18 ff; sich
anschließend: Weidemann, in: DVBl 1998, 661, 665 ff.
39
Ob diese Auffassung zu § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG in ihrer Allgemeinheit zutrifft, mag
dahinstehen. In § 9 Abs. 4 Satz 1 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen
(AbfG NRW) wird demjenigen, dem nach § 16 Abs. 2 KrW/AbfG die
Entsorgungspflichten übertragen worden sind, das Recht zur Gebührenerhebung
eingeräumt. Die Gebührenerhebung ist ein typisches Hoheitsrecht des Staates, sodass
die Kammer am Beleihungscharakter des Übertragungsaktes nach § 16 Abs. 2 KrW-
/AbfG im Land Nordrhein-Westfalen keine Zweifel hegt.
40
Für diesen Fall zustimmend Burgi, Der Beliehene - ein Klassiker im modernen
Verwaltungsrecht, in: Staat, Kirche, Verwaltung, Festschrift für Hartmut Maurer zum 70.
Geburtstag, hrsg. von Max-Emanuel Geis und Dieter Lorenz (2001), S. 581, 588 f. (dort
Fn. 54).
41
2. Bei der Beleihung handelt es sich um die Ausgliederung von Hoheitsgewalt auf einen
Privaten. Der Staat handelt dabei im Rahmen seiner Organisationsgewalt, bei deren
Wahrnehmung er grundsätzlich nur dem öffentlichen Interesse verpflichtet ist, nicht aber
dem von Privaten. Nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG steht die Übertragung der
Entsorgungspflichten im Ermessen der zuständigen Behörde. Die ist in Nordrhein-
Westfalen gemäß § 63 KrW-/AbfG in Verbindung §§ 34 ff. AbfG NRW und Ziffer 30.1.2
der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Technischen
Umweltschutzes vom 14. Juni 1994 die Bezirksregierung, hier die Beklagte.
42
Eine Ermessensnorm allein begründet noch keine subjektive Rechtsposition. Eine
solche ist nur begründet, wenn die Norm zumindest auch den Interessen des Einzelnen
zu dienen bestimmt ist. § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG ist aber nicht den Interessen der Klägerin
zu dienen bestimmt. Die Klägerin ist Dritte im Sinne der Vorschrift. Nach der
Entstehungsgeschichte der Norm hatte der Gesetzgeber allein die Entlastung der
Entsorgungsträger im Auge und nicht die Interessen der "Dritten".
43
BT-Drucks. 12/7284 S. 18.
44
Deswegen wird auch ein Anspruch des Dritten auf Beleihung abgelehnt, selbst wenn
die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG erfüllt sind.
45
von Lersner (a. a. O.) § 16 Rdn. 35; Fluck, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und
Bodenschutzrecht, Loseblatt (Stand: Aug. 2001), § 16 Rdn. 161; Schink, in: Die
Öffentliche Verwaltung 1995, 881, 887.
46
Hiergegen wird eingewandt, im Lichte des Schutzbereichs der Berufsfreiheit (Art. 12
Grundgesetz) müsse gesetzestechnisch von einem präventiven Verbot mit
Erlaubnisvorbehalt gesprochen werden, sodass der Dritte einen Anspruch auf
Übertragung habe, wenn die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG erfüllt seien.
47
Kahl (a. a. O.) S. 1330; ihm im Ergebnis folgend Frenz (a. a. O.) § 16 Rdn. 15.
48
Diese Interpretation kann jedoch im vorliegenden Klageverfahren nicht fruchtbar
gemacht werden, da sich die Klägerin, deren Alleingesellschafterin der Kreis L1 ist,
nicht auf Grundrechte berufen kann. Sie ist keine Grundrechtsträgerin.
49
Die Klägerin ist als Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) zwar eine juristische
Person des Privatrechts. Ihre Gesellschafterin ist aber eine Gemeinde, also eine
juristische Person des öffentlichen Rechts. Nach Art. 19 Abs. 3 GG "gelten Grundrechte
für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar
sind". Juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich nicht auf Grundrechte
stützen, da sie keine Rechte, sondern Kompetenzen wahrnehmen. Ihnen fehlt die
grundrechtstypische Gefährdungslage. Der Staat (in allen Erscheinungsformen) ist
Verpflichteter der Grundrechte, nicht Berechtigter. Beide Rechtsstellungen können vom
Staat nicht gemeinsam eingenommen werden. Ausnahmen gelten nur hinsichtlich der
Justizgrundrechte sowie solcher juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die
unmittelbar dem Lebensbereich der Bürger zugeordnet werden (Rundfunkanstalten,
Universitäten; grundrechtsfähig unabhängig von ihrer Organisationsform sind die
Kirchen und Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften).
50
Bei der Klägerin handelt es sich zwar nicht um eine juristische Person des öffentlichen
Rechts, gleichwohl kann sie sich nicht auf Individualgrundrechte mit der Begründung
berufen, sie sei eine Gesellschaft des Privatrechts. Andernfalls wäre die Frage der
Grundrechtsfähigkeit der öffentlichen Hand in nicht geringem Umfang abhängig von der
(frei) wählbaren Organisationsform,
51
vgl. zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit einer Gesellschaft des Privatrechts, die
vollständig in öffentlicher Hand ist, Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 7. Juni 1977 -
1 BvR 108/73 u. a., in: BVerfGE 45, 63, 78 ff; keine Grundrechtsträgerschaft eines
privatrechtlichen Unternehmens, das sogar zu mehr als 20 % in privater Hand ist,
Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88, in: NJW 1990,
1783.
52
Das Bundesverfassungsgericht hat weiter festgestellt, dass Grundrechte für juristische
Personen des privaten Rechts grundsätzlich nicht gelten, soweit diese öffentliche
Aufgaben wahrnehmen.
53
Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88, in: NJW 1990,
1783 mit weiteren Nachweisen der älteren Rechtsprechung des Gerichts.
54
Bei der Abfallentsorgung handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe, wie sich aus § 15
KrW-/AbfG ergibt, in dem diese den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern
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zugewiesen wird.
Zur Verwendung des Begriffs der öffentlichen Aufgabe in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts und der Literatur s. Schulte, Rettungsdienst durch Private
(1999) S. 62-71.
56
Eine grundrechtsgeleitete Interpretation des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG und damit ein
Übertragungsanspruch scheidet für die Klägerin auch nach der zitierten
Literaturauffassung aus. Die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung 1.1 richtet sich
somit nach den Regeln, die für Verwaltungsakte gelten, die im behördlichen Ermessen
stehen.
57
3. Nach § 16 Abs. 4 Satz 2 KrW-/AbfG kann die Übertragung der Entsorgungspflichten
mit Nebenbestimmungen versehen werden, insbesondere unter Bedingungen erteilt und
mit Auflagen oder dem Vorbehalt eines Widerrufs verbunden werden. Selbst wenn man
von dem für die Klägerin günstigsten (= rechtsschutzintensivsten) Fall ausgeht, dass es
sich bei der Nebenbestimmung 1.1 um eine selbstständige Auflage handelt, erweist sich
diese als rechtmäßig und ermessensfehlerfrei.
58
Anders als die Klägerin meint, war die Beklagte nicht nach § 36 Abs. 1
Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) gehalten, die Übertragungsverfügung nur mit
solchen Nebenbestimmungen zu versehen, die sicherstellen sollen, dass die
gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt sind. Denn, wie soeben
dargelegt, hat die Klägerin keinen Anspruch auf die Pflichtenübertragung. Auf der
Auffassung, dass nur das Vorliegen der Tatbestandvoraussetzungen durch die
Nebenbestimmungen abgesichtert werden dürfe, beruht jedoch im Kern die
Klagebegründung. Dies zeigt sich deutlich, wenn die Klägerin meint, die nach § 16 Abs.
4 KrW-/AbfG beizufügenden Nebenbestimmungen dürften nur dazu dienen, die
Erfüllung der Übertragungsvoraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG
sicherzustellen. Eine solche Eingrenzung der Nebenbestimmungen nach Maßgabe des
§ 36 Abs. 1 VwVfG besteht jedoch nicht. Insbesondere ist nicht erkennbar, woraus sich
eine Begrenzung allein auf die Nr. 1 des § 16 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG ergeben sollte.
59
Doch auch wenn der Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts im Ermessen der
Behörde steht, also unter die Regelung des § 36 Abs. 2 VwVfG fällt, gelten die
Regelungen des § 36 Abs. 1 VwVfG insoweit, dass die Behörde nicht dazu befugt ist,
den ihr eingräumten gesetzlichen Ermessenrahmen auszudehnen. Das bedeutet, dass
die Beifügung der angegriffenen Nebenbestimmung 1.1 dem Zweck der
ermessenseröffnenden Norm entsprechen und im Übrigen ermessensfehlerfrei sowie
verhältnismäßig im weiteren Sinne sein muss (vgl. § 114 Satz 1 VwGO, § 40 VwVfG) .
60
Die Beklagte hat hinsichtlich der Nebenbestimmung 1.1 weder die gesetzlichen
Grenzen des ihr eingeräumten Ermessens bei der Entscheidung, die
Entsorgungspflichten im Rahmen einer Beleihung einem privaten Dritten zu übertragen,
überschritten noch von dem Ermessen in einer dem Zweck nicht entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht. Der Zweck der Ermächtigung zur Beifügung von
Nebenbestimmungen ist in § 16 Abs. 4 KrW-/AbfG nicht darauf beschränkt, den
Nachweis zu erhalten, dass die Übertragungsvoraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 1
Nr. 1 dauerhaft vorliegen. Das Ermessen ist vielmehr danach auszufüllen, ob und wie
die Wahrnehmung der Entsorgungspflichten durch dafür geeignete Personen ohne
Beeinträchtigung öffentlicher Interessen sicherzustellen ist,
61
vgl. Frenz (a. a. O.) § 16 Rn. 33.
62
Diese Auslegung ergibt sich auch aus der Entstehungsgeschichte der Norm. Die
Ermächtigung zur Beifügung von Nebenbestimmungen wurde nämlich damit begründet,
dass die Nebenbestimmungen die "ordnungsgemäße Pflichterfüllung durch Dritte"
rechtlich absichern können,
63
BT-Drucks. 12/7284 S. 18.
64
Schließlich hat der Gedanke der (dauerhaften) Sicherstellung einer ordnungsgemäßen
Entsorgung auch nach der Beleihung eines Privaten (= nach dem Beleihungsakt) im
Normtext des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG Ausdruck gefunden.
65
Die Nebenbestimmung 1.1 soll es der Übertragungsbehörde also ermöglichen, die
dauerhafte Pflichterfüllung zu sichern. Diesem Ermächtigungszweck dient die
angegriffene Nebenbestimmung 1.1 ausweislich des entscheidenden (vgl. § 79 Abs. 1
VwGO) Widerspruchsbescheids. Diese Nebenbestimmung läuft damit auch dem Zweck
des Übertragungsverwaltungsakts nicht zuwider und überschreitet nicht die Grenze des
§ 36 Abs. 3 VwVfG. Sie hält sich vielmehr im Rahmen der Zweckbestimmung.
66
Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte sachfremde Erwägungen eingestellt hat, gibt es
nicht. Solche hat die Klägerin auch nicht vorgetragen. Auch im Übrigen hat die Beklagte
das ihr eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere hat sie nicht gegen
das Verhältnismäßigkeitsgebot verstoßen. Es kann keinen Zweifeln unterliegen, dass
die Zertifizierung nach der EfbV ein geeignetes Mittel ist, um die ordnungsgemäße
Erfüllung der übertragenen Pflichten sicherzustellen. Dies wird von der Klägerin auch
nicht bestritten. Die Art und Weise der Sicherstellung auszuwählen, trifft aber den Kern
der behördlichen Zweckmäßigkeitsentscheidung bei der Mittelauswahl. Die Klägerin
führt selbst aus, dass es verschiedene Wege gibt, die ordnungsgemäße Sicherstellung
der übertragenen Entsorgung zu Gewähr leisten. Dazwischen auszuwählen und den
zweckmäßigsten herauszusuchen obliegt der zuständigen Behörde. Insoweit ist die
Entscheidung der Behörde der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen, § 114 Satz
1 VwGO. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte nicht nur den Zeitpunkt der
Übertragungsentscheidung in den Blick nimmt, sondern sich auch der darauf folgenden
Zeit zuwendet, wie sich aus § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG ergibt. Wenn die
Klägerin vorträgt, dass auch die Übertragungsbehörde die Sicherstellung der
Entsorgung überprüfen könnte, genügt dies nicht, um einen Rechtsfehler im Sinne des §
40 VwVfG darzutun, da es sich hierbei nur um eine andere - auch zweckmäßige -
Variante der Zielerreichung handelt. Dass diese Variante der Klägerin wesentliche
Erleichterungen finanzieller oder organisatorischer Art einträgt als die nach der EfbV,
hat die Klägerin nicht in einer Form dargelegt, die dem Gericht zur weiteren
Sachaufklärung Anlass geboten hätte.
67
Gegen das Übermaßverbot verstößt eine Behörde im Rahmen des § 16 Abs. 2, 4 KrW-
/AbfG nicht bereits dann, wenn sie eine Zertifizierung nach der EfbV verlangt. Die
Klägerin übernimmt die Entsorgungspflichten des Kreises Kleve, d. h., tritt im
übertragenen Bereich (Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als aus
privaten Haushaltungen oder dem kommunalen Bereich) vollständig an dessen Stelle.
Angesichts der Reichweite der Pflichtenübertragung und dem öffentlichen Interesse an
einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung (u. a. Gefahrenabwehr) ist die Anforderung
68
an die Klägerin, sich nach der EfbV zertifizieren zu lassen, also die sächlichen,
personellen und organisatorischen Voraussetzungen der Entsorgung dauerhaft
überprüfbar vorzuhalten, nicht zu beanstanden.
Wenn die Klägerin einwendet, die Beklagte dürfe diese Anforderungen im Hinblick auf
die zukünftige Sicherstellung der Entsorgung nicht stellen, weil sie auch beim
eigentlichen Übertragungsakt hierauf verzichtet habe, lässt sich hieraus nichts gegen
die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung herleiten. Wenn die Beklagte - auch um der
Klägerin in deren Interesse die Möglichkeit zu geben, bis zum Vorliegen der
Zertifizierung bereits tätig zu werden - die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 KrW-
/AbfG als gegeben erachtet, ohne einen Nachweis nach der EfbV zu verlangen, kann
hieraus nicht abgeleitet werden, dass sie dies für die Zukunft nicht darf. Die
Zertifizierung nach der EfbV dient zumindest auch dem Feststellen der tatbestandlichen
Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 KrW-/AbfG. Der klägerische Einwand, die
Beklagte verfolge unzulässig nur ihr Interesse an erleichterter Überwachung, geht daher
fehl.
69
B.
70
Die Klage ist begründet, soweit sie die Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 angreift. Diese
Nebenbestimmungen sind rechtswidrig, weil sie die Grenzen des der Beklagten
eröffneten Ermessensrahmens überschreiten und so die Klägerin in ihren Rechten
verletzen.
71
I.
72
Die Klage gegen die Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 ist zulässig, weil es sich hierbei
um selbstständig durchsetzbare Auflagen handelt. Diese können mit der erhobenen
Anfechtungsklage angegriffen werden, weil eine Rechtsvertretung der beliehenen
Klägerin jedenfalls als möglich erscheint.
73
II.
74
Die Voraussetzungen der Beauftragung Dritter mit der Erfüllung der Pflichten von
Entsorgungsverpflichteten sind in § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG niedergelegt. Nach § 16 Abs. 1
Satz 3 KrW-/AbfG müssen die beauftragten Dritten über die erforderliche Zuverlässigkeit
verfügen. Das Tatbestandsmerkmal der Zuverlässigkeit darf in diesem Zusammenhang
nicht so ausgestaltet werden, dass es nur noch erfüllt ist, wenn der Dritte nach der EfbV
zertifiziert ist. Durch Nebenbestimmungen dürfen keine zusätzlichen tatbestandlichen
Voraussetzungen geschaffen werden.
75
"Zuverlässigkeit" im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 3 KrW-/AbfG ist nach der
Gesetzesbegründung folgendermaßen zu verstehen: "Die Dritten müssen über die
erforderliche Zuverlässigkeit verfügen. Sie müssen damit die erforderliche persönliche
Eignung besitzen, den Auftrag entsprechend den Vorschriften des KrW- /AbfG zu
erfüllen. Der Begriff der Zuverlässigkeit umfasst neben der Sachkenntnis und den
finanziellen Voraussetzungen auch die sonstigen persönlichen Verhältnisse",
76
BT-Drucks. 12/7284 S. 18.
77
Der Begriff der Zuverlässigkeit ist damit in dem weiten Sinne des sonstigen
78
Gewerberechts zu verstehen. Ausdrücklich wird in der Gesetzesbegründung aber auf
die Sachkenntnis abgestellt. Diese ist von der Sach- und Fachkunde, wie sie § 16 Abs.
2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG voraussetzt, zu unterscheiden. Sachkenntnis ist im Vergleich
wesentlich geringer einzustufen, etwa in dem Sinne, dass elementare Kenntnisse und
Fähigkeiten vorhanden sein müssen. Über diese Anforderungen gehen aber die
Voraussetzungen, die nach der EfbV erfüllt sein müssen, damit eine Zertifizierung erteilt
wird, weit hinaus. Soweit der Übertragungsbescheid dies in seinen
Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 verlangt, überschreitet er den der Beklagten eröffneten
Ermächtigungsrahmen.
§ 16 Abs. 1 und Abs. 2 KrW-/AbfG weisen eine konsistente parallele Struktur von
Übertragungsumfang und zu erfüllenden Voraussetzungen auf. Die Einschaltung eines
Beauftragten (Erfüllungsgehilfe/Verwaltungshelfer) nach § 16 Abs. 1 KrW- /AbfG greift
noch nicht so tief in das Organisations- und Verantwortungsgefüge des KrW-/AbfG ein,
denn nach § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG bleiben die Entsorgungsverpflichteten
entsorgungsverantwortlich und der Beauftragte tritt nicht in eigenem Namen den
Bürgern gegenüber. Deswegen verlangt das Gesetz hier nur, dass der Beauftragte
zuverlässig ist.
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Anders liegen die Dinge im Fall des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG. Dort wird der
Entsorgungsverpflichtete aus seiner Pflichtenstellung mit allen rechtlichen
Konsequenzen entlassen. Der Beliehene tritt den Bürgern im eigenen Namen und in
eigener Zuständigkeit und Verantwortung entgegen. Deswegen stellt § 16 Abs. 2 Satz 1
KrW-/AbfG in seinen Nummern 1 bis 3 hieran auch sehr viel weitgehendere
Anforderungen. Während es der Übertragungsbehörde möglich ist, in diesem
Zusammenhang eine Zertifizierung nach der EfbV zu verlangen (s. oben unter A), ist ihr
dies bei der bloßen Drittbeauftragung verwehrt. Schon wegen der wesentlich weniger
bedeutsamen Rechtsfolgen darf die Beklagte aus systematischen Gründen nicht
dieselben Anforderungen an die Beauftragung eines Dritten nach § 16 Abs. 1 KrW-
/AbfG stellen wie an die Übertragung nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG. Solche
Anforderungen hat die Beklagte in den Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 aber gestellt
und damit den ihr eröffneten Ermessensrahmen überschritten.
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Dem steht nicht die Regelung des § 7 EfbV entgegen. In § 7 Abs. 2, 3 EfbV sind
Modalitäten festgelegt, unter denen Entsorgungsfachbetriebe Dritte im Rahmen der
zertifizierten Tätigkeiten beauftragen können. Die angegriffenen Nebenbestimmungen
1.2 und 1.3 gehen, da sie ohne Ausnahme eine Zertifizierung der zu beauftragenden
oder beauftragten Dritten fordern, noch über die Anforderungen des § 7 Abs. 2, 3 EfbV
hinaus, die nämlich von der Zertifizierung Ausnahmen zulassen. Aber selbst wenn die
Nebenbestimmung nur auf § 7 Abs. 2, 3 EfbV verweisen würde, wäre diese Verweisung
nicht in Einklang mit § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG zu bringen. Wie bereits vorstehend zum
Verhältnis von § 16 Abs. 1 und § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG erläutert, erlaubt das
Tatbestandsmerkmal der Zuverlässigkeit keine so weit gehenden Eingriffe wie die in §
16 Abs. 2 KrW-/AbfG aufgezählten Voraussetzungen, insbesondere die geforderte
Sach- und Fachkunde.
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C.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m
708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
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