Urteil des VG Düsseldorf vom 24.07.2000
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Verwaltungsgericht Düsseldorf, 4 L 1365/00
Datum:
24.07.2000
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
4. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
4 L 1365/00
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 27.500,- DM festgesetzt.
Gründe:
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Der am 2. Mai 2000 eingegangene Antrag der Antragstellerin mit dem sinngemäßen
Begehren,
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die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 7. April 2000 (betreffend die Beseitigung von 11 Werbetafeln auf
dem unbebauten Grundstück vor dem Haus xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx in xxxxxxxxxx)
wiederherzustellen bzw. erstmals anzuordnen (Zwangsgeldandrohungen über jeweils
1.000,- DM)
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ist zulässig, aber unbegründet.
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Die Kammer macht von der ihr durch § 80 Abs. 5 VwGO eingeräumten
Aussetzungsbefugnis keinen Gebrauch. Die Begründung der Anordnung der sofortigen
Vollziehung entspricht den gesetzlichen Anforderungen (§ 80 Abs. 3 VwGO).
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Die Interessenabwägung geht zu Lasten der Antragstellerin aus, weil sich die mit dem
Widerspruch angefochtene Ordnungsverfügung zum gegenwärtigen Zeitpunkt als
rechtmäßig erweist.
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Der Antragsgegner hat die Antragstellerin rechtmäßig zur Beseitigung der Werbetafeln
(mit Ausnahme der Haltepfosten) aufgefordert. Ermächtigungsgrundlage der
Ordnungsverfügung ist § 61 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Bauordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen (BauO NW), gegebenenfalls in Verbindung mit § 60 Abs. 2 Satz 1
BauO NW und § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-
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Westfalen (OBG NW). Gem. § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NW haben die
Bauaufsichtsbehörden darüber zu wachen, dass u.a. bei der Errichtung oder
Nutzungsänderung von baulichen Anlagen die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und
die auf Grund dieser Vorschriften erlassenen Anordnung eingehalten werden. In
Wahrnehmung dieser Aufgaben haben die Bauaufsichtsbehörden nach pflichtgemäßem
Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NW).
Die Antragstellerin hat mit der Aufstellung der 11 Werbetafeln die öffentlich-rechtlichen
Vorschriften der BauO NW verletzt, weil sie bauliche Anlagen ohne die hierfür
erforderlichen Genehmigungen errichtet hat bzw. hat errichten lassen. Bei den
Plakatanschlagtafeln für wechselnde Werbung handelt es sich um bauliche Anlagen
i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1 BauO NW und gleichzeitig um Werbeanlagen i.S.d. § 13 Abs. 1
BauO NW. Für die Errichtung dieser baulichen Anlagen bedurfte die Antragstellerin
Baugenehmigungen, über die sie bis heute nicht verfügt.
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Die Antragstellerin verfügt nicht über die erforderlichen Baugenehmigungen. Zwar war
ihr vom Antragsgegner Anfang der 60er-Jahre jeweils eine befristete Baugenehmigung
für jeweils eine Plakatanschlagtafel erteilt worden, die durch weitere Baugenehmigung
des Antragsgegners vom 15. August 1968 unbefristet verlängert worden war. Diese
Genehmigung erstreckte sich jedoch nur auf die Anfang der 60er-Jahre tatsächlich
errichteten 2 Plakatanschlagtafeln (und ohnehin nicht auf weitere 9
Plakatanschlagtafeln). Diese 2 Plakatanschlagtafeln sind jedoch spätestens anlässlich
der Baumaßnahmen im Straßenraum anlässlich des U-Bahn-Baus im Jahre 1997
endgültig entfernt und dabei ersichtlich nicht wieder angebracht worden. Damit waren
die für ihre Errichtung erteilten Baugenehmigungen verbraucht. Denn eine
Baugenehmigung ist vorhabenbezogen und deckt nur die einmalige Ausführung des
genehmigten Vorhabens. Danach ist sie verbraucht. Auch für die erneute Ausführung
eines identischen Vorhabens ist eine neue Baugenehmigung erforderlich.
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Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 20. März
1992 - 11 A 610/90 -, NWVBl 1993, 52, 53 mit weiteren Nachweisen.
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Inwieweit aus Gründen des Bestandsschutzes keine neue Baugenehmigung
erforderlich sein könnte, wenn dieselbe Werbeanlage vorübergehend von ihrem
Aufstellungsort entfernt und später an derselben Stelle wieder angebracht wird, kann
dahinstehen. Denn bei den im Ortstermin vom 5. Juni 2000 vorgefundenen
Plakatanschlagtafeln handelt es sich sämtlich um Plakatanschlagtafeln aus jüngster
Zeit, wie die im Ortstermin gemeinsam eingesehenen, Ende 1997/Anfang 1998
angefertigten Lichtbilder im Verwaltungsvorgang des Antragsgegners (Beiakte Heft 1
Seite 3) belegen. Keine der im Ortstermin vorgefundenen elf Plakatanschlagtafeln ist
nach ihrer baulichen Substanz in den 60er-Jahren errichtet worden. Daher ist die der
Antragstellerin 1968 erteilte Baugenehmigung für 2 Plakatanschlagtafeln verbraucht und
nicht geeignet, zwei der vorgefundenen elf Plakatanschlagtafeln zu legalisieren.
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Nach 1968 sind der Antragstellerin keine Baugenehmigungen mehr erteilt worden.
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Eine Baugenehmigung ist ein antrags- und formbedürftiger Verwaltungsakt, der von der
zuständigen Behörde nur auf entsprechenden Antrag hin schriftlich erteilt wird (§§ 75
Abs. 1 Satz 2, 69 Abs. 1 BauO NW, 22 Satz 2 Ziffer 2 VwVfG NW. Entsprechende
Verwaltungsakte in Form der Baugenehmigung zur Legalisierung der Aufstellung von
11 Plakatanschlagtafeln hat die Antragstellerin nie beantragt; der Antragsgegner hat
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solche Verwaltungsakte auch weder erteilt noch in entsprechender Form zugesichert,
solche Verwaltungsakte erteilen zu wollen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NW).
Die schriftlichen Erklärungen des Straßen- und Ingenieurbauamtes des Antragsgegners
vom 17. Februar 1997 und vom 24. Februar 1997 können bei verständiger Würdigung
aus Sicht des Empfängerhorizontes nicht als Baugenehmigungen verstanden werden.
Diese Schreiben sind bereits nicht unmittelbar an die Antragstellerin gerichtet, sondern
an die Grundstückseigentümer. Ferner hatte das Straßen- und Ingenierbauamt des
Antragsgegners die Antragstellerin zuvor mit Schreiben vom 30. Dezember 1996
unmissverständlich (und rechtlich zutreffend) darauf hingewiesen, dass für den
Wiederaufbau der zu entfernenden Plakatanschlagtafeln eine entsprechende
Genehmigung des Bauaufsichtsamtes erforderlich wird. Angesichts dessen beinhalten
die späteren Schreiben des Straßen- und Ingenieurbauamtes des Antragsgegners
lediglich die zivilrechtlichen Modalitäten der Abwicklung der Baumaßnahmen des U-
Bahn-Baus, ohne insoweit Fragen der Baugenehmigung auch nur anzusprechen. Dies
war für die Antragstellerin auf Grund der klaren Aussage im Schreiben des Straßen- und
Ingenieurbauamtes des Antragsgegners vom 30. Dezember 1996 ohne weiteres zu
erkennen.
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Die Antragstellerin ist auch richtige Adressatin der Ordnungsverfügung, weil sie die
tatsächliche Gewalt über die 11 Plakatanschlagtafeln ausübt, ungeachtet der Frage, wer
die Plakatanschlagtafeln dort errichtet hat. Auch wenn die 11 Plakatanschlagtafeln von
der xxxxxxxx im Rahmen des U-Bahn-Baus errichtet worden wären, so wäre die
xxxxxxxx damit für die Antragstellerin tätig geworden. Allein die Antragstellerin ist im
Verhältnis zu den Grundstückseigentümern für den Zustand und die Nutzung der
Plakatanschlagtafeln verantwortlich.
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Die danach festzustellende formelle Illegalität aller umstrittenen Plakattafeln rechtfertigt
es regelmäßig und so auch hier, das öffentliche Interesse an der Ordnungsfunktion des
formellen Baurechts höher zu bewerten als das Interesse der Antragstellerin an der
Fortführung der Werbenutzung. (Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Beschluss vom 31. Mai 1994 - 11 B 1233/95 -). Das gilt jedoch nur für
diejenigen Anlagenteile, die ohne Substanzverlust demontiert werden können, bei
herkömmlichen Plakatanschlagtafeln daher in der Regel die gesamte Anlage mit
Ausnahme der Haltepfosten (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Beschluss vom 31. Mai 1994, a.a.O.). Bei den vorgefundenen
Plakatanschlagtafeln handelt es sich um solche herkömmlichen Plakatanschlagtafeln,
die teilweise an Pfosten, teilweise an Mauerwerk befestigt sind, ansonsten einen
selbstständigen körperlichen Gegenstand darstellen. Auch dies ergibt sich eindeutig
aus den Lichtbildern im Verwaltungsvorgang des Antragsgegners, auch wenn die auf
der Rückseite befindlichen Pfosten infolge der Verkleidung der Rückseite mit
Strohmatten, mit der im Zeitpunkt der Anfertigung der Lichtbilder bereits begonnen
worden war, im Ortstermin nicht zu erkennen waren. Dagegen spricht nichts dafür, dass
es sich bei den Plakatanschlagtafeln, die nicht an der Mauer befestigt sind, ursprünglich
um einen Bretterzaun gehandelt hat, bei dem lediglich durch aufgeklebte Markierungen
die Formate von Plakatanschlagtafeln gebildet wurden und der bei einer Beseitigung
einen endgültigen Substanzverlust erleiden würde.
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Die Ermessensausübung des Antragsgegners ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Das gilt sowohl für die Aufforderung, diejenigen neun Plakatanschlagtafeln zu
entfernen, für die eine Baugenehmigung auch in der Vergangenheit nie erteilt worden
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war, als auch für die Beseitigungsaufforderung betreffend diejenigen zwei
Plakatanschlagtafeln, deren Vorgänger am entsprechenden Ort vom Antragsgegner
genehmigt worden waren.
Zwar hatte der Antragsgegner sein Entschließungsermessen ursprünglich gebunden,
weil seine Mitarbeiter am 7. Februar 1997 der Antragstellerin mündlich erklärt hatten, es
müssten 2 Plakatanschlagtafeln entfernt werden, und man sei ausnahmsweise damit
einverstanden, wenn die selben beiden Plakatanschlagtafeln wieder aufgestellt würden
(vgl. den Aktenvermerk im Verwaltungsvorgang des Antragsgegners, Blatt 2 Rückseite
unten). Mit dieser mündlichen Erklärung hatte der Antragsgegner angemessen
berücksichtigt, dass zwei der vormals am Ort befindlichen Plakatanschlagtafeln
Bestandsschutz genossen hätten. Darauf kann sich die Antragstellerin jedoch nicht
berufen, denn sie hat sich nicht an diese mündliche Zusage gehalten, weil sie nicht die
ursprünglich dort angebrachten 2 Plakatanschlagtafeln wieder aufgestellt hat, sondern
an Stelle der entfernten zwei alten Plakatanschlagtafeln neue Plakatanschlagtafeln
errichtet hat (bzw. hat errichten lassen). Mit der Aufstellung von zwei neuen
Plakatanschlagtafeln an Stelle von zwei alten, im Zuge der Bauarbeiten zu
entfernenden Plakatanschlagtafeln hat der Antragsteller sich auch mündlich nie
einverstanden erklärt. Inwieweit die Antragstellerin mit den bauausführenden
Unternehmen etwas Anderes, nämlich den Wiederaufbau der Plakatanschlagtafeln,
vereinbart haben könnte und ihr infolgedessen ein Schaden entstanden ist, der bei
Wiederaufstellung der zwei alten Plakatanschlagtafeln nicht eingetreten wäre, spielt für
die Frage der Ermessensbetätigung keine Rolle, sondern ist Sache im Innenverhältnis
zwischen der Antragstellerin und den bauausführenden Unternehmen.
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Ob als milderes Mittel eine Baugenehmigung erteilt werden könnte, kann dahinstehen.
Der Antragstellerin ist es zumutbar, das Baugenehmigungsverfahren abzuwarten. Eine
Vorwegnahme dieser Prüfung kommt zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht in Betracht.
Nach dem Eindruck des Berichterstatters von der Örtlichkeit spricht allerdings einiges
dafür, dass es sich bei der näheren Umgebung um ein allgemeines Wohngebiet
handelt, in dem Fremdwerbeanlagen generell nicht zulassungsfähig sind.
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Der Antragsgegner hat sein Recht zum Einschreiten gegen den formell illegalen
Zustand auch nicht verwirkt. Verwirkung setzt mehr voraus als das bloße Untätigbleiben
seitens der Behörde über einen längeren Zeitraum. Neben dem Zeitmoment ist ein
Vertrauensmoment erforderlich, welches der Antragsgegner nicht gesetzt hat. Ein
solches Vertrauensmoment ist insbesondere nicht darin zu sehen, dass der
Antragsgegner bereits in der Vergangenheit den Versuch unternommen hatte, die
Antragstellerin zur Beseitigung der Plakatanschlagtafeln aufzufordern. Den der Abbruch
dieses Versuches ging nicht einher mit einer wie auch immer gearteten Zusicherung, die
Antragstellerin nicht zukünftig erneut zur Beseitigung auffordern zu wollen.
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Zwar hätte der Antragsgegner der Antragstellerin angesichts dieser Vorgeschichte des
erfolglosen Beseitigungsversuches aller Voraussicht nach eine längere Frist zur
Beseitigung als vier Wochen nach Zustellung seines Bescheides einräumen müssen.
Das ist jedoch im Ergebnis unschädlich, weil durch den Zeitablauf in diesem Verfahren
die Antragstellerin nunmehr bereits länger als vom Antragsgegner verfügt Erträge aus
den illegalen Werbeanlagen zieht. Eine Gesamtfrist von drei Monaten wäre auf jeden
Fall angemessen gewesen; in den Genuss einer solchen Ausstandsfrist ist die
Antragstellerin gelangt.
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Die Aussetzung der kraft Gesetz sofort vollziehbaren Zwangsgeldandrohung kommt
ebenfalls nicht in Betracht. Die Zwangsgeldandrohung ist ein geeignetes Mittel zur
Vollstreckung der sofort vollziehbaren Grundverfügung, die angedrohte Höhe ist nicht
unverhältnismäßig. Vollstreckungshindernisse in Form von Rechten Dritter stehen der
Zwangsgeldandrohung nicht entgegen. Die Plakattafeln, deren Entfernung der
Antragsgegner der Antragstellerin aufgegeben hat, mögen zwar auch der Einfriedung
des unbebauten Grundstückes dienen. Sie stehen jedoch im Eigentum der
Antragstellerin und können von ihr daher (vorbehaltlich möglicher anderweitiger
vertraglicher Vereinbarung, die die Antragstellerin jedoch selbst nicht behauptet)
jederzeit von dem Grundstück entfernt werden, ohne dass der Grundstückseigentümer
dem mit Aussicht auf Erfolg zivilrechtlich etwas entgegenhalten könnte. Dies ergibt sich
aus § 95 Abs. 1 Satz 2 BGB. Bei den Plakatanschlagtafeln handelt es sich um Werke,
die von einem Berechtigten in Ausübung eines Rechtes an einem fremden Grundstück
mit dem Grundstücke verbunden worden sind und die deshalb Eigentum des
Berechtigten (oder eines Dritten) bleiben, nicht jedoch mit der Errichtung auf dem
Grundstück in das Eigentum des Grundstückseigentümers übergehen. Der Vertrag der
Antragstellerin mit dem Grundstückseigentümer berechtigt die Antragstellerin nicht nur,
die Plakatanschlagtafeln auf dem Grundstück zu errichten und sie mit dem Grundstück
zu verbinden, sondern auch dazu, sie jederzeit wieder zu entfernen und an sich zu
nehmen.
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Dass als Folge der Beseitigung der Plakatanschlagtafeln möglicherweise die Pflicht des
Grundstückseigentümers zur Einfriedung eines Grundstückes neu auflebt (vgl. § 10 Satz
1 BauO NW), ist kein der Vollstreckung entgegenstehendes Recht und führt nicht dazu,
dass sich der Grundstückseigentümer gegen die Vollstreckung zur Wehr setzen könnte.
Insoweit handelt es sich um eine faktische Folge der Vollstreckung, nicht aber um ein
der Vollstreckung entgegenstehendes Recht des Grundstückseigentümers.
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Die Nebenentscheidungen folgen aus den §§ 154 Abs. 1 VwGO, 13 Abs. 1 Satz 2, 20
Abs. 3 GKG. Die Antragstellerin trägt als unterliegender Teil die Kosten des Verfahrens.
Für den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (Beseitigungsgebot)
ist die Kammer für jede Plakatanschlagtafel von einem Hauptsachewert von 5.000,- DM
(mal 11 = 55.000,- DM) ausgegangen, der zu halbieren war. Die verbundenen
Zwangsgeldandrohungen geht darin auf.
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