Urteil des VG Düsseldorf vom 24.11.2006
VG Düsseldorf: dienstliche tätigkeit, geschäftsordnung, anteil, verfügung, leistungsfähigkeit, leiter, gespräch, erstellung, beamter, psychotherapie
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 13 K 7158/04
Datum:
24.11.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
13. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
13 K 7158/04
Schlagworte:
Beamter dienstliche Beurteilung Vergleichsgruppe Größe Erstbeurteiler
Beurteilungsgespräch Beurteilungskonferenz
Normen:
LVO § 10a LPVG § 65 Abs 3 S 3
Tenor:
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides
der Bezirksregierung N vom 7. Oktober 2004 verurteilt, die dienstliche
Beurteilung der Klägerin durch die Bezirksregierung N vom 12. Mai 2004
aufzuheben und die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts für den Zeitraum vom 1. Juli 1999 bis zum 1. April 2002
erneut dienstlich zu beurteilen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Dem beklagten Land wird gestattet, die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
1
Die Klägerin steht als Oberregierungsrätin, Besoldungsgruppe A 14, im Dienst des
beklagten Landes und ist bei der Bezirksregierung N als Dezernentin im Dezernat 104
(Landesprüfungsamt für Medizin, Psychotherapie und Pharmazie mit Sitz in E)
beschäftigt.
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Im Jahre 2002 stand die Klägerin für den Zeitraum vom 1. Juli 1999 bis zum
1. April 2002 zur Regelbeurteilung an. Grundlage hierfür waren die Richtlinien für die
dienstliche Beurteilung zur Vorbereitung von Personalmaßnahmen, insbesondere
Beförderungsentscheidungen gemäß Runderlass des Innenministeriums vom
20. Dezember 2001, MBl. NRW. 2002 S. 56 (BRL).
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Der für das Dezernat 104 zuständige Leiter der Abteilung 10, Abteilungsdirektor (AD) I,
führte mit der Klägerin am 13. November 2001 ein Beurteilungsgespräch, die
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Beurteilungskonferenz fand am 30. April 2002 statt. Der Klägerin wurde schließlich unter
dem 3. Juli 2002 eine dienstliche Beurteilung erteilt. Mit Schreiben vom 4. Juni 2003
teilte die Bezirksregierung N der Klägerin mit, es ließen sich zumindest Zweifel an der
Qualität des Beurteilungsgespräches nicht ganz ausräumen. Daher werde die
Beurteilung vom 3. Juli 2002 aufgehoben und solle eine neue Beurteilung erstellt
werden. Zur Vorbereitung des erforderlichen Beurteilungsgespräches werde AD I, der
wiederum als Erstbeurteiler vorgesehen sei, zunächst einen qualifizierten Beitrag von
AD U, dem Hauptdezernenten des Dezernats 104, einholen. Anschließend werde die
Klägerin zum Beurteilungsgespräch eingeladen. Die Klägerin werde gebeten, eine
Aufgabenbeschreibung im Sinne von Nr. 5 BRL vorzubereiten und AD I zur Verfügung
zu stellen. Zu dem in Aussicht genommenen Beurteilungsgespräch kam es nicht, weil
die Klägerin nur teilnehmen wollte, wenn auch ein Personalratsmitglied teilnehmen
würde, die Bezirksregierung N das jedoch ablehnte. Eine (weitere)
Beurteilungskonferenz fand ebenfalls nicht statt, ohne dass dafür ein Grund erkennbar
wurde.
Unter dem 12. Mai 2004 wurde die Klägerin vom Endbeurteiler, Regierungspräsident
U1, mit der Gesamtnote 3 Punkte bewertet. Die Beurteilungsvorschläge des
Erstbeurteilers, AD I, und des höheren Vorgesetzten, Regierungsvizepräsident X,
lauteten ebenfalls auf 3 Punkte.
5
Die Klägerin legte Widerspruch ein und machte geltend: AD I habe keine
Arbeitskontakte zu ihr gehabt. Ein Beurteilungsgespräch habe nicht stattgefunden, weil
die Bezirksregierung die Teilnahme eines Mitglieds des Personalrats abgelehnt habe.
Es sei jedoch um eine beteiligungspflichtige Angelegenheit gegangen, weil Gegenstand
des Beurteilungsgesprächs auch die fehlerhaft angewandten BRL hätten sein sollen.
Die bei den früheren Vorgesetzten eingeholten Beurteilungsbeiträge seien nicht
ausreichend, weil diese keinerlei ausreichende Arbeitskontakte mit ihr gehabt hätten. In
der dienstlichen Beurteilung fände sich nicht wieder, dass AD U sie zweimal für eine
Leistungsprämie vorgeschlagen und dass sie mit dem Aufbau eines Teildezernates
Pionierarbeit geleistet habe. Schließlich fehle die nach Nr. 9 BRL vorgesehene
Darstellung besonderer Fachkenntnisse und Fähigkeiten. Ihre Expertise im Bereich des
Psychotherapeutengesetzes werde bundesweit nachgefragt.
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Mit Bescheid vom 7. Oktober 2004, zugestellt am 15. Oktober 2004, wies die
Bezirksregierung N den Widerspruch als unbegründet zurück und führte aus: Bei der
Bezirksregierung N falle für den höheren Dienst die Aufgabe des Erstbeurteilers
grundsätzlich den Abteilungsleitern zu. Auch wenn AD I nach dem Vortrag der Klägerin
nahezu keine Arbeitskontakte zu ihr gehabt habe, könne nicht gefolgert werden, dass er
nicht in der Lage gewesen wäre, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über sie zu
bilden. AD I sei im Rahmen seines regelmäßigen dienstlichen Erfahrungsaustausches
mit AD U sowie aufgrund der bei ihm eingehenden Berichte des Dezernates 104 stets
über die Leistungsfähigkeit und Aufgabenerledigung der Klägerin unterrichtet gewesen.
Die Klägerin könne ihre Teilnahme am Beurteilungsgespräch nicht vom Hinzuziehen
eines Personalratsmitglieds abhängig machen. Es handele sich dabei um ein
vertrauliches Vieraugengespräch zwischen dem Vorgesetzten und der Beamtin. Die
dienstliche Beurteilung befinde sich zu diesem Zeitpunkt noch vor dem
Entwurfsstadium. Das Beurteilungsgespräch beinhalte keine beteiligungspflichtigen
Angelegenheiten. Schließlich seien Einzelvorgänge im Regelfall ungeeignet zur
Aufnahme in eine dienstliche Beurteilung.
7
Die Klägerin hat am 15. November 2004 Klage erhoben. Sie wiederholt und vertieft das
im Vorverfahren Ausgeführte. Insbesondere macht sie geltend:
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AD I verfüge, nachdem die erste Beurteilung als fehlerhaft aufgehoben worden sei, nicht
mehr über die erforderliche Unvoreingenommenheit. Sie habe zu Recht die
Hinzuziehung eines Mitglieds des Personalrates zum Beurteilungsgespräch verlangt.
Die richtige Anwendung der BRL sei eine beteiligungspflichtige Angelegenheit. Mit dem
Beurteilungsgespräch werde die dienstliche Beurteilung im wesentlichen vorbereitet.
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Die Klägerin beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
N vom 7. Oktober 2004 zu verurteilen, ihre dienstliche Beurteilung durch die
Bezirksregierung N vom 12. Mai 2004 aufzuheben und sie unter Beachtung der
Rechtssauffassung des Gerichts für den Zeitraum vom 1. Juli 1999 bis zum
1. April 2002 erneut dienstlich zu beurteilen.
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Das beklagte Land beantragt,
12
die Klage abzuweisen,
13
und wiederholt und vertieft das im Widerspruchsbescheid Ausgeführte. Darüber hinaus
macht es geltend:
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AD U sei bis Ende 2000 im selben Tätigkeitsbereich Abteilungsleiter beim
Landesversorgungsamt gewesen. Nach Eingliederung des Landesprüfungsamts für
Medizin, Psychotherapie und Pharmazie in die Bezirksregierung N sei er
Hauptdezernent. Als solcher nehme er nach § 17 der Geschäftsordnung für die
Bezirksregierungen nur eine eingeschränkte Vorgesetztenfunktion gegenüber den
übrigen Dezernentinnen wahr. Daher scheide er als Erstbeurteiler aus. Die Klägerin sei
vom Erstbeurteiler, vom höheren Vorgesetzten und vom Endbeurteiler übereinstimmend
im 3-Punkte-Bereich gesehen worden, sodass die Richtsatzorientierung bei ihrer
dienstlichen Beurteilung keine Rolle gespielt habe.
15
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.
16
Entscheidungsgründe:
17
Die Klage ist zulässig und begründet.
18
Die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 12. Mai 2004 in der Gestalt, die sie durch
den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung N vom 7. Oktober 2004 gefunden hat,
ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Sie hat daher entsprechend
§ 113 Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einen Anspruch auf
Aufhebung dieser Beurteilung und Erstellung einer neuen Beurteilung unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts.
19
Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt
nachprüfbar. Die Entscheidung darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter den –
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grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – sachlichen und persönlichen
Anforderung seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht, ist ein von der
Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die
verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die
Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie
sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt
ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde
Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der
Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom
Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den
gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen.
So etwa Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -,
ZBR 2003, 359; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
8. November 2005 - 6 A 1474/04 -, veröffentlicht bei Juris und NRWE .
21
Hiernach erweist sich die dienstliche Beurteilung der Klägerin als rechtswidrig, weil der
Erstbeurteiler nicht ordnungsgemäß bestimmt worden ist.
22
Vgl. Urteil der Kammer vom 11. August 2006 - 13 K 2207/04 -, veröffentlicht in Juris und
NRWE, zu einem ähnlich gelagerten Fall.
23
Nach Nr. 12.2.1 BRL bestimmt die Endbeurteilerin eine Vorgesetzte der Beamtin zur
Beurteilerin (Satz 1). Diese muss in der Lage sein, sich aus eigener Anschauung ein
Urteil über die Beamtin zu bilden; einzelne Arbeitskontakte oder kurzfristige Einblicke in
die Arbeit reichen hierfür nicht aus (Satz 2).
24
Diese Anforderungen sind bei der Bestimmung von AD I zum Erstbeurteiler der Klägerin
nicht hinreichend beachtet worden. Zwar war AD I als Leiter der Abteilung 10, zu der
das Dezernat 104 gehört, Vorgesetzter der Klägerin (§ 15 Abs. 1 Satz 2 der
Geschäftsordnung der Bezirksregierungen). Er war jedoch nicht in der Lage, sich – wie
in den BRL vorgeschrieben – aus eigener Anschauung ein Urteil über die Klägerin zu
bilden. Die Klägerin hat insoweit unwidersprochen vorgetragen, zwischen AD I und ihr
hätten keine Arbeitskontakte bestanden. Das beklagte Land hat zwar darauf
hingewiesen, dass er im Rahmen seines regelmäßigen dienstlichen
Erfahrungsaustausches mit AD U sowie aufgrund der bei ihm eingehenden Berichte des
Dezernates über die Leistungsfähigkeit der Klägerin und deren Aufgabenerledigung
unterrichtet gewesen sei. Auf diese Weise mag AD I auch in der Lage gewesen sein,
sich ein Urteil über die Klägerin zu bilden. Diese Urteilsbildung beruhte jedoch nicht auf
seiner eigenen Anschauung, sondern auf Berichten Dritter. Damit sind die
diesbezüglichen Anforderungen in Nr. 12.2.1 Satz 2 BRL nicht erfüllt.
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Dass diese Anforderungen in der insoweit maßgeblichen Verwaltungspraxis landesweit
nicht beachtet worden wären, ist nicht erkennbar und von dem beklagten Land auch
nicht vorgetragen worden. Aus dem Umstand, dass nach dem Vortrag des beklagten
Landes für den höheren Dienst bei der Bezirksregierung N grundsätzlich die
Abteilungsleiter zu Erstbeurteilern bestellt worden sind, lässt sich nicht ableiten, dass
damit das Erfordernis der Urteilsbildung aus eigener Anschauung – zumal landesweit –
obsolet geworden sein sollte.
26
Die Bestellung von AD I zum Erstbeurteiler ist schließlich auch nicht mit der Überlegung
27
zu rechtfertigen, dass ein anderer Erstbeurteiler nicht in Betracht gekommen wäre. Mit
AD U stand ein Vorgesetzter der Klägerin zur Verfügung, der in der Lage war, sich aus
eigener Anschauung ein Urteil über sie zu bilden.
Dass AD U unmittelbaren Einblick in die Tätigkeit der Klägerin hatte, ergibt sich aus
seiner Aufgabe als Hauptdezernent. Nach der Geschäftsordnung für die
Bezirksregierungen (§ 18 Abs. 7 Satz 2 bis 4 in der Fassung des Runderlasses des
Innenministeriums vom 9. Oktober 2001, MBl. NRW. 2002 S. 42, bzw. § 17 Abs. 7 Satz 2
bis 4 in der Fassung des Runderlasses vom 30. Juli 2004, MBl. NRW. 2004 S. 864)
überwachen und koordinieren die Hauptdezernenten die Arbeit der anderen
Dezernatsbereiche und achten darauf, dass das Handeln des Dezernates den Zielen
seines Verwaltungsauftrages entspricht. Sie können die erforderlichen Weisungen
erteilen, sich die Unterzeichnung einzelner Vorgänge aus dem Aufgabenbereich der
übrigen Dezernenten vorbehalten und durchlaufende Entwürfe abändern. Darüber
hinaus können sie im Einzelfall Weisungen erteilen, sofern dies aus zeitlichen,
wirtschaftlichen oder fachlichen Gründen erforderlich ist. Aus dieser
Aufgabenbeschreibung ergibt sich zugleich, dass AD U Vorgesetzter der Klägerin im
Sinne der BRL war. Wer Vorgesetzter ist, wird in den BRL nicht geregelt, so dass auf die
Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 5 Satz 1 Landesbeamtengesetz (LBG) zurückgegriffen
werden muss, wonach Vorgesetzter ist, wer einem Beamten für seine dienstliche
Tätigkeit Anordnungen erteilen kann. Dass der Richtliniengeber einen von der
gesetzlichen Definition abweichenden Vorgesetztenbegriff verwenden wollte, ist nicht
ersichtlich. Darauf, dass in der Geschäftsordnung für die Bezirksregierungen die
Hauptdezernenten nicht ausdrücklich als Vorgesetzte bezeichnet werden, kommt es
nicht an.
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Schließlich dürfte es zwar grundsätzlich möglich sein, in den BRL Ausnahmen von dem
in Nr. 12.2.1 Satz 2 festgelegten Erfordernis vorzusehen. Das ist jedoch nicht
geschehen.
29
Da nach alledem die Beurteilung der Klägerin schon wegen der fehlerhaften
Bestimmung des Erstbeurteilers rechtswidrig ist, kann dahinstehen, ob und inwieweit
die Klägerin mit ihren weiteren Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit ihrer
Beurteilung Erfolg gehabt hätte. Deshalb ist lediglich ergänzend auf Folgendes
hinzuweisen:
30
Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die angefochtene Beurteilung erstellt worden
ist, ohne dass das nach Nr. 12.3.1 BRL vorgesehene Beurteilungsgespräch mit der
Klägerin geführt worden ist.
31
Das Unterbleiben eines derartigen Beurteilungsgesprächs zu Beginn des
Beurteilungsverfahrens hat regelmäßig die Rechtswidrigkeit der dienstlichen
Beurteilung zur Folge. Das Beurteilungsgespräch hat nämlich u.a. den Zweck, den
Beamten durch die Darstellung seiner Sicht potentiellen Einfluss auf den
Beurteilungsvorschlag und auf diesem Weg auf das Beurteilungsergebnis nehmen zu
lassen. Allerdings kann das Beurteilungsgespräch bei Vorliegen besonderer Umstände
als rechtlich entbehrlich anzusehen sein. So verhält es sich etwa, wenn der zu
Beurteilende ein derartiges Gespräch unzweideutig ablehnt.
32
Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 29. November 2005 - 2 K 5534/04 ,
veröffentlicht in Juris und NRWE.
33
Gleiches gilt im Falle der Klägerin. Sie hat die Teilnahme an dem ihr angebotenen
Beurteilungsgespräch abgelehnt. Sie konnte auch nicht verlangen, dass ein Mitglied
des Personalrats an dem Beurteilungsgespräch, bei dem es sich um einen
innerdienstlichen Vorgang handelt, teilnimmt.
34
Insbesondere kann sich die Klägerin nicht auf § 65 Abs. 3 Satz 3
Landespersonalvertretungsgesetz (LPVG) berufen. Danach kann ein Mitglied des
Personalrats auf Wunsch des Beschäftigten an Besprechungen mit
entscheidungsbefugten Personen der Dienststelle teilnehmen, soweit dabei
beteiligungspflichtige Angelegenheiten berührt werden. Hier kommt die
beteiligungspflichtige Angelegenheit "Beurteilungsrichtlinien" nach § 72 Abs. 4 Satz 1
Nr. 16 LPVG in Betracht, womit die Aufstellung von Beurteilungsrichtlinien gemeint ist.
35
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom
26. Juli 2004 - 6 B 1229/04 , veröffentlicht in Juris und NRWE.
36
Bei dem hier in Rede stehenden Beurteilungsgespräch sollte keine
beteiligungspflichtige Angelegenheit, nämlich die Erstellung von Beurteilungsrichtlinien,
berührt werden. Nach der Vorstellung der Klägerin sollte Inhalt dieses Gespräches zwar
auch die fehlerhafte Anwendung der BRL sein, was sich noch im Rahmen von
Nr. 12.3.1.2 bewegen dürfte. Dabei geht es aber nicht einmal am Rande um die
Aufstellung von Beurteilungsrichtlinien, sondern lediglich um deren Anwendung in
einem Einzelfall, nämlich bei der für die Klägerin zum 1. April 2002 zu erstellenden
dienstlichen Beurteilung. Der in der Kommentarliteratur geäußerten, nicht näher
begründeten gegenteiligen Ansicht,
37
Cecior u.a., Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, § 72
Rn. 473,
38
vermag sich das Gericht nicht anzuschließen. Im Übrigen gibt die im
Widerspruchsbescheid erwähnte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,
39
Beschluss vom 11. März 1983 - 6 P 23/80 , BVerwGE 67, 58,
40
im vorliegenden Zusammenhang schon deswegen nichts her, weil es darin um das
Gespräch anlässlich der Eröffnung der bereits fertiggestellten dienstlichen Beurteilung
geht.
41
Soweit die Klägerin die Beurteilungsbeiträge früherer Vorgesetzter bemängelt, werden
die Vorgaben der BRL eingehalten. In Nr. 12.3.2 BRL ist nämlich nicht vorgesehen,
dass die ehemaligen Vorgesetzten, von denen ein Beurteilungsbeitrag erbeten wird, in
der Lage sein müssen, sich aus eigener Anschauung ein Urteil über die Beamtin zu
bilden. Im Übrigen lässt sich allein aus dem Umstand, dass AD I bei der aufgehobenen
Beurteilung vom 3. Juli 2002 mitgewirkt hat, eine Voreingenommenheit nicht ableiten.
42
Auch soweit die Klägerin beanstandet, bestimmte für ihre Leistungsbewertung
erhebliche Umstände, nämlich dass sie für Leistungsprämien vorgeschlagen worden sei
und ein Teildezernat aufgebaut habe, seien nicht ausreichend berücksichtigt worden, ist
ein Rechtsfehler nicht zu erkennen. Eine ausdrückliche Erwähnung dieser Umstände in
der dienstlichen Beurteilung ist nicht erforderlich, weil es sich nur um einzelne Aspekte
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handelt, die bei der Gesamtbewertung zu berücksichtigen sind. Es gibt keine
Anhaltspunkte dafür, dass diese Umstände bei der Beurteilung der Klägerin nicht in die
Entscheidungsfindung einbezogen worden sind.
Die dienstliche Beurteilung der Klägerin dürfte dagegen deswegen fehlerhaft sein, weil
keine Beurteilungskonferenz stattgefunden hat.
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Nach den BRL führt zu Beginn des Beurteilungsverfahrens die Erstbeurteilerin mit der
Beamtin ein Beurteilungsgespräch (Nr. 12.3.1). Im Anschluss an die
Beurteilungsgespräche bildet die Endbeurteilerin den Beurteilungsmaßstab, wobei sie
sich in geeigneter Weise von den Beurteilerinnen und den höheren Vorgesetzten in
Beurteilungskonferenzen beraten lässt (Nr. 12.4). Das gilt auch dann, wenn wie hier
eine zunächst erstellte Beurteilung aufgehoben worden ist und statt ihrer eine
Beurteilung neu erstellt werden soll. Dass in einem solchen Fall von dem vorgesehenen
Verfahren, insbesondere dass eine Beurteilungskonferenz stattzufinden hat,
abgewichen werden kann, sehen die BRL nicht vor.
45
Demnach hätte im vorliegenden Fall, nachdem mit Schreiben der Bezirksregierung N
vom 4. Juni 2003 ein neues Beurteilungsverfahren eingeleitet worden war, auch eine
neue Beurteilungskonferenz stattfinden müssen. Das ist aber nicht geschehen. Die im
Vorfeld der später aufgehobenen dienstlichen Beurteilung vom 3. Juli 2002 am
30. April 2002 abgehaltene Beurteilungskonferenz ist in Bezug auf die angefochtene
Beurteilung der Klägerin vom 12. Mai 2004 auch deswegen nicht ausreichend, weil sie
auf dem Beurteilungsgespräch vom 13. November 2001 aufbaut, dessentwegen die
dienstliche Beurteilung vom 3. Juli 2002 gerade aufgehoben worden ist. Im Übrigen sei
darauf hingewiesen, dass das soeben Ausgeführte selbstredend auch für das
Beurteilungsverfahren gilt, das nach Rechtskraft dieses Urteils einzuleiten ist.
46
Auch beanstandet die Klägerin zu Recht, dass in dem Abschnitt "besondere
Fachkenntnisse und Fähigkeiten" ihrer dienstlichen Beurteilung nichts eingetragen
worden ist. Das steht im Widerspruch zu Nr. 9 BRL, der insbesondere vorsieht, dass
unter bestimmten Voraussetzungen insoweit eigene Angaben der Beamtin auf Wunsch
in die Beurteilung aufgenommen werden.
47
Schließlich ist nicht erkennbar, dass die dienstliche Beurteilung der Klägerin fehlerhaft
ist, soweit es um die Richtsatzorientierung und die Vergleichsgruppenbildung geht.
48
Grundsätzlich ist die Bildung von Vergleichsgruppen und die Festlegung von
Richtsätzen, wie das hier in Nr. 6.3.3 und 6.3.4 BRL vorgesehen ist, rechtlich nicht zu
beanstanden. Die Zulässigkeit der Bildung von Vergleichsgruppen und der Festlegung
von Richtsätzen beruht auf der Erwägung, dass hierdurch der Aussagegehalt, den der
Dienstherr aufgrund des ihm zustehenden Ermessens den einzelnen Noten des
Gesamturteils beilegen will, verdeutlicht und konkretisiert wird. Die Noten dienen dem
beurteilenden Dienstvorgesetzten als Ausdrucksmittel dafür, in welchem Maße der
beurteilte Beamte den Anforderungen seines statusrechtlichen Amtes gerecht wird bzw.
sie übertrifft. Dieses Werturteil erfordert insbesondere Maßstäbe dafür, inwieweit geringe
Unterschreitungen oder Überschreitungen der zu stellenden Anforderungen innerhalb
des mit der jeweiligen Note ausgedrückten Rahmens bleiben, welche Überschreitungen
durch die nächstbessere Note und welche durch eine noch bessere Note zum Ausdruck
zu bringen sind. Wortsinn und begriffliche Umschreibungen der Noten können für sich
allein noch sehr unterschiedliche Auffassungen hierüber zulassen. Die ergänzende
49
Angabe, dass der Dienstherr insgesamt zu bestimmten Anteilen bestimmte Noten
erwartet, verdeutlicht die gewollten Maßstäbe, insbesondere für den mit Arbeitsweise
und Leistungen größerer Verwaltungsbereiche vertrauten Vorgesetzten.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13.79 -, ZBR 1981, 197;
zuletzt bestätigt durch Urteil vom 24. November 2005 2 C 34.04 -, DÖV 2006, 345; Urteil
der Kammer vom 17. März 2006 - 13 K 6149/04 -, veröffentlicht bei Juris und NRWE.
50
Die rechtmäßige Anwendung der Richtsatzwerte setzt jedoch voraus, dass die
Vergleichsgruppe – zwar für den Beurteiler noch überschaubar aber – hinreichend groß
und homogen ist.
51
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 -, DÖV 2006,
346; vgl. auch Urteil vom 26. Juni 1980 a.a.O.
52
Diese Anforderungen gelten nicht nur für den Fall, dass die Richtsätze unmittelbar
angewandt werden, sondern ebenso dann, wenn wegen der Unterschreitung der
vorgesehenen Vergleichsgruppengröße (nur) eine rechnerische Anlehnung an den
durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen erfolgen soll (vgl. Nr. 6.3.4 Satz 2 BRL, wo
davon die Rede ist, dass im Falle der Unterschreitung der vorgesehenen
Vergleichsgruppengröße bei der Festlegung der Gesamtbewertung eine Differenzierung
angestrebt werden soll, die sich an den Orientierungsrahmen der Richtsätze anlehnt,
allerdings ohne ausdrücklich zu sagen, ob das (auch) eine rechnerische Anlehnung
einschließt). Auch eine rechnerische Anlehnung setzt voraus, dass die Vergleichgruppe
so groß ist, dass sie den aus den allgemeinen Erwartungen und den Erfahrungswerten
des Dienstherrn gespeisten Schluss zulässt, eine Notenverteilung in Anlehnung an die
Richtsätze werde den Leistungen der Betroffenen jedenfalls grundsätzlich gerecht. Ist
die Gruppe dagegen so klein, dass eine solche Schlussfolgerung keine Grundlage in
dem allgemeinen Erwartungsbild und den Erfahrungen des Dienstherrn findet, ist sie
willkürlich. Ein solches Vorgehen stünde im Widerspruch zu dem aus Art. 3 Abs. 1 GG
und Art. 33 Abs. 2 GG sich ergebenden verfassungsrechtlich abgesicherten Anspruch
des Beamten, willkürfrei dienstlich beurteilt zu werden. In diesem Fall ist weder eine
unmittelbare Anwendung der Richtsätze noch eine rechnerische Anlehnung an den
durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen zulässig, wenn diese ebenfalls zur Bildung
von – wenn auch modifizierten – Quoten führt.
53
Das steht in Übereinstimmung mit § 10a Abs. 3 LVO. Dort ist geregelt, dass bei
Beurteilungen der Anteil der Beamten einer Vergleichsgruppe bei der besten Note
10 v.H. und bei der zweitbesten Note 20 v.H. nicht überschreiten soll (Satz 1). Ist die
Anwendung dieser Richtwerte wegen einer zu geringen Zahl der einer
Vergleichsgruppe zugeordneten Beamten nicht möglich, sind die Beurteilungen in
Anlehnung an diese Richtwerte entsprechend zu differenzieren (Satz 2). Soweit Satz 2
ausdrücklich vorsieht, dass eine Anwendung der Richtsätze nicht möglich ist, wenn die
Vergleichsgruppe zu klein ist, entspricht sie den vorstehenden Grundsätzen. Da dem
Beamten, wie ausgeführt, ein verfassungsrechtlicher Anspruch zusteht, willkürfrei
dienstlich beurteilt zu werden, muss Satz 2 im Übrigen in verfassungskonformer Weise
dahingehend ausgelegt werden, dass eine Anlehnung bei einer Vergleichsgruppe, die
nicht ausreichend groß ist, keine irgendwie geartete rechnerische Anlehnung an den
durch die Richtsätze vorgegeben Rahmen beinhalten darf.
54
Urteil der Kammer vom 24. November 2006 - 13 K 3093/04 -, n.v., Urteil der Kammer
55
vom 11. August 2006 - 13 K 2698/04 -, n.v., und Urteil der Kammer vom 17. März 2006 -
13 K 6149/04 -, veröffentlicht bei Juris und NRWE.
Dafür, dass im Falle der Klägerin eine solche rechnerische Anlehnung an den durch die
Richtsätze vorgegeben Rahmen stattgefunden hat, gibt es keine konkreten
Anhaltspunkte. Insbesondere spricht der Anteil der Beamtinnen/Beamten, denen in der
Gesamtnote vier oder fünf Punkte zuerkannt worden sind, eher gegen eine rechnerische
Orientierung an den Richtsätzen. Ausweislich des vom beklagten Land mitgeteilten
Beurteilungsspiegels beträgt dieser Anteil 39 v.H., während Nr. 6.3.3 BRL nur 30 v.H.
vorsieht. Wie die Größe der Vergleichsgruppe (18 Personen) zu bewerten ist, kann
daher offen bleiben.
56
Ohne dass es im vorliegenden Fall im Ergebnis darauf ankommt, sei noch zu der Frage
Stellung genommen, wann nicht mehr von einer hinreichenden Größe der
Vergleichsgruppe ausgegangen werden kann mit der Folge, dass eine rechnerische
Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegebenen Rahmen nicht mehr zulässig ist.
57
Nach Auffassung der Kammer ergibt sich ein Anhaltspunkt für die Antwort auf diese
Frage aus Nr. 6.3.4 Satz 1 BRL. Danach soll eine Vergleichsgruppe mindestens dreißig
Personen umfassen. Dass es sich bei dieser Personenzahl um eine Größe am unteren
Rand handelt, wird etwa daran deutlich, dass es in dem zitierten richtungsweisenden
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 1980 um eine Anwendung von
Richtsätzen auf eine Vergleichsgruppe von 120 Beamten ging. Das
Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass bei
hinreichend großen Verwaltungsbereichen mit im Großen und Ganzen vergleichbarer
Aufgaben- und Personalstruktur und hinreichend stark besetzten Besoldungsgruppen
(wie im entschiedenen Fall von 120 Beamten) der Dienstherr im Allgemeinen ohne
Rechtsfehler davon ausgehen kann, dass das Gesamtbild der Eignung und Leistung der
Beamten annähernd sowohl mit der Gesamtverwaltung als auch mit den einzelnen
anderen Bezirken übereinstimmen wird. Das ist bei einer Vergleichsgruppe von weniger
als dreißig Personen, die auch der Richtliniengeber als Zäsur sieht, in der Regel jedoch
nicht mehr der Fall. Dafür spricht überdies, dass nach der Rechtsprechung den
Richtsätzen – das Vorliegen ausreichend großer Vergleichsgruppen vorausgesetzt –
nicht die Aufgabe zufallen darf, eine zwingend einzuhaltende obere Grenzen zu
bezeichnen. Vielmehr muss wegen des Gebots einer individuellen und gerechten
Beurteilung des einzelnen Beamten – wie das auch in Nr. 6.3.3 Satz 2 BRL vorgesehen
ist – eine geringfügige Überschreitung der Prozentsätze möglich sein, so dass schon die
Richtsätze selbst nur Annährungswerte sind.
58
Demnach verbietet sich bei einer Vergleichsgruppe von weniger als dreißig Personen in
der Regel eine rechnerische Anlehnung an den durch die Richtsätze vorgegebenen
Rahmen, d.h. eine Umrechnung der sich aus den Richtsätzen ergebenden Quotierung
auf die Vergleichsgruppe. Bei Vergleichsgruppen dieser Größe ist rechtlich allein
zulässig eine Richtsatzorientierung in dem Sinne, dass sich die Beurteiler davon leiten
lassen, dass bei größeren Vergleichsgruppen als Orientierungsrahmen die in der BRL
festgelegten Richtsätze (im Sinne von Obergrenzen) berücksichtigt werden sollen. Wie
der Kammer durchaus bewusst ist, kann das zur Folge haben, dass verhältnismäßig
viele Beurteilungen mit der besten oder zweitbesten Note abschließen und dass der
sachlich begründete Zweck der Richtsatzorientierung dann nicht erreicht wird. Dem
kann der Dienstherr allerdings ggf. durch die Bildung größerer Vergleichsgruppen
begegnen.
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Was die Frage angeht, ob im Einzelfall die Beurteilung in Übereinstimmung mit diesen
Grundsätzen erstellt worden ist, ist noch Folgendes zu bemerken: Je näher die
tatsächliche Notenverteilung in einer Vergleichsgruppe von weniger als dreißig
Personen den in den BRL vorgegebenen Richtsätzen kommt, desto stärker ist der
Dienstherr gehalten, im Streitfall darzulegen und ggf. zu beweisen, dass diese
Notenvergabe nicht auf einer rechnerischen Anlehnung an den durch die Richtsätze
vorgegebenen Rahmen beruht.
60
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. September
2003 - 2 A 10795/03 -, IÖD 2004, 62.
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Das kann insbesondere durch einen Hinweis auf entsprechende Vorgaben in der
Beurteilungskonferenz, die in einem Protokoll fest gehalten und in der Folge auch
umgesetzt worden sind, geschehen. Zu denken wäre auch an eine konkrete Darlegung,
wie die Beurteiler die einzelnen Mitglieder der Vergleichsgruppe in ihrem Verhältnis
zueinander eingeschätzt haben.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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