Urteil des VG Düsseldorf vom 15.01.2009
VG Düsseldorf: öffentliche aufgabe, wirtschaftliche leistungsfähigkeit, satzung, kinderbetreuung, rechtsgrundlage, verfassung, gemeinde, obergericht, erlass, anteil
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 24 K 5153/08
Datum:
15.01.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
24. Kammer
Entscheidungsart:
Gerichtsbescheid
Aktenzeichen:
24 K 5153/08
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.
Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit
in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die am 00.0.2004 geborene Tochter der Kläger besucht den Kindergarten Istraße in der
Ü3Gruppe für 45 Stunden wöchentlich.
2
Nachdem sie zuvor keine Angaben dazu gemacht haben, ordnen sich die Kläger
inzwischen ohne Nachweise der Einkommensstufe über 87.000 € zu; das ist nach der
einschlägigen Satzung des Beklagten die höchste Stufe.
3
Mit Bescheid vom 8. Juli 2008 zog der Beklagte die Kläger ab August 2008 zu einem
Elternbeitrag von monatlich 352 € heran nach Maßgabe seiner Satzung vom 20. Juni
2007 in der Gestalt der zweiten Änderung vom 11. Dezember 2007.
4
Die Kläger haben am 18. Juli 2008 Klage erhoben. Sie wenden sich nicht gegen die
Berechnung und Heranziehung als solche, sondern halten die Satzung als deren
Rechtsgrundlage für unvereinbar mit höherrangigem Recht: die Satzungsermächtigung
des § 23 Abs. 4 KiBiz gebiete eine umfassende Abwägung von
Kostendeckungsabsichten und sozialen Belangen; eine solche Abwägung lasse sich
hier nicht erkennen. Der Beklagte habe zwar den Aspekt der Kostendeckung beachtet;
zuvor seien 27 % aller Beitragsschuldner der vormals bei 61.355 € einsetzenden, dann
aber einheitlichen Stufe zugeordnet gewesen; wenn man diesen Bereich durch die
Einführung dreier neuer Einkommensstufen – nämlich bis 75.000 €, bis 87.000 € und
5
mehr als 87.000 € - weiter aufspreize und dabei die zugeordneten Beiträge deutlich
anhebe, müsse dies unweigerlich auf erhebliche Mehreinnahmen führen; damit würden
mehr als die intendierten 19 % der Kosten gedeckt; beziehe man die Berechnung
konkret auf das Kind der Kläger ergebe sich, dass das KiBiz dafür einen Bedarf von
6.771,85 € ansetze, von dem das Land 2.471,73 € trage; der festgesetzte Elternbeitrag
erbringe weitere 4.224,- €, so dass die Kosten schon dadurch gedeckt seien; das stehe
jedoch in Widerspruch dazu, dass der hoch gesteckte Zweck des KiBiz mit dem
Bildungs- und Erziehungsauftrag des Kindergartens zeige, dass es sich um eine
jedenfalls auch öffentliche Aufgabe handele, deren Kosten deshalb jedenfalls auch aus
öffentlichen Mittel bestritten werden müssten; eine ordnungsgemäße Einbeziehung der
sozialer Belange könne schon deshalb nicht erfolgt sein, weil dem Satzungsgeber keine
konkreten Berechnungen und Kalkulationen unterbreitet worden seien, so dass dieser
sich auf eine Einschätzung der (Un)Angemessenheit habe beschränken müssen; auch
zeige sich nur ein schlichtes Aufsatteln weiterer Einkommensstufen, ohne dass
erkennbare Erwägungen dazu angestellt worden seien.
Die Kläger beantragen,
6
den Elternbeitragsbescheid des Beklagten vom 8. Juli 2008 aufzuheben.
7
Der Beklagte beantragt,
8
die Klage abzuweisen.
9
Er führt an, seine Satzung halte die gesetzlichen Vorgaben ein; ausweislich einer
beigefügten vergleichenden Aufstellung der im Lande erhobenen Elternbeiträge seien
die hierin angesetzten Beiträge durchaus angemessen.
10
Die Beteiligten sind zu der Möglichkeit einer Entscheidung ohne mündliche
Verhandlung durch Gerichtsbescheid mit Verfügung des Gerichts vom 24. Juli 2008
angehört worden.
11
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie den der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.
12
Entscheidungsgründe:
13
Das Gericht kann gemäß § 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch
Gerichtsbescheid entscheiden, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten
tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist, der Sachverhalt geklärt ist und die Beteiligten
zu der Möglichkeit einer solchen Entscheidung gehört worden sind.
14
Die zulässige Klage ist unbegründet.
15
Dass der angefochtene Bescheid die einschlägige Satzung korrekt anwendet und der
Beklagte die dort vorgesehene Ermittlung und Zuordnung des Einkommens der Kläger
ordnungsgemäß vorgenommen hat, ist unter den Beteiligten nicht umstritten.
16
Das Vorbringen der Kläger zielt vielmehr auf die Wirksamkeit der Satzung des
Beklagten vom 20. Juni 2007 in der Gestalt der zweiten Änderung vom 11.
17
Beklagten vom 20. Juni 2007 in der Gestalt der zweiten Änderung vom 11.
Dezember 2007. Diese ist nach Ansicht des Gerichts jedoch nicht zu
beanstanden:
Was die formelle Rechtmäßigkeit der Satzung und ihren ordnungsgemäßen
Erlass angeht, ist für Zweifel nichts vorgetragen oder ersichtlich.
18
Und auch materiell steht die Satzung mit Gesetz und Verfassung in Einklang.
19
Rechtsgrundlage für den Satzungsgeber ist § 23 Abs. 1 KiBiz.
20
Diese gesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist nicht etwa zu unbestimmt.
21
An eine formellgesetzliche Satzungsermächtigung sind nicht etwa die inhaltlichen
Anforderungen zu stellen, die Art 80 Abs. 1 Satz 2 GG für
Verordnungsermächtigungen aufstellt.
22
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. Mai 1972 – 1 BvR 518/62
und 308/64 - BVerfGE 33, 125, 156/7; von Mangoldt/Klein/Strack, 5. Aufl
2005, Art 80 Rndr. 17 m.w.N.
23
Denn die Satzung ist das typische Handlungsinstrument der Selbstverwaltung, die
Verordnung hingegen das der staatlichen Exekutive. Dem entspricht eine kürzere,
direktere demokratische Legitimation über die direkte Wahl der Mitglieder des
satzungsgebenden Organs unmittelbar durch die Satzungsunterworfenen
24
Dass die Handlungsform der Satzung nicht ausdrücklich im Gesetz genannt wird,
dürfte unschädlich sein. Wenn § 23 Abs. 1 KiBiz der Verwaltung der Kommune
die Befugnis zum Erlass von Beitragsbescheiden einräumt, setzt dies eine
generell-abstrakte Rechtsgrundlage voraus; diese enthält das Gesetz nicht selbst,
setzt sie aber voraus, so dass sie nur durch Ausfüllung der allgemeinen
Satzungshoheit der Gemeinde ausgefüllt werden kann.
25
Etwas anderes kann auch nicht aus § 23 Abs. 5 KiBiz gefolgert werden;
dort ist die Handlungsform der Satzung ersichtlich nur erwähnt als
Alternative zu der dort auch für angängig gehaltenen
Verwaltungsvereinbarung, die ein einseitig hoheitliches
Beitragserhebungsverhältnis offenbar nicht in Betracht käme.
26
Die Verfassungsmäßigkeit der strukturgleichen Ausgestaltung durch den letzten §
17 Abs. 1 GTK (in der Fassung des Gesetzes vom 23. Mai 2006 GV.NRW. S. 197)
ist soweit ersichtlich in dieser Hinsicht nie in Zweifel gezogen worden.
27
Es ist auch nicht ersichtlich, dass gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz,
dass der Gesetzgeber alle wesentlichen Fragen selbst regeln muss (sog.
Parlamentsvorbehalt), verstoßen worden wäre. Dabei ist zu bedenken, dass der
Parlamentsvorbehalt stets in Relation zur Grundrechtsbetroffenheit der
Normadressaten zu setzen ist. Hier geht es nicht um Grundrechtseingriffe,
sondern lediglich die Beteiligung der Eltern an den Kosten für die freiwillige
Inanspruchnahme einer ihren Kindern gebotenen sozialen Leistung. Vor diesem
Hintergrund durfte der Gesetzgeber hier durchaus schon das OB einer
Heranziehung zu Elternbeiträgen in das Ermessen der Kommunen stellen. Für
28
den Fall, dass sie von dieser ihnen gewährten Möglichkeit Gebrauch machen, hat
der Gesetzgeber einige für die Ausgestaltung der Elternbeiträge ganz wesentliche
Grundannahmen in § 23 Abs. 4 KiBiz mit der zwingenden Vorgabe einer sozialen
Staffelung sowie dem Zwang zur Berücksichtigung der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit und der Betreuungszeit durchaus selbst geregelt. Die dabei
verwandten Begriffe sind in Literatur und Rechtsprechung zu ihren wortgleichen
Vorgängern hinreichend ausgedeutet und mithin auch durchaus geeignet, dem
Willen des Parlamentsgesetzgebers gegenüber dem Satzungsgeber Geltung zu
verschaffen.
Innerhalb dieser wenn auch hinreichenden, so doch wenigen gesetzlichen
Vorgaben ist der dem Satzungsgeber belassene Gestaltungsfreiheit weit.
29
Eine ordnungsgemäße Wahrnehmung dieser Freiheit erfordert nicht etwa eine
umfassende Abwägung aller in Betracht kommender Belange, wie die Klägerseite
aus der Rechtsprechung des 15. Senates herleiten will. Wenn dieser für das
Kommunalverfassungsrecht zuständige Senat des Obergerichtes in seinem
Beschluss
30
vom 24. Mai 2007 – 15 B 778/07 –
31
betont, bei den Elternbeiträgen handele es sich jenseits aller
32
vom 15. Senat auch ausweislich der Verweise in Rdnr. 12 ausdrücklich
nicht in Zweifel gezogener
33
kindergartenrechtlichen Besonderheiten um "Entgelte für kommunale Leistungen",
so ist damit deren Einordnung in das System des § 77 Abs. 2 GO gemeint;
34
so ausdrücklich in Rdnr. 13 a.a.O.
35
Daraus leitet der 15. Senat sodann
36
a.a.O.
37
auch her, dass "den Gemeinden bei der Bemessung der "vertretbaren und
gebotenen" Höhe der Elternbeiträge ein gegenüber sonstigen Abgaben größerer
Spielraum zur Berücksichtigung sozialer Belange zusteht", und hebt nur hervor,
dass mit der Kommunalisierung nicht etwa (auch) ein Erhebungsermessen
eingeräumt werde, sondern es bei der kommunalabgabenrechtlichen
"Abgabenerhebungspflicht nach Maßgabe von §§ 75 Abs. 2 Satz 1, 77 Abs. 2 und
3 GO" bleiben sollte;
38
a.a.O. Rdnr. 14, 16.
39
In diesem Kontext erwähnt der 15. Senat nach ausdrücklicher Feststellung, dass
der Spielraum des Satzungsgebers wegen der sozialen Prägung grundsätzlich
weit sein möge, dass der Gemeinde die Pflicht "einer sorgfältigen Abwägung
zwischen der gegenüber der Steuererhebung und der Kreditaufnahme
vorrangigen Beitragserhebung einerseits und der Einbringung sozialer
Gesichtspunkte in die Beitragsbemessung andererseits" obliege;
40
a.a.O. Rdnr. 18. Im entschiedenen Fall folgte daraus übrigens, dass das
Absehen von einer Erhöhung der Elternbeiträge durch die Gemeinde
seitens des Senates für rechtswidrig gehalten wurde! Denn wegen der
grundsätzlichen Verbotes, Finanzierungsausfälle durch Steuer- oder
Kreditmittel aufzufangen, sei die Gemeinde dazu verpflichtet, wenn nicht
"jede Beitragserhöhung unvertretbar wäre".
41
Gegen eine Pflicht zu einer umfassenden Abwägung aller in Betracht kommender
Belange - wie etwa bei Erlass eines Bebauungsplanes – spricht ferner, dass es
hier nur um finanzielle Belastungen und nicht um die Ausgestaltung
fundamentaler Grundrechte geht. Zudem wird man von einer
Elternbeitragssatzung nur freiwillig erfasst, ist ihr also nicht so zwangsweise
unterworfen wie ein Grundstückseigentümer im Plangebiet.
42
Deshalb genügt die Vermeidung von Willkür. Dies hat das Obergericht dahin
umschrieben: Der Gesetzgeber "besitzt hier eine weitaus größere
Gestaltungsfreiheit als innerhalb der Eingriffsverwaltung und ist deshalb in weitem
Umfang zum Erlass typisierender und generalisierender Regelungen berechtigt.
Räumt er dem Bürger einen Anspruch auf staatliche Leistung ein und begünstigt
er hierbei einzelne Gruppen, verletzt er die Grenze des Art. 3 Abs. 1 GG nicht,
wenn sich aus dem Gegenstand der Regelung für die Art der Differenzierung ein
sachlich vertretbarer Gesichtspunkt anführen lässt und wenn im übrigen die
besonderen Wertentscheidungen der Verfassung beachtet bleiben"
43
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 13,, bestätigt im Urteil vom 19. August
2008 – 12 A 2866/07 -.
44
Dies dürfte gleichzusetzen sein mit der Fruchtbarmachung vernünftiger und sich
am Zweck des gesetzlichen Ermächtigung ausrichtender Erwägungen.
45
Von daher geht der Einwand der Kläger, der Satzungsgeber könne sein
Ermessen schon deshalb nicht ordnungsgemäß ausgeübt haben, weil den
Verwaltungsvorgängen zur Satzung nicht zu entnehmen sei, inwieweit man
behördlicherseits konkrete Berechnungen zu den Auswirkungen der
beabsichtigten Ausgestaltung der Einkommensstufen und darauf entfallenden
Beitragssätze angestellt habe, von zu hohen rechtlichen Anforderungen aus und
mithin im Ergebnis fehl.
46
Bei der Erhebung von Elternbeiträgen geht es "um eine Regelung in einem
sozialen Leistungsgesetz. … In diesem Bereich erfährt der allgemeine
Gleichheitssatz zulässige Einschränkungen durch das Sozialstaatsprinzip des Art
20 Abs. 1 GG und lässt bei einer Entgeltregelung aus diesem Prinzip ableitbare
Differenzierungen nach der sozialen Belastbarkeit" zu.
47
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 5.
48
Einschränkungen ergeben sich "aus dem Äquivalenzprinzip, also dem Gebot
eines angemessenen Verhältnisses von Leistung und Gegenleistung, sowie
49
allgemein aus dem auf dem Rechtsstaatsprinzip fußenden allgemeinen
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz"
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 8.
50
Aus dem Wesen der Mitfinanzierung der Kosten für Kindertageseinrichtungen aus
dem Aufkommen aus den Elternbeiträgen folgert das Oberverwaltungsgericht,
dass der Ermessensspielraum des Gesetzgebers größer ist als etwa im
Steuerrecht.
51
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 13.
52
Von daher ist der Aspekt der "Abgabengerechtigkeit" hier allenfalls im Lichte der
Natur des Elternbeitrages als einer Sozialleistung eigener Art zu beachten und
bildet mithin eine angesichts der übrigen Vorgaben rechtlich kaum wahrnehmbare
Grenze für den Satzungsgeber.
53
Ferner ist der Satzungsgeber berechtigt, dem Aspekt der
Verwaltungspraktikabilität gebührend Rechung zu tragen, was seine etwaige
Pflicht zu (weiteren) Differenzierungen und/oder aufwändigen Erhebungen oder
Nachforschungen einschränkt.
54
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat dazu
ausgeführt: "Der geringe Grad der mit den Elternbeiträgen zu erreichenden
Kostendeckung führt im Rahmen der hier gegebenen staatlichen
Leistungsgewährung zu einer entscheidenden Bedeutung des Grundsatzes der
Verwaltungspraktikabilität: Sollen die geringen Elternbeiträge ihrer Bestimmung
gemäß tatsächlich in nennenswertem Umfang für den Betrieb der
Tageseinrichtungen aufgewendet und nicht in einem ausgefeilten bürokratischen
Prüfungsverfahren aufgezehrt werden, muss der Verwaltungsaufwand für die
Festsetzung und die Einziehung der Beiträge so gering wie möglich gehalten
werden."
55
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.
August 2008 – 12 A 2866/07 -.
56
57
Die bei der Ausgestaltung seines Gestaltungsspielraumes vom Satzungsgeber
hier angewandten Instrumente sind aus der Praxis des GTK in seiner zunächst
strikteren und zuletzt ebenfalls kommunalisierten Fassung durchweg bekannt.
58
Nahezu alle der nun gegen die Wirksamkeit der Rechtsgrundlage der
angefochtenen Bescheide vorgebrachten Einwände sind auf diese Weise bereits
Gegenstand intensiver gerichtlicher und höchstrichterlicher Kontrolle in Gestalt
der Vorgängerregelungen gewesen und haben zu durchschlagenden Bedenken
keinen Anlass gegeben.
59
Vielmehr entsprach es gefestigter Rechtsprechung und gesicherter Erkenntnis,
60
dass die vormals formell-gesetzliche Rechtsgrundlage der Beitragserhebung mit
dem höherrangigen Recht, insbesondere der Verfassung und den sich daraus
ergebenden Grundsätzen vereinbar ist.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, amtl. Umdr. S. 6 ff, und Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 571/94 -, amtl. Umdr. S. 8 ff, wo insbesondere die
verfassungsrechtlichen Bedenken wegen - der Pauschalierung der
Beiträge sowie - der Staffelung nach (nur 6) Einkommensgruppen und
(nicht) der Kinderzahl - der (auch im Verhältnis zum
Ausbildungsförderungs- recht) beschränkten Abzugs- und
Berücksichtigungsfähigkeit von Aufwendungen - des Verbotes des
Verlustausgleichs und - des "Geschwisterrabattes" nur bei gleichzeitigem
Besuch der Tageseinrichtung durch die Kinder im Hinblick auf den
Gleichheitsgrundsatz des Art 3 Abs. 1 GG und die Gebote des Art 6 Abs.
1 GG wegen - der Höhe der Beitragssätze - der Nichtberücksichtigung
des konkreten Umfanges der Inanspruchnahme im Hinblick auf das
Äquivalenz- und das Rechtsstaatsprinzip und wegen - des
Einkommensbegriffs im Hinblick auf die Grenzen des legislativen
Ermessens ausdrücklich geprüft und zurückgewiesen worden sind. Das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat diese
Rechtsprechung bestätigt und fortgeführt u.a. in seinem Urteil vom 21.
November 1994 - 16 A 2799/93 -, Beschluss vom 1. Oktober 1997 - 16 A
2982/95 -, Urteil vom 6. März 1998 - 16 A 525/97 -, Urteil vom 7. August
1998 - 16 A 221/94 -.
61
Das
Bundesverwaltungsgericht
Nichtzulassung der Revision gegen das Urteil des OVG NW vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 - mit Beschluss vom 28. Oktober 1994 - 8 B
159.94 - zurückgewiesen und seine Rechtsprechung insoweit bestätigt
und fortgeführt mit Beschluss vom 14. Februar 1995 - 8 B 19.95 -,
Beschluss vom 15. März 1995 - 8 N 1.95 -, Beschluss vom 4. Juli 1997 -
8 B 97.97 -, Beschluss vom 22. Januar 1998 - 8 B 4.98 -.
62
Das
Bundesverfassungsgericht
dem Ausgangsverfahren 16 A 2645/93 des Oberverwaltungsgerichts für
das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 22. Juli 1998
festgestellt, dass die Staffelung der Gebühren für die
Kindergartenbenutzung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der
Eltern mit der Verfassung vereinbar ist, und diese wie auch alle anderen
Verfassungsbeschwerden gegen das Gesetz für Tageseinrichtungen für
Kinder nicht zur Entscheidung angenommen.
63
Dies hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen noch zur
alten Fassung des GTK (2005) erst vor wenigen Monaten bestätigt.
64
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.
August 2008 – 12 A 2866/07 – mit zahllosen weiteren Nachweisen.
65
Eine abweichende rechtliche Bewertung der so behandelten Fragen ist daher nur
möglich, soweit sie sich aus der strukturellen Umgestaltung der rechtlichen
66
möglich, soweit sie sich aus der strukturellen Umgestaltung der rechtlichen
Grundlagen ergibt.
In diesem Sinne auch Janssen/Dreier/Selle, Kinderbetreuung in
Nordrhein-Westfalen, Losebl. Stand August 2008, § 23 Anm. 2.
67
Diese Umgestaltung besteht darin, dass der zunächst die Details weitgehend
selbst in einem Parlamentsgesetz regelnde Gesetzgeber die inhaltliche
Ausgestaltung nun in die Satzungshoheit der kommunalen
Selbstverwaltungsträger gegeben hat. Das kann Probleme aufwerfen vor allem
mit Blick auf die Zulässigkeit einer so weit reichenden Delegation bei gleichzeitig
höchster Zurückhaltung des Gesetzgebers in inhaltlicher Hinsicht.
68
An der die oben wiedergegebene nahezu einhellige Meinung zur
Verfassungsmäßigkeit der instrumentellen Ausgestaltung des vormaligen GTK
tragenden und sie rechtfertigenden systematischen Einordnung des
Elternbeitrages als "einer sozialrechtlichen Abgabe eigener Art"
69
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 7.
70
Dort hatte der Senat wörtlich ausgeführt: "Diese allgemeine Definition
trifft ersichtlich nicht den Sinngehalt des Teilnahmebeitrages nach § 90
Abs. 1 Satz 1 KJHG … bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 GTK. Dieser wird als
Gegenleistung für die tatsächliche (jährliche) Inanspruchnahme von
Tageseinrichtungen für Kinder erhoben, wie schon die zusätzliche
Bezeichnung "Teilnahme" verdeutlicht. Er wird andererseits in seiner
spezifischen Ausgestaltung als Ausgleich für eine Sozialleistung,
nämlich eine Leistung der Jugendhilfe, auch nicht durch den
herkömmlichen Gebührenbegriff (vgl. § 4 Abs. 2 KAG NW) hinreichend
und vollständig erfasst, und unterscheidet sich von diesem insbesondere
dadurch, dass ihm im Hinblick auf die sozialpolitischen Ziele der bundes-
wie landesrechtlichen Bestimmung weder das gebührentypische
"Kostendeckungsprinzip", noch der gebührentypische Grundsatz der
"speziellen Entgeltlichkeit" immanent ist … , so dass vieles dafür spricht,
von einer sozialrechtlichen Abgabe eigener Art auszugehen".
71
bestätigt erneut : Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Urteil vom 19. August 2008 – 12 A 2866/07 – mit zahllosen
weiteren Nachweisen,
72
der jenseits strikter Geltung von spezieller Entgeltlichkeit und
Kostendeckungsprinzip
73
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 5.
74
im Kern eine Minderung staatlicher Subventionierung einer zur freiwilligen
Inanspruchnahme angebotenen Leistung der öffentlichen Hand bewirken soll, hat
sich jedoch dadurch, dass die Festlegung der Details seiner Erhebung mit dem
KiBiz (und zuvor schon § 17 GTK in seiner letztgültigen Fassung) zur
ortsrechtlichen Ausgestaltung in die Hand der Träger der kommunalen
75
Selbstverwaltung gegeben worden ist, nichts geändert.
Janssen/Dreier/Selle, Kinderbetreuung in Nordrhein-Westfalen, Losebl.
Stand August 2008, § 23 Anm. 4.
76
In diesem Lichte ist deshalb auch die aktuelle Satzungsermächtigung in § 23
KiBiz zu interpretieren.
77
Auch aus Sicht des federführenden Ministeriums sollte neben der primär
angestrebten Haushaltskonsolidierung
78
vor allem dadurch, dass für Ausfälle bei den Elternbeiträgen mit der
"Kommunalisierung" zum 1. August 2006 nur noch der örtliche Träger der
Jugendhilfe, nicht aber das Land selbst belastet werden sollte,
79
Vgl Janssen/Dreier/Selle, Kinderbetreuung in Nordrhein-Westfalen,
Losebl. Stand August 2008, § 23 Anm. 1.2.
80
keine substantielle Änderung des Elternbeitragsrechtes eintreten
81
Vgl Janssen/Dreier/Selle, Kinderbetreuung in Nordrhein-Westfalen,
Losebl. Stand August 2008, § 23 Anm. 2.
82
Mithin seien die bisherigen Erkenntnisse hinsichtlich vor allem der Rechtsqualität
der Elternbeiträge und des Einkommensbegriffs uneingeschränkt übertragbar
83
Vgl Janssen/Dreier/Selle, Kinderbetreuung in Nordrhein-Westfalen,
Losebl. Stand August 2008, § 23 Anm. 2.
84
Gemessen an den vorstehend aufgezeigten Maßstäben ist die die angefochtene
Bescheidlage tragende Elternbeitragssatzung nicht zu beanstanden. Im einzelnen
gilt dazu folgendes:
85
Von der Ermächtigung überhaupt Gebrauch gemacht und eine
Elternbeitragssatzung erlassen zu haben, kann dem Satzungsgeber nicht mit dem
Hinweis vorgehalten, das KiBiz formuliere die Bildung und Erziehung von Kindern
im Vorschulalter als öffentliche Aufgabe (vgl. etwa §§ 2 Satz 3, 13 KiBiz).
Zuzugeben ist, dass eine solche Ausgestaltung als öffentliche Aufgabe eine
jedenfalls auch öffentliche Förderung impliziert. Das ist aber hier schon dadurch
gewahrt, dass das Land Nordrhein-Westfalen und die Kommune stets einen nicht
unwesentlichen Teil der Kosten tragen. Bildung und Erziehung von Kindern im
Vorschulalter mag eine öffentliche Aufgabe (geworden) sein, eine staatliche im
Sinne von allein aus dem Steueraufkommen zu finanzierende ist sie deshalb nicht
geworden.
86
Die konkrete Ausgestaltung der unterschiedlichen Einkommensstufen genügt den
rechtlichen Vorgaben.
87
Überhaupt Einkommensstufen vorzusehen, erfüllt die gesetzliche Anordnung in §
23 Abs. 4 Satz 1 KiBiz, wonach eine soziale Staffelung zwingend vorgeschrieben
ist.
88
Zu diesem Zweck mit einer Mehrzahl von Einkommensstufen zu operieren, ist
zunächst rechtlich unbedenklich. Einer nach Einkommenshöhe stufenweisen
Steigerung der Beiträge "liegt die abstrakte, typisierende Annahme zu Grunde,
dass eine höhere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit grundsätzlich dazu führt, dass
der wirtschaftlich Stärkere auch eine höhere Beitragsleistung wirtschaftlich zu
tragen imstande und diese ihm bei der hier zu beurteilenden, in besonderer Weise
sozialstaatlich geprägten Kategorie von öffentlichen Einrichtungen auch
zuzumuten ist."
89
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.
August 2008 – 12 A 2866/07 -.
90
Sowohl die Abschichtung der Einkommensstufen in relativ großen Schritten wie
auch die damit einhergehende relative Ungleichbehandlung der in der jeweiligen
Stufe am unteren oder oberen Rande rangierenden Schuldner bei Betrachtung
des Beitrages im Vergleich zum Einkommen haben die Billigung der
Rechtsprechung gefunden:
91
"Auch die Staffelung der Elternbeiträge nach Einkommensgruppen, für die der
Bundesgesetzgeber in § 90 Abs. 1 Satz 2 KJHG keine weiteren Vorgaben
gemacht hat, nach den in der Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK bezeichneten sechs
Jahreseinkommensgruppen (bis 24.000,-- DM; bis 48. 000,-- DM; bis 72.000,--
DM; bis 96.000,-- DM; bis 120. 000,-- DM; über 120.000,-- DM) steht in ihrer
konkreten Ausgestaltung in Einklang mit Art. 3 Abs. 1 iVm Art. 20 Abs. 1 GG. Die
Differenzierung berücksichtigt das Einkommen als einen für die Bemessung der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit maßgeblichen Umstand und trägt mit der
konkreten Staffelung in Stufen von jeweils 24.000,-- DM der Leistungsfähigkeit
des Beitragspflichtigen unter sozialstaatlichen Gesichtspunkten angemessen
Rechnung."
92
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 10.
93
"Angriffe, die Staffelung sei wegen der Belastungsschwankungen innerhalb der
einzelnen Stufen zu grob gestaltet bzw. die anteilige Beitragsbelastung falle in
den sechs Stufen zu unterschiedlich hoch aus, gehen fehl. Die
Belastungsschwankungen liegen insgesamt in der systembedingten Bandbreite
jeder pauschalierenden Regelung, und die Beitragshöhe steigt kontinuierlich an.
So hat die jährliche Beitragsbelastung z. B. hinsichtlich des Kindergartenplatzes
einen prozentualen Anteil am Jahreseinkommen zwischen 0,88 % (48.000,-- DM)
und 2,4 % (120.000,01 DM); die größte Bandbreite wird dabei in der Stufe von
24.000,01 DM bis 48.000,-- DM mit einer Differenz von 0,87 % (1,75 % zu 0,88 %)
erreicht, sofern man die nach oben offene Stufe von Jahreseinkommen über
120.000,-- DM außer Betracht läßt."
94
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 10.
95
Auch die Einführung neuer, auf die vormals 6. und höchste gleichsam
aufgesattelter Einkommensstufen mit entsprechenden Anhebungen des darauf
96
entfallenden Beitrages ist von § 23 KiBiz gedeckt.
Was die weitere Aufteilung der höchsten Einkommensstufe im Lichte
kontinuierlicher relativer Beitragsbelastungsminderung anbelangt, so hatte das
Obergericht 1994 nur Anlass zu der Feststellung, dass "der Gesetzgeber im
übrigen nicht verpflichtet" war, "diesen Fällen singulären Charakters durch weitere
Stufen Rechnung zu tragen";
97
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 10.
98
Daraus kann man zwanglos die Zulässigkeit des Gegenteiles herleiten, zumal,
wenn der 1994 unterstellte singuläre Charakter des Erreichens dieser höchsten
Einkommensstufe inzwischen statistisch dahin widerlegt ist, dass mehr als ein
Viertel der Beitragsschuldner sich in dem Segment der vormals 6. und damit
höchsten Stufe bewegen. Dann weitere Stufen einzuziehen, entspricht vielmehr
dem Gebot der Beitragsgerechtigkeit, um zu vermeiden, dass bei einer
nennenswerten Anzahl der Pflichtigen der tatsächlich geschuldete Beitrag trotz
möglicherweise ganz erheblich unterschiedlicher Höhe des Einkommens gleich
ist. Wenn sich in der Wirklichkeit der Anteil in die vormals höchste Stufe fallender
Beitragsschuldner aufgrund der Einkommensentwicklung und oder der Inflation
erheblich erhöht, entspricht die weitere Ausdifferenzierung der Satzung auch dem
Gebot, die sich vornehmlich in der Höhe des Einkommens niederschlagende
"wirtschaftliche Leistungsfähigkeit" der Schuldner zu berücksichtigen, wie es § 23
Abs. 4 Satz 1 KiBiz ausdrücklich vorschreibt.
99
Soweit ersichtlich, entspricht die Einführung weiterer, das obere
Einkommenssegment unterteilender Einkommensstufen auch verbreiteter Praxis.
100
Janssen/Dreier/Selle, Kinderbetreuung in Nordrhein-Westfalen, Losebl.
Stand August 2008, führen in § 23 Anm. 3 eine Anzahl gängiger
Beispiele von Satzungen an, worunter sich auch das Muster befindet,
anhand dessen 13 Städte und Gemeinden im Ruhrgebiet ihre Satzungen
entwickelt haben, die neben einer engeren Staffelung der Stufen bis
60.000 € (in 9 Stufen) für Einkommen bis 125.000 € weitere 6 Stufen in
Schritten von 10.000 €, ab 100.000 € in Schritten von 25.000 € vorsehen.
101
Bei der Bemessung der Höhe des auf die jeweilige Einkommensstufe
entfallenden Elternbeitrages eine lineare Gestaltung ohne Progression oder
Degression vorzunehmen, ist dem Satzungsgeber nicht zwingend
vorgeschrieben. Ergänzend sei darauf verwiesen, dass eine gewisse relative
Ungleichbehandlung als systembedingte Folge gebotener
Verwaltungspraktikabilität ohnehin hinzunehmen ist.
102
Dass mit der Aufsattelung weiterer Einkommensstufen und der Festsetzung darauf
entfallender höherer Elternbeiträge auch eine Anhebung des Gesamtaufkommens
erzielt wird, ist zwar nicht im einzelnen dargelegt, rechnerisch aber durchaus
nachvollziehbar. Anlass zu einer rechtlichen Beanstandung böte dies aber nur,
wenn damit das Gesamtaufkommen aus der Summe der Elternbeiträge so hoch
wäre, dass er die anvisierten 19 % überstiege.
103
Dem denkbaren Einwand, es finde eine dem Satzungsgeber nicht erlaubte
Umverteilung von Einkommen von oben nach unten statt, könnte schon im Ansatz
nicht gefolgt werden. Denn konstruktionsbedingt entlastet ein höherer Beitrag
Besserverdienender nicht etwa die Beitragslast von Geringverdienern, sondern
mindert nur den Subventionsanteil der Kommune.
104
Vgl Janssen/Dreier/Selle, Kinderbetreuung in Nordrhein-Westfalen,
Losebl. Stand August 2008, § 23 Anm. 9.3.
105
Ebenso wenig dient das Kindergartenbeitragsrecht unmittelbar dem
Familienlastenausgleich
106
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. Juni
1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 17.
107
Die Höhe des für die neuen oberen Einkommensstufen vorgesehenen Beitrages
ist ebenfalls nicht zu beanstanden.
108
Dass sich der Satzungsgeber bei seinem Berechnungen für die Ermittlung der
einzelnen Beitragssätze und deren Summe als Gesamtaufkommen daran
orientiert, dass damit ungefähr – aber auch höchstens – 19 % der Kosten erlöst
werden, ist rechtlich unbedenklich.
109
Dass der anzustrebende – und mithin vom Gesetzgeber für zulässig gehaltene -
Deckungsbeitrag durch die (Summe der) Elternbeiträge 19 % betragen soll, steht
nun nicht mehr ausdrücklich im Gesetz, ergibt sich aber als Differenz zwischen
dem Gesamtaufwand (100 %) abzüglich des (variierenden) Trägeranteils und der
Summe der Refinanzierungsanteile der öffentlichen Hand; für letztere geht der
Gesetzgeber weiter vom Grundsatz der Konnexität und mithin gleicher Höhe der
Anteile aus, die nach Maßgabe des § 21 Abs. 1 KiBiz das Land trägt, und die bei
der Kommune verbleiben sollen.
110
Vgl Janssen/Dreier/Selle, Kurzkommentar KiBiz Ergänzungsband; § 23
Anm. C. dies. Kinderbetreuung in Nordrhein-Westfalen, Losebl. Stand
August 2008, § 23 Anm. 1.3
111
Es ist nicht auszumachen, dass die unter Geltung des GTK soweit ersichtlich nie
angezweifelte Höhe von bis zu 19 % unter Geltung des KiBiz als solche zu
beanstanden sein könnte.
112
Es war vielmehr schon unter Geltung des GTK sowohl in seiner ursprünglich die
Höhe der Elternbeiträge landeseinheitlich festsetzenden als auch in seiner letzten
Fassung in der Praxis so, dass die tatsächlich erzielbaren Beiträge im
landesweiten Durchschnitt nur zwischen 11 und 13 % bewegten.
113
Vgl Janssen/Dreier/Selle, Kinderbetreuung in Nordrhein-Westfalen,
Losebl. Stand August 2008, § 23 Anm. 1.2.
114
Allein eine etwaige Verstärkung des Bildungs- und Erziehungsauftrages der
Kindertageseinrichtungen als etwaiges Indiz einer weiteren Verlagerung – vgl.
dagegen § 2 Satz 2 KiBiz - der Aufgabe aus der Hand und Verantwortung der
115
insoweit durch Art 6 GG sowohl geschützten als auch in die Pflicht genommenen
Eltern auf die öffentliche Hand würde nicht etwa zwingend zur Folge haben, dass
die öffentliche Hand die Kosten für die Erfüllung dieser Aufgabe nun zu noch mehr
als vier Fünfteln tragen muss. Immerhin ist der Besuch einer
Kindertageseinrichtung auch unter Geltung des KiBiz keineswegs zwingend und
sind die Kindergärten auch nur zum überwiegenden Teil öffentliche Einrichtungen
der kommunalen Träger, zu einem erheblichen Teil aber auch in privater
Trägerschaft.
Für unter staatlicher Aufsicht stehende Not leidende Kommunen kommt das Gebot
des § 77 Abs. 2 GO hinzu, so dass sie von Gesetzes wegen sogar verpflichtet
sind, die Möglichkeiten der Minimierung der Unterdeckung des Haushaltes durch
ein Ausschöpfen der ihnen zu Gebote stehenden Möglichkeiten der Generierung
von Einnahmen zu bewirken;
116
vgl. dazu Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen,
Beschluss vom 24. Mai 2007 – 15 B 778/07 – .
117
Was die Höhe der so zu erhebenden Beiträge nach oben begrenzen soll, ist das
bis 2006 auch im GTK verwandte, dann entfallene und erst im Laufe des
Gesetzgebungsverfahrens für das KiBiz wieder eingeführte Kriterium der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit.
118
Vgl Janssen/Dreier/Selle, Kinderbetreuung in Nordrhein-Westfalen,
Losebl. Stand August 2008, § 23 Anm. 7.
119
Schon aus dem Wortsinn des Begriffs Beitrag lässt sich folgern, dass der Beitrag
nur bei-, aber nicht allein die Kosten tragen soll.
120
Deshalb dürfte es nicht angängig sein, wenn eine Kommune ihre
Elternbeitragssatzung so ausgestaltet, dass sie darüber sogar mehr als die vom
Gesetzgeber angenommen 19 % der Gesamtkosten erwirtschaftet
121
Vgl Janssen/Dreier/Selle, Kinderbetreuung in Nordrhein-Westfalen,
Losebl. Stand August 2008, § 23 Anm. 2 und Anm. 9.3
122
Dafür ist hier jedoch nichts vorgetragen oder ersichtlich.
123
Die Zulässigkeit der Abschöpfung von bis zu, aber auch nur 19 % der
Betriebskosten ist dabei nicht etwa zu beziehen auf den einzelnen
Kindergartenplatz, den das Kind des Beitragspflichtigen innehält, und auch nicht
auf den jeweiligen Kindergarten. Vielmehr folgt schon aus der Formulierung der
bundesrechtlichen Grundreglung in § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII, dass es nur
auf die Gesamtkosten im Bezirk des jeweiligen örtlichen Trägers der öffentlichen
Jugendhilfe ankommen kann, wenn dort ausdrücklich von der Inanspruchnahme
von "Tageseinrichtung
en
Begriffs "Kindertageseinrichtung
en
würde voraussetzen, dass der Bundes- und/oder Landes- bzw. Ortsgesetzgeber
an irgendeiner Stelle des gestuften Regelwerkes eine ausdrückliche Verknüpfung
des Elternbeitrages mit der konkret besuchten Einrichtung vornähme.
124
Von daher geht der Einwand der Kläger, zusammen mit dem gesetzlich
feststehenden Landeszuschuss trage der von ihnen erhobene Elternbeitrag den
für den Kindergartenplatz ihres Kindes gesetzlich unterstellten Kostenbedarf
nahezu ganz, so dass der Beklagte für diesen Platz so gut wie keinen
kommunalen Anteil leiste, von einer falschen Prämisse aus und mithin im
Ergebnis fehl.
125
Was den Gleichheitssatz mit Blick auf die Ausgestaltung der Elternbeiträge
anbelangt, hat das Obergericht schon zum GTK postuliert, es komme nicht etwa
auf die "möglichen und tatsächlichen Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit
des einzelnen" an; vielmehr sei eine "stark vereinfachende und vergröbernde"
Ausgestaltung vor allem wegen der zu berücksichtigenden Gesichtspunkte der
Verwaltungspraktikabilität und Verwaltungsvereinfachung "durchaus geeignet, im
Regelfall – und nur darauf kommt es an – die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
der Leistungsverpflichtenden gegeneinander abzugrenzen"
126
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.
Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, Rdnr. 13.
127
In diesem Zusammenhang hat das Obergericht eine Bandbreite von damals
24.000 DM bei den Einkommensstufen ausdrücklich gebilligt.
128
Dass eine engere Staffelung der Einkommensstufen etwa für die unteren Bereiche
der Tabelle demgegenüber eine Verminderung der gebotenen Beachtung des Art
3 GG mit Blick auf eine etwaige "Beitragsgerechtigkeit" sein sollte, ist schwer
erkennbar.
129
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die über die vorläufige
Vollstreckbarkeit auf den §§ 84 Abs. 1 Satz 3, 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
130
Mit Blick auf das vermehrte Auftreten von Klagen wegen vermeintlicher Unwirksamkeit
kommunaler Satzung auf der Grundlage des KiBiz hält das Gericht die
Voraussetzungen der §§ 84 Abs. 2 Nr. 1, 124a Abs. 1 Satz 1 und 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO erfüllt und lässt die Berufung gegen diesen Gerichtsbescheid zu.
131