Urteil des VG Düsseldorf vom 28.05.2009
VG Düsseldorf: aufschiebende wirkung, rechtswidrigkeit, internet, auflage, unterlassen, bekanntgabe, adresse, glücksspiel, nichtigkeit, werbung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 27 L 1922/08
Datum:
28.05.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
27. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
27 L 1922/08
Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 8387/08 gegen die an die
Beigeladene gerichtete Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom
26. November 2008 wird angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens, ausgenommen
der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selber trägt.
2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
1
Der am 4. Dezember 2008 gestellte Antrag,
2
die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 8387/08 gegen die an die
Beigeladene gerichtete Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 26.
November 2008 anzuordnen,
3
hat Erfolg.
4
I. Der Antrag ist zulässig.
5
Insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt. Durch die an die Beigeladene
gerichtete Ordnungsverfügung kann die Antragstellerin als Inhaberin (Registrantin) der
Domain "xxx0000.com" in eigenen Rechten im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO verletzt
sein. Die durch die Inhaberschaft einer Domain vermittelten Nutzungsrechte sind durch
Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumspositionen.
6
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 2004 - 1 BvR 1306/02 -, NJW 2005, 589;
EGMR, Beschluss vom 18. September 2007 - 25379/04 -, MMR 2008, 29.
7
II. Der Antrag ist auch begründet.
8
Die im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene
Interessenabwägung fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus. Das Interesse der
Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage überwiegt
9
das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der gegen die Beigeladene
gerichteten Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 26. November 2008. Die
Regelungen der Ordnungsverfügung vom 26. November 2008,
"1. Ihnen wird aufgegeben, die von Ihnen registrierte Domain www.xxx0000.com zu
sperren / zu dekonnektieren mit dem Ziel, den Zugriff auf das mit der Domain
aufzurufende Internetangebot zu unterbinden. Die Sperrung / Dekonnektierung ist
bis zum 31.12.2010 aufrecht zu erhalten. Für diese Zeit hat eine Löschung der
Domain zu unterbleiben.
10
2. die Maßnahme zu 1. ist innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe dieses
Bescheides umzusetzen.
11
3. gleichzeitig wird Ihnen untersagt, die Domain www.xxx0000.com für eine
Folgeregistrierung freizugeben. Die Freigabe ist bis zum 30.11.2010 zu
unterlassen.
12
4. jegliche Hinweise, die ein Auffinden der hinter der Domain liegenden Inhalte
ermöglichen, für Nutzer, welche auf die zu sperrende Domain zugreifen wollen,
sind zu unterlassen.
13
5. die Maßnahmen zu 3. und 4. sind mit Bekanntgabe des Bescheides
sicherzustellen.
14
6. als Owner-Contact ist für die Zeit bis zum 30.11.2010 die Bezirksregierung E,
vertreten durch Herrn C, C Allee 0, 00000 E, an Stelle des bisherigen Owner-
Contacts einzutragen.
15
7. die Kosten der angeordneten Maßnahmen sind von Ihnen zu tragen,
8. für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Ziffern 1 bis 3 wird hiermit ein
Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000 Euro (zehntausend Euro) angedroht.
16
17
erweisen sich nach der im Aussetzungsverfahren nur möglichen und gebotenen
summarischen Prüfung als (zumindest) rechtswidrig.
18
1. Dies gilt zunächst in Hinsicht auf die Anordnung der Dekonnektierung der Domain
"www.xxx0000.com" in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 26. November 2008.
19
a) Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung angeordnete Dekonnektierung ist nicht von der
nach § 9 Abs. 1 GlüStV der Antragsgegnerin zukommenden Regelungsbefugnis
gedeckt. Mit dem Erlass der Ordnungsverfügung überschreitet die Antragsgegnerin die
Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen.
20
Ein Bundesland ist in seiner Verwaltungshoheit nach dem Territorialitätsprinzip im
Grundsatz auf sein Landesgebiet beschränkt (Verbandskompetenz).
21
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6; BVerwG, Urteil
vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984; Oldiges, Verbandskompetenz,
DÖV 1989, 873 (877), m. w. N.; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des
Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdnr. 35.
22
Dementsprechend ist die Antragsgegnerin nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, wie sich auch
im Vergleich zu der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV ergibt, im Grundsatz auf ein
Tätigwerden in den Grenzen des Landes Nordrhein-Westfalen beschränkt.
Ausnahmsweise kann sie – soweit sie hierzu ermächtigt wird, was hier, soweit
ersichtlich, nicht der Fall ist – nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV die Wirkung von
Anordnungen auf weitere Bundesländer erstrecken.
23
Die Wirkung der Dekonnektierungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom
26. November 2008 beschränkt sich nicht auf das Gebiet des Landes Nordrhein-
Westfalen, sondern erfasst zumindest das ganze Hoheitsgebiet der Bundesrepublik
Deutschland.
24
Die Überschreitung der Verbandskompetenz dürfte zumindest zur Rechtswidrigkeit der
Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 26. November 2008 führen.
25
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.3299 -, ZfWG 2008,
455; Oldiges, DÖV 1989, 873; Sachs, in: Stelkens / Bonk / Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage (2008), § 44 Rdnr. 161 ff., m. w. N..
26
Eine Reduzierung und Aufrechterhaltung der Ordnungsverfügung beschränkt auf das
Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen erscheint ausgeschlossen. Eine solche würde
voraussetzen, dass die Dekonnektierungsanordnung räumlich teilbar wäre. Zwar mag
es Verfügungen geben, deren Tenor sich räumlich teilen lässt. So geht die Kammer
davon aus, dass in der räumlich unbeschränkten Untersagung der Veranstaltung von
Glücksspiel im Internet und der Werbung für Glücksspiel im Internet als Minus eine auf
das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen beschränkte Untersagung enthalten ist.
27
Vgl. Beschlüsse vom 18. Mai 2009 - 27 L 71/09, 27 L 138/09, 27 L 190/09 und 27 L
40/09 -.
28
Auch legt sie zugrunde, dass sich diese als Teil räumlich von der Gesamtverfügung
abtrennen lässt und als selbständige Regelung weiter existieren kann, ohne ihren
Bedeutungsgehalt zu verändern. Mit der Dekonnektierung wird der Beigeladenen
jedoch eine einheitliche und einmalige Handlung abverlangt, welche sich auf Grund der
technischen Gegebenheiten nicht räumlich beschränken lässt sondern weltweit wirkt.
Die angeordnete Dekonnektierung führt dazu, dass die der Domain "xxx0000.com"
zugeordneten Inhalte der Antragstellerin weltweit nicht mehr mit Hilfe dieser Domain
abrufbar sind. Die Beigeladene vermittelt als Registrarin der ICANN den Zugriff auf die
Nameserverdienste und Registrierungsdatenbankdienste in Bezug auf die Top-Level-
Domain ".com". Die Nameserverdienste gewährleisten die Zuordnung des
Domainnamens ("xxx0000.com") zu der zugehörigen IP-Adresse (00.000.000.00) des
Rechners, von welchem die vom Nutzer durch Eingabe des Domainnamens
aufgerufenen Inhalte abzurufen sind. Die Aufnahme der für die Zuordnung erforderlichen
Informationen in den Nameserver wird als Konnektierung bezeichnet. Die
Konnektierung macht die Domain im Internet nutzbar. Als Gegenstück zur
Konnektierung werden durch die Dekonnektierung die zur Zuordnung der Domain zu
29
der zugehörigen IP-Adresse erforderlichen Informationen von dem Nameserver
gelöscht. Ein Abruf der Inhalte durch Eingabe des Domainnamens wird
ausgeschlossen.
Die Dekonnektierungsanordnung verletzt die Antragstellerin als Drittbetroffene in ihren
Rechten. Die Dekonnektierungsanordnung greift unmittelbar in die durch Art. 14 Abs. 1
GG geschützte Eigentumsposition der Antragstellerin an der Domain ein. Durch die
Dekonnektierung würde diese vollständig ausgehöhlt.
30
Ob der Verstoß gegen die Verbandskompetenz nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW
weitergehend zur Nichtigkeit führt, kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes
dahinstehen. Die aufschiebende Wirkung der Klage ist unabhängig von der
Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit anzuordnen.
31
Ebenso kann dahingestellt gelassen werden, inwieweit im Wege eines gleichzeitigen
Einschreitens aller Bundesländer oder im Wege des § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV durch die
Ermächtigung einer Behörde durch die Behörden aller anderen Bundesländer gegen
die Beigeladene eingeschritten werden könnte.
32
b) Offen gelassen werden kann weiter, ob die Beigeladene Störerin ist und die
Dekonnektierungsanordnung gegen sie als solche erlassen werden durfte. Dies
erscheint insoweit zweifelhaft als die Zurechnung im Rahmen der
Verhaltensstörerhaftung – abweichend von der Annahme der Antragsgegnerin in der
Begründung der Ordnungsverfügung vom 26. November 2008 – nach der Theorie der
unmittelbaren Verursachung auf Ursachen zu begrenzen ist, welche unmittelbar die
Gefahr oder Störung setzen und so die Gefahrengrenze überschreiten.
33
Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage (1986), S. 313.
34
c) In gleicher Weise offen gelassen werden kann, ob der Beigeladenen die
aufgegebene Dekonnektierung möglich ist. Nach dem Wortlaut des Tenors der
Ordnungsverfügung vom 26. November 2008 wird der Beigeladenen die
Dekonnektierung der Third-Level-Domain "www.xxx0000.com" aufgegeben. Die
Dekonnektierung einer Third-Level-Domain ist der Beigeladenen unzweifelhaft
unmöglich. Als Registrarin hat sie ausschließlich Zugriff auf die Second-Level-Domain
"xxx0000.com".
35
2. Aus der Rechtswidrigkeit der Anordnung in Ziffer 1 folgt zugleich die Rechtswidrigkeit
der Regelungen in den Ziffern 2 - 8 der Ordnungsverfügung. Die Regelungen knüpfen
unmittelbar an die Anordnung in Ziffer 1 an und setzen diese voraus.
36
III. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nach billigem Ermessen nicht
erstattungsfähig und nicht der Antragsgegnerin aufzuerlegen, da die Beigeladene
keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO)
ausgesetzt hat.
37
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG. Die
angeordnete Dekonnektierung führt zu keiner Verhinderung des Gewerbes der
Antragstellerin. Vielmehr wird sie (nur) an der Ausübung der Nutzungsrechte an der
Domain gehindert. Die Glücksspielvermittlung wird von der Antragstellerin durch weitere
38
Domains ausgeübt. Den Wert der Nutzungsrechte an der Domain schätzt die Kammer
auf 10.000,00 Euro. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Ziffer 1.6.2 Satz 1 des
Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (NVwZ 2004, 1327 = DVBl.
2004, 1525) außer Betracht. Der im Hauptsacheverfahren anzunehmende Wert wird im
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in Anwendung von Ziffer 1.5 Satz 1
Streitwertkatalog 2004 halbiert.