Urteil des VG Düsseldorf vom 17.04.2002
VG Düsseldorf: kaufkraftausgleich, währung, dienstort, pauschalierung, bundesamt, finanzen, kontrolle, geldsumme, begriff, behörde
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 10 K 3478/01
Datum:
17.04.2002
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
10. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
10 K 3478/01
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der
Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe
leistet.
Tatbestand:
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Der Kläger leistet seit dem 1. Juli 1999 als Soldat auf Zeit Dienst auf der xxxxxxxxxxxxxx
in xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx. Im Hinblick auf den Unterschied zwischen der Kaufkraft
des Dollar und der Kaufkraft der Deutschen Mark (seit dem 1. Januar 2002 des Euro) am
Dienstort erhält er einen monatlichen Zuschlag auf seine Dienstbezüge, welcher ab dem
1. August 2000 30 % der für die Berechnung dieses Ausgleichs maßgeblichen
Bezugsgröße (65 % der Inlandsdienstbezüge nebst Auslandszuschlag, ggf.
Urlaubsgeld/Sonder-zuwendung sowie Auslandskinderzuschlag) betrug.
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Mit Schreiben vom 16. Januar 2001 beantragte der Kläger bei der damaligen xxxxxx
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx die Zahlung eines höheren Kaufkraftausgleichs mit der
Begründung, der ihm gewährte Kaufkraftausgleich werde dem zunehmenden
Kaufkraftschwund der DM in den USA und insbesondere "den tatsächlichen finanziellen
Gegebenheiten vor Ort" nicht gerecht.
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Diesen Antrag lehnte die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx mit Bescheid vom 6. Februar
2001 ab. Die gegen diese Entscheidung erhobene Beschwerde des Klägers wurde
durch Beschwerdebescheid der xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx vom 15. Mai 2001
zurückgewiesen.
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Der Kläger hat am 25. Juni 2001 Klage erhoben, mit der er seine Forderung nach einem
höheren Kaufkraftausgleich weiterverfolgt. Zur Begründung seines Begehrens hat er im
Verlauf des Verfahrens im Wesentlichen Folgendes geltend gemacht:
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Nach den vom Statistischen Bundesamt ermittelten Daten erhalte man in den USA,
bezogen auf die Stadt Washington, für einen Euro lediglich Waren und Dienstleistungen
im Gegenwert von 70 Cent. Dem werde der nach wie vor in Höhe von 30 % gewährte
Kaufkraftausgleich auf den ersten Blick zwar gerecht; die Verhältnisse in der Gegend, in
der sich die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx befinde, seien jedoch andere als die in
Washington. Die dünne Besiedlung einerseits und die auf Grund zahlreicher
Sehenswürdigkeiten in der Umgebung von xxxxxxxx erheblichen Touristenströme
andererseits hätten ein höheres Preisniveau zur Folge, welches mit dem gewährten
Kaufkraftausgleich von 30 % nicht abgedeckt werden könne.
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Der Kläger beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der xxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxx vom 6.
Februar 2001 und des Beschwerdebescheides derselben Behörde vom 15. Mai 2001 zu
verpflichten, über seinen Antrag vom 16. Januar 2001, ihm einen höheren als den
tatsächlich gezahlten Kaufkraftausgleich von 30 % zu gewähren, unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie beruft sich im Wesentlichen darauf, bei der Festsetzung des Kaufkraftausgleichs
nicht auf die örtlichen Verhältnisse in jedem einzelnen Dienstort Rücksicht nehmen zu
müssen, sondern jeweils für größere Gebiete insoweit zu einer Pauschalierung
berechtigt zu sein. Die Ermittlung des Kaufkraftausgleichs im vorliegenden Fall sei - was
die Preisermittlung in den USA betreffe - örtlich differenziert nach Amtsbezirken
vorgenommen worden. Dabei habe sich für den Amtsbezirk xxxxxxx, in dem sich die
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx befinde, der als angemessen anzusehende
Kaufkraftausgleich von 30 % ergeben.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx ergänzend Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage hat keinen Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf den von ihm am 16.
Januar 2001 beantragten höheren Kaufkraftausgleich.
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Gemäß § 7 Satz 1 BBesG ist in den Fällen, in denen ein Beamter, Richter oder Soldat
seinen dienstlichen Wohnsitz in einem fremden Währungsgebiet hat und über seine
Bezüge in der Währung dieses Gebietes verfügen muss, ein Unterschied zwischen der
Kaufkraft der fremden Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark (jetzt des Euro)
durch Zu- oder Abschläge auszugleichen (Kaufkraftausgleich). Neben dieser, dem
Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung (vgl. § 2 BBesG) folgend, normativen
Begründung des Anspruchs auf kaufkraftentsprechende Bezüge ergibt sich aus § 54
BBesG unmittelbar von Gesetzes wegen auch die Bezugsgröße für die Berechnung des
Kaufkraftausgleichs, welche im Falle des der Besoldungsgruppe A 7 angehörenden
Klägers 65 % der Dienstbezüge nach § 52 BBesG beträgt (vgl. § 54 Abs. 1 Satz 2, Abs.
2). Demgegenüber ist die Festlegung der Höhe des jeweiligen Kaufkraftausgleichs
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gemäß §§ 7 Satz 2, 54 Abs. 1 Satz 1 ministerieller Bestimmung überlassen: Der
Kaufkraftausgleich wird vom Bundesminister des Auswärtigen im Einvernehmen mit
dem Bundesminister des Innern und dem Bundesminister der Finanzen, hinsichtlich der
Bundeswehrdienstorte im Ausland auch im Einvernehmen mit dem Bundesminister der
Verteidigung, geregelt.
An die entsprechende Regelung durch die Exekutive sind alle mit der Zahlung von
Dienstbezügen befassten Dienststellen gebunden. Deshalb ist der Kläger sowohl in
dem seinen Antrag auf Gewährung eines höheren Kaufkraftausgleichs ablehnenden
Ausgangsbescheid als auch im anschließenden Beschwerdeverfahren seitens der
damaligen xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx zu Recht darauf hingewiesen worden, dass die
mit der Zahlbarmachung seiner Dienstbezüge befasste Behörde keine Möglichkeit
habe, ihm einen höheren als den bereits gewährten Kaufkraftausgleich zuzustehen.
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Nachprüfbar ist die oberstbehördliche Festlegung des Umfangs des
besoldungsrechtlichen Kaufkraftausgleichs allerdings im Rahmen des vorliegenden
Verwaltungsrechtsstreits, wobei eine gerichtliche Kontrolle insoweit jedoch nur
eingeschränkt stattfinden kann,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 - 2 C 24/94 -, BVerwGE, 99, 355.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang Folgendes ausgeführt:
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"Die Bedeutung der §§ 7 Satz 2, 54 Satz 1 BBesG erschöpft sich nicht in einer
Kompetenz- und Verfahrensregelung. Vielmehr ist dem Bundesminister des Innern eine
Einschätzungsermächtigung bei der Bestimmung und Anwendung der Methode, nach
der Kaufkraftunterschiede ermittelt werden, und eine Befugnis zur Generalisierung und
Pauschalierung bei der Festsetzung der Höhe des Kaufkraftausgleichs eingeräumt.
Diese Prärogativen ergeben sich daraus, dass sich die Kaufkraft einer Währung wie
auch der Unterschied der Kaufkraft verschiedener Währungen einer rein emphirischen
Bestimmung entziehen. Die Kaufkraft einer Währung stellt keine "Tatsache" in dem
Sinne dar, dass sie unter sorgfältiger Beachtung bestimmter methodischer Regeln exakt
oder nach Maßgabe der von dem Messverfahren erzielten Genauigkeit nur annähernd
objektiv bestimmt werden kann. Vielmehr verlangen die in Betracht kommenden
Methoden zur Ermittlung von Kaufkraftunterschieden zahlreiche Wertungen - wie z.B.
die Festlegung eines "Warenkorbes" hinsichtlich der Auswahl der Güterkombination,
der Auswahl des Gewichtungschemas und der Auswahl der Preisrepräsentanten nach
Güterart, Qualität und Verkaufsstelle bei Anwendung der Methode des Preisvergleichs
(vgl. dazu auch BTDrucks 7/1906 S 79, Begründung der Bundesregierung zu § 7) -, die
einer präzisen Tatsachenfeststellung wie auch einer rechtlichen Erkenntnis kaum
zugänglich sind. Diesen Gegebenheiten hat der Gesetzgeber Rechnung getragen und
dem Bundesminister des Innern die Befugnis eingeräumt, den Kaufkraftausgleich zu
"regeln". Bereits nach § 2 Abs. 2 BBesG in der Fassung vom 18. Dezember 1963 (BGBl.
I S. 917), wonach der Bundesminister des Innern "bestimmte", inwieweit die Kaufkraft
der Dienstbezüge durch Zu- oder Abschläge sicherzustellen ist, war diesem "eine
gewissen Freiheit in der Auswahl der Berechnungsmethode" und die Möglichkeit "der
Pauschalierung" eingeräumt (BVerwGE 38, 139 [141 f.]). Durch die Neufassung der
Vorschrift über den Kaufkraftausgleich sollten diese Befugnisse nicht eingeschränkt (vgl.
BTDrucks 7/1906 a.a.O.), sondern - insbesondere durch Verwendung des Begriffs
"regeln" an Stelle von "bestimmen" - besonders herausgestellt werden
(Clemens/Millack, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: November
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1994, § 7 BBesG Anm. 2.3 und 3 a; vgl. auch Schwegmann/Summer
Bundesbesoldungsgesetz, Stand: Januar 1995, § 7 BBesG Rn. 11). Diese besondere
Regelungskompetenz des Bundesministers des Innern ist im Rahmen
verwaltungsgerichtlicher Kontrolle zu respektieren."
Die vom Gericht vorzunehmende Prüfung, ob der Kaufkraftausgleich der Höhe nach
rechtmäßig festgesetzt ist, kann sich nach alledem nur darauf erstrecken, ob die
materiell-rechtlichen Voraussetzungen beachtet worden sind (1.), ob die Regelung des
Kaufkraftausgleichs verfahrensfehlerfrei erfolgt ist (2.) und ob bei der Ermittlung von
Kaufkraftunterschieden und bei der Pauschalierung des Kaufkraftausgleichs
unsachgemäße Erwägungen angestellt worden sind (3.). Im vorliegenden Fall ergeben
sich hierbei keine Beanstandungen, die es rechtfertigen könnten, die Beklagte zu
verpflichten, für die Gewährung eines höheren Kaufkraftausgleichs Sorge zu tragen.
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1. Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte die gesetzlichen Voraussetzungen für die
Festsetzung des Kaufkraftausgleichs nicht zutreffend erkannt hat, sind nicht ersichtlich.
§ 7 bezieht den Kaufkraftausgleich auf den Unterschied zwischen der Kaufkraft der
fremden Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark bzw. nunmehr des Euro. Der
Begriff "Kaufkraft" bezeichnet die Menge von Gütern, die für eine bestimmte Geldsumme
eintauscht werden kann. Kaufkraftunterschiede bestehen dann, wenn die Wechselkurse
zwischen zwei Währungen nicht mit der jeweiligen Binnenkaufkraft übereinstimmen und
für den Erwerb der gleichen Mengen Güter gleicher Qualität in dem einen
Währungsgebiet eine höhere Geldsumme aufgewendet werden muss als in dem
anderen. Ist die Kaufkraft der Deutschen Mark höher als die der fremden Währung, wird
ein Ausgleich durch Abschlag vorgenommen; tritt ein Kaufkraftverlust ein, erfolgt der
Ausgleich durch Zuschlag. Da der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass auch
diejenigen, die über ihre Bezüge in fremder Währung verfügen müssen, durchschnittlich
etwa 40 % der Dienstbezüge für Ausgaben im Inland verwenden (BTDrucks 7/1906 S
89, Begründung der Bundesregierung), bezieht § 54 BBesG den Kaufkraftausgleich
grundsätzlich auf 60 % der Dienstbezüge (Abs. 1 Satz 2); abweichend hiervon werden
der Berechnung des Kaufkraftzuschlages von Beamten und Soldaten in den
Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 65 % zu Grunde gelegt (Abs. 2 Satz 1). Die Beklagte ist
von dem dargelegten normativen Begriff der Kaufkraft ausgegangen, hat eine Relation
zwischen der Kaufkraft der Deutschen Mark und des US-Dollars gebildet und nach
diesem Faktor 65 % der Dienstbezüge des Klägers ausgeglichen.
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2.
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3. Gemäß §§ 7, 54 BBesG wird der Kaufkraftausgleich vom Bundesminister des Innern
im Benehmen mit dem Bundesminister der Finanzen und dem Auswärtigen Amt,
hinsichtlich der Bundeswehrdienstorte im Ausland auch im Einvernehmen mit dem
Bundesminister der Verteidigung, geregelt. Das gesetzlich geforderte Benehmen ist
durch eine Abstimmung zwischen den beteiligten Ressorts herzustellen. Ein
Einvernehmen braucht nicht erzielt zu werden. Die Verfahrensbestimmung erfasst
sowohl die Grundsätze für die Ermittlung von Kaufkraftunterschieden als auch die
Festsetzung des Kaufkraftausgleichs,
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4.
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vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 - 2 C 24/94 -, a.a.O..
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Wie sich aus den von der Beklagten im zeitgleich verhandelten Parallelverfahren 10 K
3478/01 vorgelegten Unterlagen ergibt, ist die hier streitige Festsetzung des
Kaufkraftausgleichs auf der Grundlage einer zwischen dem Auswärtigen Amt, dem
Bundesministerium des Innern, dem Bundesministerium der Finanzen und dem
Bundesministerium der Verteidigung geschlossenen Vereinbarung vom 1. September
1998 erfolgt. Danach wird der Kaufkraftausgleich anhand vom Statistischen Bundesamt
ermittelter Teuerungsziffern vom Auswärtigen Amt - nach Herstellung des
Einvernehmens mit den an der Auslandsbesoldung beteiligten Ressorts (BMF, BMVg,
BMI) - festgesetzt. Das Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern gilt als
hergestellt, wenn dem Vorschlag des Statistischen Bundesamts zur Änderung des
Kaufkraftausgleichs durch das Auswärtige Amt entsprochen wird. In einem Land mit
mehreren Dienstorten soll möglichst für jeden Dienstort durch einen Preisbericht oder
eine örtliche Preiserhebung eine eigene Teuerungsziffer berechnet werden. Das
geschieht durch eine Vollerhebung (i.d.R. am Dienstort der Botschaft) und durch
Erhebungen mit einem verkürzten Warenkorb durch die konsularische/n Vertretung/en.
Über die vom Statistischen Bundesamt vorzuschlagenden örtlichen Differenzierungen
nach Auswertung der Preisberichte stellen die Ressorts Einvernehmen her. Schließlich
erfolgt die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs auf einen durch 5 ohne Rest teilbaren
Vomhundertsatz. Dass im vorliegenden Fall nicht nach diesen, vom Gericht nicht zu
beanstandenden Verfahrensregeln vorgegangen worden sein könnte, ist nicht
ersichtlich. Insbesondere hat die Beklagte die vom Kläger geforderten örtlichen
Differenzierungen bei der Ermittlung des Kraufkraftunterschiedes berücksichtigt, indem
sie die Preisermittlungen jeweils "amtsbezirksbezogen" vorgenommen hat. Die
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx gehört zum Amtsbezirk xxxxxxx, für den allein in der Zeit vom
1. Februar 2000 bis zum 1. Dezember 2001 fünfmal eine Überprüfung des
Kaufkraftausgleichs stattgefunden hat, nämlich zum 1. August 2000, 1. Februar 2001, 1.
April 2001, 1. November 2001 und 1. Dezember 2001. Schon daraus ergibt sich das
Bemühen um eine ständige Aktualisierung des für erforderlich gehaltenen
Kaufkraftausgleichs.
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5. Dass die Ermittlung der Kaufkraftunterschiede durch unsachgemäße Erwägungen
beeinflusst worden sein könnte, ist schließlich ebenfalls nicht ersichtlich. Ein
entsprechender Verdacht lässt sich insbesondere nicht aus der Behauptung des
Klägers, der für seinen Auslandsdienstort festgestellte Kaufkraftausgleich orientiere sich
an einem Vergleich der Verhältnisse in Bonn und Washington, herleiten, denn dies trifft -
wie bereits dargelegt - im vorliegenden Fall nicht zu.
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6.
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Nach alledem war die Klage mit der sich aus § 154 Abs. 1 ergebenden Kostenfolge
abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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