Urteil des VG Düsseldorf vom 26.10.2006
VG Düsseldorf: landschaftsplan, verfassungskonforme auslegung, sport, befreiung, stadt, gemeinde, ausschluss, grundstück, raumordnung, bekanntmachung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 4 K 4356/05
Datum:
26.10.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
4. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
4 K 4356/05
Tenor:
Es wird festgestellt, dass für die von der Klägerin beabsichtigte
Einrichtung einer Tauchschule auf Schwimmponton auf dem Grundstück
der Stadt H1, G1 tlw., wie mit dem Bauantrag vom 21. Januar 2003
beschrieben, keine landschaftsrechtliche Befreiung gemäß § 69 Abs. 1
LG NRW von den Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des
Landschaftsplanes Nr. 9 H1" des Kreises L vom 6. Oktober 1982
erforderlich ist.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst zu tragen
hat.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte
darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin
vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand:
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Die Klägerin betreibt die Nassabgrabung H1 I in H1-L1 auf den Grundstücken G2, G3,
G4, G5, G6, G7 und G1 (vormals Flurstücke 0, 0, 0, 00, 00, 00, 00). Die erste
Abgrabungsgenehmigung für das Projekt wurde mit Bescheid vom 15. November 1974
erteilt, die entsprechende wasserrechtliche Erlaubnis mit Bescheid vom 12. Februar
1975. Die Abgrabungsgenehmigung sah ursprünglich einen Abschluss des Vorhabens
bis zum 31. Dezember 1985 vor. In der Folgezeit wurde die Dauer der Abgrabung durch
Änderungsbescheide mehrfach verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2011 durch
Änderungsbeschluss vom 25. April 2000 des Beklagten zu dem
Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung E vom 10. Februar 1998. Die
Rekultivierung muss danach bis zum 31. Dezember 2012 fertig gestellt sein.
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Derzeit gilt für das Vorhaben die Zulassung des Abschlussbetriebsplanes für den
Quarz- und Quarzittagebau H1 I mit Bescheid des Bergamtes N vom 28. September
3
2006. Die Zulassung ist unbefristet erteilt worden. Für die Rekultivierung gilt
unverändert das Abschlussdatum des 31. Dezember 2012. Wegen der Einzelheiten wird
auf den in der mündlichen Verhandlung überreichten Bescheid des Bergamtes Bezug
genommen.
Durch die Nassauskiesung ist ein offener Grundwassersee mit einer zusammen
hängenden Wasseroberfläche von rund 45 ha und einer Tiefe von drei bis zu 25 Metern
entstanden. Abgebaut werden insgesamt über 4 Mio. cbm Sand und Kies.
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Der Bereich des Abgrabungsunternehmens und seiner Umgebung unterliegt
verschiedenen raum- und fachplanerischen Vorgaben:
5
Der Gebietsentwicklungsplan 1986 für den Regierungsbezirk E sah für den Bereich des
Abgrabungsvorhabens - teilweise überlagernd - eine Abgrabungskonzentrationszone,
die Bildung eines oberirdischen Gewässers, einen Bereich für den Schutz der
Landschaft, einen Erholungsbereich und unmittelbar westlich und nördlich neben dem
Baggersee einen Freizeit- und Erholungsschwerpunkt vor. Wegen der Einzelheiten wird
auf die dem GEP 1986 für den Regierungsbezirk E beigefügte Karte L 0000, L, Bezug
genommen.
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Der Gebietsentwicklungsplan 99 für den Regierungsbezirk E trifft folgende
Festsetzungen: Nördlich der ausgewiesenen Wasserfläche (Baggersee H1 I) liegt ein
ausgedehntes Gebiet zum Schutz der Natur (O). Die nördliche Spitze des Baggersees
und ihre nähere Umgebung ist als Fläche zum Schutz der Landschaft und
landschaftsorientierten Erholung dargestellt; darunter befindet sich westlich des
Baggersees ein größerer Bereich für Ferieneinrichtungen und Freizeitanlagen. Wegen
der Einzelheiten wird auf die dem GEP 1999 beigefügte Karte L 0000, L, Bezug
genommen.
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Der Nordteil des Baggersees, der nördliche Uferbereich und die westlich, nördlich und
östlich daran anschließenden Flächen werden durch das Landschaftsschutzgebiet „Qer
Höhenrand und O" des Landschaftsplans Nr. 9 - H1 - des Kreises L vom 6. Oktober
1982 (Landschaftsplan 1982) erfasst. Die Grenze des Landschaftsschutzgebietes
verläuft west-östlich quer durch den See. Vor Inkrafttreten des Landschaftsplanes war
derselbe Bereich im Nordteil des Baggersees Teil eines durch die
Landschaftsschutzverordnung des Regierungspräsidenten E vom 5. Dezember 1969
(Amtsblatt der Bezirksregierung E, 1969, Nr. 0000, Seite 476, vom 18. Dezember 1969 -
LandschaftsschutzVO 1969) festgesetzten Landschaftsschutzgebietes.
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Der Baggersee H1 I wird von dem für das Stadtgebiet der Beigeladenen in 1976
erlassenen Flächennutzungsplan erfasst. Wegen der Einzelheiten der Darstellung wird
auf den Plan Bezug genommen. Der Flächennutzungsplan wurde im Jahr 1979
geändert. Die Änderungen sind am 1. Februar 1980 in Kraft getreten. Sie betrafen unter
anderem den Baggersee H1 I. Wegen der Einzelheiten wird auf Nr. 13 des
Erläuterungsberichts zur 1. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen
und der der Änderung beigegebenen kartografischen Darstellung verwiesen.
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Mit der seit dem 19. März 1999 wirksamen 26. Änderung des Flächennutzungsplanes
erfolgte im südlichen Bereich des Baggersees eine Konkretisierung der
Zweckbestimmung mit der Ausweisung eines Naturfreibades. Der Bäderbereich im
südlichen Teil des Baggersees wird außerdem durch den Bebauungsplan Nr. 11 - L1 -
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der Beigeladenen erfasst. Entsprechend seinen Festsetzungen wurden dort das
Freizeitbad „N1ness" und ein den See nutzendes Naturfreibad errichtet.
Für den Nordteil des Baggersees (Bereich des Landschaftsschutzgebietes „Qer
Höhenrand und Otal") gibt es derzeit keinen verbindlichen Bebauungsplan. Vorentwürfe
eines Bebauungsplanes (Nr. 4/1 und 4/2, H1 6, Ortsteil L1, Stand April/Mai 1978)
wurden nicht verwirklicht, der Aufstellungsbeschluss vom 14. September 1972 wurde
am 10. Juni 1999 aufgehoben. Der Ausschuss für Planung, Umwelt und Verkehr der
Beigeladenen hat am 21. März 2006 die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 15 - L1 -
beschlossen. Damit soll unter anderem die planungsrechtliche Grundlage für die
Errichtung einer Tauchschule am Westufer des Baggersees geschaffen werden.
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Die Klägerin beantragte bei der Beigeladenen unter dem 21. Januar 2003 die Erteilung
einer Baugenehmigung zum Neubau einer Tauchschule auf Schwimmponton in H1-L1,
„Wsche Weide", am L2weg, G1 bei der Beigeladenen. Das eingeschossige
Tauchschulgebäude mit einer Grundfläche von rund 440 qm (es soll Sanitär- und
Umkleideräume, Werkstatt, Küche, einen Schulungsraum und ein Tauchbecken
erhalten) wird auf einem 560 qm großen Schwimmponton errichtet, der aus aneinander
gekoppelten Betonschwimmkörpern von je 19,90x3,80 Metern besteht. Der
Schwimmponton ist durch einen Steg mit dem Seeufer verbunden, der in gerader
Fortsetzung des L2weges verläuft. Nach den Bauvorlagen soll rechts- und links des
Zugangsweges am Seeufer ein Parkplatz mit insgesamt 20 PKW Stellplätzen entstehen.
Wegen der Einzelheiten des Bauvorhabens wird auf den Inhalt der von der
Beigeladenen vorgelegten Baugenehmigungsakten verwiesen.
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Über das Baugesuch vom 21. Januar 2003 ist noch nicht entschieden. Das
Baugenehmigungsverfahren ruht derzeit.
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Ebenfalls unter dem 21. Januar 2003 stellte die Klägerin wegen der geplanten
Errichtung der Tauchschule einen Antrag auf eine wasserrechtliche Genehmigung
gemäß § 99 LWG. Darüber ist ebenfalls noch nicht entschieden. Das wasserrechtliche
Genehmigungsverfahren ruht.
14
Wegen der in den Bestimmungen des Landschaftsplanes 1982 enthaltenen
landschaftsrechtlichen Bauverbote stellte die Klägerin bei der unteren
Landschaftsbehörde des Beklagten unter dem 20. Juli 2004 einen Antrag auf Befreiung.
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Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 7. März 2005 ab.
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Die Klägerin erhob dagegen unter dem 9. März 2005 Widerspruch, den die
Bezirksregierung E mit Widerspruchsbescheid vom 7. September 2005 zurück wies.
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Die Klägerin hat am 4. Oktober 2005 Klage erhoben.
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Sie beantragt,
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festzustellen, dass für die von ihr beabsichtigte Einrichtung einer Tauchschule auf
Schwimmponton auf dem Grundstück der Stadt H1, G1 tlw., wie mit dem Bauantrag vom
21. Januar 2003 beschrieben, keine landschaftsrechtliche Befreiung gemäß § 69 Abs. 1
LG NRW von den Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des Landschaftsplanes Nr. 9 „H1"
des Kreises L erforderlich ist,
20
hilfsweise,
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den Beklagten unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 7. März 2005 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 7. September 2005
zu verpflichten, ihr gemäß ihrem Antrag vom 20. Juli 2004 eine landschaftsrechtliche
Befreiung gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW von den Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des
Landschaftsplanes Nr. 9 „H1" des Kreises L zur Errichtung einer Tauchschule auf
Schwimmponton auf dem Grundstück der Beigeladenen in H1, G1 tlw., wie mit dem
Bauantrag vom 21. Januar 2003 beschrieben, zu erteilen,
22
äußerst hilfsweise,
23
den Beklagten unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 7. März 2005 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 7. September 2005
zu verpflichten, ihren Antrag vom 20. Juli 2004 auf eine landschaftsrechtliche Befreiung
gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW von den Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des
Landschaftsplanes Nr. 9 „H1" des Kreises L zur Errichtung einer Tauchschule auf
Schwimmponton auf dem Grundstück der Beigeladenen in H1, G1 tlw., wie mit dem
Bauantrag vom 21. Januar 2003 beschrieben, erneut unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichtes zu bescheiden,
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und im Unterliegensfall die Berufung wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache
zuzulassen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten und der Beigeladenen und der
Gerichtsakten verwiesen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist mit dem Hauptantrag begründet. Die Klägerin bedarf für ihr Vorhaben
keiner landschaftsrechtlichen Befreiung nach Maßgabe von Nr. 3, Abschnitt 3.3
(Allgemeine Bestimmungen für alle Landschaftsschutzgebiete nach § 21 LG) des
Landschaftsplanes 1982 in Verbindung mit § 69 LG. Der beabsichtigten Anlage einer
Tauchschule in dem Baggersee H1 I stehen die für Landschaftsschutzgebiete allgemein
erlassenen Bauverbote des Landschaftsplans nicht entgegen. Diese Verbotsvorschriften
sind nichtig. Die Tauchschule ist landschaftsrechtlich erlaubnis- und befreiungsfrei
zulässig.
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1. Der am 6. Oktober 1982 in Kraft getretene und die Landschaftsschutzverordnung
1969 außer Kraft setzende (vgl. § 73 Abs. 1 des Landschaftsgesetzes in der bei
Inkrafttreten des Landschaftsplanes geltenden Fassung der Bekanntmachung der
Neufassung des Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushaltes und zur Entwicklung der
Landschaft vom 26. Juni 1980, GVNW Nr. 53 vom 18. August 1980, Seite 734, LG 1980)
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Landschaftsplan 1982 erfasst das Vorhaben der Klägerin durch das festgesetzte
Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.2 „Qer Höhenrand und Otal". Das ergibt sich aus der
zeichnerischen Darstellung der Festsetzungskarte. Zwar ist in der Anlage 5 zum
Landschaftsplan 1982 (Auszug aus den Flurkarten und dem Liegenschaftsbuch zu den
Festsetzungen nach §§ 19 bis 26 LG) das betroffene Flurstück (G1) als Teil des
Landschaftsschutzgebietes nicht ausdrücklich aufgeführt. Es gehört aber zu den
Flurstücken des bei Inkrafttreten des Landschaftsplanes im Jahr 1982 bestehenden
Flurbereinigungsgebietes I, die der Landschaftsplan pauschal in Bezug nimmt. Die
Zugehörigkeit des Vorhabengrundstücks zum Landschaftsschutzgebiet ist zwischen den
Beteiligten nicht umstritten. Die südliche Grenze des Landschaftsschutzgebietes teilt
den Baggersee H1 I in einen nördlichen (kleinen), landschaftsgeschützten Bereich und
einen weitaus größeren Südteil außerhalb des Landschaftsschutzgebietes. Das
geplante Tauchschulgebäude auf Schwimmponton liegt auf dieser Grenze und mit
seiner nördlichen Hälfte innerhalb des Landschaftsschutzgebietes. Vergleichbares gilt
für den am Ufer vorgelagerten Parkplatz. Der Betrieb der Tauchschule nutzt die nach der
Festsetzungskarte im Landschaftsschutzgebiet gelegene Wasserfläche in vollem
Umfang.
2. Das Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.2 „Qer Höhenrand und Otal" ist als solches
festgesetzt worden zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des
Naturhaushaltes oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und wegen der Vielfalt,
Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes (§ 21 a, b LG 1980) Zur Erreichung
dieser Schutzzwecke normiert der Landschaftsplan 1982 in den für
Landschaftsschutzgebiete allgemein geltenden Vorschriften Verbote, die auch das
Vorhaben der Klägerin betreffen. Verboten ist nach Nr. 3.3, 1. a) der Allgemeinen
Bestimmungen für alle Landschaftsschutzgebiete die Errichtung baulicher Anlagen,
auch wenn sie keiner bauaufsichtlichen Genehmigung bedürfen; es ist nach Buchst. b)
verboten, Bootsstege oder sonstige feste Einrichtungen für den Wassersport zu errichten
oder Stellplätze für Kraftfahrzeuge anzulegen; schließlich ist es gemäß Buchst. e)
verboten, Ufergehölze zu beseitigen oder zu beschädigen. Die besonderen
Bestimmungen für das Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal" (3.3.2 des
Landschaftsplanes 1982) enthalten keine weiter gehenden Verbotsregelungen.
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3. Die genannten Verbotsklauseln schließen, ihre Wirksamkeit unterstellt, die
Verwirklichung des Vorhabens der Klägerin aus. Ausnahme- und Befreiungsregelungen
des Landschaftsplanes 1982 kommen dem Vorhaben nicht zu Gute.
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3.1 Die spezielle Befreiungsvorschrift der Nr. 3.3., 1 a) gilt nur für landwirtschaftliche
Bauten (vgl. § 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 des Bundesbaugesetzes in der Fassung der
Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I 2256), vor Inkrafttreten des
Landschaftsplanes 1982 zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Juli 1979 (BGBl. I, 949) -
BBauG 1976 -). Die Voraussetzungen der „Unberührtheitsklausel" in Nr. 2 zu 3.3 der
textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes 1982 liegen nicht vor.
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3.2 Ausnahmeregelungen zu Gunsten ortsfester Einrichtungen für den Wassersport oder
von Stellplätzen für diese Einrichtungen gibt es nicht.
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3.3 Durch das spezifische Verbot von baulichen Anlagen für den Wassersport werden
zugleich Ansprüche auf landschaftsrechtliche Befreiungen gemäß Nr. 3 zu 3.3 der
textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes in Verbindung mit § 69 Abs. 1 LG für
Anlagen des Wassersportes ausgeschlossen. Die Verbotsvorschriften richten sich
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gezielt gegen alles, was der ortsfesten Ausübung des Wassersportes dient, vor allem
gegen die Errichtung von dafür genutzten Gebäuden und von Parkplätzen für die
Wassersportler. Die eindeutige, umfassende und also bewusst getroffene
Verbotsregelung lässt keinen Raum für atypische Sachverhalte. Die wären aber
Voraussetzung für eine Befreiung (OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2000, 20 A 3644/98,
ZfB 2001, 203 ff.). Die im Ausschluss von Wassersportanlagen liegende Härte für einen
potenziellen Interessenten ist beabsichtigt. Durchbrechungen würden dem
Grundkonzept der Planung zuwider laufen. Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem
Entwicklungsziel 4 des Landschaftsplanes, das für die Abgrabungsflächen in L1 den
Ausbau der Landschaft für die Erholung oder den Fremdenverkehr festsetzt und dazu
auch die gesellige und sportliche Erholung (Freizeitpark, Sport- und Spielanlagen)
durch die Gestaltung der Abgrabungsflächen vorsieht. Die Regelungen über die
Entwicklungsziele gehen den für das Landschaftsschutzgebiet geltenden Verbote nicht
vor, sondern entfalten sich nur innerhalb der dadurch gezogenen Grenzen. Danach
findet im Bereich des Landschaftsschutzgebietes „Qer Höhenrand und Otal" keine
Entwicklung hin zu einem Bereich für die sportliche Erholung statt, die nur eine der
Möglichkeiten zur Verwirklichung des Entwicklungszieles ist. Insbesondere ortsfeste
Anlagen für den Wassersport mit Bauten und Stellplätzen sind ausgeschlossen. Das
durch den Landschaftsplan 1982 statuierte Verbot von Wassersporteinrichtungen ist
strikt, ausnahmslos und ohne Befreiungsmöglichkeit. Die Möglichkeit der Befreiung aus
überwiegenden Gründen des Wohls der Allgemeinheit führt in diesem Zusammenhang
nicht weiter. Sie geschieht allein im öffentlichen Interesse. Subjektiv öffentliche Rechte
Privater lassen sich daraus nicht ableiten.
4. Das uneingeschränkte Verbot von Wassersporteinrichtungen unter Ausschluss von
Befreiungsansprüchen Privater korrespondiert mit den in den textlichen Festsetzungen
des Landschaftsplanes enthaltenen Schutzzwecken für das Landschaftsschutzgebiet
„Qer Höhenrand und Otal". Ob deren Formulierung bei sachgerechter Auslegung unter
Hinzuziehung der Erläuterungen und der Verbotsvorschriften den Anforderungen von §
19 Abs. 2 LG 1980 genügen, kann dahin stehen. Die Schutzzweckbestimmung
beinhaltet nach den textlichen Festsetzungen unter 3.3.2 des Landschaftsplanes 1982
(Besondere Bestimmungen zum Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal",
rechte Spalte, Erläuterungen) in abstrakter Form den Zweck der Unterschutzstellung,
nämlich die Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder der
Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des
Landschaftsbildes (§ 21 Buchst. a) und b) LG 1980, aber gerade nicht die besondere
Bedeutung für die Erholung (§ 21 Buchst. c) LG 1980).
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Der Wassersport dient der Erholung der Menschen, bringt aber Unruhe in die Natur und
verändert das Landschaftsbild. Schutzzweck und Verbote des Landschaftsplanes bilden
ein in sich schlüssiges Regelungssystem. Letztere halten den Nordteil der Wasserfläche
des Baggersees H1 I und dessen Umgebung, soweit sie zum Landschaftsschutzgebiet
gehören, ausnahmslos und befreiungsfeindlich von jeder Art von dauerhafter
Wassersporteinrichtung frei. Flankiert wird das Verbot durch den in gleicher Weise
uneingeschränkten Ausschluss von Stellplatzanlagen auf den dem
Landschaftsschutzgebiet zugehörigen, wassernahen Landflächen. Die Verbote sichern
die durch den Landschaftsplan bezweckte Eigenart des Gebietes. Festgesetzt wird so
ein Landschaftsschutzgebiet, das die Landschaft um ihrer selbst willen und zur ruhigen
Betrachtung vor Beeinträchtigungen, insbesondere durch den Wassersport und die
zugehörigen ortsfesten Einrichtungen, schützt.
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5. Die rigide Verbotsregelung des Landschaftsplans kann nicht restriktiv ausgelegt
werden. Wortlaut und Sinn geben dazu keinen Anlass. Der aus dem Zusammenspiel
von Zielen und Verbot folgende Schutzzweck des Landschaftsplanes 1982 steht dem
entgegen. Eine „verfassungskonforme Reduktion" aus Gründen des Eigentumsschutzes
oder der rechtsstaatlich begründeten Verhältnismäßigkeit kommt nicht in Frage. Das gilt
schon deshalb, weil jede Auslegung, auch diejenige, die der Aufrechterhaltung der
Norm zur Wahrung verfassungsrechtlich geschützter Rechte ihrer Adressaten anstatt
ihrer Verwerfung dient, ihre Grenze am Wortlaut der Vorschriften findet. Der
Anwendungsbereich von Ausnahmen, die der Landschaftsbehörde ein Ermessen bei
der Überwindung von Verboten einräumen, kann verfassungskonform erweitert werden.
Fehlen, wie hier, Ausnahmevorschriften und sind die tatbestandlichen Voraussetzungen
der Befreiung bei bestimmten Verbotsregelungen schlechterdings nicht gegeben,
scheitert dagegen eine verfassungskonforme Auslegung. Ein Verbot, ortsfeste
Wassersporteinrichtungen zu bauen, kann nicht durch eine verfassungskonforme
Auslegung in ihr Gegenteil verkehrt werden. Die Norm ist entweder gültig oder
rechtswidrig und damit nichtig.
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6. Das uneingeschränkte Verbot von Wassersporteinrichtungen zu Erholungszwecken
auf und an dem Nordteil des Baggersees H1 I ist nichtig. Als untergesetzliche
Rechtsnorm (der Landschaftsplan wird als Satzung beschlossen, § 29 Abs. 1 LG 1980)
ist das Verwaltungsgericht zu seiner Verwerfung befugt. Der Landschaftsplan 1982
verstößt gegen die höherrangige Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980. Er beachtet
die Darstellungen des bei seinem Erlass geltenden Flächennutzungsplanes 1976/1980
der Stadt H1 nicht.
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6.1 Maßgebend für die Gültigkeit der Verbotsklauseln des Landschaftsplanes 1982 ist
das bei seinem Inkrafttreten gültige Recht (OVG NRW, Urt. vom 8. Juni 2000, a.a.O.).
Der Landschaftsplan 1982 ist mit seiner Bekanntmachung am 6. Oktober 1982 in Kraft
getreten (§ 30 LG 1980), so dass das Landschaftsgesetz 1980 anzuwenden ist.
42
6.2 Die durch das Landschaftsgesetz der Landschaftsplanung auferlegte Pflicht, die
Darstellungen von Flächennutzungsplänen zu beachten, statuiert den Vorrang der
Ortsplanung vor der Landschaftsplanung. Der Vorrang wird bestätigt und bekräftigt
durch § 31 Abs. 1 Satz 2 LG 1980, der eine Änderung oder Anpassung des
Landschaftsplanes anordnet, wenn sich in wesentlichem Umfang die Darstellungen in
der Bauleitplanung geändert haben. Der Landschaftsplan darf sich grundsätzlich nicht in
Widerspruch zu einer bestehenden Flächennutzungsplanung setzen; er steht in der
Planungshierarchie unter dem Flächennutzungsplan (OVG NRW, Urt. vom 11. Januar
1999, 7 A 2377/96, NWVBl. 2000, 56, 59; Stollmann, Landschaftsgesetz NW,
Loseblattkommentar, § 16 Anmerkung 4.1.2). Soweit aus dem Wegfall von § 5 Abs. 6
des BBauG in der vor der Novelle von 1976 (BGBl. I 2256 -Nutzungsregelungen in
Landschaftsschutzgebieten) geltenden Fassung gefolgert wurde, der frühere Vorrang
der Bauleitplanung vor den Landschaftsschutzbestimmungen sei beseitigt worden (vgl.
Oestreicher, Bundesbaugesetz, Kommentar, Bauplanungsrecht, Band I, 7. Aufl.), traf das
für das Land Nordrhein-Westfalen wegen § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 jedenfalls bei
Inkrafttreten des Landschaftsplanes 1982 nicht zu. Die landschaftsrechtliche
Beachtenspflicht zu Gunsten des Flächennutzungsplans und zu Lasten der
Landschaftsplanung geht als Sonderregelung dem § 7 BBauG 1976 vor (vgl. OVG
NRW, Urteil vom 11. Januar 1999, a.a.O.), der öffentliche Planungsträger verpflichtete,
ihre Planung dem Flächennutzungsplan anzupassen, allerdings nur insoweit, als sie
ihm nicht widersprochen hatten.
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6.3 Die Pflicht zur Beachtung des Flächennutzungsplanes bedeutet für die nach
Wirksamwerden der vorbereitenden kommunalen Bauleitplanung aufgestellte
Landschaftsplanung eine zusätzliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung. Die
Darstellungen des Flächennutzungsplanes binden die Landschaftsplanung, sie sind
nicht lediglich in einer Interessenabwägung zu berücksichtigen. Stehen die
Schutzklauseln und Verbote des Landschaftsplanes in einem auch durch Auslegung
nicht zu überwindenden Widerspruch zum Flächennutzungsplan, verstoßen sie gegen
die Beachtenspflicht des § 16 Abs. 2 Satz 2 LG und damit gegen höherrangiges Recht.
Das führt zur Gesamt- oder Teilnichtigkeit des Landschaftsplanes. Unerheblich ist, ob
der kreisangehörige kommunale Planungsträger im Verlauf des Aufstellungsverfahrens
Abweichungen der Landschaftsplanung von seiner Bauleitplanung gerügt oder dies
unterlassen hat und der Landschaftsplan daraufhin genehmigt wird (§ 29 Abs. 4 LG
1980). Diese Vorgänge sind Teil des Rechtssetzungsverfahrens. Dessen Ergebnis ist
objektiv auf seine Übereinstimmung mit höherrangigem Recht zu prüfen. Präklusionen
mit der Folge der Unbeachtlichkeit von materiellen Gesetzesverstößen sieht das
Landschaftsgesetz 1980 in dieser Hinsicht nicht vor. Die „abschließende Entscheidung"
der höheren Landschaftsbehörde über Einwendungen der Gemeinde (§ 29 Abs. 4 LG
1980) bezieht sich schon dem Wortlaut des Gesetzes nach nur auf erhobene, nicht auf
unterlassene Einwendungen. Letztere können demgemäss nicht von der Genehmigung
„abschließend" beschieden worden sein. Zudem besteht das Beachtenserfordernis des
§ 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 ebenfalls seinem Wortlaut nach unabhängig davon, ob es
im Aufstellungsverfahren für den Landschaftsplan geltend gemacht wurde oder nicht.
Die mit der Genehmigung des Landschaftsplanes verbundene Endgültigkeit der
Entscheidung über Einwendungen der Gemeinde gilt für die in die Abwägung nach § 1
Abs. 2 LG 1980 eingebrachten sonstigen Anforderungen an Natur und Landschaft, nicht
für die gesetzlichen Grenzen der Landschaftsplanung.
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6.4 Das rigorose, ausnahmslose und befreiungsfeindliche Verbot von ortsfesten
Einrichtungen für den Wassersport auf dem im Landschaftsschutzgebiet gelegenen
Nordteil des Baggersees H1 I zum Schutz der in § 21 Buchst. a) und b) LG abstrakt
beschriebenen Ziele verstößt gegen die Darstellungen des Flächennutzungsplans der
Stadt H1 in der im Jahr 1982 geltenden Fassung.
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6.4.1 Maßgebend für die Beantwortung der Frage, ob der Flächennutzungsplan der
Beigeladenen beachtet worden ist oder ob die Festsetzungen des Landschaftsplanes in
Widerspruch dazu stehen, ist ein Vergleich der Darstellungen des
Flächennutzungsplanes und der Richtung, in die sie die bauliche und sonstige Nutzung
des Gemeindegebietes leiten, mit den konkreten Regelungen des Landschaftsplanes im
Licht der durch ihn geschützten Zwecke. Der Inhalt des Flächennutzungsplanes ist
gegebenenfalls auszulegen. Dabei können die sonst innerhalb der Gemeinde, förmlich
oder formlos, verfolgten Planungsabsichten, regionalplanerische Ziele oder Grundsätze
und die zur Zeit des Inkrafttretens des Flächennutzungsplanes bereits vorhandenen
landschaftsrechtlichen Bestimmungen herangezogen werden. Kollisionen der
Landschaftsplanung mit dem kommunalen Flächennutzungsplan sind für alle Teile des
Schutzgebietes zu prüfen, auch der Randbereiche. § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980
verhindert sich überlagernde, widersprüchliche planerische Zielvorstellungen zu
Gunsten der gemeindlichen Planungshoheit.
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6.4.2 Der Flächennutzungsplan der Stadt H1 in der bei Inkrafttreten des
Landschaftsplanes 1982 geltenden Fassung stammt aus den Jahren 1976/1980. Die
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Ursprungsfassung des Flächennutzungsplanes 1976 stellte für den Baggersee H1 I eine
Wasserfläche mit der Zweckbestimmung Freibad dar. Gekennzeichnet war das durch
ein annähernd mittig auf dem Baggersee eingezeichnetes Symbol für „Freibad", wie es
in der Planlegende unter „Flächen für Sport und Erholung" aufgeführt war. Die
umgebenden Grünflächen waren mit der Zweckbestimmung Spiel- und Sportflächen
(eingetragen oberhalb der Nordspitze des Baggersees) ausgewiesen. Eingezeichnet in
den Flächennutzungsplan war ferner die (mit der heutigen Abgrenzung des
Landschaftsschutzgebietes „Qer Höhenrand und Otal" identische) Grenze des
Landschaftsschutzgebietes aus der LandschaftsschutzVO1969.
Die Planurkunde der 1. Änderung des Flächennutzungsplanes aus dem Jahr 1980
enthält für die seeumgebenden Grünflächenbereiche die Zweckbestimmung Spiel- und
Sportfläche nicht mehr, sondern nur noch eine allgemeine Grünfläche. Damit ist jedoch
keine Aufhebung des ursprünglichen Inhaltes des Flächennutzungsplanes verbunden
gewesen. Es fehlt schon an einem entsprechenden Beschluss des zuständigen
Gemeindeorgans. Gegenstand der 1. Änderung des Flächennutzungsplanes waren, wie
dem zugehörigen Erläuterungsbericht zu entnehmen ist, zwar verschiedene
Ausweisungen im Erholungsgebiet L1. Die dazu unter 13.1 bis 13.4 aufgeführten
Änderungen betreffen jedoch den Nutzungszweck der Grünflächen um den Baggersee
H1 I nicht. Es ging um eine Anpassung der entstehenden Wasserfläche an den Umfang
der Abgrabungsgenehmigung, um die Darstellung von Baugebieten und der
Überschwemmungsgrenze der O. Der Beigeladene kann zwar keine Erklärung dafür
beibringen, warum die Planurkunde aus 1980 den Eintrag „Sport- und Spielfläche" nicht
mehr aufwies. Er trägt jedoch unwidersprochen und in Übereinstimmungen mit dem
Erläuterungsbericht zur 1. Änderung des Flächennutzungsplanes vor, ein
entsprechender Planänderungswillen der Gemeinde habe nicht bestanden. Damit bleibt
es bei der seit 1976 geltenden, 1980 nicht rechtswirksam abgeänderten Darstellung
einer Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Sport- und Spielfläche" auch am Nordufer
des Baggersees H1 I. Unerheblich ist, ob die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes
der Beigeladenen in 1999 die Zweckbestimmung „Sport- und Spielfläche" für die
Grünflächen um den Baggersee H1 I hat entfallen lassen. Diese - von dem Beklagten
behauptete - Änderung der Rechtslage wäre nach Erlass des Landschaftsplanes in
1982 eingetreten.
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6.4.3 Die Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Stadt H1 in der im Jahr 1982
geltenden Fassung dienen der Schaffung eines aktiven Erholungsgebietes für Spiel und
Sport in den ufernahen Zonen rund um den gesamten See und unter Einbeziehung der
gesamten Wasserfläche. Dem entsprechen die Bebauungsplanvorentwürfe 4/1 und 4/2
H1-L1, die verschiedene Erholungsnutzungen wie Freibad, Liegewiese, Boots- und
Surfhafen, Hotel, Restaurant und weiteres und speziell für das Nordufer des Sees
Stellplatzanlagen, Ballspielfelder und eine Liegewiese vorsahen. Die Belegung der
gesamten Seefläche mit dem Symbol für „Freibad" manifestiert Entwicklungstendenzen
hin zu einer uneingeschränkten Nutzung des Baggersees in allen Bereichen, auch
derjenigen, die durch das Landschaftsschutzgebiet der LandschaftsschutzVO 1969
erfasst wurden. Die Nutzung des Sees und der umgebenden Ufer für die Erholung und
den Sport bezieht im Grundsatz jede Art von Wassersport ein. Das folgt aus der Natur
der Sache. Sport am und im Wasser ist im Schwerpunkt Wassersport. Davon ist der
Tauchsport nicht ausgeschlossen. Die Darstellung eines Sees und seiner
Uferumgebung als Erholungs- und Sportbereich mit Freibad in einem vorbereitenden
Bauleitplan erlaubt die konkretisierende Planung der Nutzung durch alle
Wassersportarten, zu denen in einem naturnahen Revier jedenfalls das Schnorcheln
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und Tauchen, bei einer vorgehaltenen Wassertiefe von über 20 Metern auch mit
Tauchgeräten gehört.
6.4.4 Gestützt wird diese Auslegung der vorbereitenden Bauleitplanung durch das zur
Zeit seines Inkrafttretens bestehende Landschaftsrecht. Der Flächennutzungsplan
1976/1980 der Beigeladenen ist auf dem landschaftsrechtlichen Hintergrund der
LandschaftsschutzVO 1969 erlassen worden. Sie enthielt zwar für denselben Bereich
des Baggersees H1 I ebenfalls das Verbot baulicher Anlagen und Stellplätzen, von
Bootsstegen oder sonstigen Einrichtungen für den Wassersport jedoch nur an anderen
als den dafür mit Genehmigung oder Zustimmung der unteren Naturschutzbehörde
zugelassenen Plätzen (§ 2 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 3 LandschaftsschutzVO 1969). Das
eröffnete in einem gewissen Umfang eine Einzelfallprüfung für Wassersportanlagen im
Landschaftsschutzgebiet. Darüber hinaus mussten von den Verboten des § 2 der
LandschaftsschutzVO zwingend Ausnahmen zugelassen werden, wenn Maßnahmen
beabsichtigt waren, die weder die Landschaft verunstalteten, die Natur schädigten oder
den Naturgenuss beeinträchtigten noch diese Wirkungen zu erwarten waren (§ 3 Abs. 1
Satz 1 LandschaftsschutzVO 1969). Daraus ergab sich eine landschaftsrechtliche
Privilegierung des Wassersportes, auf die der Flächennutzungsplan mit der
Bauleitplanung aufsetzte. Er wollte grundsätzlich das gesamte Seegebiet für die
sportliche Erholung öffnen, ungeachtet des Erfordernisses einer Prüfung auf
Landschaftsverträglichkeit im Einzelfall.
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6.4.5 Der Flächennutzungsplan 1976/1980 der Beigeladenen verstieß mit diesem Inhalt
schon wegen der weit gehenden landschaftsrechtlichen Ausnahmeregelungen nicht
gegen die im Zeitpunkt seines Erlasses noch geltende LandschaftsschutzVO 1969. Ein
echter Gültigkeitskonflikt zwischen diesen Regelungen besteht allerdings von
vornherein nicht (OVG NRW vom 11. Januar 1999, a.a.O.).
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6.4.6 Der Flächennutzungsplan 1976/1980 der Beigeladenen stand im Zeitpunkt seines
Inkrafttretens mit den Zielen der Raumordnung in Einklang (vgl. § 1 Abs. 4 BBauG
1976). Er ist von der höheren Verwaltungsbehörde (vgl. § 6 Abs. 1 BBauG 1976)
einschließlich der Ausweisung von Erholungs- und Sportgebieten um und auf dem
Baggersee H1 I ohne Beanstandungen genehmigt worden. Der Beklagte trägt nicht vor,
dass in den Jahren 1976/1980 die Ziele der Raumordnung nach dem damals (vor Erlass
des GEP 1986) geltenden Raumordnungsrecht in eine andere Richtung gegangen
wären. Der später erlassene GEP 1986 bestätigt die auf ein dem Sport gewidmetes
Erholungsgebiet gerichtete Bauleitplanung. Sie sieht bis in das Nordufer hinauf und in
das Landschaftsschutzgebiet (der LandschaftsschutzVO 1969) hinein westlich des Sees
einen Freizeit- und Erholungsschwerpunkt vor. Das bestärkt die durch Auslegung
gewonnene Zielrichtung der vorbereitenden Bauleitplanung der Beigeladenen ab
1976/1980 jedenfalls zum maßgebenden Zeitpunkt des Erlasses des
Landschaftsplanes 1982.
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7. Mit den auf ein aktives Erholungsgebiet für Sport und Wassersport auf und in dem
gesamten Baggersee und in allen Bereichen rundum ausgelegten Darstellungen des
Flächennutzungsplanes sind die unüberwindbaren Verbote zu Lasten des
Wassersportes durch den Landschaftsplan H1 1982 unvereinbar. Die Darstellungen des
Flächennutzungsplanes der Beigeladenen zielen auf eine Entwicklung des
Seegebietes und seiner Ufer hin zu einer Sport - und Freizeitfläche, die ungeteilt dem
Wassersport zur Verfügung steht. Die Festsetzungen des Landschaftsplanes wollen das
Nordufer des Sees mit der vorgelagerten Wasserfläche von den übrigen Bereichen
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abtrennen und darin zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des
Naturhaushaltes oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter oder der Vielfalt, Eigenart
oder Schönheit des Landschaftsbildes eine allenfalls mit „ruhiger Erholung"
konfrontierte, sonst unberührte Natur sichern. Die Schutzzwecke des Landschaftsplanes
und das zu ihrer Sicherung unüberwindbare Verbot wassersportlicher Anlagen
widersprechen den bauleitplanenden Zielsetzungen des Flächennutzungsplanes.
8. Die Regelungen des Landschaftsplans H1 1982 nutzen keinen planerischen
Spielraum, den die notwendig ausfüllungsbedürftigen Darstellungen des
Flächennutzungsplanes der Beigeladenen offen lassen. Das gilt schon deshalb, weil
die Verbotsregelung - was den Wassersport angeht - ausnahmslos und
befreiungsfeindlich erlassen worden ist und damit ohne Flexibilität im Einzelfall die
Planungsziele der Gemeinde konterkariert. Aus dem Flächennutzungsplan unter
Berücksichtigung des Regelungszusammenhanges mit der LandschaftsschutzVO 1969
hätte sich für die dem Flächennutzungsplan nachfolgenden Landschaftspläne
Spielraum für Einschränkungen der Sport- und Erholungsnutzung nur ergeben, wenn
die Möglichkeit eingeräumt wird, im Einzelfall eine Prüfung auf Natur- und
Landschaftsverträglichkeit vorzunehmen und die Vorhaben dadurch im Interesse der
gemeindlichen Ansiedlungspolitik wie des Betreibers die Chance erhalten zugelassen
zu werden. Die rigorose Verschärfung der landschaftsrechtlichen Verbote ohne
Möglichkeit der Zulassung im Einzelfall durch den Landschaftsplan 1982 geht
unverhältnismäßig darüber hinaus. Diese Regelung beachtet die
Flächennutzungsplanung nicht.
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9. Der Verstoß gegen § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 hat die Nichtigkeit der
Verbotsregelung für den Wassersport für den vorliegend streitigen Nordteil des
Baggersees H1 I zur Folge. Die Verbotsregelung, das Fehlen von Ausnahmevorschrift
und der Ausschluss von Befreiungsmöglichkeiten bilden eine unteilbare
Regelungseinheit. Die Vorschriften sind in ihrer Gesamtheit mit den vorrangigen
Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Stadt H1 für das Gebiet des Baggersees
H1 I nicht vereinbar. Die Regelungen des Landschaftsplan im Übrigen und für andere
Bereiche bleiben von dieser Nichtigkeitsfeststellung unberührt. Da die wassersportliche
Nutzung und Bebauung im Bereich des Baggersees H1 I keinem wirksamen Verbot des
besonderen Landschaftsschutzes unterliegt, bedarf die Klägerin keiner
landschaftsrechtlichen Befreiung.
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10. Aus § 34 Abs. 2 LG in unmittelbarer Anwendung lässt sich kein Verbot des
Vorhabens herleiten. Die Vorschrift gilt nur nach Maßgabe der näheren Bestimmungen
im Landschaftsplan. Zwar soll die Tauchschule nach wie vor in das
Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal" platziert werden. Da der
Landschaftsplan jedoch keine wirksamen Vorschriften enthält, die ihr entgegen stehen,
kann sich auch aus § 34 Abs. 2 LG kein spezifisches Verbot gerade für dieses Vorhaben
ergeben. Die Zulässigkeit des mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffs in Natur und
Landschaft nach den allgemeinen Vorschriften des Landschaftsgesetzes (jetzt in der im
Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Fassung vom 21. Juli 2000 (GV NRW
S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Mai 2005, GV NRW S. 522) ist nicht
Streitgegenstand. Über sie wird - solange der Landschaftsplan keine rechtmäßige
Einschränkung des Wassersportes im Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und
Otal" aufweist - innerhalb des derzeit ruhenden Baugenehmigungsverfahrens von der
Bauaufsichtsbehörde zu entscheiden sein (§ 6 LG NRW).
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11. Unerheblich sind die Auswirkungen der möglicherweise mit dem GEP 1999
geänderten Ziele der Raumordnung für den nördlichen Teil des Baggersees und das
angrenzende Ufergebiet. Selbst wenn sich daraus eine Anpassungspflicht für die
Beigeladene ergäbe (§ 1 Abs. 4 BauGB; vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Januar 1999,
a.a.O., anders möglicherweise: Jäde, Dirnberger, Weiss, BauGB, BauNVO, Kommentar,
4. Aufl., § 1 Rdn. 64) und dies zur Folge hätte, dass die Landschaftsplanung nach heute
geltendem Recht (§ 16 Abs. 2 Satz 2 LG in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.
Juli 2000) an die durch neue Ziele der Raumordnung überholte
Flächennutzungsplanung nicht mehr gebunden wäre, würde das die anfänglich nichtige
Verbotsregelung für Wassersportanlagen in dem Landschaftsplan 1982 nicht heilen.
Eine „Heilung" könnte, wenn überhaupt, nur durch einen Neuerlass der
Verbotsvorschriften des Landschaftsplanes eintreten.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO.
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Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709, 711
ZPO.
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