Urteil des VG Düsseldorf vom 02.11.2001
VG Düsseldorf: wiedereinsetzung in den vorigen stand, bus, treu und glauben, stadt, unrichtige auskunft, gemeindeordnung, fristversäumnis, bahnhof, bekanntmachung, fraktion
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 423/01
Datum:
02.11.2001
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 423/01
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger
dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
1
Im Zuge der Planungen und Maßnahmen der Deutschen Bahn AG (vormals Deutschen
Bundesbahn) zur Attraktivierung der Kurzbahnstrecke 000 - T1-P/S2/X - (ehemals
Strecke 000) schloss sich der Beklagte 1990 den vom „Regionalarbeitskreis für die
Bundesbahnstrecke 000" unterbreiteten Vorschlägen an, den T1 Hauptbahnhof zu
verlegen und zwei neue Bahnhaltepunkte in T1 einzurichten. Im Oktober 1991 fasste er
einen die Innenstadtplanung betreffenden Grundsatzbeschluss, wonach der
Hauptbahnhof in den Bereich T2straße/X1straße verlegt und dort mit dem städtischen
Liniennetz des Öffentlichen Personennahverkehrs verknüpft werden sollte. Ferner sollte
das Gelände des bisherigen Hauptbahnhofes einschließlich des Güterbahnhofes
städtebaulich mit dem Ziel einer gewerblichen Nutzung fortentwickelt werden. Zwecks
Umsetzung und Sicherung dieser Planungsziele wurden in der Folgezeit verschiedene
planungsrechtliche Maßnahmen beschlossen, unter anderem die Aufstellung eines
Bebauungsplanes für den Bereich des Bahnhofsgeländes (Dezember 1991),
Veränderungssperren bzw. deren Verlängerung (Mai 1992, September 1994, November
1996 und Dezember 1997), die Durchführung einer Voruntersuchung für die
Entwicklungsmaßnahme im Hauptbahnhofbereich (August 1994). Mit Beschluss vom
18. März 1999 stimmte der Beklagte der Planung für die Gestaltung der Umfelder sowie
der Anlage von Bushaltestellen an den zukünftigen Schienen-Haltepunkten T1- Mitte
und T1-H zu und beauftragte die Verwaltung, alle notwendigen Abstimmungsgespräche
(u.a. mit der Deutschen Bahn AG) zu führen sowie die erforderlichen Schritte
einzuleiten, um die Finanzierung zu sichern und die Planung zeitgleich zur Realisierung
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der neuen Schienen-Haltepunkte umzusetzen.
Mit Schreiben vom 26. Januar 2000 stellte die Ratsfraktion C (C-Fraktion) für die
Tagesordnung der Sitzung des Beklagten am 10. Februar 2000 den Antrag, dass der
Beklagte (a) seine bisherigen Beschlüsse betreffend die DB-Haltepunkte T1-Mitte und
T1-H aufhebe, (b) die Verwaltung beauftrage, eine Planung für den unter
Denkmalschutz stehenden Hauptbahnhof zu einen attraktiven Verknüpfungspunkt von
Bahn, Bus und PKW zu erarbeiten und dabei (unter anderem) mit einzubeziehen, dass
der Busbahnhof zum Hauptbahnhof verlegt sowie dort ein Parkhaus vorgesehen werde,
im Bereich des Industriegebietes T3 und im Bereich N je ein DB-Haltepunkt eingerichtet
sowie der Bahnhof T4 erhalten werde, und (c) für diese Maßnahmen in den Haushalt
2000 150.000 DM einstelle. In der Sitzung vom 10. Februar 2000 lehnte der Beklagte
diesen Antrag mehrheitlich ab. Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Stadt T1 vom 31.
Mai 2000 bekannt gemacht.
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Mit Schreiben vom 14. April 2000 übersandte der Kläger zu 3. dem Servicedienst Recht
der Stadt T1 den Entwurf eines Unterschriftenformulars für ein Bürgerbegehren und bat
um Prüfung, ob das Formular den Formvorschriften des § 26 Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) entspreche, die Formulierungen der zur
Entscheidung zu bringenden Frage, die Begründung sowie der Deckungsvorschlag
korrekt seien und ob der Entwurf insgesamt mit den gesetzlichen Formvorschriften in §
26 GO NRW im Einklang stehe. Mit Antwortschreiben vom 25. April 2000 wurde
mitgeteilt, die formellen Erfordernisse des § 26 GO NRW seien eingehalten.
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Am 6. Juli 2000 reichten die Kläger das „Bürgerbegehren zur Attraktivierung des
Hauptbahnhofes in T1-Mitte - Verknüpfungspunkt von Bus und Bahn" ein, das
auszugsweise folgenden Inhalt hatte:
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„Die Unterzeichner beantragen gemäß § 26 Abs. 1 Gemeindeordnung NRW:
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Der Busbahnhof wird vom H1-Platz zum Hauptbahnhof verlegt, der zu einem modernen,
attraktiven Verknüpfungspunkt von Bus, Bahn und PKW ausgebaut wird. Die Deutsche
Bahn AG wird aufgefordert, das Hauptbahnhofsgebäude und die dazugehörigen
Flächen für diese Zwecke entsprechend zu gestalten, zu unterhalten und die Planung
der beiden Haltepunkte T1-Mitte und T1-H aufzugeben, den Bahnhof T4 zu erhalten
sowie zwei neue Haltepunkte N und T3 einzurichten.
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Begründung: Der Rat der Stadt T1 hat in seiner Sitzung am 10.02.2000 abgelehnt, die
bisherigen Beschlüsse hinsichtlich der neuen DB-Haltepunkte T1-Mitte und T1-H
aufzuheben. Er hat ferner einen Planungsauftrag für den unter Denkmalschutz
stehenden Hauptbahnhof zu einem attraktiven Verknüpfungspunkt von Bahn, Bus und
PKW abgelehnt. ...
8
Finanzierung: Die Finanzmittel, die für die Maßnahme „2 neue DB-Haltepunkte"
vorgesehen sind, werden nunmehr zur Finanzierung des dem Bürgerbegehren zu
Grunde liegenden Antrages verwendet."
9
Dazu überreichten sie dem Beklagten 768 Unterschriftenlisten mit 7.492 Unterschriften,
von denen das Wahlamt der Stadt 6.745 als gültig einstufte.
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Nachdem die Kläger mit Schreiben vom 22. August 2000 vorsorglich im Hinblick auf
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eine etwaige Versäumung der in § 26 Abs. 3 GO NRW vorgesehenen Frist
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt hatten, lehnte der Beklagte in seiner
Sitzung vom 31. August 2000 den Wiedereinsetzungsantrag ab und stellte die
Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens fest. Mit Bescheid vom 15. September 2000 teilte
der Oberbürgermeister der Stadt T1 den Klägern diesen Beschluss mit. Zur Begründung
führte er im Wesentlichen aus, mit Beschluss vom 10. Februar 2000 habe der Beklagte
zu verstehen gegeben, dass er an seinen bisherigen Entscheidungen betreffend die
Einrichtung neuer DB- Haltepunkte und die städtebauliche Entwicklung des
Hauptbahnhofbereichs festhalten wolle. Dagegen richte sich das Bürgerbegehren, so
dass dessen Einreichung an die Frist des § 26 Abs. 3 GO NRW gebunden gewesen sei.
Diese sei versäumt worden. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand komme nicht
in Betracht, da es sich bei der Frist um eine Ausschlussfrist handele.
Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte in seiner Sitzung vom 14.
Dezember 2000 als unbegründet zurück. Dies teilte der Oberbürgermeister den Klägern
mit am 5. Januar 2001 (Kläger zu 2. und 3.) bzw. 6. Januar 2001 (Kläger zu 1.)
zugestellten Widerspruchsbescheid vom 29. Dezember 2000 mit. Unter Ergänzung und
Vertiefung der im Ausgangsbescheid enthaltenen Ausführungen führte er zur
Begründung an: Dass das Bürgerbegehren inhaltlich über den durch den Beklagten am
10. Februar 2000 abgelehnten Antrag der C-Fraktion hinausgehe und insoweit
initiierenden Charakter habe, ändere nichts daran, dass es sich gegen den Beschluss
vom 10. Februar 2000 richte. Das Begehren strebe unter Korrektur dieses
Ratsbeschlusses eine wesentlich andere Lösung als vom Beklagten vorgezeichnet an.
Diese inhaltliche Bezugnahme auf einen Ratsbeschluss genüge, um als kassatorisches
Bürgerbegehren zu gelten und die Einhaltung der Frist des § 26 Abs. 3 GO NRW zu
begründen. Bei dieser Regelung handele es sich um eine Ausschlussfrist, hinsichtlich
derer bei Fristversäumung eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand grundsätzlich
nicht möglich sei. Dies ergebe sich aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift,
Rechtsklarheit und Vertrauensschutz im Hinblick auf getroffene Ratsentscheidungen zu
Gewähr leisten. Umstände, die gegebenenfalls eine Ausnahme rechtfertigten könnten,
seien nicht ersichtlich. Weder sei ein Fall höherer Gewalt gegeben noch läge ein
Fehlverhalten der Verwaltung im Rahmen ihrer gemäß § 26 Abs. 2 Satz 3 GO NRW
erfolgten Hilfestellung vor. Die schriftliche Anfrage vom 14. April 2000 sei sachlich
richtig beantwortet worden.
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Mit der am 24. Januar 2001 erhobenen Klage verfolgen die Kläger ihr Begehren weiter
und machen zur Begründung im Wesentlichen geltend: Als initiierendes
Bürgerbegehren sei dieses nicht an die Fristregelung des § 26 Abs. 3 GO NRW
gebunden. Das mit dem Bürgerbegehren verfolgte kommunale Anliegen sei in der
Vergangenheit nicht Gegenstand eines Ratsbeschlusses gewesen. Im Vergleich zu
dem Beschluss des Beklagten vom 18. März 1999 befasse es sich mit wesentlich
anderen Inhalten, nämlich der Verlegung des Busbahnhofes zum Hauptbahnhof. Die
weitere Planung der Haltepunkte T1-Mitte und T1-H sei dabei lediglich ein
flankierendes Thema. Im Übrigen sei das Bürgerbegehren auch für den Fall, dass es
sich um ein kassatorisches Begehren handele, nicht wegen Versäumens der Frist in §
26 Abs. 3 GO NRW unzulässig. Anknüpfungspunkt sei der Ratsbeschluss vom 10.
Februar 2000 und nicht derjenige vom 18. März 1999. Der Beschluss vom 10. Februar
2000 sei am 31. Mai 2000 im Amtsblatt der Stadt bekannt gemacht worden. Gemäß § 26
Abs. 3 Satz 1 GO NRW müsse ein gegen einen Ratsbeschluss gerichtetes
Bürgerbegehren innerhalb von sechs Wochen nach Bekanntmachung des Beschlusses
eingereicht sein. Diese Frist sei mit Übergabe der Unterschriftenlisten am 6. Juli 2000
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gewahrt worden. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass die Stadtverwaltung mit
Schreiben vom 25. April 2000 mitgeteilt habe, dass die formellen Erfordernisse des § 26
GO NRW eingehalten seien. Daran müsse der Beklagte sich festhalten lassen. Für
jeden Amtsträger bestehe in Bezug auf seine Amtsführung die Verpflichtung, Auskünfte
richtig, sachgerecht, vollständig und unmissverständlich zu geben. Handele er dem
zuwider und erteile er hinsichtlich einer laufenden Frist eine unvollständige oder
unrichtige Auskunft, führe dies zu einer Fristverlängerung bzw. Unbeachtlichkeit der
Fristregelung. Wenn die Kläger die Frist des § 26 Abs. 3 GO NRW versäumt hätten,
liege daher, auch wenn die Regelung eine Ausschlussfrist darstelle und bei
Fristversäumnis eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand grundsätzlich
ausgeschlossen sei, eine Ausnahmesituation vor, die eine Berufung auf die
Fristversäumung ausschlösse. Die Verwaltung hätte entweder den Hinweis geben
müssen, dass mit Blick auf den Ratsbeschluss vom 18. März 1999 die Frist bereits
verstrichen sei oder, ausgehend vom Beschluss vom 10. Februar 2000, dass der
Fristablauf unmittelbar bevorstehe. Da diese gebotene Unterrichtung unterblieben sei,
sei das Fristversäumnis den Klägern nicht zurechenbar. Diese hätten keinen Anlass
gehabt, an der Richtigkeit und Vollständigkeit der erteilten Auskunft zu zweifeln. Unter
dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben seien die Kläger daher so zu behandeln, als
wäre das Bürgerbegehren fristgerecht eingereicht worden. Sinn und Zweck der
Fristregelung oder sonstige Sachgründe stünden einer ausnahmsweisen Zulassung des
Bürgerbegehrens trotz Fristversäumnis nicht entgegen.
Die Kläger beantragen,
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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 15. September 2000 und des
Widerspruchsbescheides vom 29. Dezember 2000 zu verpflichten, die Zulässigkeit des
„Bürgerbegehrens zur Attraktivierung des Hauptbahnhofes in T1-Mitte -
Verknüpfungspunkt von Bus und Bahn" festzustellen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er tritt dem Klagevorbringen unter Wiederholung und Vertiefung seiner Ausführungen in
den angefochtenen Bescheiden entgegen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug
genommen.
19
Entscheidungsgründe:
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Der Gericht konnte trotz des Todes des Klägers zu 2. entscheiden. Auf Grund der
Vertretung durch einen Prozessbevollmächtigten ist eine Unterbrechung des Verfahrens
nicht eingetreten; ein Antrag auf Aussetzung des Verfahrens ist nicht gestellt worden,
vgl. § 173 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. §§ 246 Abs. 1, 239
Zivilprozessordnung (ZPO).
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Die Klage hat keinen Erfolg.
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Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Ihr Ziel ist die
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Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
sowie die Aufhebung des Bescheides des Oberbürgermeisters der Stadt T1 vom 15.
September 2000 und seines Widerspruchsbescheides vom 29. Dezember 2000, mit
denen der ablehnende Beschluss des Beklagten vom 31. August 2000 bekannt
gegeben bzw. bestätigt wurde. Die gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW in der Fassung
des Änderungsgesetzes vom 28. März 2000 (GV NRW S. 245) zu treffende
Entscheidung des Rates über die rechtliche Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist ein
gegenüber den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens ergangener
Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW.
Vgl. hierzu mit ausführlicher Begründung Urteil der Kammer vom 13. Februar 1998 - 1 K
5181/96 -, NWVBl. 1998, S. 368 ff. m.w.N.
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Die auch im Übrigen zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg.
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Der Beschluss des Beklagten vom 31. August 2000, den Klägern bekanntgemacht mit
Bescheid vom 15. September 2000, ist rechtmäßig und verletzt die Kläger daher nicht in
ihren Rechten; der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
festzustellen, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
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Zu Recht hat er gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW festgestellt, dass das
Bürgerbegehren unzulässig ist. Die Unzulässigkeit ergibt sich aus § 26 Abs. 3 GO
NRW. Nach dieser Bestimmung muss ein Bürgerbegehren, dass sich gegen einen
Beschluss des Rates richtet, innerhalb von sechs Wochen nach dessen
Bekanntmachung eingereicht sein (Satz 1). Gegen einen Beschluss, der nicht der
Bekanntmachung bedarf, beträgt die Frist drei Monate nach dem Sitzungstag (Satz 2).
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Danach ist das von den Klägern initiierte „Bürgerbegehren zur Attraktivierung des
Hauptbahnhofes in T1-Mitte - Verknüpfungspunkt von Bus und Bahn" verspätet bei der
Stadt T1 eingereicht worden. Das Bürgerbegehren richtet sich (auch) gegen den - nicht
bekanntmachungsbedürftigen - Beschluss des Beklagten vom 18. März 1999, so dass
mit der Einreichung des Bürgerbegehrens am 6. Juli 2000 die gemäß § 26 Abs. 3 Satz 2
GO NRW einzuhaltende Frist von drei Monaten nach dem Sitzungstag nicht gewahrt ist.
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Ein Bürgerbegehren richtet sich im Sinne des § 26 Abs. 3 GO NRW bereits dann gegen
einen Ratsbeschluss, wenn es sich inhaltlich auf ihn bezieht und seine Korrektur bzw.
eine wesentlich andere Lösung eines Problems als vom Rat durch seinen Beschluss
vorgezeichnet anstrebt. Nicht erforderlich ist, dass der Text des Bürgerbegehrens den
früheren Ratsbeschluss erwähnt oder gar genau bezeichnet.
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Vgl. VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, NWVBl. 2000, S. 155; VG
Koblenz, Entscheidung vom 10. Juli 2001 - 2 K 216/01.KO -, JURIS; VGH Baden-
Württemberg, Urteil vom 18. Juni 1990 - 1 S 657/90 -, DÖV 1990, S. 1030; von Danwitz,
DVBl. 1996, S. 134 (137).
30
Danach richtet sich das von den Klägern initiierte Bürgerbegehren gegen den
Beschluss des Beklagten vom 18. März 1999. Mit der Zustimmung zur Planung für die
Gestaltung der Umfelder sowie der Anlage von Bushaltestellen an den zukünftigen
Schienen-Haltepunkten T1-Mitte und T1-H hat der Beklagte zum Ausdruck gebracht,
dass er die Einrichtung dieser beiden Haltepunkte durch die Deutsche Bahn AG nach
wie vor unterstützt und der weiteren Gestaltung der T1 Innenstadt sowie der Konzeption
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zur Verknüpfung von Bahn und Bus weiterhin zu Grunde legt. Der Ratsbeschluss vom
18. März 1999 stellt damit gleichsam ein weiteres Glied in einer Kette von Beschlüssen
dar, die der Beklagte seit Anfang 1990 zwecks Planung und Umsetzung einer
Innenstadtkonzeption verabschiedet hat, die mit den Planungen und Maßnahmen der
Deutschen Bahn AG zur Einrichtung zweier neuer Schienen-Haltepunkte in T1-Mitte
und T1-H korrespondiert und als zentralen Verknüpfungspunkt von Bahn und Bus den
Bereich des Haltepunktes T1-Mitte und des Busbahnhofes am H1-Platz vorsieht. Das
Bürgerbegehren zielt indes auf eine völlig andere Konzeption: Gemäß der zur
Entscheidung gestellten Frage sollen die Planungen der Stadt betreffend die
Haltepunkte T1-Mitte und T1-H aufgegeben werden und stattdessen der Hauptbahnhof
als Verknüpfungspunkt von Bahn, Bus und PKW ausgebaut werden. Entsprechend soll
der Busbahnhof von seinem bisherigen Standort zum Hauptbahnhof verlegt werden. Ist
das Bürgerbegehren mithin, wie sich auch seiner Begründung entnehmen lässt, auf
Aufhebung des nicht bekanntmachungsbedürftigen Ratsbeschlusses vom 18. März
1999 gerichtet, führt § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW insoweit zur Unzulässigkeit des
Begehrens, da die vorgegebene Frist von drei Monaten nach dem Sitzungstag bei
Einreichung des Bürgerbegehrens am 6. Juli 2000 abgelaufen war.
Die sich aus § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW ergebende Unzulässigkeit erfasst auch
diejenigen Bestandteile des Bürgerbegehrens, die sich nicht gegen einen früheren
Ratsbeschluss richten, sondern initiierenden Charakter haben und daher isoliert
betrachtet nicht an eine Frist gebunden wären. Dies ergibt sich unter entsprechender
Heranziehung des Rechtsgedankens von § 139 BGB, § 59 Abs. 3 VwVfG. Die
einzelnen Elemente des Bürgerbegehrens stehen in einem untrennbaren
Zusammenhang, der entsprechend § 139 BGB, § 59 Abs. 3 VwVfG zur Folge hat, dass
der unzulässige kassatorische Teil zugleich zur Unzulässigkeit des gesamten
Bürgerbegehrens führt.
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Dabei kann dahinstehen, ob ein initiierender Charakter dem Bürgerbegehren (nur)
insoweit zukommt, als es den Bahnhof T4 und die zwei neu vorgeschlagenen Schienen-
Haltepunkte T3 und N betrifft, oder ob dies auch im Hinblick auf die Elemente
„Verlegung des Busbahnhofes" und „Ausbau des Hauptbahnhofes zum
Verknüpfungspunkt von Bus, Bahn und PKW" gilt. Bezüglich der zuletzt genannten
Elemente des Bürgerbegehrens wäre ebenfalls von einem kassatorischen Begehren
auszugehen, wenn man den bislang vom Beklagten verabschiedeten Beschlüssen
betreffend die Haltepunkte T1-Mitte/-H und die Entwicklung des Hauptbahnhofes neben
dem jeweiligen ausdrücklich formulierten Erklärungsinhalt gleichsam als „Kehrseite" die
Entscheidung beimisst, dass der Busbahnhof nicht verlegt wird und der Hauptbahnhof
nicht zu einem Verknüpfungspunkt Bus/Bahn/PKW ausgestaltet wird. Ob den
Ratsbeschlüssen dieser Erklärungswert mit Blick auf das ihnen zu Grunde liegende
innerstädtische Planungskonzept zur Ausgestaltung eines zentralen
Verknüpfungspunktes von Bahn und Bus im Bereich des Haltepunktes T1-Mitte und
Zuführung des Bereichs des bisherigen Hauptbahnhofes zu einer neuen Nutzung
zukommt, bedarf hier indes keiner abschließenden Entscheidung. Auch wenn man zu
Gunsten der Kläger (auch) hinsichtlich der Bestandteile „Verlegung des Busbahnhofes"
und „Ausbau des Hauptbahnhofes zum Verknüpfungspunkt von Bus, Bahn und PKW"
ebenfalls von einem initiierenden Bürgerbegehren ausgeht, führt jedenfalls dessen
Verknüpfung mit dem nach § 26 Abs. 3 Satz 2 GO NRW unzulässigen kassatorischen
Teil insgesamt zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens. Denn es ist nicht
auszumachen, ob die Unterstützungsunterschriften für das Bürgerbegehren dessen
isoliert betrachtet zulässigen initiierenden Teilen auch ohne die Verbindung mit dem
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unzulässigen kassatorischen Teil zugute gekommen wären. Dadurch, dass das
Bürgerbegehren auf Grund der Formulierung in einer einheitlich zur Entscheidung
gestellten Frage mehrere - teils kassatorische, teils initiierende - Elemente aneinander
gekoppelt hat, ist nicht auszuschließen, dass Unterschriften nur mit Rücksicht auf den
durch die Fragestellung vorgegebenen Zusammenhang geleistet worden sind. Damit
lässt sich nicht feststellen, dass das nach § 26 Abs. 4 GO NRW erforderliche Quorum
auch dann erreicht worden wäre, wenn das Bürgerbegehren ohne den sich auf den
Ratsbeschluss vom 18. März 1999 beziehenden kassatorischen Teil formuliert worden
wäre. Abgesehen von diesem sich schon unter formalen Gesichtspunkten ergebenden
untrennbaren Zusammenhang von initiierenden und kassatorischen Elementen des
Bürgerbegehrens ist dessen Ziel, den Hauptbahnhof zum Verknüpfungspunkt von Bahn,
Bus und PKW zu machen und dafür den Busbahnhof zu verlegen, auch sachlich
untrennbar daran geknüpft, dass die geplanten Maßnahmen betreffend die Schienen-
Haltepunkte T1- Mitte und T1-H nicht weiter umgesetzt werden. Denn nach der dem
Bürgerbegehren zu Grunde liegenden Konzeption soll das Vorhaben Schienen-
Haltepunkte T1-Mitte und T1-H aufgegeben werden und stattdessen der Hauptbahnhof
zum Verknüpfungspunkt Bahn/Bus/PKW ausgestaltet werden. Dieser dem
Bürgerbegehren zu Grunde liegende enge Zusammenhang zeigt sich auch daran, dass
nach dem von den Klägern als Initiatoren des Bürgerbegehrens formulierten
Kostendeckungsvorschlag die bislang für die Maßnahme „2 neue DB-Haltepunkte"
vorgesehenen Finanzmittel für die Finanzierung der im Bürgerbegehren angeführten
Maßnahmen verwandt werden sollen.
Zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens bei Verbindung eines unzulässigen
kassatorischen Begehrens mit einem zulässigen initiierenden Begehren vgl. auch OVG
Rheinland- Pfalz, Urteil vom 25. November 1997 - 7 A 12417/96 -, NVwZ 1998, S. 425
(427); Beschluss vom 15. Dezember 1998 - 7 A 1209/98 -, NVwZ-RR 1999, S. 598.
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Die Kläger können nicht mit Erfolg einwenden, maßgeblicher Anknüpfungspunkt für den
Fristlauf nach § 26 Abs. 3 GO NRW sei nicht der Ratsbeschluss vom 18. März 1999,
sondern der Beschluss des Beklagten vom 10. Februar 2000. Mit Letzterem hat der
Beklagte den (u.a.) auf Aufhebung der bisherigen Beschlüsse zu den Schienen-
Haltepunkte T1-Mitte und T1-H gerichteten Antrag der C-Fraktion vom 26. Januar 2000
mehrheitlich abgelehnt. Aus der Sitzungsniederschrift ergibt sich dazu, dass die
Mehrheit der Ratsmitglieder der übrigen Fraktionen an dem im März 1999 gefassten
Beschluss festhalten wollte. Damit hat der Beklagte keine gestaltende
Sachentscheidung getroffen, gegen die sich nunmehr ein Bürgerbegehren im Sinne von
§ 26 Abs. 3 GO NRW richten könnte. Ein solches ginge vielmehr ins Leere. Denn durch
ein bloßes „Kassieren" der Antragsablehnung vom 10. Februar 2000 ergibt sich keine
im Hinblick auf die Schienen-Haltepunkte T1-Mitte und T1-H veränderte Beschlusslage,
da der Beschluss vom 18. März 1999 nach wie vor Gültigkeit hat.
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Zu einer anderen rechtlichen Bewertung führt auch nicht eine Auslegung des
Beschlusses vom 10. Februar 2000 dahingehend, dass der Rat mit der
Antragsablehnung zugleich - gleichsam als positive Formulierung dieser Entscheidung -
den Beschluss vom 18. März 1999 bestätigt, also einen „wiederholenden" Beschluss
gefasst hätte. Denn auch in diesem Fall ist der frühere Ratsbeschluss maßgeblich für
die Anknüpfung des Fristlaufs nach § 26 Abs. 3 GO NRW. Auch als „bestätigendem"
Ratsbeschluss kommt diesem keine gestaltende Wirkung zu, so dass auch dann bei
dessen „Kassieren" eine Änderung der Beschlusslage auf Grund der von dem
Beschluss vom 18. März 1999 weiterhin ausgehenden Rechtswirkungen nicht eintritt.
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Dass im Falle eines „bestätigenden" Beschlusses der frühere Beschluss maßgeblich für
§ 26 Abs. 3 GO NRW bleibt, folgt auch aus der Überlegung, dass anderenfalls das Tor
für eine Umgehung der Fristenregelung des § 26 Abs. 3 GO NRW geöffnet wäre: Jeder
noch so aussichtslose Abänderungsantrag durch dem Begehren nahe stehende
Ratsmitglieder erzwänge nämlich eine Beschlussfassung, die dann die Dreimonatsfrist
neu beginnen ließe. Dies stünde aber im Widerspruch zu Sinn und Zweck des § 26 Abs.
3 GO NRW, für den Gemeinderat Rechtsklarheit und Planungssicherheit zu schaffen.
Nach Ablauf der in § 26 Abs. 3 GO NRW vorgesehenen Frist kann dieser zwar selbst
die Verantwortung für eine Korrektur seiner Entscheidung übernehmen. Er braucht aber
nicht mehr damit zu rechnen, dass möglicherweise schon weithin umgesetzte
Beschlüsse durch basisdemokratische Entscheidungen „kassiert" werden.
Vgl. zum Zweck der Regelung die amtliche Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur
Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994, Landtags-Drucksache 11/4983,
S. 8; dazu ausführlich auch von Danwitz, a.a.O., S. 138.
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Vor diesem Hintergrund stellen „bestätigende" oder „wiederholende" Ratsbeschlüsse
keinen zulässigen Anknüpfungspunkt für den Fristlauf nach § 26 Abs. 3 GO NRW dar,
sondern ist maßgeblich derjenige Beschluss, der bestätigt bzw. wiederholt wird.
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Vgl. Rehn/Cronauge, Kommentar zur Gemeindeordnung NRW, Stand: März 2001, § 26
Anm. IV, S. 11; siehe dazu auch VG Köln, Urteil vom 19. November 1999 - 4 K 7263/97 -
, NWVBl. 2000, S. 193 (194), das die Frage nicht abschließend entscheidet, nach
dessen Auffassung aber einiges dafür spricht, dass wiederholende (Grundsatz-
)Beschlüsse die Frist nach § 26 Abs. 3 GO NRW nicht neu auslösen; a.A. VGH Baden-
Württemberg, Urteil vom 13. April 1993 - 1 S 1076/92 -, NVwZ- RR 1994, S. 110, für den
Fall „wiederholender Grundsatzbeschlüsse" nach nochmaliger Sachdiskussion im Rat,
wobei allerdings der Entscheidung von der nordrhein- westfälischen Gemeindeordnung
abweichende Regelungen der baden-württembergischen Gemeindeordnung zu Grunde
liegen.
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Eine andere rechtliche Bewertung mag sich ergeben, wenn sich im Zeitpunkt der
wiederholten Befassung mit einer Angelegenheit durch den Rat die der vormaligen
Entscheidung zu Grunde liegende Sachlage wesentlich geändert hat, so dass die der
früheren Entscheidung der Vertretung zu Grunde liegende politische Bewertung
praktisch überholt ist.
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Vgl. VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, a.a.O., S. 157 m.w.N.; Klein,
Eildienst Städtetag 1996, S. 544 (546).
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Diese Voraussetzungen liegen hier aber offensichtlich nicht vor. Es ist nicht erkennbar,
dass sich der dem Beschluss vom 10. Februar 2000 zu Grunde liegende Sachverhalt
betreffend die geplanten Schienen-Haltepunkte T1-Mitte und T1-H als wesentliche
Änderung gegenüber der Situation am 18. März 1999 darstellte. Anhaltspunkte dafür
ergeben sich weder aus dem Vorbringen der Kläger oder des Beklagten noch aus den
beigezogenen Verwaltungsvorgängen.
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Nach denselben Grundsätzen richtet sich die Frage, ob und gegebenenfalls unter
welchen Voraussetzungen bloßer Zeitablauf dazu führt, dass § 26 Abs. 3 GO NRW
einem gegen einen Ratsbeschluss gerichteten Bürgerbegehren nicht mehr
entgegengehalten werden kann,
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vgl. zu dieser Erwägung näher VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, a.a.O.,
S. 157.
44
Mit Rücksicht auf Sinn und Zweck der Fristenregelung in § 26 Abs. 3 GO NRW, die
einen Ratsbeschluss im Interesse der Planungssicherheit nach Ablauf der dort
genannten Fristen einem Bürgerbegehren entzieht, käme eine Durchbrechung dieses
Grundsatzes nur in Betracht, wenn jedenfalls seit dem Ratsbeschluss eine so
erhebliche Zeit verstrichen wäre, dass die ursprüngliche Bewertung des Rates praktisch
obsolet geworden wäre.
45
Vgl. VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, a.a.O., S. 157.
46
Davon kann hier keine Rede sein. Soweit zum Teil die Auffassung vertreten wird, ein
Ratsbeschluss sei entsprechend der Fristregelung in § 26 Abs. 8 GO NRW nach Ablauf
von zwei Jahren einem Bürgerbegehren nicht mehr entzogen,
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vgl. Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht
NRW, Stand: September 2000, § 26 GO, Anm. 3.2,
48
folgt die Kammer dem nicht. Abgesehen davon, dass schon Wortlaut und Systematik
gegen eine ergänzende Heranziehung des § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW im Rahmen von
§ 26 Abs. 3 GO NRW sprechen, betreffen die beiden Regelungen auch nicht
miteinander vergleichbare Sachverhalte, da § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW den
Bestandsschutz des erfolgreichen Bürgerentscheids behandelt, während § 26 Abs. 3
GO NRW den Bestandsschutz von Ratsbeschlüssen regelt.
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Vgl. dazu näher von Danwitz, a.a.O., S. 138 ff.; ferner VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 -
4 K 7677/96 -, a.a.O., S. 157.
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Eine Wiedereinsetzung in die mithin versäumte Frist des § 26 Abs. 3 GO NRW gemäß §
32 VwVfG NRW analog kommt ebenfalls nicht in Betracht. Selbst wenn eine
Wiedereinsetzung grundsätzlich zulässig wäre, lägen die Voraussetzungen dafür nicht
vor. Es ist schon nicht ersichtlich, dass die Kläger unverschuldet nicht in der Lage
gewesen wären, die an den - allein maßgeblichen - Ratsbeschluss vom 18. März 1999
anknüpfende Frist einzuhalten (vgl. § 32 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW). Die
Wiedereinsetzung scheidet entsprechend § 32 Abs. 5 VwVfG NRW aber auch deshalb
aus, weil es sich bei § 26 Abs. 3 GO NRW um eine Ausschlussfrist handelt, die der
Wiedereinsetzung nicht zugänglich ist. Nach § 32 Abs. 5 VwVfG NRW ist eine
Wiedereinsetzung unzulässig, wenn sich aus einer Rechtsvorschrift ergibt, dass sie
ausgeschlossen ist. Dies ist der Fall, wenn sich der Ausschluss ausdrücklich oder in
ähnlich eindeutiger Weise aus der Rechtsvorschrift ergibt oder sonst aus dem
Regelungszusammenhang hervorgeht, das heißt wenn sich aus dem Sinn und Zweck
der gesetzlichen Regelung ergibt, dass eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand
gerade ausgeschlossen sein soll.
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Vgl. dazu näher OVG NRW, Urteil vom 12. Dezember 1983 - 13 A 2257/82 -, NVwZ
1984, S. 387 m.w.N.
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Dies trifft auf die Regelung des § 26 Abs. 3 GO NRW zu. Die Bestimmung ist, wie
bereits ausgeführt, im Interesse der Rechtsklarheit und des Vertrauensschutzes in den
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Regelungskomplex des § 26 GO NRW aufgenommen worden. Der Rat soll nach Ablauf
der dort genannten Fristen die Sicherheit haben, dass eine von ihm getroffene
rechtmäßige Entscheidung nicht mehr von außen rückgängig gemacht werden kann.
Diese § 26 Abs. 3 GO NRW zu Grunde liegende Zweckbestimmung würde verfehlt,
wenn bei einer Fristversäumung die Möglichkeit der Wiedereinsetzung bestünde, da der
Gemeinderat auf den Fristablauf dann nicht mehr vertrauen könnte.
Auf Grund dessen vermag schließlich auch der Einwand der Kläger nicht
durchzugreifen, sie seien durch die Verwaltung der Stadt T1 im Vorfeld der Einreichung
des Bürgerbegehrens nicht über die sich aus § 26 Abs. 3 GO NRW ergebenden
Konsequenzen für das von ihnen initiierte Bürgerbegehren informiert worden, so dass
sich der Beklagte treuwidrig verhalte, wenn er sich im Nachhinein auf ein
Fristversäumnis berufe. Ungeachtet der Frage, ob ein dem Beklagten zurechenbares
Fehlverhalten der Verwaltung überhaupt gegeben ist, steht jedenfalls der § 26 Abs. 3
GO NRW zukommende Charakter einer Ausschlussfrist auch einer solchen
ausnahmsweisen Nichtberücksichtigung der Fristversäumung entgegen.
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Vgl. auch Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl.,
§ 31 Anm. 10, § 32 Anm. 9, m.w.N.: Die ausnahmsweise Unbeachtlichkeit der
Versäumung einer Ausschlussfrist kann nur dann in Betracht gezogen werden, wenn
dadurch der Zweck der Fristbestimmung nicht verfehlt würde.
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Die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergibt sich darüber hinaus auch aus § 26 Abs.
2 Satz 1 letzter Halbsatz GO NRW. Danach muss das Bürgerbegehren einen nach den
gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der
verlangten Maßnahme enthalten. Daran fehlt es hier.
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Ausgehend von ihrem Wortlaut verlangt die Bestimmung Angaben darüber, welche
Kosten mit der von dem Bürgerbegehren angestrebten Maßnahme verbunden sind und
wie diese im Rahmen des Haushaltes gedeckt werden können. Bei den Anforderungen,
die an den Kostendeckungsvorschlag zu stellen sind, ist allerdings zu berücksichtigen,
dass die Initiatoren eines Bürgerbegehrens in der Regel mit dem kommunalen Haushalt
nicht vertraut sind und über kein Fachwissen verfügen. Von daher genügen
überschlägige, aber schlüssige Angaben über die geschätzte Höhe der anfallenden
Kosten sowie darüber, wie diese haushaltsrechtlich gedeckt werden können. Weil der
Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat und nicht ohne Weiteres
abänderbar ist (vgl. § 26 Abs. 8 GO NRW), setzt er bei den Gemeindebürgern in
besonderer Weise eine verantwortliche Entscheidungsfindung voraus. Damit sie
möglich ist, muss den Abstimmungsberechtigten auch zur Kenntnis gegeben werden,
welche Kosten mit der von dem Bürgerbegehren erstrebten Maßnahme verbunden sind.
Die Entscheidung des Bürgers, ob er einem Bürgerbegehren beitritt, wird wesentlich
auch von der Frage beeinflusst werden, welche Kostenfolge durch die Maßnahme
ausgelöst werden wird. Mit Rücksicht darauf ist erforderlich, dass der
Finanzierungsvorschlag nicht nur völlig allgemein gehalten ist, sondern nach Maßgabe
der vorstehenden Ausführungen nachvollziehbar ist.
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Vgl. im Einzelnen Urteil der Kammer vom 13. Februar 1998 - 1 K 5181/96 -, NWVBl.
1998, S. 368 ff., m.w.N.
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Nach diesen Maßstäben ist der Kostendeckungsvorschlag des vorliegenden
Bürgerbegehrens unzureichend. Er enthält schon keine konkreten Angaben über die
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voraussichtliche Höhe der Kosten. Soweit der Deckungsvorschlag darauf verweist, dass
die Finanzmittel, die für die Maßnahme „2 neue DB-Haltepunkte" vorgesehen sind,
nunmehr für die Finanzierung der von dem Bürgerbegehren verfolgten Maßnahmen
verwendet werden, bleibt für den Bürger völlig offen, in welcher Höhe sich die
Finanzmittel bewegen, die für die „2 neuen DB-Haltepunkte" veranschlagt sind. Auch
wird aus der Formulierung nicht hinreichend deutlich, ob dem Vorschlag die Vorstellung
zu Grunde liegt, dass sich die jeweiligen Kosten tatsächlich entsprechen, oder ob die für
die „2 neuen DB-Haltepunkte" veranschlagten Finanzmittel zunächst herangezogen
werden, darüber hinaus aber noch weitere Finanzmittel erforderlich sind. Da eine
Bezifferung der Kosten fehlt, entzieht sich der Kostendeckungsvorschlag darüber hinaus
jeglicher Einschätzung, inwieweit er realistisch und haushaltsrechtlich durchführbar ist.
Gegen die sich aus § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW ergebende Unzulässigkeit des
Bürgerbegehrens können die Kläger auch nicht mit Erfolg einwenden, die Verwaltung
habe ihnen die Auskunft erteilt, der Deckungsvorschlag genüge den gesetzlichen
Voraussetzungen. Selbst wenn es sich um eine dem Beklagten zurechenbare
behördliche Fehlauskunft handelte, führt dies nicht dazu, dass das Fehlen eines
hinreichenden Kostendeckungsvorschlages unschädlich ist. An die fehlerhafte
behördliche Auskunftserteilung mögen sich zwar gegebenenfalls
Schadensersatzansprüche nach Amtshaftungsgrundsätzen anknüpfen. Da es sich bei
dem Erfordernis eines Kostendeckungsvorschlages jedoch um eine zwingende
gesetzliche Vorgabe handelt sowie mit Rücksicht auf den vorstehend dargestellten
Zweck der Regelung vermag die fehlerhafte Auskunft nicht dazu führen, dass von ihrer
Einhaltung abgesehen werden könnte.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO (ungeachtet der
Frage des internen Ausgleichs zwischen den Klägern einschließlich etwaiger
Erbenhaftung, § 426, §§ 1922, 1967 BGB).
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 11, 711 ZPO.
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