Urteil des VG Düsseldorf vom 06.12.2004
VG Düsseldorf: öffentliches recht, jugendhilfe, anerkennung, hauptsache, subjektiv, auflage, vorschlagsrecht, vertreter, arbeitsgemeinschaft, satzung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 L 3340/04
Datum:
06.12.2004
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 L 3340/04
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.
Die Entscheidungsformel soll den Beteiligten vorab per Fax bekannt
gegeben werden.
Gründe:
1
Der am 10. November 2004 wörtlich gestellte Antrag,
2
den Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 15. Oktober 2004 über die Bildung
und Besetzung des Jugendhilfeausschusses nicht zu vollziehen,
3
ist unter Berücksichtigung des Schriftsatzes vom 1. Dezember 2004 („weite Auslegung"
und „Verpflichtung zur Beanstandung") gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO umfassend
dahingehend auszulegen, dass der Antragsteller (im Wege der einstweiligen
Anordnung) eine Aussetzung (= vorläufige Bezeichnung als unwirksam) des genannten
Ratsbeschlusses sowie Maßnahmen begehrt, die im Ergebnis zu einer Wiederholung
der Neuwahl des Jugendhilfeausschusses führen. Der so verstandene Antrag hat
keinen Erfolg.
4
Dieses Begehren wäre in der Hauptsache als Leistungsklage gegen die Körperschaft zu
richten. Deshalb hat die Kammer das Passivrubrum von Amts wegen geändert.
5
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor
Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen,
wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die
Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert
werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung
6
auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges
Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher
Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig
erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt in beiden Fällen voraus, dass
der zu Grunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die
Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht
sind (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung
[ZPO]).
Es fehlt sowohl an einem im Wege der einstweiligen Anordnung zu sichernden
Anspruch (1.) als auch an einem Anordnungsgrund (2.) im Sinne der angegebenen
Vorschriften.
7
1. Den erforderlichen Anordnungsanspruch hat der Antragsteller nicht glaubhaft
gemacht. Nach der im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens allein
möglichen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist nicht erkennbar, dass er sich in einem
Hauptsacheverfahren mit Erfolg gegen den angegriffenen Ratsbeschluss vom 15.
Oktober 2004 wenden kann (a.) bzw. sich in einem Hauptsacheverfahren die
Rechtswidrigkeit dieses Beschlusses ergeben wird (b.).
8
a. Der Anordnungsanspruch scheitert bereits daran, dass dem Antragsteller eigene
Rechte bezüglich der Besetzung des Jugendhilfeausschusses nicht zustehen; auch
macht er keine fremden Rechte befugtermaßen in eigenem Namen geltend.
9
aa. Die einschlägigen jugendhilferechtlichen Vorschriften des Bundes- und
Landesrechts (§ 71 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII und § 4 Abs. 4 AG KJHG NRW) räumen nur
den (im Bereich des öffentlichen Trägers wirkenden) „anerkannten Trägern der freien
Jugendhilfe" entsprechende rechtliche Positionen in Bezug auf den
Jugendhilfeausschuss ein. Abgestellt wird dabei nach - soweit ersichtlich - einhelliger
Meinung auf die (förmliche) Anerkennung nach § 75 SGB VIII.
10
Vgl. Wiesner in Wiesner/Mörsberger/Oberloskamp/Struck, SGB VIII, Kinder- und
Jugendhilfe, Kommentar, 2. Auflage 2000, § 71 SGB VIII Rn. 5; Münder u.a., Frankfurter
Kommentar zum SGB VIII: Kinder- und Jugendhilfe, 4. Auflage 2003, § 71 SGB VIII Rn.
5; Busch/Fieseler in Fieseler/Schleicher, Kinder- und Jugendhilferecht,
Gemeinschaftskommentar zum SGB VIII, Stand der 14. Ergänzungslieferung November
2003, § 71 SGB VIII Rn. 16; Mahler/Kunkel in Kunkel, Kinder- und Jugendhilfe, Lehr-
und Praxiskommentar, 2. Auflage 2003, § 71 SGB VIII Rn. 4.
11
Die vom Antragsteller angeführte Passage (zu § 9 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt
von 1961 - JWG - ) aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts,
12
Urteil des Zweiten Senats vom 18. Juli 1967 - 2 BvF 3, 4, 5, 6, 7, 8/62; 2 BvR 139, 140,
334, 335/62 - , BVerfGE 22, S. 180 ff. (S. 214),
13
deckt den gegenteiligen Standpunkt nicht und führt auch deshalb zu keinem anderen
Ergebnis, weil in § 14 Abs. 1 Nr. 2 JWG - anders als heute in § 71 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII -
die Anerkennung als Träger der freien Jugendhilfe jedenfalls nicht ausdrücklich
vorausgesetzt war.
14
Vgl. Wiesner in Wiesner/Mörsberger/Oberloskamp/Struck, a.a.O..
15
Die demnach erforderliche förmliche Anerkennung (nach § 75 SGB VIII i.V.m. § 25 AG
KHJG NRW) lässt sich für den Antragsteller - einen Zusammenschluss von in N tätigen
Jugendorganisationen und Jugendgemeinschaften - nicht feststellen. Der Umstand,
dass der Antragsteller seit Jahren durch die Antragsgegnerin gefördert worden ist, kann
die förmliche Anerkennung als Träger jedenfalls im Hinblick auf die hier streitige
Besetzung des Jugendhilfeausschusses nicht ersetzen. Dies gilt schon deshalb, weil
die dabei herangezogenen Richtlinien für die Förderung der Jugendarbeit der Stadt N
vom 19. Juni 2001 (unter Punkt VI.) zwischen den „anerkannten Jugendverbänden und
Jugendgemeinschaften" bzw. „Trägern" einerseits und dem Antragsteller andererseits
differenzieren. Setzte die Förderung hiernach keine Anerkennung voraus, kann die
Gewährung auch nicht als konkludente Anerkennung gedeutet werden. Ob der
Antragsteller wie ein anerkannter Träger zu behandeln wäre, wenn er einen Anspruch
auf Anerkennung hätte, kann offen bleiben. Denn die Voraussetzungen eines solchen
Anspruchs sind weder dargetan noch glaubhaft gemacht. Aus der Satzung für das
Jugendamt der Stadt N vom 26. November 1993, geändert durch den Ersten Nachtrag
vom 27. September 2001, - JAS - ergibt sich ebenfalls kein eigenes Recht des
Antragstellers. Die maßgebliche Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 1 lit. b JAS bezieht sich
wiederum auf die anerkannten Träger der freien Jugendhilfe und legt sodann fest, dass
von den sechs vorzuschlagenden Personen mindestens je zwei „den Vorschlägen der
Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtsverbände und des
Stadtjugendrings N e.V. entnommen werden" sollen. Schon der Wortlaut macht deutlich,
dass nur die Mitglieder sowohl der Arbeitsgemeinschaft, als auch des Antragstellers -
aber nicht dieser selbst - als Anspruchberechtigter gemeint sind; dieser Befund wird
durch den Zusammenhang mit dem vorhergehenden Satz („anerkannte Träger") sowie
dadurch bestätigt, dass kein Grund für eine Differenzierung unter den
„Dachorganisationen" ersichtlich ist.
16
bb. Dem Antragsteller, der sich ausdrücklich auf (vermeintlich) eigene Rechte beruft,
steht auch keine gesetzliche Ermächtigung zur Seite, kraft derer er in eigenem Namen
die etwaigen Rechte seiner Mitglieder geltend machen könnte; ebenso fehlt es offenbar
an einer entsprechenden Ermächtigung durch diese Jugendverbände.
17
b. Ein Anordnungsanspruch stünde dem Antragsteller aber auch dann nicht zur Seite,
wenn er als anerkannter Träger anzusehen wäre bzw. die Rechte seiner Mitglieder
geltend machen dürfte.
18
aa. Aus der bundesrechtlichen Regelung des § 71 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 SGB VIII
kann ein Anspruch auf Wahl der eigenen Kandidaten nicht abgeleitet werden. Die
Bestimmung, wonach Vorschläge der Jugendverbände und der Wohlfahrtsverbände
angemessen zu berücksichtigen sind, dürfte als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen
sein, die kein wehrfähiges subjektiv-öffentliches Recht vermittelt.
19
Vgl. nur Busch/Fieseler in Fieseler/Schleicher, a.a.O., § 71 SGB VIII Rn. 15: „Daraus
folgt jedoch nicht, dass der einzelne Träger einen Anspruch auf Berücksichtigung seiner
Wahlvorschläge hat (Bernzen, 1996, S. 19)."
20
Der Hinweis des Antragstellers, die genannten Vorschriften vermittelten (ihm) ein
subjektiv-öffentliches Recht bzw. das Vorschlagsrecht vermittele wegen seiner
herausragenden Bedeutung einen öffentlich-rechtlichen Anspruch, kann zu keinem
anderen Ergebnis führen, weil es hier nicht um das Vorschlagsrecht, sondern um die
21
Berücksichtigung der Vorschläge geht. Daher ist es in diesem Zusammenhang ohne
Belang, ob das Vorschlagsrecht durch die anerkannten Träger einklagbar ist.
So beispielsweise Busch/Fieseler, a.a.O. und Krug/Grüner/Dalichau, SGB VIII - Kinder-
und Jugendhilfe, Kommentar und Rechtssammlung, Stand der 78. Ergänzungslieferung
Mai 2004, § 71 SGB VIII Anm. II. 3..
22
Überdies ist die Vorschrift des § 71 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 SGB VIII durch die Wahl des
Rates der Antragsgegnerin vom 15. Oktober 2004 nicht verletzt worden. Bedeutet die
Norm faktisch, dass immer dann, wenn von den beiden dort genannten Trägerbereichen
(Jugendverbände und Wohlfahrtsverbände) Vorschläge gemacht werden, mindestens je
ein Vertreter zu berücksichtigen ist,
23
vgl. Schellhorn, Sozialgesetzbuch, Achtes Buch, Kommentar, 2. Auflage 2000, § 71
SGB VIII, Anm. 7 mit Hinweis auf Wiesner, FuR 1990, S. 325 (S. 334),
24
so ist diesem Erfordernis genügt: Mit Herrn T von der Aktion „Freizeit behinderter
Jugendlicher" e.V. ist der Trägerbereich der Jugendverbände zum Zuge gekommen.
Durch die Wahl des vom Antragsteller vorgeschlagenen Herrn H vom Ring deutscher
Pfadfinder/innen als Vertreter ist der Kreis der Jugendverbände zudem durch eine
weitere Person repräsentiert.
25
bb. Die landesrechtliche (Ausführungs-)Vorschrift des § 4 Abs. 4 Satz 5 AG KJHG NRW
kann ebenfalls keinen Anspruch auf Wahl der vom Antragsteller vorgeschlagenen
Kandidaten begründen. Dabei kann dahinstehen, ob die Norm - über das Bundesrecht
hinaus - einen subjektiv-öffentlichen Gehalt zu Gunsten der anerkannten Träger
aufweist. Im Hinblick auf die oben angeführte Wahl der beiden Vertreter aus den Reihen
der Jugendverbände ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nichts dafür
dargetan oder sonst ersichtlich, dass der Rat der Antragsgegnerin von der ihm
zukommenden Einschätzungsprärogative bei der Bewertung der „Bedeutung ihrer Arbeit
für die Jugendhilfe",
26
vgl. Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht
Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand der 13. Ergänzungslieferung Mai 2004, § 50
GO NRW, Anm. 6.9,
27
bei der es entscheidend auf die sachliche Arbeit des Trägers der freien Jugendhilfe
ankommt,
28
vgl. Krug/Grüner/Dalichau, a.a.O.,
29
in fehlerhafter Weise Gebrauch gemacht hätte.
30
cc. Auf die zur Begründung seines Antrags in erster Linie herangezogene
Satzungsbestimmung (§ 4 Abs. 2 Satz 1 lit. b JAS) vermag sich der Antragsteller auch
dann nicht mit Erfolg zu berufen, wenn entgegen dem oben Gesagten seine eigene
Berechtigung aus der Norm für möglich gehalten würde. Es bestehen erhebliche
Zweifel, ob diese - insoweit über das Bundes- und Landesrecht hinausgehend - einen
subjektiv-öffentlichen Anspruch (für die Mitglieder des Antragstellers) begründet. Des
Weiteren spricht einiges dafür, dass die Bestimmung höherrangigem Recht widerspricht:
Zum Einen ist eine Kollision mit der jugendhilferechtlichen Norm des § 4 Abs. 4 Satz 5
31
AG KJHG NRW insoweit vorgezeichnet, als die Satzungsbestimmung die
Berücksichtigung von zwei Personen aus dem Bereich der Mitglieder des Antragstellers
unabhängig von deren aktueller Bedeutung für die Arbeit der Jugendverbände in
Mönchengladbach festschreibt. Sie legt den Rat damit potentiell auf eine
gesetzeswidrige Entscheidung fest. Zum Anderen ergeben sich Bedenken im Hinblick
auf den kommunalverfassungsrechtlichen Grundsatz des freien Mandats. Demnach sind
die Ratsmitglieder verpflichtet, in ihrer Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und
ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das örtliche Wohl bestimmten Überzeugung zu
handeln und an Aufträge nicht gebunden (§ 43 Abs. 1 GO NRW). Diese vom
Gesetzgeber verfasste Freiheit der Ratsmitglieder kann durch - anderweitiges - Gesetz,
nicht aber ohne weiteres durch eine untergesetzliche Rechtsnorm eingeschränkt
werden. Die Festlegung ist hier umso bedenklicher, als die seit 1993 unveränderte
Bestimmung des § 4 Abs. 2 Satz 1 lit. b JAS von der neu gewählten
Vertretungskörperschaft bei der nach der Kommunalwahl anstehenden Neuwahl des
Jugendhilfeausschusses (vgl. § 4 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AG KJHG NRW) jeweils
vorgefunden wird, die Möglichkeit einer vorherigen Änderung der durch einen Rat in
anderer Zusammensetzung Jahre zuvor beschlossenen Satzung also praktisch kaum
besteht.
Vgl. zum Verhältnis der Vorschriften des Jugendhilferechts über die Besetzung des
Jugendhilfeausschusses zum allgemeinen Gemeinderecht: OVG NRW, Urteil vom 2.
März 2004 - 15 A 4168/02 - , bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 18. Juni 2004 - 8
B 41/04 - (juris).
32
Schließlich lässt sich der Satzungsbestimmung auf Grund ihrer Ausgestaltung als „Soll-
Vorschrift" unabhängig von den obigen Erwägungen ein zwingender Anspruch auf
Berücksichtigung nicht entnehmen.
33
Ist demnach ein Anordnungsanspruch zu verneinen, kommt es auf die Frage, ob an
seine Glaubhaftmachung gesteigerte Anforderungen in Richtung einer hohen
Erfolgswahrscheinlichkeit in der Hauptsache zu stellen sind, weil das Begehren weit
gehend auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft, nicht mehr an.
34
2. Ebenso wenig gibt es einen Anordnungsgrund. Die hier allein in Betracht kommende
Regelungsanordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO) setzt voraus, dass wesentliche
Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder andere - vergleichbar
dringliche - Gründe hierfür gegeben sind, und nicht die Klärung im Hauptsacheverfahren
abgewartet werden kann. Dies ist nicht glaubhaft gemacht. Es entspricht ständiger
Rechtsprechung zum - insoweit vergleichbaren - Kommunalverfassungsstreit, dass die
Abgrenzung innerorganisatorischer Kompetenzen regelmäßig im Klageverfahren zu
erfolgen hat und keiner Sicherung durch einstweilige Anordnung bedarf.
35
Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 1992 - 15 B 2283/92 - und zuletzt
Beschluss der Kammer vom 16. Juli 2004 - 1 L 1270/04 -, Seite 6 des
Beschlussabdrucks.
36
Diese Rechtsprechung beruht auf der Überlegung, dass juristische Personen bzw. ihre
Organe zeitlich unbefristet bestehen und ihre Kompetenzen nicht um ihrer selbst willen,
sondern im öffentlichen Interesse eingeräumt sind. Damit kann ein später nachfolgendes
Urteil die gesetzlich vorgegebene Kompetenzabgrenzung in einer dem gerichtlichen
Rechtsschutzauftrag entsprechenden Weise sichern, mag es auch während des
37
Schwebezustandes zu Zuständigkeitsverletzungen gekommen sein. Dementsprechend
muss eine einstweilige Anordnung, die jener Klärung vorgreifen soll, geradezu
unabweisbar sein. Dass schon eine vorübergehende Verletzung der von ihm
behaupteten Beteiligungsrechte den Antragsteller in der von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO
vorausgesetzten Weise träfe, ist nicht ersichtlich. Weder ist deutlich geworden, warum
die durch den Rat der Antragsgegnerin vorgenommene Wahl der Mitglieder des
Jugendhilfeausschusses bei einem etwaigen Erfolg des Antragstellers (oder der in ihm
zusammengeschlossenen Jugendverbände) in der Hauptsache nicht wiederholt werden
könnte, noch, dass die Arbeit des Antragstellers auf dem Sektor der Jugendhilfe
gefährdet wäre, wenn es für diese Übergangszeit bei der vorgenommenen Besetzung
des Jugendhilfeausschusses bliebe.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
38
Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG. Maßgebend
ist danach die sich für den Antragsteller ergebende Bedeutung der Sache. Da der
Antragsteller wie in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren Beteiligungs- und
Besetzungsrechte geltend macht, erscheint es sachgerecht, den hierfür im aktuellen
Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004,
39
NVwZ 2004, S. 1327 - 1332,
40
unter Punkt 22.7 vorgeschlagenen Betrag in Höhe von 10.000,00 Euro zu Grunde zu
legen; von einer Halbierung dieses Betrages wegen der Vorläufigkeit der Entscheidung
im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes hat die Kammer hier abgesehen, da das
Antragsbegehren im Wesentlichen auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft.
41
42