Urteil des VG Düsseldorf vom 17.02.2006
VG Düsseldorf: politische gemeinde, dienstort, verfügung, wohnung, allgemeines verwaltungsrecht, behörde, reisekosten, abrechnung, verwaltungsakt, weisung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 13 K 9196/03
Datum:
17.02.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
13. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
13 K 9196/03
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten um die Gewährung zusätzlicher Reisekostenvergütung für die
Jahre 1998 bis 2001 im Hinblick auf die Fahrten des Klägers zwischen seinem Wohnort
und seinen verschiedenen Einsatzorten.
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Der Kläger steht als Zollbetriebsinspektor im Dienst der Beklagten. Ab November 1996
war er als Vollziehungsbeamter in der Stadt X tätig. Ab Februar 2000 war er darüber
hinaus auch in X1 tätig. Stammdienststelle des Klägers war das Hauptzollamt in E. Der
Kläger war in dieser Zeit in L wohnhaft.
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Im Hinblick auf die Tätigkeit des Klägers in X erkannte die Beklagte mit Verfügung vom
7. November 1996 an, dass der Kläger als Vollziehungsbeamter für die mit diesem
Dienstposten unmittelbar verbundene Reisetätigkeit das in seinem Privateigentum
stehende Kraftfahrzeug im überwiegenden dienstlichen Interesse hält. Ferner bestimmte
die Beklagte durch Verfügung vom 19. November 1996 X als reisekostenrechtlichen
Dienstort des Klägers. Zugleich legte sie als Bezugspunkt für die Abrechnung der
Reisekosten des Klägers das Dienstgebäude des Hauptzollamtes in X fest.
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Mit Verfügung vom 28. Februar 1997 erließ die Beklagte gegenüber dem Kläger ferner
folgende Anordnung: „Dienstreisen von Beamten, die nicht im Einzugsgebiet des
Dienstortes wohnen, sind grundsätzlich am reisekostenrechtlichen Dienstort zu
beginnen und zu beenden, wenn der Antritt einer Dienstreise an der Wohnung zu einer
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unwirtschaftlicheren Dienstreisegestaltung führt. Wird die Dienstreise an der Wohnung
begonnen bzw. beendet, kann bei der Kostenerstattung nur die Wegstrecke vom/bis
zum reisekostenrechtlichen Dienstort berücksichtigt werden (u.U. fiktiv)."
Im Hinblick auf die Tätigkeiten des Klägers auch in X1 legte die Beklagte mit Verfügung
vom 21. Februar 2000 als Bezugspunkt für die reisekostenrechtliche Abrechnung
nunmehr die Autobahnabfahrt A 00 X-W auf die O Straße fest. Schließlich wurde dem
Kläger ab November 2001 für seine Außendiensttätigkeit ein Dienstkraftfahrzeug zur
Verfügung gestellt.
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In dem in Rede stehenden Zeitraum von 1998 bis 2001 rechnete der Kläger seine
Dienstreisen dergestalt ab, dass er jeweils die Strecke ab dem festgesetzten
Abrechnungsbezugspunkt bis zum jeweiligen Einsatzort bzw. von dem Einsatzort bis
zum Abrechnungsbezugspunkt in Ansatz brachte. Tatsächlich fuhr der Kläger seinen
ersten täglichen Einsatzort aber jeweils von seiner Wohnung aus an. Von seinem
letzten täglichen Einsatzort kehrte er dann auch in seine Wohnung zurück. Das
Hauptzollamt in E suchte der Kläger etwa einmal wöchentlich auf.
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Nachdem der Kläger davon Kenntnis erlangt hatte, dass bei anderen
Vollziehungsbeamten, namentlich im Zuständigkeitsbereich des Hauptzollamtes L1,
auch die Wegstrecken zwischen der Wohnung und dem jeweiligen Einsatzort
abgerechnet worden waren, beantragte er mit Schreiben vom 29. November 2002,
eingegangen am 27. Dezember 2002, seine Reisekosten für die Jahre 1998 bis 2001
rückwirkend neu zu berechnen. Die Neuberechnung sollte dahingehend erfolgen, dass
die Aufwendungen für die Fahrten zwischen dem Wohnort und dem ersten bzw. letzten
Einsatzort als Reisekosten anerkannt werden.
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Die Oberfinanzdirektion L1 verfügte unter dem 4. Februar 2003 gegenüber den
Hauptzollämtern im Hinblick auf die Abrechnung der Reisekostenvergütung von
Mitarbeitern im Außendienst, dass Bedienstete ohne Anwesenheitspflicht an der
Dienststelle (Vollziehungsbeamte/ Außenprüfer) ihre Dienstreisen jeweils an der
Wohnung beginnen und beenden, es sei denn, die Dienststelle werde aufgesucht. Im
Falle von Dienstgängen könnten höchstens die Fahrkosten von der Dienststelle bis zu
der Stelle, an der das Dienstgeschäft zu erledigen sei, und zurück erstattet werden,
wenn der Bedienstete außerhalb des Dienstortes wohne, an dem das Dienstgeschäft zu
verrichten sei. Künftig sollten Dienstreisen und Dienstgänge nach diesen Kriterien
abgerechnet werden. Soweit bisher anders verfahren worden sei, verbleibe es dabei für
die zurückliegende Zeit.
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Mit weiterer Verfügung vom 5. Februar 2003 wies die Oberfinanzdirektion L1 die
Hauptzollämter darauf hin, dass Dienstort die politische Gemeinde sei, in der die
Behörde oder ständige Dienststelle, bei der der Beschäftigte regelmäßig beschäftigt sei,
ihren Sitz habe. Die Bestimmung eines vom Ort dieser Dienststelle abweichenden
reisekostenrechtlichen Dienstortes sei nur dann sinnvoll, wenn der Bedienstete an
diesem Ort längere Zeit hindurch ständig oder überwiegend Dienst leisten müsse und
ihm dort ein Arbeitszimmer zur Verfügung stehe.
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Mit Bescheid vom 14. Februar 2003 teilte die Beklagte dem Kläger unter Bezugnahme
auf sein Schreiben vom 29. November 2002 mit, dass die einheitliche Verfahrensweise
für künftige Abrechnungen der Reisekostenvergütung von Außendienstmitarbeitern im
Oberfinanzbezirk L1 durch Verfügung vom 5. Februar 2003 (richtig: 4. Februar 2003)
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geregelt worden sei. Zurückliegende Zeiträume blieben hiervon unberührt.
Am 7. November 2003 legte der Kläger gegen die Ablehnung seines Antrags
Widerspruch ein. Diesen wies die Oberfinanzdirektion L1 mit Widerspruchsbescheid
vom 12. Dezember 2003 als unbegründet ab. Hiergegen hat der Kläger am 23.
Dezember 2003 Klage erhoben.
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Zur Begründung macht er geltend, nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts sei Dienstort grundsätzlich die politische Gemeinde, in der
die Behörde oder die Dienststelle ihren Sitz habe. Dieser status- und
organisationsrechtliche Begriff des Dienstortes entspreche aber nur insoweit dem Sinn
und Zweck der reisekostenrechtlichen Regelungen, als der Beamte an diesem Ort
überwiegend seine dienstlichen Aufgaben wahrnehme, dort also der tatsächliche
Mittelpunkt seiner Dienstausübung liege. Deshalb sei der Begriff des Dienstortes um
eine funktionelle Auslegung zu ergänzen. Dienstort sei der ständige Beschäftigungsort,
wenn dieser vom Ort der Planstellenbehörde abweiche und dadurch jeglicher
tatsächlicher Bezug zur Behörde verloren gehe. Dies gelte insbesondere, wenn für den
Beamten dort keine Anwesenheitspflicht bestehe oder er dort keine Dienstpflichten zu
erfüllen habe.
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Er, der Kläger, habe nahezu jeden direkten Bezug zur Dienststelle in E verloren. Er
erbringe seine Arbeit grundsätzlich außerhalb des Dienstgebäudes, entweder in seiner
Wohnung oder bei den Vollstreckungsschuldnern vor Ort. Er müsse nur einmal pro
Woche die Dienststelle aufsuchen und habe dort kein eigenes Dienstzimmer.
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Die Bestimmung von X als reisekostenrechtlichem Dienstort sei rechtswidrig gewesen,
ebenso die entsprechende Festlegung eines Bezugspunktes für die Abrechnung der
Reisekosten. Zentraler Punkt der Dienstausübung sei seine Wohnung; diese sei
deshalb auch sein reisekostenrechtlicher Dienstort. Die Bewertung der
Dienstortbestimmung als rechtswidrig entspreche auch der Rechtsauffassung der
Oberfinanzdirektion. Nach deren Verfügung vom 5. Februar 2003 setze die Bestimmung
eines reisekostenrechtlichen Dienstortes nämlich voraus, dass der Beamte dort ständig
oder jedenfalls überwiegend Dienst leiste und dass ihm dort ein Arbeitszimmer zu
Verfügung stehe. Dies treffe auf X nicht zu, wohl aber in Bezug auf seine Wohnung. Er
habe auch nicht etwa das Gebäude des Hauptzollamtes in X regelmäßig aufgesucht.
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Auch wenn reisekostenrechtlich der Sparsamkeitsgrundsatz für die Bestimmung von
Ausgangs- und Endpunkt einer Dienstreise maßgeblich sei, werde dieser doch durch
das Gebot der Rücksichtnahme auf den Dienstreisenden und dessen persönliche
Belange begrenzt. Die finanziellen und persönlichen Belastungen für den Bediensteten
müssten in einem angemessenen Verhältnis zu der zu erzielenden Kostenersparnis
stehen. Nach diesen Maßstäben habe er seine Dienstreisen ab seinem Wohnort
abrechnen dürfen. Dies entspreche auch der jetzigen geänderten Praxis der
Oberfinanzdirektion. Der Ausschluss zurückliegender Zeiträume von dieser Änderung
sei unzulässig.
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Die entsprechenden Schreiben seien als innerdienstliche Weisungen zu qualifizieren;
demgemäß unterliege ihre Rechtmäßigkeit der gerichtlichen Überprüfung. Es handele
sich insoweit nicht um Verwaltungsakte. Für ihn, den Kläger, sei es nicht ersichtlich
gewesen, dass die Regelungen Außenwirkung hätten entfalten können.
Dementsprechend habe er auch nicht erkennen können, dass die entsprechenden
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Vorgaben Bestandskraft hätten erlangen können. Die Frage der Außenwirkung aber sei
aus der Sicht des Adressaten der Regelung zu beurteilen. Überdies habe sich auch die
Beklagte bis zur mündlichen Verhandlung nicht auf den Eintritt der Bestandskraft
berufen.
Schließlich sei auch die Antragsfrist für die in Streit stehende weitere
Reisekostenvergütung gewahrt. Mit der Vorlage der Tagebücher sei für den jeweiligen
Zeitraum der Antrag auf Reisekostenvergütung gestellt. Dieser erstrecke sich auf die
tatsächlich durchgeführten Fahrten und damit auch auf die Fahrten zwischen dem
Wohnort des Klägers und den Vollstreckungsorten.
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Der Kläger beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 14. Februar 2003 und des
Widerspruchsbescheides vom 12. Dezember 2003 zu verpflichten, ihm für den Zeitraum
vom 1. Januar 1998 bis zum 31. Dezember 2001 über die bereits gewährte
Reisekostenvergütung hinaus weitere Reisekostenvergütung mit der Maßgabe zu
gewähren, dass die seitens des Klägers ausgeführten Fahrten von seiner Wohnung zu
dem ersten Vollstreckungsschuldner und von dem letzten Vollstreckungsort zum
Wohnort als Dienstreisen im Sinne des Bundesreisekostengesetzes anzusehen sind.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung macht sie geltend, der ständige Beschäftigungsort des Klägers weiche
vom Ort der Planstellenbehörde ab. Tatsächlicher Mittelpunkt der
Aufgabenwahrnehmung sei der Vollstreckungsbezirk, der damit reisekostenrechtlich
zum neuen Dienstort des Beamten werde. Reisen nach X seien deshalb keine
Dienstreisen. Die entsprechenden Aufwendungen seien der allgemeinen
Lebensführung zuzurechnen.
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Überdies habe der Dienstvorgesetzte des Klägers von seinem Weisungsrecht Gebrauch
gemacht und X als reisekostenrechtlichen Dienstort bestimmt. Infolgedessen würden
dort nur Dienstgänge ausgeführt.
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Die Anerkennung des häuslichen Arbeitszimmers als reisekostenrechtlicher Dienstort
sei nicht zulässig. Im Übrigen sei im Hauptzollamt E für die Erledigung schriftlicher
Arbeiten ein Vollziehungsbeamtenzimmer mit drei Arbeitsplätzen eingerichtet.
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Die rückwirkende Änderung der Reisekostenabrechnungen sei vor diesem Hintergrund
zu Recht abgelehnt worden. Die Abrechnung sei unter den gegebenen
Voraussetzungen zutreffend gewesen. Sie sei auf der Grundlage der Angaben des
Klägers erfolgt; weitergehende Ansprüche seien nicht entstanden. Die zurückliegenden
Zeiträume, für die die Weisung der ehemaligen Oberfinanzdirektion E maßgebend
gewesen sei, seien nicht neu zu berechnen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend
Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
29
Der Klageantrag ist statthaft.
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Dabei kann an dieser Stelle offen bleiben, ob es sich vorliegend um einen Fall handelt,
in dem ausnahmsweise auch bei einer gebundenen Entscheidung ein
Bescheidungsantrag gestellt werden kann, weil etwa die rechtswidrige Ablehnung der
Begünstigung eine ausreichende Sachaufklärung oder eine nähere Befassung der
Verwaltung - hier die konkrete Ermittlung des jeweiligen Mehrbetrages für die einzelnen
Fahrten - verhindert hat.
31
Zu dieser Möglichkeit Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Auflage, § 113
Rdn. 194, 201.
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Selbst wenn man dieser Auffassung nicht folgen wollte, würde sich die Statthaftigkeit
des Antrags jedenfalls aus einer analogen Anwendung von § 113 Abs. 2 Satz 2
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ergeben. Mit dieser, nach der Gesetzessystematik
nur für Anfechtungsklagen geltenden Regelung, die durch das Vierte Gesetz zur
Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 17. Dezember 1990 (BGBl. I 2809)
eingeführt worden ist, wollte der Gesetzgeber die Gerichte von umfangreichen
Berechnungen entlasten, die die Behörden mit den ihnen zur Verfügung stehenden
Möglichkeiten und vor allem auch technischen Hilfsmitteln in der Regel schneller und
einfacher erledigen können.
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So die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 11/7030, S. 29.
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Der mithin für die Anfechtungsklage ausdrücklich geregelte Fall, dass es dem Kläger
nur um eine betragsmäßige Änderung des Verwaltungsaktes geht, findet sich aber auch
in Verpflichtungssituationen wieder. Auch dort kann zudem das Bedürfnis bestehen,
dass das Gericht den Aufwand, der zur Ermittlung des konkret begehrten Betrages
erforderlich ist, nicht selbst betreibt. Hinzu kommt, dass eine analoge Anwendung von §
113 Abs. 2 Satz 2 VwGO zur Begründung der Statthaftigkeit eines entsprechenden
Antrags im Fall der Verpflichtungsklage auch den Kläger entlastet. Da dieser angesichts
des Erfordernisses eines hinreichend bestimmten Klageantrags grundsätzlich
verpflichtet wäre, den festzusetzenden Betrag anzugeben und damit auch die
erforderlichen Berechnungen selbst vorzunehmen, kommt es gerade ihm zugute, wenn
er den ansonsten zur Bestimmung des konkret begehrten Verwaltungsaktes
erforderlichen Aufwand nicht selbst betreiben muss, sondern sich darauf beschränken
kann, diejenigen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse zu benennen, die die
Behörde seiner Auffassung nach zu Unrecht berücksichtigt oder nicht berücksichtigt hat.
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Soweit eine analoge Anwendung von § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO für den Fall der
Verpflichtungsklage mit der Begründung abgelehnt wird, dass sich die analoge
Anwendung dieser Vorschrift auch auf die Verpflichtungsklage zum Nachteil für den
Kläger auswirke, da sie die endgültige Entscheidung über sein Begehren verzögere,
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Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdn. 156,
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ist dem jedenfalls dann nicht zu folgen, wenn - wie hier - der Kläger schon seinen Antrag
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entsprechend beschränkt hat. Geschieht dies, entspricht die gerichtliche Entscheidung
im Obsiegensfall dem ausdrücklichen Begehren des Klägers und kommt es insoweit
nicht zu einer Verzögerung. In diesem Fall entzieht sich das Gericht auch nicht der
Verpflichtung zur Herbeiführung der Spruchreife.
Wie hier Spannowsky, in: Sodan/Ziekow, Nomos-Kommentar zur
Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattsammlung, § 113 Rdn. 191; Schmidt, in:
Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 11. Aufl., § 113 Rdn. 12; ähnlich Redeker/von
Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Aufl., § 113 Rdn. 39: § 113 Abs. 2 Satz 2 als
Mindestanforderungen auch in Verpflichtungssachen.
39
Die Klage ist aber nicht begründet. Dem Kläger steht kein Anspruch auf weitere
Reisekostenvergütung zu (§ 113 Abs. 5 VwGO).
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Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Bundesreisekostengesetz vom 13. November 1973 (BRKG) - die
vorliegend maßgeblichen Vorschriften der §§ 1, 2, 3 und 7 BRKG haben bis zum Ende
des hier in Rede stehenden Zeitraums keine Änderung erfahren - hat der
Dienstreisende Anspruch auf Reisekostenvergütung zur Abgeltung der dienstlich
veranlassten Mehraufwendungen. Art und Umfang der Reisekostenvergütung bestimmt
gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 BRKG ausschließlich dieses Gesetz. Reisekostenvergütung ist
nach § 1 Abs. 1 BRKG die Erstattung von Auslagen für Dienstreisen und Dienstgänge.
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Hiernach steht dem Kläger kein Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung zu, weil es
sich bei den in Rede stehenden Fahrten von seinem Wohnort zu seinem ersten
Geschäftsort sowie von seinem letzten Geschäftsort zurück zu seinem Wohnort weder
um Dienstreisen noch um Dienstgänge im Sinne des Bundesreisekostengesetzes in der
seinerzeit geltenden Fassung handelte. Dass diese Fahrten als Dienstgänge zu
qualifizieren sein könnten, hat der Kläger nicht vorgetragen und ist auch nicht
anderweitig ersichtlich. Die Fahrten waren aber auch keine Dienstreisen.
42
Dienstreisen im Sinne des Bundesreisekostengesetzes sind nach § 2 Abs. 2 Satz 1
BRKG Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes, die von
der zuständigen Behörde schriftlich angeordnet oder genehmigt worden sind, es sei
denn, dass eine Anordnung oder Genehmigung nach dem Amt des Dienstreisenden
oder dem Wesen des Dienstgeschäftes nicht in Betracht kommt. Wo eine Dienstreise zu
beginnen oder zu beenden ist, ist im Bundesreisekostengesetz nicht festgelegt.
Insbesondere ergibt sich dies nicht aus § 7 BRKG.
43
Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 21. Juni 1989 - 6 C 4.87 -, BVerwGE 82, 148
(150), und vom 3. Februar 1982 - 6 C 194.80 -, ZBR 1982, 318.
44
Entscheidend dafür, ob der Beamte eine Dienstreise an der Wohnung antreten kann
oder sie an einem anderen Ort, insbesondere an seiner Dienststelle, anzutreten hat,
sind die ihm dazu von seinem Dienstvorgesetzten erteilten Weisungen. Auch wenn er
solche Weisungen weder im konkreten Fall noch allgemein erhalten hat und deswegen
genötigt ist, den Ausgangs- und Endpunkt der Dienstreise selbst zu bestimmen, hat er
nicht die freie Wahl, ob er die Dienstreise von seiner Wohnung oder von der Dienststelle
oder einem anderen Ort aus antritt. Maßgebend sind vielmehr in erster Linie die Belange
und Erfordernisse des Dienstes, insbesondere das Gebot, die mit einer Dienstreise
verbundene Unterbrechung der üblichen dienstlichen Tätigkeit so gering wie möglich zu
halten. Allgemein bestimmt sich der reisekostenrechtlich maßgebende Ausgangs- und
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Endpunkt der Dienstreise im Hinblick auf den dieses Rechtsgebiet beherrschenden
Sparsamkeitsgrundsatz danach, zwischen welchen dieser Punkte die Dienstreise mit
dem geringsten Aufwand an Zeit und Kosten durchgeführt werden kann, ohne dass
dienstliche Belange beeinträchtigt werden. Das das Reisekostenrecht beherrschende
Sparsamkeitsgebot gilt indessen nicht unbeschränkt. Es darf insbesondere nicht ohne
jede Rücksicht auf den Dienstreisenden und dessen persönliche Belange durchgesetzt
werden. Insoweit findet es in der Fürsorgepflicht eine Grenze, jenseits derer es dem
Dienstherrn verboten ist, den Dienstreisenden im Interesse der Einsparung von
Reisekosten finanziellen oder persönlichen Belastungen auszusetzen, die nicht in
einem angemessenen Verhältnis zu der zu erzielenden Kostenersparnis stehen.
Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 3. Februar 1982, a.a.O., und vom 21. Juni 1989,
a.a.O., S. 150 f.; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Urteil vom
22. Mai 1990 - 12 A 515/88 -, veröffentlicht in juris.
46
Hier hatte die Beklagte mit Verfügung vom 19. November 1996 gegenüber dem Kläger
X als dessen reisekostenrechtlichen Dienstort bestimmt und zugleich als Bezugspunkt
für die Abrechnung der Reisekosten des Klägers das Dienstgebäude des
Hauptzollamtes in X festgelegt. Mit Verfügung vom 21. Februar 2000 hatte sie die
Festlegung dahingehend geändert, dass nunmehr die Autobahnabfahrt A 00 X-W auf
die O Straße als Abrechnungsbezugspunkt festgelegt wurde. Mit diesen Bescheiden hat
die Beklagte für den Kläger jeweils verbindlich seinen reisekostenrechtlichen Dienstort
festgelegt und zugleich bestimmt, wo er die jeweiligen Dienstreisen anzutreten und zu
beenden hatte. Durch die Verfügung vom 28. Februar 1997 hat die Beklagte dies
nochmals klargestellt.
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Soweit der Kläger geltend macht, die genannten Verfügungen seien rechtswidrig,
verhilft dieser Einwand seiner Klage nicht zum Erfolg. Bei den Verfügungen aus den
Jahren 1996 und 2000 handelt es sich jeweils um Verwaltungsakte, die nach Ablauf der
Widerspruchsfrist Bestandskraft erlangt haben und deren Rechtmäßigkeit mithin durch
das Gericht nicht mehr überprüft werden kann.
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Bei beiden Verfügungen handelt es sich um Regelungen der Beklagten im Einzelfall
des Klägers, die für diesen verbindlich seinen reisekostenrechtlichen Dienstort und den
Abrechnungsbezugspunkt für seine Dienstreisen bestimmen. Die Verfügungen sind
auch im Sinne des § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz auf unmittelbare Rechtswirkung
nach außen gerichtet.
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Zwar ist nicht jede Maßnahme des Dienstherrn gegenüber dem Beamten mit
Außenwirkung verbunden. Weisungen an einen Beamten, die an diesen allein in seiner
Eigenschaft als Amtsträger und Glied der Verwaltung gerichtet sind und nur auf
organisationsinterne Wirkung zielen, sowie die auf die Art und Weise der dienstlichen
Verrichtung bezogenen innerorganisatorischen Maßnahmen der Behörde, in deren
Organisation der Beamte eingegliedert ist, sind rein innerdienstliche Maßnahmen.
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Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 22. Mai 1980 - 2 C 30.78 -, BVerwGE 60, 144
(145), und vom 15. Februar 1989 - 6 A 2/87 -, BVerwGE 81, 258 (260).
51
Berührt allerdings eine Regelung den Beamten in dem Rechtskreis, in dem er dem
Dienstherrn als mit eigenen Rechten ausgestattetes Subjekt gegenübertritt, kommt der
Maßnahme Außenwirkung zu.
52
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. März 1962 - II C 6.60 -, BVerwGE 14, 84 (87);
ähnlich Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Mai 1980, a.a.O., S. 147: „Eingriff in
die individuelle Rechtssphäre des Beamten"; Erichsen, in: Erichsen/Ehlers,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 12 Rdn. 41: Außenwirkung, wenn der
Beamte von einer Regelung als Träger eigener Rechte und Pflichten betroffen ist;
ähnlich P. Stelkens/U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl., § 35 Rdn. 124: Außenwirkung, wenn die
Maßnahme gezielt in geschützte Rechtspositionen eingreift oder solche Rechte
begründet, aufhebt oder feststellt.
53
So liegt der Fall hier: Die Bestimmung des reisekostenrechtlichen Dienstortes in der
Verfügung vom 19. November 1996 und die Festlegung der Abrechnungsbezugspunkte
in der Verfügung vom 19. November 1996 und der Verfügung vom 21. Februar 2000
sind maßgeblich für die dem Kläger zustehenden Ansprüche auf Reisekostenvergütung.
Sie betreffen folglich den Umfang der ihm zustehenden Ansprüche auf Geldleistungen
seines Dienstherrn und damit - wenn auch erst nach der Festsetzung der konkreten
Reisekostenvergütung - sein Finanzvermögen. Betrifft aber eine Regelung des
Dienstherrn Ansprüche des Beamten auf Geldleistungen, so betrifft sie ihn in einem
Rechtskreis, in dem der Beamte mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Das Vermögen
des Beamten lässt sich nicht in einen dienstlichen Anteil und einen privaten Anteil
aufteilen, sondern genießt gegenüber dem Dienstherrn in seiner Gesamtheit rechtlichen
Schutz.
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Für eine Qualifizierung der Bestimmung des reisekostenrechtlichen Dienstortes als
Verwaltungsakt auch Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 7.
September 1994 - 2 L 823/91 -, veröffentlicht in juris.
55
Im Übrigen rechtfertigt sich die Annahme einer Außenwirkung der genannten
Verfügungen auch daraus, dass für den Bereich des Reisekostenrechts allgemein
anerkannt ist, dass es sich bei der Entscheidung des Dienstherrn über die Gewährung
von Reisekostenvergütung um einen Verwaltungsakt handelt.
56
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. Juni 1966 - VIII C 42.63 -, BVerwGE 24, 253
(258 f.).
57
Kommt damit aber der Festsetzung der Reisekostenvergütung - wegen ihrer
Auswirkungen auf das Finanzvermögen des Beamten - Außenwirkung zu, gilt für den
hier zu entscheidenden Fall nichts anderes. Dieser unterscheidet sich von der
Festsetzung einer Reisekostenvergütung lediglich dadurch, dass der Dienstherr einen
Teil der Festsetzungsentscheidung vorgezogen hat, indem er den
reisekostenrechtlichen Dienstort eigenständig festgelegt hat. Damit aber hat der
Dienstherr zugleich eine für den Umfang späterer Erstattungsansprüche wesentliche
Teilfrage abschließend geregelt und nicht nur eine Vorfrage innerbehördlich geklärt.
58
Für eine Außenwirkung der in Rede stehenden Verfügungen spricht ferner, dass die
Bestimmung des reisekostenrechtlichen Dienstortes reisekostenrechtlich dieselben
Wirkungen hat wie eine Versetzung oder ein Abordnung des Bediensteten, für die
anerkannt ist, dass es sich jeweils um Verwaltungsakte handelt.
59
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Mai 1980, a.a.O., S. 147; Schnellenbach,
60
Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl., Rdn. 117, 137.
In gleicher Weise ist für die Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 2
Bundesbesoldungsgesetz anerkannt, dass es sich hierbei um einen Verwaltungsakt
handelt.
61
Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 18. November 1988 - 2 OVG A76/85 -,
ZBR 1990, 25 f.
62
Dieser Bewertung liegt die Überlegung zugrunde, dass eine solche Bestimmung eine
den Status berührende Regelung beinhaltet, da sich nach dem Dienstwohnsitz in den
Fällen der §§ 7, 52, 58, 59 und 74 Bundesbesoldungsgesetz in der in der genannten
Entscheidung anwendbaren Fassung die Höhe der Dienstbezüge richtete.
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Der Annahme einer Außenwirkung der in Rede stehenden Verfügung steht schließlich
nicht entgegen, dass der Kläger die Bescheide nicht als Verwaltungsakte angesehen
hat. Ob einer Maßnahme Außenwirkung zukommt und sie deshalb als Verwaltungsakt
zu qualifizieren ist, hängt nicht davon ab, ob der Betroffene - gleiches gilt für die
Behörde - diese Außenwirkung und damit die Rechtsqualität der Maßnahme zutreffend
erfasst hat. Die Antwort auf die Frage, ob die jeweilige Regelung den Beamten in dem
Rechtskreis betrifft, in dem er mit eigenen Rechten gegenüber dem Dienstherrn
ausgestattet ist, richtet sich nach objektiven Kriterien und ist deshalb nicht davon
abhängig, ob der Beamte dies auch erkennt. Offenkundig ist dies etwa in dem Fall, dass
der Beamte im Falle einer Abordnung oder einer Versetzung annimmt, es handele sich
lediglich um eine verwaltungsinterne Maßnahme ohne Außenwirkung. Ein solcher
Irrtum ändert nichts an der Rechtsnatur der betreffenden Entscheidungen als
Verwaltungsakte.
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Handelt es sich nach alledem bei den genannten Verfügungen um Verwaltungsakte,
sind diese mit Ablauf der einjährigen Widerspruchsfrist nach § 70 Abs. 2 VwGO in
Verbindung mit § 58 Abs. 2 VwGO bestandskräftig geworden. Infolge der Bestandskraft
aber ist dem Gericht die Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidungen
verwehrt. Deshalb ist für das vorliegende Verfahren davon auszugehen, dass der
reisekostenrechtliche Dienstort des Klägers in X war und sein Dienstherr ihn wirksam
angewiesen hatte, seine jeweiligen Dienstreisen an den in den beiden Verfügungen
festgelegten Abrechnungsbezugspunkten anzutreten. Damit aber sind die Reisen des
Klägers von seinem Wohnort zu seinem ersten Einsatzort und von seinem letzten
Einsatzort zu seinem Wohnort keine Dienstreisen im Sinne des
Bundesreisekostengesetzes und steht dem Kläger mithin insoweit auch kein Anspruch
auf Reisekostenvergütung zu.
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Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch die tatsächliche Ausgestaltung des
Dienstes des Klägers nicht dazu führt, dass sein Wohnort als reisekostenrechtlicher
Dienstort anzusehen wäre. Zwar bestimmt sich der reisekostenrechtliche Dienstort des
Beamten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht
ausschließlich nach dem Sitz seiner Planstellenbehörde. Weicht der ständige
Beschäftigungsort eines Beamten von dem Ort seiner Planstellenbehörde ab und geht
hierdurch jeglicher tatsächliche Bezug zu dieser Behörde verloren, bestimmt sich für die
Dauer der örtlichen Divergenz der reisekostenrechtliche Dienstort des Beamten
vielmehr allein nach seinem ständigen Beschäftigungsort.
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Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 15. Dezember 1993 - 10 C 11.91 -, BVerwGE
94, 364 (365 f.), und vom 29. November 2000 - 10 C 2.99 -, DÖD 2001, 282 (283).
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Auch nach diesen Maßstäben ist der Wohnort des Klägers aber nicht sein
reisekostenrechtlicher Dienstort. Zwar dürfte auf der Grundlage dieser Rechtsprechung
der Sitz der Planstellenbehörde des Klägers - hier E als Sitz des Hauptzollamtes - nicht
der reisekostenrechtliche Dienstort des Klägers gewesen sein; allerdings lag der
ständige Beschäftigungsort des Klägers nach diesen Kriterien auch nicht an seinem
Heimatort. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass der Kläger einen Teil der ihm
obliegenden Aufgaben in seinem häuslichen Arbeitszimmer erledigt hat. Inhaltlicher
Schwerpunkt seiner Beschäftigung war aber die Erledigung der verschiedenen
Vollstreckungsaufträge in seinem Vollstreckungsbezirk. Demgemäß war der Kläger
auch in zeitlicher Hinsicht ganz überwiegend mit der Erledigung seiner
Vollstreckungsaufträge vor Ort befasst und nur mit einem erheblich geringeren zeitlichen
Anteil mit Schreibarbeiten im häuslichen Arbeitszimmer. Ob auch deshalb sein
Vollstreckungsbezirk oder jedenfalls die politische Gemeinde, in der die meisten
Vollstreckungsaufträge angefallen sind, als reisekostenrechtlicher Dienstort des Klägers
anzusehen sind, kann angesichts der oben bereits genannten ausdrücklichen Regelung
durch den Dienstherrn hier dahinstehen. In keinem Fall ist sein Wohnort nach den o.g.
Maßstäben der Rechtsprechung als sein reisekostenrechtlicher Dienstort zu
qualifizieren.
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Auch für die Monate November und Dezember 2001, in denen dem Kläger ein
Dienstkraftfahrzeug zur Verfügung gestellt worden war, steht ihm kein Anspruch auf
Reisekostenvergütung für die Fahrten ab seinem Wohnort bzw. bis zu seinem Wohnort
in dem im Antrag bezeichneten Umfang zu. Dies dürfte sich schon daraus ergeben, dass
der Kläger in dieser Zeit keine Fahrten von seinem Heimatort zum ersten
Vollstreckungsschuldner und entsprechend zurück durchgeführt haben wird, sondern
allenfalls von seinem Wohnort zum Standort des Dienstkraftfahrzeugs und zurück.
69
Auch für diese zuletzt genannten Fahrten steht ihm jedoch kein Anspruch auf
Reisekostenvergütung zu: Geht man davon aus, dass die o.g. Bescheide sich durch die
Bereitstellung des Dienstkraftfahrzeugs nicht erledigt haben, gelten die obigen
Ausführungen auch für diesen Zeitraum. Nähme man dagegen an, dass eine Erledigung
der genannten Weisungen zum Dienstreiseantritt in X eingetreten ist, würde dem Kläger
gleichwohl kein Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung zustehen. Stellt der
Dienstherr einem Bediensteten ein Dienstkraftfahrzeug zur Verfügung, liegt darin
zugleich die konkludente Weisung, Dienstreisen erst am Standort des
Dienstkraftfahrzeugs anzutreten.
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Oberverwaltungsgericht für das Land Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 12. September
2000 - 10 A 11065/00 -, NVwZ-RR 2001, 322.
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Entsprechend war der Kläger, wenn man eine Erledigung der o.g. Bescheide annähme,
verpflichtet, seine Dienstreisen am Standort des Dienstkraftfahrzeugs anzutreten.
Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit einer derartigen Weisung sind nicht ersichtlich
und auch vom Kläger nicht vorgetragen. Im Übrigen würde es sich auch hierbei nach
den o.g. Maßstäben um einen Verwaltungsakt handeln, der mangels Anfechtung
bestandskräftig geworden ist. Für eine Erstattung der dem Kläger für die Anreise vom
Wohnort und die Rückreise zum Wohnort entstandenen Aufwendungen ist deshalb auch
in diesem Fall kein Raum.
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Darüber hinaus steht dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis zum 26.
Dezember 2001 auch deshalb kein Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung zu, weil
er insoweit die Frist nach § 3 Abs. 5 Satz 1 BRKG nicht eingehalten hat.
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Nach dieser Vorschrift ist die Reisekostenvergütung innerhalb einer Ausschlussfrist von
einem Jahr bei der Beschäftigungsbehörde schriftlich zu beantragen. Wird diese Frist
nicht gewahrt, erlischt der Anspruch auf Reisekostenvergütung.
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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. März 1984 - 6 C 33.83 - Buchholz, 238.90 Nr.
105, Seite 78 (80 f.).
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Die für den o.g. Zeitraum in Rede stehende zusätzliche Reisekostenvergütung hat der
Kläger erstmals mit seinem Antrag vom 29. November 2002, eingegangen am 27.
Dezember 2002, gegenüber der Beklagten geltend gemacht und damit mehr als ein Jahr
nach dem Entstehen der insoweit letzten Aufwendungen. Der Kläger hat diese
Aufwendungen auch nicht zuvor konkludent durch die Vorlage der entsprechenden
Tagebücher geltend gemacht. Diese erstreckten sich, wie von ihm in seinem Antrag
ausdrücklich vorgetragen, entsprechend der ihm erteilten Weisungen nicht auf die
Fahrten vom Wohnort zum ersten Geschäftsort, sowie vom letzten Geschäftsort zurück
zum Wohnort. Die in der Vorlage der Tagebücher liegenden Anträge auf Erstattung von
Reisekostenvergütung umfassten deshalb die hier in Rede stehenden Fahrten nicht.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
Zivilprozessordnung.
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