Urteil des VG Düsseldorf vom 27.11.2009
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Verwaltungsgericht Düsseldorf, 13 K 562/09
Datum:
27.11.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
13. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
13 K 562/09
Schlagworte:
Sonderurlaub dienstlche Gründe Organisationsrecht
Gestaltungsspielraum
Normen:
SUrlV NRW § 4
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hin-
terlegung des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwen-den,
wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe
des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand:
1
Der Kläger steht als Oberstaatsanwalt im Dienst des beklagten Landes und ist bei der
Staatsanwaltschaft E tätig.
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Dem Kläger war für die Zeit vom 21. bis 24. August 2006 Sonderurlaub zur Teilnahme
an einer Informationstagung des Deutschen Richterbundes in C, veranstaltet vom
Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, gewährt worden. Unter dem
26. August 2008 beantragte er Sonderurlaub für die Zeit vom 8. bis 11. September 2008
(Montag bis Donnerstag), ebenfalls zur Teilnahme an einer Informationsveranstaltung
des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung in C. Mit Bescheid vom
28. August 2008, dem eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war, lehnte der
Leitende Oberstaatsanwalt in E den Antrag ab. Er führte aus, er sähe sich aus
dienstlichen Gründen gezwungen, den beantragten Sonderurlaub zu versagen. Der
Kläger habe vor zwei Jahren an einer vergleichbaren Veranstaltung teilgenommen. Der
beantragte Sonderurlaub würde die Arbeitsbelastung der Behörde, auch unter
Berücksichtigung der weiteren Teilnehmerwünsche, in nicht vertretbarer Weise erhöhen.
Sodann wurde dem Kläger auf Antrag für den in Rede stehenden Zeitraum
Erholungsurlaub gewährt.
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Sechs weitere Angehörige des staatsanwaltlichen Dienstes der Staatsanwaltschaft E
hatten gleichlautende Sonderurlaubsanträge gestellt, von denen drei entsprochen
worden war. Im fraglichen Zeitraum stellte sich demnach die Personalsituation bei der
Staatsanwaltschaft E wie folgt dar: Von den 58 Dezernenten des staatsanwaltlichen
Dienstes waren 19 für den gesamten Zeitraum abwesend und zwar zwölf wegen
Erholungsurlaubs (darunter der Kläger), drei wegen Sonderurlaubs für die
Informationsveranstaltung in C und vier weitere aus sonstigen Gründen. Außerdem
waren fünf weitere Dezernenten wegen Erholungsurlaubs teilweise abwesend, nämlich
einer an drei Tagen, einer an zwei Tagen und drei an einem Tag.
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Der Kläger hat am 22. Januar 2009 Klage erhoben. Er macht geltend:
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Der Bewilligung des beantragten Sonderurlaubs stünden keine dienstlichen Gründe
entgegen. Insbesondere sei es nicht zu einer signifikanten Erhöhung der
Arbeitsbelastung eines Kollegen gekommen, weil er seine Abwesenheit vorbereitet
gehabt habe. Das Abstellen auf die Arbeitsbelastung der Behörde sei nicht plausibel,
weil in mehreren Fällen tatsächlich Sonderurlaub gewährt worden sei. Auch habe er
selbst Erholungsurlaub erhalten, was vorausgesetzt habe, dass die ordnungsgemäße
Erledigung der Dienstgeschäfte gewährleistet gewesen sei. Dass er bereits zwei Jahre
zuvor an einer Veranstaltung in C teilgenommen habe, stelle keinen dienstlichen
Belang dar. Zudem seien beide Veranstaltungen nicht miteinander vergleichbar.
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Ein generell zu knapp bemessener Personalbestand sei kein dienstlicher Grund, der
einer Sonderurlaubsgewährung entgegenstehe. Dienstliche Gründe stünden einer
Bewilligung von Sonderurlaub nur dann entgegen, wenn die Erfüllung derjenigen
dienstlichen Aufgaben, für die der den Sonderurlaub beantragende Beamte an sich
vorgesehen sei, bei seinem Fehlen erheblich beeinträchtigt oder gar verhindert würden.
Bei einem kurzen Sonderurlaub diene die Tatbestandsvoraussetzung, dass dienstliche
Gründe nicht entgegenstehen dürften, lediglich dazu, eine Urlaubsgewährung zur
Unzeit zu vermeiden, weil nachteilige Auswirkungen auf die Verwaltungszwecke in
einem solchen Fall nur in seltenen Ausnahmefällen zu erwarten seien. Deshalb sei im
Einzelfall zu prüfen, ob die Bewilligung von Sonderurlaub konkret an dienstlichen
Gründen scheitere. Das beklagte Land habe nicht dargetan, dass durch seine, des
Klägers, viertägige Abwesenheit unter Berücksichtigung der bestehenden
Vertretungsregeln zu einer erheblichen Verzögerung bei den dem Kläger zugewiesenen
Dienstaufgaben geführt hätte. Er habe für den in Rede stehenden Zeitraum seine
Abwesenheit vorbereitet gehabt. Im Bedarfsfalle hätte auch der dafür vorgesehene
Leiter der Partnerabteilung, Oberstaatsanwalt Englisch, bereit gestanden, ihn zu
vertreten.
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Selbst wenn dem beklagten Land ein Ermessen eingeräumt wäre, hätte es dieses
fehlerhaft ausgeübt. Das Abstellen auf die Teilnahme an der Veranstaltung im Jahre
2006 sei zu beanstanden, weil beide Veranstaltungen nicht miteinander vergleichbar
seien und es sich zudem bei diesem Gesichtspunkt nicht um einen dienstlichen Grund
handele. Außerdem dürfe nur auf Umstände des konkreten Urlaubsjahres abgestellt
werden. Auch stehe die Versagung des Sonderurlaubs im Widerspruch dazu, dass ihm
für den in Rede stehenden Zeitraum Erholungsurlaub gewährt worden sei.
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Der Kläger beantragt,
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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 28. August 2008
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zu verpflichten, ihm für den Zeitraum vom 8. September 2008 bis
11. September 2008 Sonderurlaub zu bewilligen.
Das beklagte Land beantragt,
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die Klage abzuweisen,
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und führt aus:
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Der Gewährung von Sonderurlaub stünden wegen der angespannten Personalsituation
dienstliche Gründe entgegen. Auch bei der Regelung der Vertretung des Klägers im
eigenen Dezernat sei weiterhin zu berücksichtigen, dass er für die Erledigung
unaufschiebbarer Aufgaben und der durch die Vertretungssituation im Übrigen
anfallenden Arbeiten ebenfalls nicht zur Verfügung gestanden habe.
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Selbst wenn dienstliche Gründe nicht entgegengestanden hätten, liege kein
Ermessensfehler vor. Für die Gewährung von Sonderurlaub würden andere
Voraussetzungen gelten als für die Gewährung von Erholungsurlaub. Allerdings müsse
bei beiden die ordnungsgemäße Erledigung der Dienstgeschäfte gewährleistet sein.
Dass in drei anderen Fällen für die in Rede stehende Veranstaltung im September 2008
Sonderurlaub gewährt worden sei, verstoße nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot.
Denn in zwei Fällen hätten die Bediensteten nicht zwei Jahre zuvor an einer
vergleichbaren Veranstaltung teilgenommen und in einem Fall handele es sich um den
Bediensteten, der die in Rede stehende Fahrt im September 2008 organisiert habe. Im
Rahmen der Ermessensentscheidung hätten auch sonstige dienstliche Gründe
berücksichtigt werden können, insbesondere eine angespannte Personal- und
Arbeitssituation.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge einschließlich der
Personalakte des Klägers Bezug genommen.
16
Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig. Insbesondere hat sich das Begehren des Klägers nicht durch
Zeitablauf erledigt.
18
Der Anspruch auf Sonderurlaub erledigt sich nicht schon dann, wenn der Tag oder das
Ereignis, für den der Sonderurlaub begehrt wird, verstrichen ist. Zwar kann der Beamte
wegen Zeitablaufs nicht mehr nachträglich auf der Grundlage einer Urlaubsbewilligung
von der Dienstleistungspflicht befreit werden. Er kann jedoch die Rechtswirkungen zu
Unrecht versagten Sonderurlaubs und deshalb überflüssig in Anspruch genommenen
Erholungsurlaubs auch noch für einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum
beseitigen lassen. Dies gilt aus Gründen eines effektiven Rechtsschutzes ebenfalls
dann, wenn eine gesetzliche Frist für die Bewilligung von Erholungsurlaub für das
abgelaufene Kalenderjahr zwischenzeitlich abgelaufen ist. Im Falle des Obsiegens
muss dann das Erholungsurlaubskonto des Beamten im Wege der Folgebeseitigung um
entsprechende Tage aufgestockt werden.
19
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Dezember 2005 – 2 C 4/05 –, DVBl. 2006,
20
648; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Januar 2009 – 4 S
111/06 –, DVBl. 2009, 670.
Die Klage ist aber nicht begründet. Der Bescheid vom 28. August 2008 ist rechtmäßig
und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung
von Sonderurlaub für den Zeitraum vom 8. bis 11. September 2008.
21
Maßgeblich ist § 4 Sonderurlaubsverordnung NRW (SUrlV). Danach gilt: Für die
Teilnahme an Tagungen und Veranstaltungen, die staatsbürgerlichen,
wissenschaftlichen oder anderen beruflichen, politischen, kirchlichen,
gewerkschaftlichen, karitativen, sportlichen oder ähnlichen Zwecken dienen, kann
Urlaub unter Beschränkung auf das notwendige Maß bewilligt werden, soweit die
Ausübung der Tätigkeit außerhalb des Dienstes nicht möglich ist und dienstliche
Gründe nicht entgegenstehen, Abs. 1 Satz 1. Der Urlaub darf, auch wenn er für
verschiedene Zwecke bewilligt wird, insgesamt fünf Arbeitstage einschließlich
Reisetage im Urlaubsjahr nicht übersteigen, Abs. 2 Satz 1.
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Im Falle des Klägers stehen der Bewilligung von Sonderurlaub dienstliche Gründe
entgegen. Daher kommt es nicht darauf an, dass – wovon auch die Beteiligten
übereinstimmend ausgehen – die Übrigen tatbestandlichen Voraussetzungen für die
Gewährung von Sonderurlaub vorliegen dürften.
23
Bei dem Erfordernis, dass dienstliche Gründe nicht entgegenstehen, handelt es sich um
einen unbestimmten Rechtsbegriff, über den der Dienstherr vom Grundsatz her ohne
Beurteilungsspielraum entscheidet. Das Gericht hat demgemäß zunächst einmal in
vollem Umfang nachzuprüfen, ob dienstliche Gründe der Gewährung von Sonderurlaub
entgegenstehen. Allerdings ist in Fällen vorliegender Art eine Besonderheit zu
berücksichtigen, die zur Folge hat, dass das Gericht die Entscheidung des Dienstherrn
in bestimmter Hinsicht nur eingeschränkt überprüfen kann. In Bezug auf – in
beamtenrechtlichen Vorschriften in unterschiedlicher Ausgestaltung aufgeführte –
dienstliche Interessen, wie etwa dienstliche Belange, dienstliche Bedürfnisse oder eben
auch dienstliche Gründe, wird dem Dienstherrn regelmäßig ein verwaltungspolitischer
und aus dem Organisationsrecht folgender Gewichtungsspielraum zugestanden.
Innerhalb dieses Gewichtungsspielraums kann er die dienstlichen Aufgaben und
Erfordernisse der Verwaltung nach Art und Umfang in Umsetzung gesetzlicher und
politischer Ziele unter Berücksichtigung finanzieller Ressourcen frei festlegen und mit
einer ihm angemessenen erscheinenden Dringlichkeitsstufenfolge unterlegen. Es ist in
erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele
die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Prioritäten zu bestimmen und ihre
Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern.
24
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 2004 – 2 C 21/03 –,
BVerwGE 120, 382; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil
vom 10. November 2006 – 1 A 777/05 –, NRWE und juris.
25
Es ist Sache des Dienstherrn, in Ausübung seines Organisationsrechts festzulegen, auf
welche Art und Weise die bereitgestellten persönlichen und sachlichen Mittel
zielführend eingesetzt werden.
26
Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2008 – 13 K 1480/08 –, NRWE
27
und juris.
Werden vom Gesetz nicht bloß dienstliche Gründe, sondern dringende oder sogar
zwingende dienstliche Gründe gefordert, ist der Gestaltungsspielraum des Dienstherrn
eingeschränkt oder u.U. ganz zu verneinen.
28
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 2004 – 2 C 21/03 –,
BVerwGE 120, 382; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil
vom 10. November 2006 – 1 A 777/05 –, NRWE und juris.
29
Der Bedeutungsgehalt des unbestimmten Rechtsbegriffs dienstliche Gründe ergibt sich
aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung
sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist.
30
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. März 2006 – 2 C 23/05 –, DVBl. 2006,
1191.
31
Beschreibt der Rechtsbegriff dienstliche Gründe – wie hier – einen Grund für die
Versagung von Sonderurlaub, so bringt er das Interesse an der sachgemäßen und
möglichst reibungslosen Erfüllung der dienstlichen Aufgaben zur Geltung. Er soll die
Berücksichtigung der Nachteile ermöglichen, die die Erteilung von Sonderurlaub
voraussichtlich für den Dienstbetrieb mit sich bringen wird.
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Vgl. zu dem ähnlich gelagerten Fall der Versagung von Teilzeitbeschäftigung:
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. März 2006 – 2 C 23/05 –, DVBl. 2006,
1191.
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Dieses vorausgesetzt ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Leitende
Oberstaatsanwalt in E den beantragten Sonderurlaub mit der Begründung abgelehnt
hat, dass dienstliche Gründe entgegenstehen. Dabei ist auch bedeutsam, dass der
Gestaltungsspielraum des Dienstherrn bei der Ausfüllung des Begriffs dienstliche
Gründe in § 4 Abs. 1 Satz 1 SUrlV nicht etwa durch Adjektive wie dringend oder
zwingend einschränkt ist.
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Nach der dem angefochtenen Bescheid vom 28. August 2008 beigegebenen
Begründung wird die Versagung des beantragten Sonderurlaubs darauf gestützt, dass
dienstliche Gründe entgegenstehen, weil andernfalls die Arbeitsbelastung der Behörde
in nicht vertretbarer Weise erhöht würde. Mit dieser Einschätzung in Bezug auf die
Arbeitsbelastung der Behörde hat sich der Leitende Oberstaatsanwalt in E innerhalb
des Gewichtungsspielraums gehalten, der ihm bei der Festlegung der dienstlichen
Aufgaben und der Erfordernisse der Verwaltung, insbesondere was die Art und Weise
des zielführenden Einsatzes der bereitgestellten persönlichen Mittel angeht, zukommt.
Es liegt als Ausfluss seines Organisationsrechts grundsätzlich in der Kompetenz des
Dienstherrn zu bestimmen, bei Vorliegen welcher Umstände die Arbeitsbelastung der
Behörde unvertretbar hoch ist. Dass dem Leitenden Oberstaatsanwalt in E insoweit ein
rechtlich bedeutsamer Fehler unterlaufen wäre, ist nicht erkennbar.
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So hat er in Übereinstimmung mit dem Bedeutungsgehalt des unbestimmten
Rechtsbegriffs dienstliche Gründe auf Nachteile abgestellt, die seiner Einschätzung
nach die Erteilung von Sonderurlaub voraussichtlich für den Dienstbetrieb mit sich
bringen würde. Des Weiteren hat er sich dabei aber auch nicht von sachwidrigen, also
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willkürlichen Erwägungen leiten lassen.
In dem in Rede stehenden Zeitraum war die Personalsituation beim staatsanwaltlichen
Dienst der Staatsanwaltschaft E angespannt, was auch der Kläger an sich nicht in Frage
stellt. Von den planmäßig vorgesehenen Dezernenten stand ungefähr ein Drittel nicht
zur Verfügung. Wenn der Dienstherr in einer solchen Situation dafürhält, dass weiteren
Dienstbefreiungen (durch die Gewährung von Sonderurlaub) dienstliche Gründe
entgegenstehen, ist das durch das ihm zustehende Organisationsrecht gedeckt. Auch
wenn, wie der Kläger vorträgt und vom beklagten Land nicht in Zweifel gezogen wird,
seine Vertretung für die Aufgaben, die er in seinem Dezernat zu erledigen hat, geregelt
war, ist nicht zu beanstanden, wenn der Leitende Oberstaatsanwalt in E etwa im Blick
auf die Gesamtsituation der Behörde und die Erledigung unaufschiebbarer,
möglicherweise nicht im vorhinein absehbarer Aufgaben angenommen hat, dass
dienstliche Gründe entgegenstehen. Denn es liegt in seiner Entscheidungskompetenz,
in welcher Art und Weise die grundsätzlich zur Verfügung stehenden persönlichen Mittel
zielführend eingesetzt werden.
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Der Leitende Oberstaatsanwalt in E ist dem Kläger gegenüber auch nicht im Hinblick
darauf willkürlich vorgegangen, dass er die gleichgerichteten Sonderurlaubsanträge von
drei anderen Bediensteten des staatsanwaltlichen Dienstes genehmigt hat. Er hat dabei
nicht auf sachwidrige Umstände abgestellt. Das gilt insbesondere für die beiden Fälle,
in denen er dem Anträgen im Hinblick darauf entsprochen hat, dass den Bediensteten,
anders als dem Kläger, nicht bereits vor zwei Jahren Sonderurlaub für eine
Informationsveranstaltung in C gewährt worden ist. Darauf wird im Übrigen soweit
ersichtlich in dem angefochtenen Bescheid vom 28. August 2008 Bezug genommen,
wenn es dort heißt, der Kläger habe vor zwei Jahren an einer vergleichbaren
Veranstaltung teilgenommen. Diese unterschiedliche Behandlung ist nicht zu
beanstanden. Dass sich die Veranstaltungen im Jahr 2006 und 2008 derart
unterscheiden, dass eine daran anknüpfende Ungleichbehandlung willkürlich wäre, hat
der Kläger nicht dargetan und ist auch im Übrigen nicht ersichtlich. Anders als der
Kläger meint, lässt sich auch § 4 Abs. 2 Satz 1 SUrlV nicht entnehmen, dass nicht
darauf abgestellt werden darf, ob er bereits zwei Jahre zuvor an einer
Informationsveranstaltung in C teilgenommen hat. Denn diese Vorschrift erschöpft sich
darin, den zeitlichen Umfang von Sonderurlaub im Urlaubsjahr festzulegen.
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Soweit der Kläger geltend macht, dienstliche Gründe stünden einer Bewilligung von
Sonderurlaub nur dann entgegen, wenn die Erfüllung derjenigen dienstlichen Aufgaben,
für die der den Sonderurlaub beantragende Beamte an sich vorgesehen sei, bei seinem
Fehlen erheblich beeinträchtigt oder gar verhindert werde, und sich insoweit auf
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beruft,
39
Urteile vom 25. Juni 1992 – 2 C 14/90 –, ZBR 1993, 26, und vom 30. Januar 1986
– 2 C 24/84 –, ZBR 1987, 12,
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vermag ihm das Gericht nicht zu folgen. Denn in den angeführten Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts, in denen es im Übrigen um die Anwendung von für
Bundesbeamte geltende Vorschriften ging, wird nicht ausgeführt, dass dienstliche
Gründe ausschließlich dann einer Sonderurlaubsgewährung entgegenstünden, wenn
die vom Kläger angeführten Voraussetzungen vorliegen. Zudem ist das Erfordernis,
dass die ordnungsgemäße Erledigung der Dienstgeschäfte während des Urlaubs
gewährleistet sein muss, nach den im Falle des Klägers anzuwendenden
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beamtenrechtlichen Vorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen generelle
Voraussetzung für die Gewährung von Sonderurlaub, § 13 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1
SUrlV. Mit dem in § 4 Abs. 1 Satz 1 SUrlV demnach zusätzlich aufgeführten
Tatbestandsmerkmal des Nichtentgegenstehens dienstlicher Gründe kann also nicht
dasselbe gemeint sein. Vielmehr werden damit auch sonstige Nachteile für den
Dienstbetrieb mit umfasst, die ein Sonderurlaub voraussichtlich mit sich bringen wird.
Der Kläger macht zudem unter Hinweis auf eine Entscheidung des
Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg, bei der es ebenfalls um die Anwendung
von für Bundesbeamte geltende Vorschriften ging,
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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Januar 2009 – 4 S 111/06
–, DVBl. 2009, 670,
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ein generell zu knapp bemessener Personalstand sei kein dienstlicher, einem
Sonderurlaub entgegenstehender Grund. Ob dem zu folgen ist, kann hier dahin stehen.
Denn wie dargelegt liegt der Bewertung des Leitenden Oberstaatsanwalts in E die
angespannte Personalsituation gerade in dem hier in Rede stehenden viertägigen
Zeitraum zu Grunde. Dass es sich dabei sozusagen um einen Dauerzustand gehandelt
hat, der Personalbestand also generell zu knapp bemessen war, ist nicht erkennbar und
wird auch von dem Kläger nicht substatiiert dargetan.
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Da somit die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Sonderurlaub
nach § 4 Abs. 1 Satz 1 SUrlV nicht vorliegen, weil dienstliche Gründe entgegenstehen,
steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch nicht zu. Das bedeutet zugleich, dass
dem beklagten Land ein Ermessen nicht eingeräumt war, eine Verpflichtung des
beklagten Landes, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu
bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), also von vorneherein ausscheidet. Somit
kommt es auch darauf an, ob der Leitende Oberstaatsanwalt in E überhaupt Ermessen
ausgeübt hat und ob ihm, wenn das zu bejahen wäre, dabei Fehler unterlaufen sind.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709
Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
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