Urteil des VG Düsseldorf vom 18.12.2008
VG Düsseldorf: gegen die guten sitten, gewerkschaft, wahlvorschlag, ablauf der frist, stimmabgabe, stimmzettel, polizei, organisation, intranet, tombola
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 34 K 4425/08.PVL
Datum:
18.12.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
34. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
34 K 4425/08.PVL
Tenor:
Die vom 3. bis 5. Juni 2008 in der Dienststelle des Beteiligten zu 2.
durchgeführte Wahl des Beteiligten zu 1. ist ungültig.
Der Beteiligte zu 2. wird aufgefordert, dem Vorsitzenden binnen zwei
Wochen ab Zustellung des Beschlusses der Fachkammer drei
wahlberechtigte Beschäftigte zu benennen, die gemäß § 22 Abs. 2 Satz
1 LPVG als Wahlvorstand für die Neuwahl des Beteiligten zu 1.
eingesetzt werden.
Gründe:
1
I.
2
Der Beteiligte zu 1. ist der im Juni 2008 neu gewählte Personalrat in der Dienststelle
des Beteiligten zu 2. Er besteht aus 17 Personen, davon14 aus der Gruppe der
Beamten, drei aus der Gruppe der Arbeitnehmer. Zehn der Personalratsmitglieder
entstammen der Vorschlagsliste 2 (GdP, Gewerkschaft der Polizei), drei aus der
Vorschlagsliste 5 (LAPD, Liste Autobahnpolizei), zwei aus der Vorschlagsliste 3
(Antragsteller zu 1.) und je eines aus den Vorschlagslisten 1 (Antragsteller zu 2.) und 6
(Antragsteller zu 1., BDK, Team für Tarifbeschäftigte).
3
Das Wahlverfahren hatte mit dem Aushang des Wahlausschreibens "für die Wahl des
Personalrats beim Polizeipräsidium E" am 24. April 2008 begonnen. Das
Wahlausschreiben wurde zusätzlich im Intranet des Beteiligten zu 2. veröffentlich.
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Es waren folgende Wahlvorschläge für die Gruppe der Beamten eingereicht worden:
5
Am 29. April 2008 der Wahlvorschlag der Liste Autobahnpolizei E (Kennwort Liste
Autobahnpolizei E, LAPD); am 8. Mai 2008 der Wahlvorschlag des Antragstellers zu 1.
(Kennwort BDK – Bund Deutscher Kriminalbeamter); am 13. Mai 2008 der
Wahlvorschlag der Gewerkschaft der Polizei, Kreisgruppe E (Kennwort: Gewerkschaft
der Polizei – GdP); am 14. Mai 2008 der Wahlvorschlag des Antragstellers zu 2.
(Kennwort DPolG).
6
In der Gruppe der Arbeitnehmer reichten die GdP, die Liste Autobahnpolizei E und der
7
In der Gruppe der Arbeitnehmer reichten die GdP, die Liste Autobahnpolizei E und der
Antragsteller zu 1. unter BDK-Team für Tarifbeschäftigte (Liste 6) Wahlvorschläge ein.
7
Die Vorschlagsliste der Gewerkschaft der Polizei enthielt bei allen vorgeschlagenen
Beamten und Angestellten als Beschäftigungsstelle den Vermerk "PP E".
8
In seiner Sitzung vom 16. Mai 2008 genehmigte der Wahlvorstand sämtliche
Wahlvorschläge.
9
Der Wahlvorstand gab die Wahlvorschläge durch Aushang erstmals am 19. Mai 2008
bekannt. Dabei fand sich bei den Kandidaten der Liste 2 (Gewerkschaft der Polizei,
GdP) in der Spalte "Beschäftigungsstelle" nunmehr eine genauere Bezeichnung des
jeweiligen Einsatzes. Für die Listenkandidaten in der Gruppe der Beamten Nr. 1 (C),
Nr. 2 (X) und Nr. 4 (X1) war dabei angegeben "Personalrat". Auf den entsprechend
gedruckten Stimmzetteln waren demgemäß für die Vorschlagsliste 2 (Gewerkschaft der
Polizei, GdP) die beiden ersten Listenkandidaten (C und X) aufgeführt als KHK,
Personalrat, Beamter bzw. PHK, Personalrat, Beamter.
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Mit dem Wahlausschreiben war bekannt gegeben worden, dass der Wahlvorstand für
eine Reihe von Dienststellen die Briefwahl angeordnet hatte. Der Wahlvorstand begann
unmittelbar nach dem 19. Mai 2008 damit, den davon betroffenen Beschäftigten und
denjenigen, die Briefwahl beantragt hatten, die Briefwahlunterlagen zuzusenden.
11
In der Sitzung des Wahlvorstandes am 26. Mai 2008 wurde, nach einem Hinweis durch
die Gewerkschaft der Polizei, der Beschluss gefasst, für die Gruppe der Beamten die
Stimmzettel und entsprechend in der Bekanntgabe der gültigen Wahlvorschläge die
Eintragungen in der Wahlvorschlagsliste der GdP zu ändern. Es wurde die Angabe der
Beschäftigungsstelle für diejenigen Beamten geändert, bei denen bis dahin
"Personalrat" gestanden hatte. Aufgenommen wurde diejenige Beschäftigungsstelle, bei
der die Kandidaten vor ihrer Freistellung von der dienstlichen Tätigkeit für Aufgaben des
Personalrates tätig gewesen waren. Die Änderung wurde im Aushang der
Bekanntmachung der gültigen Wahlvorschläge vermerkt. Diejenigen Beamten, an die
bereits Briefwahlunterlagen versandt worden waren, erhielten mit Datum vom 26. Mai
2008 zusätzlich zu den neuen Wahlunterlagen ein Informationsschreiben. Darin wurde
auf die Änderungen und darauf hingewiesen, dass die zu dieser Zeit bereits an den
Wahlvorstand zurück gelangten Stimmabgaben ungültig seien und neu abgestimmt
werden müsse. Die Briefwähler wurden aufgefordert, nur die neu übersandten
Briefwahlunterlagen zu nutzen, sie seien besonders gekennzeichnet.
12
Die Wahlen fanden in der Zeit vom 3. bis zum 5. Juni 2008 statt. Der Wahlvorstand gab
mit Aushang von 9. Juni 2006 die Ergebnisse der Wahl zum örtlichen Personalrat bei
dem Polizeipräsidium E bekannt. Danach und nach den Feststellungen der
Wahlvorstandssitzung vom 5./6. Juni 2008 waren in der Gruppe der Beamten 2654
Personen wahlberechtigt, 1435 Stimmzettel wurden abgegeben, davon 1274 mittels
schriftlicher Stimmabgabe. 1336 Stimmzettel waren gültig, 99 waren ungültig. Das
Protokoll der Sitzung vermerkt unter Tagesordnungspunkt 8, Verschiedenes, dass
zahlreiche an die privaten Anschriften verschickte Briefwahlunterlagen zurück
gekommen seien, weil die Adressen nicht richtig angegeben waren; als Grund wird eine
von der Personalverwaltung des Beteiligten zu 2. herausgegebene fehlerhafte Excel-
Datei genannt; ein rechtzeitiger Versand der Briefwahlunterlagen an die richtigen
Adressen sei nicht mehr möglich gewesen.
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In der konstituierenden Sitzung des neu gewählten Beteiligten zu 1. am 11. Juni 2008
wurden unter Leitung des Wahlvorstandes der Vorsitzende C (GdP) und die Angestellte
T (GdP) in den Vorstand gewählt.
14
Die Antragsteller haben am 19. Juni 2008 die Fachkammer angerufen und die
Personalratswahlen angefochten. Sie rügen eine Reihe von Verfahrensverstößen sowie
Behinderungen und unzulässige Beeinflussungen des Wahlausgangs. Im Einzelnen:
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Den Vertretern der mit der GdP konkurrierenden Gewerkschaften sei die Teilnahme an
den Sitzungen des Wahlvorstandes in unzulässige Weise erschwert worden. Sie hätten
den Beschlussfassungen nicht beiwohnen dürfen, nicht alle Protokolle der
Wahlvorstandssitzungen erhalten und seien nicht regelmäßig rechtzeitig zu den
Wahlvorstandssitzungen geladen worden.
16
Die GdP habe innerhalb der Dienststelle die Wahlwerbung, zum Teil mit Hilfe des alten
Personalrates und mit Duldung der Dienststellenleitung, für sich monopolisiert. Im
Intranet der Dienststelle seien gerade in der heißen Phase des Wahlkampfes auf der
Seite des Personalrates die – erneut kandidierenden – von der dienstlichen Tätigkeit frei
gestellten Personalratsmitglieder der GdP mit Fotos in Zusammenhang mit Textartikeln
präsentiert worden, die sich unschwer als Wahlwerbung verstehen ließen. In
unmittelbarer Nähe des Büros des Wahlvorstandes hätten großflächige Wahlplakate der
GdP mit den Namen und Bildern der Mitglieder des Wahlvorstandes gehangen, die sich
zugleich als Listenkandidaten der GdP um den Einzug in den Personalrat beworben
hätten. Diese Möglichkeiten hätten andere Gewerkschaften, insbesondere die
Antragsteller, nicht gehabt.
17
Die GdP-Kreisgruppe E habe darüber hinaus am 25. April 2008 im dienstlichen Intranet
eine "Briefwähler-Tombola" angekündigt. Wer die Briefwahl mit Hilfe eines Wahlboten
der GdP organisiere, erhalte bei Übergabe der Wahlunterlagen an den Wahlboten bzw.,
so eine spätere Änderung, bei Übergabe der Briefwahlunterlagen durch den Wahlboten
ein Glückslos, das an einer Auslosung teilnehme. Es seien zum Teil hochwertige Preise
zu gewinnen gewesen, etwa ein LCD-Fernsehgerät, ein Wochenende für sechs bis acht
Personen in einem Ferienhaus an der Nordsee, Warengutscheine und dergleichen.
18
Die Vorgänge um die Änderung der Stimmzettel seien undurchsichtig. Einem Antrag,
den Wahlvorschlag der GdP zurück zu weisen, sei nicht statt gegeben worden.
19
Schließlich seien etliche Briefwähler nicht zur Briefwahl zugelassen worden. Der
Wahlvorstand habe keine Hinweise herausgegeben, wie man an die
Briefwahlunterlagen komme. Auch die Zusendung der neuen Briefwahlunterlagen nach
Änderung der Stimmzettel habe nicht geklappt.
20
Die Antragsteller beantragen,
21
Die vom 3. bis 5. Juni 2008 in der Dienststelle des Beteiligten zu 2.
durchgeführte Wahl des Beteiligten zu 1. für ungültig zu erklären.
22
Der Beteiligte zu 1. beantragt,
23
den Antrag abzulehnen.
24
Der Beteiligte zu 2. stellt keinen Antrag.
25
Der Beteiligte zu 1. trägt vor:
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Der Wahlvorschlag der GdP sei ordnungsgemäß gewesen. Die Stimmzettel habe der
Wahlvorstand in eigener Zuständigkeit entworfen und sich dabei zunächst an den
Wählerlisten orientiert, die die Dienststelle zur Verfügung gestellt habe. Daraus sei für
die frei gestellten und erneut kandidierenden Mitglieder als Beschäftigungsstelle
"Personalrat" hervorgegangen. Nur wegen Bedenken der GdP, die um Prüfung gebeten
habe, habe man die Angabe "Personalrat" durch die Bezeichnung der Einsatzstelle
ersetzt, an denen die Personalratsmitglieder früher tätig gewesen seien und an denen
sie noch geführt würden. Man habe das Risiko einer erfolgreichen Wahlanfechtung
vermeiden wollen. Deshalb seien die Stimmzettel neu gedruckt worden. Der
Wahlvorstand habe die Bekanntgabe der Wahlvorschläge entsprechend angepasst.
27
Die neu gedruckten Briefwahlunterlagen seien an alle Briefwähler verschickt worden.
Wer Briefwahlunterlagen angefordert habe, habe sie auch bekommen. Jeder, der seine
Stimme per Briefwahl schon abgegeben habe, habe mit den Unterlagen ein
Informationsblatt erhalten, auf dem erklärt worden sei, warum er noch einmal zur
Briefwahl aufgefordert werde. Bis zum 23. Mai 2008 seien 175 Briefwahlunterlagen
verschickt oder durch Wahlboten übermittelt worden, 54 davon seien zu dieser Zeit
schon wieder zurück geschickt worden. Allen diesen Mitarbeitern seien über Wahlboten
direkt neue Briefwahlunterlagen zugeleitet worden. Die neuen Unterlagen seien
gekennzeichnet gewesen, so dass man sie von den zuvor verschickten habe
unterscheiden können. Wenn es Briefwahlstimmen gegeben habe, die den
Wahlvorstand verspätet erreicht hätten und deshalb bei der Auszählung
unberücksichtigt geblieben seien, liege das nicht an der Organisation des Wahlablaufs
durch den Wahlvorstand.
28
Die Veröffentlichung von Bildern der frei gestellten Personalratsmitglieder auf der
Personalratsseite im Intranet geschehe seit Anfang 2008. Das solle lediglich der
Information der Beschäftigten dienen. Ein Hinweis auf eine Gewerkschaftszugehörigkeit
sei damit nicht verbunden.
29
Die Wahltombola habe dazu gedient, eine möglichst hohe Wahlbeteiligung zu
erreichen. Eine unzulässige Wahlbeeinflussung sei damit nicht verbunden.
30
Der Fachkammer liegen die Akten des Wahlvorstandes vor. Wegen der weiteren
Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt dieser Akten und den
Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.
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II.
32
Der Antrag ist begründet.
33
Die Wahl des Beteiligten zu 1. in der Zeit vom 3. bis zum 5. Juni 2008 ist insgesamt in
beiden Gruppen ungültig. Dem Wahlverfahren haften wesentliche Mängel an, die die
gesamte Wahl ergreifen.
34
A)
35
Die Personalratswahl 2008 in der Dienststelle des Beteiligten zu 2. ist deswegen
ungültig, weil das Wahlverfahren gegen § 21 Abs. 1 LPVG verstieß. Der Wahlvorstand
und die Dienststellenleitung haben eine Beeinflussung der Wahl zugelassen, die gegen
die guten Sitten verstieß.
36
1. § 21 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. LPVG NRW schützt die Willensbildung und
Entscheidungsfreiheit der an der Wahl beteiligten Personen (vgl. BVerwG, Beschluss
vom 29. August 2000 - 6 P 7.99 -, BVerwGE 112, 12). Durch diese Norm soll eine
Beeinflussung des Wahlergebnisses in einer nicht von der Rechtsordnung gebilligten
Weise ausgeschlossen werden. Während die Wahlbehinderung uneingeschränkt
unzulässig ist, ist die Wahlbeeinflussung nur verboten, sofern sie gegen die guten Sitten
verstößt. Danach ist Wahlwerbung grundsätzlich zulässig. Gegen die guten Sitten
verstößt eine Wahlbeeinflussung nur dann, wenn eine Maßnahme unter Würdigung von
Inhalt, Beweggrund und Zweck gegen das Anstandsgefühl aller billig und gerecht
Denkenden verstößt. Dabei ist in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung der
Gesamtumstände und unter sorgfältiger Abwägung der Entscheidungsfreiheit der
Betroffenen und des grundsätzlichen Rechts, auf ihre Entscheidung einzuwirken, zu
entscheiden, ob eine gegen die guten Sitten verstoßende Wahlbeeinflussung gegeben
ist (OVG NW, Beschluss vom 10. November 2005, 1 A 5076/04.PVL, PersV 2006, 138).
Wertungsmaßstäbe sind dabei unter anderem aus dem Betriebsverfassungsgesetz zu
gewinnen. Nach dessen § 20 Abs. 2 darf niemand die Wahl des Betriebsrates durch
Zufügung oder Androhung von Nachteilen oder durch Gewährung oder Versprechen
von Vorteilen beeinflussen. Die Grenze erlaubter Wahlwerbung im Rahmen der guten
Sitten wird überschritten durch das Gewähren oder Versprechen von Vorteilen, die
keinen Bezug mehr zu der kollektiven Vertretung der Beschäftigten durch den
Personalrat im Rahmen der legitimen Wahrnehmung seiner Aufgaben haben.
Insbesondere individuelle Zuwendungen materieller Art sind sachwidrig und anstößig.
Das gilt nicht nur für den unverhohlenen Stimmenkauf, sondern auch für andere
Lockmittel, die sich auf das Abstimmungsverhalten auswirken können. Die
Toleranzschwelle gegenüber derartigen "Wahlkampfmethoden" ist gering. Schon der
böse Schein einer Beeinflussung des Wahlergebnisses ist, gerade innerhalb der
öffentlichen Verwaltung, zu vermeiden.
37
2. Der Verlauf der Wahl des Beteiligten zu 1. ist durch eine Koppelung der Aussicht auf
materielle Zuwendungen mit einer gewerkschaftlich organisierten Assistenz bei der
(Brief-) Wahlhandlung geprägt. Der dadurch hervorgerufene Werbeeffekt für die
Wahlliste dieser Gewerkschaft liegt außerhalb jeder Sachbezogenheit, er ist unfair und
verdirbt, ließe man ihn unbeanstandet, die guten Sitten, weil er zu einem Wettlauf der
Wahlbewerber mit Präsenten aller Art führen kann.
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2.1 Dienststelle und Wahlvorstand haben zur Abwicklung der quantitativ mit Abstand im
Vordergrund stehenden Briefwahl ein "Wahlbotensystem" zugelassen. Wahlboten sind
keine Wahlhelfer im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 2 WO-LPVG, denn diese dürfen nur in
Anwesenheit eines Mitglieds des Wahlvorstandes tätig werden. Es handelt sich auch
nicht um Vertrauenspersonen der Wahlberechtigten gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 in
Verbindung mit § 15 Abs. 1 WO-LPVG, die bestimmte Tätigkeiten bei der Stimmabgabe
oder der Absendung oder Übergabe der Briefwahlunterlagen an den Wahlvorstand für
den Wähler ausführen. Denn die Vertrauenspersonen dürfen nur tätig werden für
Wähler, die durch körperliche Gebrechen in der Stimmabgabe behindert sind und die
Vertrauensperson an den Wahlvorstand gemeldet haben. Das trifft auf die bei der
Personalratswahl 2008 tätig gewordenen Wahlboten nicht zu. Die Wahlboten sind auch
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keine "Amtsboten", die den Transport der Briefwahlunterlagen innerhalb der Dienststelle
und zwischen deren Dependancen unternehmen. Derartige Amtsboten werden zwar im
Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt, gegen ihren Einsatz bei der Übersendung der
Briefwahlunterlagen durch den Wahlvorstand ist aber grundsätzlich nichts einzuwenden
(OVG NW, Beschluss vom 16. Dezember 1991, CL 67/90, RiA 1992, 267). Amtsboten
sind aber von der Dienststelle zur Verfügung gestellte Kräfte. Die Wahlboten bei der
Wahl des Beteiligten zu 1. zum Transport der Briefwahlunterlagen vom Wahlvorstand zu
den Wählern und wieder zurück sind von den Gewerkschaften rekrutiert und als solche
dem Wahlvorstand benannt worden.
2.2 Der mit Billigung des Wahlvorstandes und unter Duldung der Dienststelle als
offizieller Teil des Briefwahlverfahrens praktizierte Einsatz von Wahlboten als solcher
geht schon an den Rand dessen, was noch als unschädliche Unterstützung des
Wahlverfahrens durch die in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften hingenommen
werden kann. Abgesehen davon, dass diese Praxis gesetzlich nicht vorgesehen ist,
schafft sie bestimmte Gefahren. Denn anders als bei der Stimmabgabe im Wahllokal ist
im Falle der Briefwahl nicht durch objektive Vorkehrungen gesichert, dass der
Stimmberechtigte den Wahlzettel geheim, unbeobachtet und frei von Zuflüsterungen im
Augenblick der Stimmabgabe ausfüllt. Das System von gewerkschaftlichen Wahlboten
erhöht in einer nicht oder nur wenig kontrollierbaren Situation das Risiko der
Einflussnahme auf das Abstimmungsverhalten. Die Wahlboten bei der Personalratswahl
2008 in der Dienststelle des Beteiligten zu 2. sind dem Wahlvorstand zwar benannt
worden. Irgend eine Aufsicht über ihr Verhalten war dem Wahlvorstand aber nicht
möglich. Letztlich nicht zu beanstanden ist diese Verfahrensweise möglicherweise nur
deshalb, weil es bei der Briefwahl in der Hand der Wahlberechtigten liegt, das Ausfüllen
des Stimmzettels in An- oder Abwesenheit anderer Personen vorzunehmen und sie frei
darüber entscheiden können, ob sie dem Wahlboten die Briefwahlunterlagen zur
Rücksendung an den Wahlvorstand übergeben oder das Übersenden selbst in die
Hand nehmen wollen. Ein qualitativer Unterschied zwischen einem gewerkschaftlich
organisierten Wahlbotensystem und Wahlboten, die sich die Wahlberechtigten selbst
aussuchen, besteht möglicherweise noch nicht.
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2.3 Die Grenze zu einer sittenwidrigen Wahlbeeinflussung bei der Wahl des Beteiligten
zu 1. ist aber jedenfalls überschritten, weil mit der Inanspruchnahme der Wahlboten
einer bestimmten Gewerkschaft, und nur mit dieser, die Teilnahme an einer
Wahltombola mit wertvollen Preisen verbunden war. Die Verquickung der Hilfestellung
beim Holen und der Abgabe von Briefwahlunterlagen durch Abgesandte einer
bestimmten Partei mit der Zuwendung einer Gewinnchance stellt sich als kaum
verschleiertes Wahlgeschäft dar. Der Grund für die Zurückstellung von Bedenken gegen
gewerkschaftliche Wahlboten, nämlich die Entscheidungsfreiheit des Wählers, sie
überhaupt in Anspruch zu nehmen, wird ausgehebelt. Der Anreiz, sich eines Wahlboten
zu bedienen, der zugleich als eine Art Glücksfee auftritt, gewinnt eine übermächtige
Zugkraft. Der Hinweis, die Tombola diene lediglich einer hohen Wahlbeteiligung, nicht
der Beeinflussung der Wahlentscheidung, ist ein Ablenkungsmanöver. Die
Ankündigung der Tombola im Intranet der Behörde weist massiv und deutlich auf
diejenige Gewerkschaft hin, die die Tombola veranstaltet und deren Wahlboten die
Glückslose vermitteln. Die veranstaltende Gewerkschaft verfolgt auf kaum verhüllte
Weise den Zweck des Stimmenfangs, nicht mit sachlichen Argumenten, sondern mit
großzügigen materiellen Zuwendungen. Das Glückslos soll nur erhalten, wer den
Wahlboten der die Tombola ausrichtenden Gewerkschaft in Anspruch nimmt. Das
gewerkschaftliche Ziel einer möglichst großen Zahl von Wählerstimmen bei der
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Personalratswahl wird befördert mit einer Hilfsperson, die mit Billigung des
Wahlvorstandes bei der Briefwahl assistiert und persönlich ansprechen und Einfluss
nehmen kann. Dabei legt die betreffende Gewerkschaft sich den Ruf eines potenten
Spenders zu und zielt darauf, dass derjenige, der ihren Wahlboten hinzu zieht, weil er
ein Los haben möchte, aus Dankbarkeit oder aus Gedankenlosigkeit diejenige
Organisation wählt, die diese Handreichungen und Wohltaten bereit zu stellen in der
Lage ist. Die GdP treibt mit der Wahltombola nicht mehr gewerkschaftliche
Wahlwerbung, sie gewährt materielle Vorteile mit dem Ziel einer Beeinflussung der
Stimmabgabe in ihre Richtung. Sie setzt nicht auf die Überzeugungsbildung, sondern
auf die Attraktivität von Fernsehapparaten, Ferienwochenenden für die ganze Familie
und Einkaufsgutscheine. Diese Einflussnahme überschreitet die Grenze der guten
Sitten.
B)
42
Darüber hinaus leidet die Wahl in der Gruppe der Beamten und der Angestellten an
einem wesentlichen Verfahrensmangel, der die angefochtenen Personalratswahlen für
sich genommen ebenfalls ungültig macht. Die Behandlung der Wahlvorschlagsliste 2
(GdP) durch den Wahlvorstand widersprach § 8 Abs. 3, § 9 Abs. 7 Buchst. a) WO-LPVG.
43
1. Nach § 8 Abs. 3 WO-LPVG ist auf den Vorschlagslisten der wahlberechtigten
Beschäftigten oder der in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften (§ 7 Abs. 1 WO-
LPVG) für jeden unter einer gesonderten Nummer aufzuführenden Wahlbewerber unter
anderem die Beschäftigungsstelle anzugeben. Entspricht der dem Wahlvorstand
eingereichte Wahlvorschlag dieser Voraussetzung nicht, ist er mit der Aufforderung
zurückzugeben, die Mängel innerhalb der Frist gemäß § 7 WO-LPVG zu beseitigen;
wird der Mangel nicht fristgerecht beseitigt, ist der Wahlvorschlag ungültig.
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2. Der von der GdP eingereichte Wahlvorschlag vom 13. Mai 2008 (Kenwort:
Gewerkschaft der Polizei (GdP)) entsprach den Anforderungen von § 8 Abs. 3 LPVG
nicht. Er enthielt nicht die Beschäftigungsstelle der Wahlbewerber, sondern lediglich
einen Hinweis auf die Dienststelle. Diese Angabe ist überflüssig, denn es versteht sich
von selbst, dass die Wahlbewerber, um überhaupt wählbar zu sein, der Dienststelle "PP
E" des Beteiligten zu 2. angehören müssen (§§ 11 Abs. 1, 10 Abs. 1, 5 Abs. 1 LPVG).
Das Gesetz schreibt den Hinweis auf die Beschäftigungsstelle, nicht die Dienststelle,
vor, weil er gerade bei großen und verzweigten Dienststellen den Wahlberechtigten
ermöglicht, die Wahlbewerber zu lokalisieren und sich ihre Person vor Augen zu führen.
Die Beschäftigungsstelle hilft, die Wahlberechtigten sachgerecht zu unterrichten. Sie
ermöglicht ihnen zu assoziieren, ob sie den Kandidaten kennen und zwar nicht nur über
seinen Namen, sondern auch über seine bekannte oder vermutete Tätigkeit. Das
erleichtert nicht selten auch die Einschätzung, ob der Bewerber willens und in der Lage
ist, die Interessen seiner potentiellen Wähler wahrzunehmen. Tätigkeit und
Einsatzstellen können auch auf Interessenkonflikte hinweisen. Schließlich erleichtert die
Angabe der Beschäftigungsstelle die Kontaktaufnahme mit dem Wahlbewerber. (VG
Aachen, Beschluss vom 30. Oktober 2008, 16 K 1304/08.PVL). Die Angabe der
Beschäftigungsdienststelle gehört zu den wesentlichen Auskünften, die die
Vorschlagsliste enthalten muss. Fehler dabei, die nicht korrigiert werden, führen zur
Teilnahme einer ungültigen Listen an der Personalratswahl und in der Folge zu einer
ungültigen Wahl (vgl. OVG NW, Beschluss vom 27. Juni 1983, CB 28/82, PersV 1984,
466).
45
3. Der Wahlvorstand hat die fehlerhafte Vorschlagsliste der GdP nicht beanstandet und
nicht, wie das Gesetz es vorschreibt, sie zur Korrektur zurück gegeben. Er hat sie
vielmehr in eigener Zuständigkeit berichtigt, und das zwei Mal. Das hat der
Wahlvorstand in der Anhörung bestätigt. Sämtliche Änderungen sind zunächst,
unabhängig von der Berechtigung des Wahlvorstandes, schon nicht fristgerecht
vorgenommen worden. Im Regelfall sind sie durch die vorschlagende Gruppe oder
Organisation innerhalb der Frist des § 7 WO-LPVG vorzunehmen, also binnen drei
Wochen nach Erlass des Wahlausschreibens (vgl. § 9 Abs. 7 WO-LPVG). Das
Wahlausschreiben ist mit seinem Aushang am 24. April 2008 wirksam geworden. Die
Drei-Wochenfrist lief bis zum 15. Mai 2008. Am 16. Mai 2008 hatte der Wahlvorstand
sämtliche Wahlvorschläge zunächst gebilligt (siehe Protokoll der Sitzung des
Wahlvorstandes vom 16. Mai 2008), ohne dass über irgend welche Änderungen der
Vorschlagsliste der GdP beraten oder gar beschlossen worden wäre. Erst am 19. Mai
2008 tauchte sie mit den geänderten Beschäftigungsstellen in der Bekanntgabe der
Wahlvorschlagslisten auf. Das war nach Ablauf der Frist des § 7 WO-LPVG. Der
Wahlvorschlag der GdP war ungültig. Er hätte zur Wahl nicht zugelassen werden dürfen.
46
Im Übrigen waren die durch den Wahlvorstand durchgeführten Änderungen des
Wahlvorschlages der GdP auch in der Sache unbeachtlich. Das Gesetz schreibt vor, wie
zu verfahren ist, wenn ein Wahlvorschlag nicht den gesetzlichen Inhalt hat. Er muss zur
Berichtigung zurück gegeben werden. Dem Wahlvorstand räumt das Gesetz keine
Befugnisse zur Berichtigung von Wahlvorschlägen ein. Ob das anders beurteilt werden
kann, wenn es sich um unbedeutende Berichtigungen offensichtlicher Schreibfehler
oder um einzelne Korrekturen handelt, kann offen bleiben. Darüber ist der Wahlvorstand
hier deutlich hinaus gegangen. Er hat die Liste der GdP in der Spalte
"Beschäftigungsstelle" komplett überarbeitet. Dazu war er auch aus Gründen der
Verfahrensneutralität nicht berechtigt. Die Angabe der Beschäftigungsstelle obliegt nach
§§ 7 Abs. 1, 8 Abs. 1, Abs. 3 LPVG demjenigen, der den Wahlvorschlag einreicht. Der
Wahlvorstand hat das Wahlverfahren nach Maßgabe der Wahlordnung durchzuführen.
Daraus ergibt sich eine Pflicht zur strikten Handhabung des Verfahrens nach dem
Gesetz und zur Gleichbehandlung aller konkurrierenden Wahlbewerberlisten, denn nur
so ist gewährleistet, dass alle Beschäftigten das Wahlergebnis als nach Recht und
Gesetz zustande gekommen respektieren. Die Korrektur eines
nachbesserungsbedürftigen Wahlvorschlages ohne Rückgabe an dessen Urheber
schafft den Anschein der Bevorzugung einer bestimmten Partei und weckt den
Verdacht, der Wahlvorstand könne auch sonst zu Gunsten dieser Bewerbergruppe
einseitig begünstigende Entscheidungen treffen. Das erschüttert die Legitimationsbasis
des schließlich gewählten Personalrats. Das Gesetz vermeidet derartige Defizite
dadurch, dass der Wahlvorstand die Wahlvorschläge zwar innerhalb der Vorschlagsfrist
prüfen soll, deren Korrektur aber den Vorschlagenden zu überlassen hat, die sich selbst
in gleicher Weise um die Richtigkeit und Vollständigkeit ihrer Listen kümmern müssen,
wie alle anderen Vorschlagsparteien auch.
47
C)
48
Es gibt schließlich Anhaltspunkte dafür, dass die Organisation der Briefwahl gegen den
in §§ 16 Abs. 1, 10 Abs. 1 LPVG niedergelegten Grundsatz, dass die
Personalratsmitglieder in unmittelbarer Wahl von allen Wahlberechtigten der
Dienststelle gewählt werden und kein Wahlberechtigter in der Ausübung seines
Wahlrechtes beschränkt werden darf (§ 21 Abs. 1 Satz 2 LPVG) verstoßen hat.
49
1. Der Wahlvorstand hatte zu gewährleisten, dass alle wahlberechtigten Beschäftigten
in der Lage waren, ihre Stimme abzugeben. Das setzte insbesondere eine zuverlässige
Organisation der Briefwahl voraus. Denn der Wahlvorstand hatte für einen Teil der
Beschäftigten gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 13, § 18 WO-LPVG die schriftliche Stimmabgabe
angeordnet. Weitere Beschäftigten hatten diese Form der Wahl beantragt (§ 16 Abs. 1
WO-LPVG). Tatsächlich Gebrauch gemacht hat von dieser Möglichkeit die weit
überwiegende Anzahl derjenigen, die ihre Stimme abgegeben haben. Ausweislich der
Feststellung des Wahlergebnisses waren in der Gruppe Beamten von 1435
abgegebenen Stimmen 1274 schriftlich abgegeben worden, also nahezu 90%. Bei
derartigen Verhältnissen muss die Durchführung der schriftlichen Stimmabgabe
besonders sorgfältig und mit besonderen Sicherungen geschehen. Es muss
gewährleistet sein, dass alle Wahlberechtigten rechtzeitig über Wahlunterlagen
verfügen, die sie zu einer gültigen Wahl berechtigen. Dazu gehören nach der
Wahlordnung: Der Stimmzettel und der Wahlumschlag, eine vorgedruckte vom Wähler
abzugebende Erklärung, in der dieser gegenüber dem Wahlvorstand versichert, dass er
den Stimmzettel persönlich angekreuzt hat oder soweit unter den Voraussetzungen des
§ 15 Abs. 1 WO-LPVG erforderlich, durch eine Person seines Vertrauens hat
kennzeichnen lassen, ein größerer Briefumschlag, im Bedarfsfall einen Freiumschlag,
der die Anschrift des Wahlvorstandes und als Absender den Namen und die Anschrift
des wahlberechtigten Beschäftigten sowie den Vermerk "Schriftliche Stimmabgabe"
trägt, schließlich auf Antrag ein Abdruck des Wahlvorschlags und des
Wahlausschreibens (§ 16 Abs. 1 WO-LPVG).
50
Im Falle der angeordneten schriftlichen Stimmabgabe hat der Wahlvorstand die
Briefwahlunterlagen von Amts wegen zur Verfügung zu stellen (§ 18 Abs. 1 Satz 2 WO-
LPVG). Der Wahlvorstand hat die Aushändigung oder Übersendung im
Wählerverzeichnis zu vermerken (§ 16 Abs. 1 Satz 3 WO-LPVG).
51
2. Der Wahlvorstand hat zwar, wie sich aus dem Wählerverzeichnis ergibt, in einer
großen Zahl von Fällen Wahlunterlagen an Wahlberechtigte übermittelt. Ein nicht
unerheblicher Teil davon ist mit der Post versandt worden, wie sich aus der Eintragung
"P" in der Spalte "Post" unmittelbar neben der Spalte "Briefwahlunterlagen versandt am"
des Wählerverzeichnisses entnehmen lässt. Insgesamt sind auf diese Weise 325
Beschäftigte angeschrieben worden. Ein Vergleich mit den Eintragungen in der Spalte
"Briefwahlunterlagen zurück, Briefwahl" ergibt allerdings, dass von den mit der Post
versendeten Briefwahlunterlagen lediglich 111 zurück gelangt sind, ein nicht
unerheblicher Anteil von 214 Stimmabgaben also nicht. Dieser Fehlbestand ist nicht
allein auf den Verzicht der Beschäftigten zurück zu führen, sich an der Wahl zu
beteiligen. Ausweislich des Sitzungsprotokolls des Wahlvorstandes vom 5. Juni 2008 zu
Tagesordnungspunkt 8 (am Ende) und die Erklärungen des Wahlvorstandes in der
Anhörung sind zahlreiche der an die privaten Anschriften verschickten
Briefwahlunterlagen wegen falscher Adressierung zurück geschickt worden; Ein
bestimmter Anteil sowohl derjenigen Bediensteten, für die Briefwahl angeordnet worden
war wie derjenigen Bediensteten, die diese Form der Stimmabgabe beantragt hatten,
haben danach möglicherweise überhaupt keine Briefwahlunterlagen erhalten. Darin
liegt ein Verstoß gegen die Verfahrensvorschriften der Wahlordnung, der zum
Ausschluss einer namhaften und ergebnisrelevanten Zahl von Beschäftigten von der
Wahl geführt haben kann. Das Gericht geht dem nicht weiter nach, obwohl der
Sachverhalt nach den Angaben des Wahlvorstandes an Hand der aufbewahrten
Wahlunterlagen noch aufgeklärt werden könnte. Denn wegen der unter A und B
festgestellten Mängel der Wahl kommt es darauf nicht an.
52
D)
53
Ob sich noch weitere von den Antragstellern gerügte Verfahrensmängel auf das
Wahlergebnis ausgewirkt haben könnten, bleibt ebenfalls offen.
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E)
55
Die Beauftragung des Beteiligten zu 2. mit der Benennung geeigneter Beschäftigter zur
Bildung eines Wahlvorstandes beruht auf § 22 Abs. 2 Satz 1 LPVG. Die Bestellung (wie
das Anfechtungsverfahren) wird gegenstandslos, wenn der Personalrat vor Rechtskraft
mit der Mehrheit seiner Mitglieder seinen Rücktritt beschließt (§ 24 Abs. 1 Buchst. c)
LPVG; vgl. Welkoborsky, LPVG NRW, 4. Aufl., § 22 Rdn. 5 LPVG).
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