Urteil des VG Düsseldorf vom 28.10.2005
VG Düsseldorf: stadt, zusammenlegung, gemeindeordnung, gemeindeverwaltung, organisation, fusion, amtsblatt, anpassung, sammlung, unterzeichnung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 5195/04
Datum:
28.10.2005
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 5195/04
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn
nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils
zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand:
1
Mit Beschluss vom 05.02.2004 trat der beklagte Rat der Gutachterempfehlung zur
Einrichtung einer gemeinsamen integrierten Regionalleitstelle mit der Stadt X1 am
Standort der Hauptfeuer- und Rettungswache X1-F bei und ermächtigte den
Oberbürgermeister der Stadt T zum Abschluss der entsprechenden öffentlich-
rechtlichen Vereinbarung. Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung wurde vom
Oberbürgermeister der Stadt X1 am 05.02.2004 und vom Oberbürgermeister der Stadt T
am 16.02.2004 unterzeichnet. Die Genehmigung durch die Bezirksregierung E1 erfolgte
am 26.02.2004 (veröffentlicht im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E1 Nr. 12 vom
18.03.2004, S. 83 - 86; Hinweis auf diese Veröffentlichung im Amtsblatt der Stadt T „Die
Stadt T" Nr. 12 vom 25.03.2004, S. 3).
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Die Kläger sind Vertreter eines Bürgerbegehrens, das in der Zeit nach dem 05.03.2004
aufgelegt wurde, und das - bis zur Einreichung beim Oberbürgermeister der Stadt T am
03.05.2004 - 19.230 Unterschriften gewonnen hat, von denen 16.610 als gültig
festgestellt wurden. Es hat folgenden Inhalt:
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„Ja, ich stimme mit meiner Unterschrift dafür, den Ratsbeschluss vom 05.02.2004
betreffend der Zusammenlegung der Feuerwehrleitstellen X1 / T am Standort X1
aufzuheben und die Feuerwehrleitstelle in T zu belassen.
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Begründung: Der Rat der Stadt T hat am 05.02.2004 mehrheitlich beschlossen, dass die
Feuerwehrleitstelle in T aufgegeben werden soll und eine Fusion der
Feuerwehrleitstelle der Städte T und X1 mit Standort X1 vorgenommen wird. Das
Bürgerbegehren wendet sich gegen diesen Ratsbeschluss, beantragt eine Aufhebung
im Wege des Bürgerentscheids und fordert die Verwaltung auf, alle notwendigen
Schritte zu unternehmen, damit die Feuerwehrleitstelle in T bleibt. (...) Das vom Rat zur
Begründung der Verlagerung vorgetragene Argument, durch die Zusammenlegung
ließen sich jährlich Kosten von 120.000,00 EUR sparen, ist sehr fraglich, da sich viele
Kostenfaktoren nicht genau berechnen lassen (Personalstärke, Modernisierungskosten,
technische Folgekosten etc.). (...)
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Kostendeckungsvorschlag: Das Bürgerbegehren verwahrt sich gegen die Notwendigkeit
eines Kostendeckungsvorschlages, da der behauptete Einsparungsbetrag mit 120.000,-
- EUR jährlich im Vergleich zum Gesamthaushalt sehr gering ist. Die Grundlagen für die
Annahme eines solchen Einsparungseffektes ist auch überaus fraglich, da erhebliche
Prognoseunsicherheiten bestehen. Wenn sich etwa - so die Prognose zahlreicher
Fachleute aus dem Bereich der Feuerwehr - herausstellen sollte, dass die
Personalstärke für die gemeinsame Feuerwehrleitstelle höher ist als bislang berechnet
angesetzt werden muss, wäre der Einsparungseffekt nicht mehr gegeben. Gleiches gilt
dann, wenn der Modernisierungs- und Instandhaltungsaufwand höher liegt, als
veranschlagt. Bei dieser Sachlage kann ohne weiteres die Situation eintreten, dass die
gemeinsame Feuerwehrleitstelle der Städte X1 / T letztendlich teurer wird, als die
Beibehaltung des bisherigen Zustandes. In diesem Fall ist auch kein
Kostendeckungsvorschlag erforderlich, da das Bürgerbegehren dann keine Mehrkosten
verursacht. Sollten aber real Mehrkosten anfallen, schlägt das Bürgerbegehren vor,
diese wie folgt zu finanzieren:
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1.) Einsparung eines Dezernates (Sach- und Personalkosten) 2.) Verkleinerung des
Stadtrates auf des gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß 3.) Zusammenlegung von
Ausschüssen (z.B. Sport und Kultur) 4.) Einsparung von Sitzungsterminen (Rat,
Ausschüsse und Bezirksvertretungen) 5.) Umsetzung des KOMBA-Gewerkschaft-
Vorschlages zum Schichtmodell in der Ter Feuerwehrleitstelle 6.) Anpassung der
Anzahl der Ter Heimleiter an tatsächlich vorhandene Heimleiterstellen 7.) Anpassung
der Vergnügungssteuer."
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Mit Beschluss vom 27.05.2004 hat der Beklagte die Feststellung getroffen, dass das am
03.05.2004 eingereichte Bürgerbegehren nicht den Anforderungen des § 26
Gemeindeordnung NRW (GO) entspreche und unzulässig sei. Mit Bescheid vom
27.05.2004 teilte der Oberbürgermeister das Ergebnis des Ratsbeschlusses mit und gab
zur Begründung der Feststellung der Unzulässigkeit im Wesentlichen an, das Begehren
enthalte keinen bürgerbegehrensfähigen Antrag; die Begründung des Begehrens sei
unvollständig; der Kostendeckungsvorschlag erfülle nicht die gesetzlichen
Anforderungen; das Begehren betreffe unzulässigerweise die Frage der inneren
Organisation der Gemeindeverwaltung, und das Bürgerbegehren verfolge ein
gesetzwidriges Ziel, soweit die Stadt in der Fragestellung des Begehrens verpflichtet
werden solle, die rechtsgültige öffentlich-rechtliche Verpflichtung mit der Stadt X1 nicht
einzuhalten.
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Hiergegen erhoben die Kläger am 07.06.2004 Widerspruch, zu dessen Begründung sie
auf Redebeiträge der Klägerin zu 2. und des Klägers zu 1. in der Ratssitzung vom
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27.05.2004 sowie auf eine Stellungnahme von Rechtsanwalt Dr. P vom 14.05.2004
(Rechtsgutachten zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Feuerwehrleitstelle" in T
[zugleich Stellungnahme zur Ratsvorlage Nr. 878]) verwiesen. Danach sei das
Bürgerbegehren zulässig. Die Entscheidung der Bürger hebe den ursprünglichen
Beschluss des Rates vom 05.02.2004, der sich noch nicht erledigt habe, auf und mache
den Weg dafür frei, die Feuerwehrleitstelle in T zu belassen. Die Verwaltung habe sich
treuwidrig verhalten, da der Oberbürgermeister durch den Abschluss der öffentlich-
rechtlichen Vereinbarung vollendete Tatsachen geschaffen habe, obwohl die Absicht
der Durchführung eines Bürgerbegehrens zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses der
Verwaltung bekannt gewesen sei. Gesetzeswidrige Ziele verfolge das Bürgerbegehren
nicht. Die Begründung des Bürgerbegehrens sei vollständig; aus dem Gesetz ergebe
sich nicht, dass einzelne Verwaltungsschritte zur Umsetzung eines Ratsbeschlusses
benannt werden müssten (hier Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung). Der
Kostendeckungsvorschlag sei hinreichend. Ein Deckungsvorschlag erübrige sich
schon, weil der von der Verwaltung behauptete Einsparungseffekt von 120.000,-- Euro
überaus fraglich sei. Im übrigen richte sich das Bürgerbegehren nicht gegen die innere
Organisation der Gemeindeverwaltung, was schon daran erkennbar sei, dass auch der
Oberbürgermeister die öffentlich-rechtliche Vereinbarung nicht ohne den Beschluss des
Rates hätte abschließen können.
Mit am 16.07.2004 zugestellten Bescheid vom 12.07.2004 wies der Beklagte den
Widerspruch unter Vertiefung seiner Bedenken zurück.
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Zur Begründung der dagegen am 05.08.2004 erhobenen Klage haben die Kläger im
Wesentlichen vorgebracht: Das Bürgerbegehren enthalte einen
bürgerbegehrensfähigen Antrag, weil es sich - entgegen der Auffassung des Beklagten -
nicht gegen einen wirkungslosen Ratsbeschluss wende. Der Ratsbeschluss vom
05.02.2004 sei noch nicht „verbraucht", da er die dauerhafte Rechtsgrundlage für den
Abschluss der öffentlich- rechtlichen Vereinbarung darstelle. Ohne Beseitigung dieses
Ratsbeschlusses sei eine Kündigung des öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht möglich.
Die Begründung des Bürgerbegehrens sei auch vollständig, da das Anliegen
hinreichend dargestellt sei. Das Bürgerbegehren bestimme, was als tragende Gründe
anzusehen seien. Die Definitionshoheit komme weder dem politischen Gegner noch der
Verwaltung zu. Die angegebenen Gründe müssten zutreffen; die Pflicht zu einer
„romanhaften" Sachverhaltsschilderung bestehe nicht. Für den unterzeichnenden
Bürger sei der Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung kein tragender Grund.
Der Kostendeckungsvorschlag sei ausreichend. Es seien keine Angaben zur
Einsparungshöhe der vorgeschlagenen Sparmaßnahmen gefordert. Ein
Kostendeckungsvorschlag sei nur erforderlich, wenn die Durchführung der beantragten
Maßnahme auch mit Kosten verbunden sei. Jedenfalls sei ein
Kostendeckungsvorschlag schon deshalb nicht erforderlich, weil es um vergleichsweise
geringe Kosten gehe. Im übrigen reichten die Hinweise zu Einsparungsmöglichkeiten
aus. Das Bürgerbegehren sei auch nicht unzulässig, weil Fragen der inneren
Organisation der Gemeindeverwaltung betroffen seien. Das Bürgerbegehren betreffe
eine nach außen wirksame Wahrnehmung einer kommunalen Pflichtaufgabe und die
damit verbundene kommunalverfassungsrechtliche Grundentscheidung, die Aufgabe
der Feuerwehr in nicht mehr vollkommen eigenen Strukturen wahrzunehmen. Das zeige
auch schon der Ratsbeschluss vom 05.02.2004 selbst, da der Oberbürgermeister ohne
diesen die öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit der Stadt X1 nicht im Rahmen der
Angelegenheiten der laufenden Verwaltung hätte abschließen dürfen. Das
Bürgerbegehren sei auch nicht wegen Verfolgung eines gesetzwidrigen Zweckes
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unzulässig, da eine Anpassung oder Aufhebung der abgeschlossenen öffentlich-
rechtlichen Vereinbarung mit der Stadt X1 weiterhin möglich sei.
Die Kläger beantragen,
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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 27. Mai 2004 und seines
Widerspruchsbescheides vom 12. Juli 2004 zu verpflichten, die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens „Feuerwehrleitstelle" nach § 26 Gemeindeordnung NRW gegen eine
Fusion der Feuerwehrleitstellen T und X1 festzustellen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
15
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Es liege schon kein
bürgerbegehrensfähiger Antrag vor. Ein Begehren, das auf die Aufhebung eines zuvor
gefassten Ratsbeschlusses gerichtet sei, enthalte nur dann den Antrag, dass die Bürger
anstelle des Rates selbst entschieden, wenn die beantragte Aufhebung des
Ratsbeschlusses tatsächlich (noch) eine Sachentscheidung darstelle. Daran fehle es,
wenn der Ratsbeschluss keine Wirkung mehr entfalte. Durch den Abschluss der
öffentlich-rechtlichen Vereinbarung sei der ursprüngliche Ratsbeschluss umgesetzt
worden und sei damit wirkungslos. Selbst bei Beseitigung des Ratsbeschlusses
verbliebe es bei der im Außenverhältnis wirksamen Erklärung der Stadt T. Das
Bürgerbegehren richte sich deshalb auf etwas tatsächlich Unmögliches. Die
Fragestellung des Bürgerbegehrens könne auch nicht umgedeutet werden - etwa
dahingehend, dass die Verwaltung beauftragt werden solle, die öffentlich-rechtliche
Vereinbarung zu kündigen. Die Begründung des Bürgerbegehrens sei nicht vollständig,
da dem Bürger nicht deutlich werde, dass sich die Stadt T gegenüber der Stadt X1
bereits rechtsverbindlich zur beschlossenen Zusammenlegung der Leitstellen
verpflichtet habe. Der Kostendeckungsvorschlag genüge nicht, da die erforderliche
überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung fehle. Der Zweck der Information
über die finanziellen Folgewirkungen des Bürgerbegehrens werde deshalb nicht
erreicht. Pauschale Zweifel an Prognosen der Verwaltung stellten keinen
Kostendeckungsvorschlag dar. Das Bürgerbegehren befasse sich unzulässigerweise
mit Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung, da die Aufbau- und
Ablauforganisation betroffen sei. Ob die Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe der
Unterhaltung von Feuerwehren und Leitstellen durch eigene oder - auf der Grundlage
des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit - durch gemeinsame Leitstellen
benachbarter Städte erbracht werde, sei eine Frage der Organisation der
Gemeindeverwaltung. Denn deren Ausübung werde bestimmt durch fachlich-
technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung, die nicht Gegenstand
eines Bürgerbegehrens sein könnten. Das Begehren verstoße - mit dem Antrag, „die
Feuerwehrleitstelle in T zu belassen" - zudem gegen die vertragliche Pflicht zur
Zusammenlegung der Feuerwehrleitstellen von T und X1 und verfolge damit ein
gesetzeswidriges Ziel.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der
Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Klage ist nicht begründet.
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Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
„‚Feuerwehrleitstelle' nach § 26 Gemeindeordnung NRW gegen eine Fusion der
Feuerwehrleitstellen T und X1" festzustellen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Den Klägern
steht ein solcher Anspruch nicht zu, weil der Beklagte zu Recht festgestellt hat, dass das
Bürgerbegehren unzulässig ist.
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Wegen der Begründung wird auf die zutreffenden Ausführungen in den angegriffenen
Bescheiden verwiesen, soweit diese sich auf die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens
aufgrund unvollständiger Wiedergabe wesentlicher Tatsachen und mangels
ausreichenden Kostendeckungsvorschlages stützen (Bescheid vom 27.05.2004, S. 5 - 7
oben, und Widerspruchsbescheid vom 15.07.2004, S. 3 - 4). Weil das Bürgerbegehren
schon diesen beiden Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW nicht genügt,
kann offen bleiben, ob es darüber hinaus unzulässig ist, weil entgegen § 26 Abs. 5 Nr. 1
GO NRW Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung betroffen sind, weil
kein bürgerbegehrensfähiger Antrag vorliegt (§ 26 Abs. 2 S. 1 GO NRW) oder weil es
ein gesetzwidriges Ziel (§ 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW) verfolgt, soweit die Stadt
verpflichtet werden soll, die rechtsgültige öffentlich-rechtliche Verpflichtung mit der Stadt
X1 nicht einzuhalten.
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Mit Blick auf das Vorbringen der Kläger, das Bürgerbegehren habe selbst zu
entscheiden, was als tragende Gründe anzusehen sei und woraus sich der politische
Wille ergebe; die Definitionshoheit komme weder dem politischen Gegner noch der
Verwaltung zu, sei ergänzend besonders auf folgendes hingewiesen:
22
Das Bürgerbegehren ist schon wegen eines wesentlichen Begründungsmangels
unzulässig. Bürgerbegehren sind dann unzulässig, wenn tragende Elemente der
Begründung unrichtig sind bzw. tragende Tatsachen oder Gründe nicht aufgeführt sind,
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vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961 = HSGZ 2002,
352 = NVwZ-RR 2002, 766).
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Nur so kann sichergestellt werden, dass die Bürger die Tragweite ihrer Unterstützung für
das Begehren erkennen können. Ob die fehlerhafte oder fehlende Begründung
beabsichtigt ist, ist dabei unerheblich.
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Vgl. auch Articus / Schneider, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. 2.3.2; Rehn /
Cronauge, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. III.2; Held / Becker / Decker / Kirchhof /
Krämer / Wansleben, Gemeindeordnung NRW, § 26, Anm. 4.
26
Dabei kann - wie die Kläger zutreffend formulieren - keine schlechthin vollständige
(„romanhafte") Darstellung verlangt werden. Als politischer Appell muss das Begehren
sich notwendigerweise mit plakativen, komprimierten Formulierungen an die
Abstimmungsberechtigten wenden. Auch bei Anlegung der hieraus folgenden Maßstäbe
wird das Begründungserfordernis aber verfehlt, wenn das Begehren die Abstimmenden
über bestimmte, nicht offenkundige Tatsachen im Unklaren lässt, die für eine
verantwortliche Entscheidungsfindung bekannt sein müssen. Das ist der Fall, wenn den
Bürgern eine (scheinbare) Entscheidungsalternative aufgezeigt wird, die wegen bereits
anderweitig getroffener Festlegungen der Gemeinde jedenfalls so nicht mehr besteht. In
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einem solchen Fall muss das Begehren „reinen Wein" darüber einschenken, welche
weiteren Hindernisse auch bei einem erfolgreichen Ausgang noch zu überwinden sind,
um das letztlich verfolgte politische Ziel zu erreichen.
Das Bestehen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen den Städten X1 und T
zur Zusammenlegung ihrer Feuerwehrleitstellen, wird vom Bürgerbegehren nicht
erwähnt. Die Tatsache der Unterzeichnung durch die Oberbürgermeister der Städte X1
und T am 05.02.2004 bzw. 16.02.2004 sowie die Genehmigung durch die
Bezirksregierung Düsseldorf am 26.02.2004 (veröffentlicht im Amtsblatt für den
Regierungsbezirk Düsseldorf Nr. 12 vom 18.03.2004, S. 83 - 86; Hinweis darauf im
Amtsblatt der Stadt T „Die Stadt T" Nr. 12 vom 25.03.2004, S. 3) stand bereits vor
Sammlung der Unterschriften im März 2004 fest. Unabhängig davon, ob dies den
Initiatoren des Bürgerbegehrens von vornherein bekannt war oder hätte bekannt sein
können, hatte der Oberbürgermeister der Stadt T die Initiatoren des Bürgerbegehrens im
Rahmen der allgemeinen Beratung zur Durchführung des Bürgerbegehrens darauf auch
vor Sammlung der Unterschriften mit Schreiben vom 03.03.2004 hingewiesen. Wörtlich
heißt es zum Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zur Fusion der
Feuerwehrleitstellen X1 und T:
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„(...) dass ich durch den vom Bürgerbegehren angegriffenen Ratsbeschluss ermächtigt
war, mit der Stadt X1 eine öffentlich rechtliche Vereinbarung abzuschließen. Von dieser
Ermächtigung habe ich durch Unterzeichnung der Vereinbarung bereits Gebrauch
gemacht und den Ratsbeschluss insoweit vollzogen. Mit der nachträglichen Entziehung
dieser Ermächtigung wäre es nicht mehr möglich, das mit dem Bürgerbegehren verfolgte
Ziel einer Verhinderung der Leitstellenzusammenlegung zu erreichen. Führte man auf
der Grundlage der von Ihnen gewählten Formulierung einen Bürgerentscheid durch,
spiegelte man den Bürgern insoweit eine Einflussmöglichkeit vor, die sie tatsächlich
nicht haben."
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Insoweit fehlt eine wesentliche Entscheidungsgrundlage, auf die der Bürger seine
Entscheidung stützen könnte. Entgegen der Auffassung der Kläger führt das Bestehen
oder Nichtbestehen einer solchen Vereinbarung gerade zu unterschiedlichen
Rechtsfolgen und wesentlichen tatsächlichen Veränderungen. Würde die
entsprechende öffentlich-rechtliche Vereinbarung noch nicht bestehen, wäre die - von
dem Bürgerbegehren begehrte - Aufhebung des Ratsbeschlusses noch möglich mit der
Folge des (sofortigen) Verbleibs der Feuerwehrleitstelle in T, also Erhalt des Status quo.
Jedoch bei Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ist ein Erhalt der Leitstelle
in T nicht gewährleistet, sondern müsste deren Rückkehr im Rahmen des rechtlich
Möglichen erst rechtsgeschäftlich besonders erwirkt werden, z.B. durch Kündigung des
Vertrags oder Nachverhandlung mit der Stadt X1 und Abschluss eines
Auflösungsvertrages. Diese zweite Alternative wird aber gerade nicht erfasst von der zur
Abstimmung gestellten Frage
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„Ja, ich stimme mit meiner Unterschrift dafür, den Ratsbeschluss vom 05.02.2004
betreffend der Zusammenlegung der Feuerwehrleitstellen X1 / T am Standort X1
aufzuheben und die Feuerwehrleitstelle in T zu belassen".
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Es kommt - schon wegen des Rechtssetzungsbefehls des Bürgerentscheides - aber auf
die konkrete Frage des Bürgerbegehrens an,
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vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.04.2004 - 15 A 3916/02 -, NVwBl. 2003, S. 466,
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nicht auf eine mögliche Auslegung im Zusammenhang mit der Begründung und dem
Hintergrundwissen der Initiatoren.
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Hinsichtlich des Kostendeckungsvorschlages wird über die Ausführungen in den
angegriffenen Bescheiden ergänzend mit Blick auf das Vorbringen der Kläger, ein
Kostendeckungsvorschlag sei schon deshalb nicht erforderlich, weil es um
vergleichsweise geringe Kosten gehe und Hinweise zu Einsparungsmöglichkeiten
hätten ausgereicht, auf folgendes hingewiesen:
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Das Begehren genügt den Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW nicht, da es
„einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung
der Kosten der verlangten Maßnahme" nicht enthält.
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Mit „Kosten der verlangten Maßnahme" nennt das Gesetz den finanziellen Aufwand, der
für die Gemeinde bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis anfiele. Das ist nicht
nur die finanzielle Belastung, die erforderlich wäre, um das Begehren unmittelbar
umzusetzen, sondern schließt Folgekosten, den Verzicht auf Einnahmen sowie die
Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen Alternative ein. Letzteres gilt mit
der Einschränkung, dass die Kosten der Alternative mit einiger Zwangsläufigkeit
unmittelbar anfallen würden. Kosten, die sich erst über die Verwirklichung mehrerer
kaum kalkulierbarer Zwischenursachen ergeben würden, bleiben außer Betracht.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 - 15 B 522/04 -.
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Ein Kostendeckungsvorschlag ist auch erforderlich, wenn das Begehren keine
zusätzlichen Kosten auslösen, sondern nur eine von der Gemeinde angestrengte
Einsparung zu Fall bringen will. Dies folgt allgemein aus der nach § 26 Abs. 5 Nrn. 3
und 4 GO NRW dem Rat vorbehaltenen Budgethoheit und ergibt sich unabhängig
davon jedenfalls aus § 75 Abs. 2 GO NRW, wenn der gemeindliche Haushalt - wie in T -
nicht ausgeglichen ist.
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Diese Sicht folgt auch aus der Funktion der Kostendeckungsvorschläge. Die Beteiligung
an einem Bürgerbegehren, das zur Ersetzung des Ratsbeschlusses durch
Bürgerentscheid führen soll (§ 26 Abs. 8 GO NRW) setzt bei den Gemeindebürgern in
besonderer Weise eine verantwortliche Entscheidungsfindung voraus. Ihre Mitwirkung
soll sich nach der gesetzlichen Konzeption nicht daran erschöpfen, Forderungen zu
definieren. Vielmehr soll auch das Bewusstsein der Bürger für die mit der Maßnahme
verbundenen Kosten geweckt und eine verantwortliche Abwägung ermöglicht werden.
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Allerdings dürfen an den Inhalt des Kostendeckungsvorschlages keine überzogenen
Anforderungen gestellt werden. Der Kostendeckungsvorschlag nimmt am
Rechtssetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil,
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- vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.01.2003 - 15 A 203/02 -,
42
braucht also insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht
aufzuweisen. Er beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische
Unsicherheiten einschließt. Schließlich erwartet der Gesetzgeber bei den Initiatoren des
Bürgerbegehrens keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen Fachkenntnisse.
Dementsprechend verlangt er keinen Kostendeckungsvorschlag, der ein solches
43
Anforderungsprofil voraussetzt.
Sind hiernach an die Begründungstiefe des Vorschlages keine überzogenen
Anforderungen zu stellen, so sind materiell aber alle Fakten zu erwähnen, die für eine
verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein müssen.
Ebenso muss den Bürgerinnen und Bürgern deutlich gemacht werden, dass es die
Maßnahme nicht umsonst gibt, sondern dass - und wie - sie bezahlt werden soll.
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Vgl. hierzu im Einzelnen die Rechtsprechung der Kammer, etwa Urteil vom 26.02.1999 -
1 K 11023/96 -, NWVBl. 1999, S. 356 sowie Urteil vom 13.02.1998 - 1 K 5181/96 -
NWVBl. 1998, S. 368, jeweils m.w.N. und Urteil vom 22.10.2004 - 1 K 2006/03 -.
45
Den hiernach zu stellenden Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag unter
mehreren Gesichtspunkten nicht. Schon nach dem Wortlaut
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„(verwahrt sich das) Bürgerbegehren (...) gegen die Notwendigkeit eines
Kostendeckungsvorschlages, da der behauptete Einsparungsbetrag mit 120.000,-- EUR
jährlich im Vergleich zum Gesamthaushalt sehr gering ist."
47
Ein Kostendeckungsvorschlag ist allenfalls dann entbehrlich, wo die beantragte
Maßnahme keine Kosten verursacht oder die billigere Alternative zu einem von der
Gemeinde beschlossenen Vorhaben darstellt, aber auch nur dann, wenn dies evident
ist.
48
Klenke, NWVBl. 2002, S. 45, 48.
49
Der von der Gemeinde gewählte Weg kann sich aber schon als der kostengünstigste
herausstellen. Damit kann die Gemeinde, wenn ihr dieser Weg durch Bürgerentscheid
versperrt wird, auf teurere Alternativen ausweichen müssen. Vor diesem Hintergrund
darf den Bürgern nicht einfach nahe gelegt werden, der Erfolg des Begehrens werde in
dem Fall billiger kommen. Vielmehr müssen die Abstimmungsberechtigten zu einem
Urteil über die Alternativen und ihre betriebswirtschaftliche Plausibilität befähigt werden.
50
Vgl. Urteile der Kammer vom 13.02.1998 - 1 KI 5181/96 -, NWVBl. 1998, S. 368, und
vom 22.10.2004 - 1 K 2006/03 -, in: www.nrwe.de.
51
Zweifel am Einsparungseffekt einer Maßnahme erübrigen den Deckungsvorschlag
daher allenfalls, wenn sie - ex ante - evident oder zumindest so substantiiert sind, dass
sie von den Abstimmungsberechtigten nachvollzogen werden können, woran es hier
fehlt. Der Beklagte prognostiziert, neben der Effektuierung der Feuerwehrarbeit
zusätzlich 120.000,00 Euro einzusparen. Die Kläger bestreiten demgegenüber
unsubstantiiert das Zahlenwerk der Prognoseüberlegungen des Beklagten ohne die
notwendige überschlägige Alternativberechnung aufzustellen. Für die entscheidenden
Bürger ist hier aber keineswegs klar, welche der Alternativen günstiger ist, damit die
zum Zeitpunkt des Bürgerbegehrens unter Haushaltssicherungskonzept stehende Stadt
T aus haushaltsrechtlichen Gründen Kosten einsparen kann. Der „hilfsweise" gemachte
Kostendeckungsvorschlag genügt den Anforderungen nicht, weil er in einer pauschalen,
nicht ansatzweise substantiierten Aufzählung angeblicher Einsparmöglichkeiten
besteht, von denen sich das Begehren nicht einmal auf eine Alternative festlegen will.
Allein die Aufreihung der pauschalen Vorschläge ohne Rechenwerk ist für den Bürger
aber keine Hilfe für eine verantwortliche Entscheidung.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr.
11, § 711 sowie § 709 Satz 2 ZPO.
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