Urteil des VG Düsseldorf vom 25.05.2010
VG Düsseldorf (beurteilung, amt, kläger, beförderung, begründung, beamter, land, stichtag, verwaltungsgericht, erstellung)
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 3660/09
Datum:
25.05.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
2. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
2 K 3660/09
Leitsätze:
Es bedarf einer besonderen Plausibilisierung, wenn die dienstliche
Beurteilung eines Polizeivollzugsbeamten, der in der letzten Beurteilung
vor seiner Beförderung noch die Spitzennote (5 Punkte) erhalten hat, im
höheren Statusamt lediglich noch durchschnittlich (3 Punkte) ausfällt.
Hier: Einzelfall einer unzureichenden Plausibilisierung.
Tenor:
Der Beklagte wird verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers
durch das Polizeipräsidium E vom 7. November 2008 aufzuheben und
ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut
dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.
Der am 00.0.1963 geborene Kläger trat im Oktober 1980 in den Polizeivollzugsdienst
des beklagten Landes ein. Seit April 1983 ist er beim Polizeipräsidium (PP) E tätig.
Nach bestandener 2. Fachprüfung wurde er im September 1997 zum Polizeikommissar
ernannt. Im August 2001 wurde er zum Polizeioberkommissar und im Juli 2006 zum
Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 BBesG) befördert.
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Die vor seiner Beförderung zum Stichtag 1. Oktober 2005 für den Zeitraum vom
1. Juni 2002 bis zum 30. September 2005 erstellte Regelbeurteilung im
statusrechtlichen Amt als Polizeioberkommissar vom 18. Januar 2006 endete mit dem
Gesamturteil "...übertreffen die Anforderungen im besonderen Maße" (5 Punkte). Dabei
erhielt der Kläger in den Hauptmerkmalen "Leistungsverhalten", "Leistungsergebnis"
und "Sozialverhalten" ebenfalls 5 Punkte. Das Hauptmerkmal 4 wurde mit "...übertrifft
die Anforderungen" (4 Punkte) bewertet.
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Vor Erstellung der hier angegriffenen Beurteilung zum Stichtag 1. August 2008 wurde
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ein Beurteilungsbeitrag für den Zeitraum vom 1. Oktober 2005 bis zum 31. August 2007
eingeholt. Darin bewertete der Verfasser, EPHK S, den Kläger in 3 Hauptmerkmalen mit
5 Punkten und in 13 Hauptmerkmalen mit 4 Punkten. In einem auf dem Vorblatt zum
Beurteilungsbeitrag handschriftlichen Vermerk, äußerte sich der weitere Vorgesetzte
des Klägers, LPD I, zu dem Beurteilungsbeitrag wie folgt:
"dazu: geringe Verweildauer im statusrechtlichen Amt und: Verkennung des
Beurteilungsmaßstabes bei seinen Beurteilungsbeiträgen".
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In einem Vermerk des LPD I vom 11. Dezember 2007 heißt es allgemein im Hinblick auf
den Erstbeurteiler EPHK S:
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"Im Rahmen der Neustruktur der PI des PP E waren von den Erstbeurteilern
Beurteilungsbeiträge zu erstellen.
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EPHK S musste für seinen Verantwortungsbereich 6 Beurteilungsbeiträge
erstellen.
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Von diesen 6 Beurteilungsbeiträgen liegen 1 Beitrag im Bereich 5 Punkte 3
Beiträge im Bereich 4 Punkte.
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Dies spricht bei ihm für eine durchgängige Verkennung des Beurteilungsmaßstabs,
besonders im Prädikatsbereich."
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Ein Beurteilungsgespräch zwischen dem Kläger und seinem Erstbeurteiler, PHK T, fand
am 13. August 2008 statt. Im Rahmen seiner Erstbeurteilung bewertete PHK T die
Hauptmerkmale 1 und 3 mit 4 Punkten sowie die Hauptmerkmale 3 und 4 mit 3 Punkten.
Das Gesamtergebnis wurde mit 3 Punkten bewertet. Unter dem 13. August 2008 fertigte
der Erstbeurteiler eine schriftliche "Begründung zur Abweichung von der
Regelvermutung". Dort heißt es wie folgt:
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"Die vorliegende Beurteilung weicht in ihrem Votum von dem Maßstab der
Regelvermutung aus den nachfolgend näher dargestellten Gründen ab:
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PHK L zeichnet seine Fähigkeit aus, in besonderer Weise vorausschauend zu
planen und Prioritäten setzen zu können. In einer Dienstgruppe von 35 Beamtinnen
und Beamten wird dies besonders deutlich.
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Sei dem 1. September 2007 hat er wesentlich dazu beigetragen, die im Rahmen
der Neuorganisation neu zusammengesetzte Dienstgruppe aufzubauen. Dabei
konnte er seine Erfahrung aus der Vorverwendung als Dienstgruppenleiter in der PI
Ost einbringen.
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Darüberhinaus arbeitet PHK L als Mitglied in 2 Landesprojektgruppen (seit 01/2005
`Verkehrsunfallaufnahme´, seit 02/2007 `Einführung des Bachelor-Studiums´) mit."
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Diesem Votum schloss sich der Endbeurteiler, LRD L1, in der Beurteilerkonferenz am
23. September bzw. 24. September 2008 an. Die Endfassung der Beurteilung wurde
vom Erstbeurteiler am 1. September 2008 und vom Endbeurteiler am 7. November 2008
unterzeichnet. Sie wurde dem Kläger am 15. November 2008 bekannt gegeben.
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Am 29. Mai 2009 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung
er im Wesentlichen folgendes vorträgt:
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Er sei zum Beurteilungsstichtag 1. Oktober 2005 in 3 von 4 Hauptmerkmalen mit
5 Punkten beurteilt worden. Das Gesamturteil laute daher folgerichtig "übertrifft die
Anforderungen im besonderen Maße". Dementsprechend sei er am 28. Juni 2006 in das
Amt der Besoldungsgruppe A 11 BBesG befördert worden. In der streitgegenständlichen
Beurteilung sei er jedoch nur noch mit 3 Punkten beurteilt worden. Dies stehe nicht im
Einklang mit der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen. Dieses habe entschieden, dass eine dienstliche Beurteilung dann nicht
plausibel sei, wenn der Beamte im Vergleich zu seiner vorherigen dienstlichen
Beurteilung, in der er mit 5 Punkten beurteilt worden sei, in seiner aktuellen dienstlichen
Beurteilung nur noch 3 Punkte erhalte, ohne dass dies besonders begründet werde.
Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen erschließe sich nicht von selbst, dass die abstrakten Anforderungen des
Statusamtes, die an einen Oberkommissar zu stellen seien, gegenüber den an einen
Kommissar zu stellenden Anforderungen derart stiegen, dass nach einer Beförderung
des Amtsinhabers bei einer Beurteilung im Beförderungsamt, trotz gleich gebliebener
Leistung eine gegenüber der letzten Beurteilung im Amt des Kommissars um 2 Stufen
niedrigere Note zu vergeben wäre. Im vorliegenden Fall verhalte es sich ähnlich. Aus
der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung ergebe sich nicht, inwiefern es
gerechtfertigt sei ihn, den Kläger, nur noch mit 3 Punkten zu bewerten. Er habe auch
nach seiner Beförderung am 28. Juni 2006 überdurchschnittliche Leistungen erbracht,
so dass eine Beurteilung mit nur 3 Punkten nicht angemessen sei. Dies ergebe sich
auch aus dem Beurteilungsbeitrag vom 30. Oktober 2007, welcher ihm für den Zeitraum
vom 1. Oktober 2005 bis zum 31. August 2007 überdurchschnittliche Leistungen
attestiere. Darüberhinaus existiere bei dem Beklagten zwar eine Regelvermutung,
wonach davon auszugehen sei, dass ein Beamter nach einer Beförderung im Zeitraum
vom 1. Oktober 2005 bis 31. Juli 2008 aufgrund der kurzen Verweildauer im
statusrechtlichen Amt in der Regel nur mit der Gesamtnote von 3 Punkten zu beurteilen
sei. Im vorliegenden Fall habe der Erstbeurteiler mit seiner Stellungnahme vom 13.
August 2008 jedoch klargestellt, dass in seinem, des Klägers, Fall von der
Regelvermutung abgewichen werden müsse, da er im Beurteilungszeitraum überaus
gute Leistungen gezeigt habe.
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Der Kläger beantragt,
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den Beklagten zu verurteilen, seine dienstliche Beurteilung durch das
Polizeipräsidium E vom 7. November 2008 aufzuheben und ihn unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu
beurteilen.
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Der Beklagten beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Kammer hat mit Beschluss vom 12. April 2010 den Rechtsstreit dem Berichterstatter
als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird den Inhalt der
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Gerichtsakte und beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Klage ist auch begründet.
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Die durch das PP E am 7. November 2008 für den Zeitraum vom 1. Oktober 2005 bis 31.
Juli 2008 erstellte dienstliche Regelbeurteilung des Klägers ist rechtswidrig und verletzt
ihn in seinen Rechten. Daher hat er einen Anspruch entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO auf Aufhebung der streitigen und Erstellung einer neuen dienstlichen
Beurteilung.
26
Nach ständiger Rechtsprechung,
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vgl. nur Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 24. November 2005 -
2 C 34.04 , NVwZ 2006, 465; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 26. Oktober 2000 6 B 1281/00 , DÖD 2001,
261,
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unterliegen dienstliche Beurteilungen nur der eingeschränkten gerichtlichen
Überprüfung. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein
Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und
fachlichen Leistungen aufweist, ist nämlich ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung
vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat
sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff
oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob
sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige
Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen
Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3
Abs. 1 GG gebietet es ferner, dass der Dienstherr, wenn er für einen Verwaltungsbereich
Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese gleichmäßig auf alle zu beurteilenden
Beamten anwendet. Dabei obliegt es zunächst der Verwaltung selbst, ihre Richtlinien
auszulegen und für den einzelnen Fall zu konkretisieren.
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Das Beurteilungsverfahren richtet sich im vorliegenden Fall nach den
Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen
(Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, später geändert durch
Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, SMBl. NRW.
203034, nachfolgend: BRL Pol). Hiernach sind die Beamten alle drei Jahre zu einem
Stichtag dienstlich zu beurteilen (Nr. 3.1). Das Beurteilungsverfahren nach den BRL Pol
ist dadurch gekennzeichnet, dass zunächst durch einen Vorgesetzten (den sog.
Erstbeurteiler) des zu beurteilenden Beamten, der sich aus eigener Anschauung ein
Urteil über den zu Beurteilenden bilden kann, ein Beurteilungsvorschlag erstellt wird
(Nr. 9.1). Der Erstbeurteiler beurteilt unabhängig und ist an Weisungen nicht gebunden
(Nr. 9.1 "Erstbeurteilung" Abs. 3). Er hat zu Beginn des Beurteilungsverfahrens mit dem
zu Beurteilenden ein Gespräch zu führen, in dem dieser die Möglichkeit haben soll, die
aus seiner Sicht für die Beurteilung wichtigen Punkte darzulegen (Nr. 9.1
"Erstbeurteilung" Abs. 1 und 2). Der Erstbeurteiler hat von Dritten erstellte
Beurteilungsbeiträge, welche die Zeiträume und Tätigkeiten erfassen, die von ihm aus
eigener Anschauung nicht bewertet werden können, zu berücksichtigen (Nr. 9.1
"Erstbeurteilung" Abs. 2 Satz 3 i.V.m. Nr. 3.6 "Allgemeines"). Nach Abfassung der
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Erstbeurteilung und deren Weiterleitung auf dem Dienstweg erstellt der
Schlusszeichnende die eigentliche Beurteilung (Nr. 9.2). Er ist zur Anwendung gleicher
Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und soll bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen
Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen. Er entscheidet abschließend über
die Beurteilung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil und zieht hierbei zur Beratung
weitere personen- und sachkundige Bedienstete, u.a. die Gleichstellungsbeauftragte,
heran (Beurteilerbesprechung). Die Beurteilungen sind in der Beurteilerbesprechung mit
dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare
Beurteilungen zu erreichen (Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 und 3). Stimmen Erst- und
Endbeurteilung bei der Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils nicht
überein, so hat der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen
(Nr. 9.2 Abs. 3 Satz 1 BRL Pol). Im Gesamturteil ist ferner im Einzelnen zu begründen,
wenn sich die gestiegene Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das
Leistungsbild ausgewirkt haben (vgl. Nr. 8.1 Abs. 2 i.V.m. Nr. 6).
Hiernach leidet die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 7. November 2008 an
durchgreifenden Rechtsfehlern.
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Zwar sind formelle Verstöße gegen das von den BRL Pol vorgeschriebene
Beurteilungsverfahren weder dargetan noch ersichtlich.
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Die dienstliche Beurteilung ist aber in materieller Hinsicht zu beanstanden, weil die
gegenüber der Vorbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2005 vorgenommene
Absenkung um 2 Punkte nicht nachvollziehbar ist. Es fehlt an einer insoweit
erforderlichen besonderen Plausibilisierung.
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Ziffer 4 ("Beurteilungsmaßstäbe") Buchstabe C ("Verweildauer im Amt") der
Hausverfügung des PP E vom 28. Mai 2008 ist zu entnehmen, dass nach dessen
ständiger Übung eine Beamtin/ein Beamter nach einer Beförderung/Ernennung im
Beurteilungszeitraum (1. Oktober 2005 bis 31. Juli 2008) aufgrund der kurzen
Verweildauer im statusrechtlichen Amt in der Regel lediglich mit einer Gesamtnote von
3 Punkten (3,00) zu beurteilen ist, wobei diese "Regelvermutung" auch die Bediensteten
betrifft, die in der Vorbeurteilung die Spitzennote (5 Punkte) erhalten hatten. Im Hinblick
auf eines solche Praxis hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen ausgeführt, dass es sich nicht ohne weiteres von selbst erschließe, dass ein
Bediensteter, der im vorherigen Amt bestbeurteilt gewesen sei, nach der Beförderung
ebenso mit der Durchschnittsnote von 3 Punkten bewertet werde wie ein Beamter, der
schon vor seiner Beförderung nur durchschnittliche Leistungen gezeigt hätte.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2008 - 6 B 1131/08 -, ZBR 2009, 350; vgl.
auch Beschluss vom 26. September 2008 - 6 B 819/08 -, juris..
35
Zwar kann ein Absinken im Beurteilungsergebnis nach einer Beförderung wie im Falle
des Klägers durchaus mit allgemein gültigen Bewertungsmaßstäben in Einklang stehen.
Wie die Hausverfügung mit dem Hinweis darauf, dass sich ein Bediensteter im neuen
Amt in einer neuen Vergleichsgruppe bewähren und diesen höheren Anforderungen
genügen müsse, zutreffend ausführt, sind mit einem Aufstieg in ein höheres Statusamt
regelmäßig auch höhere Anforderungen an Leistung und Befähigung verbunden.
Hierbei kann sich eine längere beanstandungsfreie Zeit im statusrechtlichen Amt positiv
auswirken.
36
Allerdings darf der Dienstvorgesetzte nicht schematisch auf die Verweildauer im
statusrechtlichen Amt abstellen, sondern eine längere Standzeit lediglich als Indiz dafür
heranziehen, dass sich die zunehmende Lebens- und Diensterfahrung positiv auf den
Leistungsstand ausgewirkt haben.
37
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 35, sowie
Beschlüsse vom 2. Mai 2005 - 6 B 594/05 -, ZBR 2006, 65, und vom 18. April 2007 -
6 A 1663/05 , juris.
38
Zwar kann vorliegend von einem rein schematischen Abstellen auf die Verweildauer im
statusrechtlichen Amt nicht ausgegangen werden. So handelt es sich bei den in der
Hausverfügung vom 28. Mai 2008 aufgezeigten Maßstäben zunächst lediglich um
Regelvorgaben, die schon begrifflich Ausnahmen zulassen. In diesem Sinne verfährt
das PP E auch tatsächlich. So gab es in der Vergleichsgruppe A 11 insgesamt acht
Ausnahmen (Endergebnis 4 Punkte). Aus anderen Verfahren ist dem Gericht bekannt,
dass es entsprechende Ausnahmen auch in anderen Vergleichsgruppen des
gehobenen Dienstes gegeben hat.
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Zusätzlich zu dieser aus den zahlreichen Ausnahmen von der "Regelvermutung"
folgenden Indizwirkung bedarf es aber im Hinblick auf eine leistungsangemessene
Beurteilung der unter die "Regelvermutung" fallenden Bediensteten zusätzlich einer
besonderen Begründung dafür, warum gerade der einzelne Bedienstete ein gegenüber
der Spitzennote im niedrigeren Amt
um zwei Punkte
hat.
40
Vgl. Urteil der Kammer vom 10. November 2009 - 2 K 3156/09 -; Beschluss vom 27.
April 2010 - 2 L 323/10 -.
41
Dabei handelt es sich um ein besonderes Plausibilisierungsgebot, welches zwar mit der
nach Nr. 9.2 BRL Pol im Falle des Abweichens des Endbeurteilers vom Vorschlag des
Erstbeurteilers gebotenen Begründung zusammentreffen kann, von dieser jedoch der
Sache nach zu trennen ist. So bedarf es einer besonderen Plausibilisierung für die
Absenkung um 2 Punkte bei Beurteilung nach Beförderung auch dann, wenn der
Endbeurteiler dem Erstbeurteilervorschlag - wie hier - folgt. Diesem Erfordernis ist der
Beklagte vorliegend nicht gerecht geworden. Eine zur Plausibilisierung erforderliche
Begründung fehlt hier ganz. Sie lässt sich weder den Verwaltungsvorgängen
entnehmen noch ist sie - was grundsätzlich möglich ist - im vorliegenden
Klageverfahren gegeben worden. Auch in der mündlichen Verhandlung wurden
diesbezüglich keine Ausführungen gemacht.
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Sie war auch nicht deshalb entbehrlich, weil im Sinne der Praxis des PP E bereits eine -
durch den Erstbeurteiler näher begründete - Ausnahme von der Regelvermutung (3,00)
gemacht wurde, indem der Kläger (sowohl vom Erst- als auch vom Endbeurteiler) in
zwei Hauptmerkmalen mit 4 Punkten (3,50) bewertet wurde. Dies ändert indes nichts
daran, dass der Kläger im Gesamtergebnis von 5 Punkten (4,75) auf nunmehr 3 Punkte
"abgefallen" ist. Schon deshalb bedurfte es auch hier einer weitergehenden
Plausibilisierung, wenn auch die Anforderungen insoweit mit Blick auf zumindest zwei
mit 4 Punkten bewertete Hauptmerkmale möglicherweise nicht ganz so hoch
anzusetzen sind wie etwa bei einer Absenkung von glatt 5,00 auf glatt 3,00 Punkte.
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Allein schon wegen des Fehlens der nach den vorangegangenen Ausführungen
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gebotenen besonderen Plausibilisierung ist der Klage mit der Kostenfolge aus § 154
Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708
Nr. 11, 711 ZPO.
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Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil es die
Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht als gegeben ansieht.
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