Urteil des VG Düsseldorf, Az. 26 K 1076/05

VG Düsseldorf: beförderung, freiwillige leistung, fürsorgepflicht, verfügung, ausnahme, vollstreckung, konkretisierung, vollstreckbarkeit, auflage, unterliegen
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 26 K 1076/05
Datum:
15.11.2005
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
26. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
26 K 1076/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf
die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe von 50 Euro abwenden, wenn nicht die Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand:
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Der am 19. Oktober 1954 geborene Kläger steht seit dem 15. März 1978 im Dienst der
Beklagten und ist dort im gehobenen feuerwehrtechnischen Dienst eingesetzt. Zuletzt
wurde er mit Wirkung vom 1. Mai 1998 zum Brandamtsrat (Besoldungsgruppe A 12)
befördert. Die Bewertung der Stelle des Klägers mit der Bezeichnung A 004 - die mit
Wirkung vom 1. Juli 2003 die Bezeichnung A 011 erhielt - erfolgt ausweislich des am 6.
Juni 2002 beschlossenen Stellenplans der Beklagten nach der Besoldungsgruppe A 13.
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Mit Schreiben vom 2. April 2004 beantragte der Kläger bei der Beklagten, ihn zum
Brandoberamtsrat zu befördern. Er sei am 1. April 2002 in die Planstelle A 011 des
Amtes 00 eingewiesen worden. Diese sei nach der Besoldungsgruppe A 13 bewertet
und im Haushaltsplan/Stellenplan der Stadt auch haushaltsrechtlich nach A 13
ausgewiesen.
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Die Beklagte lehnte die Beförderung des Klägers zum Brandoberamtsrat mit Bescheid
vom 22. April 2004 (Bl. 5 der GA) ab. Zur Begründung verwies sie auf die Ablehnung der
Genehmigung des Haushaltssicherungskonzepts durch die Aufsichtsbehörde und die
Geltung der Grundsätze der vorläufigen Haushaltsführung. Gemäß § 81 GO NRW (jetzt
§ 82 GO NRW) seien ihr bis zum Inkrafttreten der nächsten Haushaltssatzung nur
Ausgaben möglich, zu deren Leistung sie rechtlich verpflichtet sei oder die für die
Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar seien. Mangels eines
Rechtsanspruchs des einzelnen Beamten auf Beförderung handele es sich bei der
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Beförderung um eine freiwillige Leistung, zu der sie im Rahmen der vorläufigen
Haushaltsführung nicht berechtigt sei.
Gegen die ablehnende Entscheidung der Beklagten legte der Kläger mit Schreiben vom
10. Mai 2004 Widerspruch ein. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, dass die
Beklagte rechtlich dazu verpflichtet sei, ihn zu befördern. Wegen dieses
Beförderungsanspruchs könne sich die Beklagte auch nicht auf die Grundsätze der
vorläufigen Haushaltsführung berufen. Die rechtliche Pflicht des Beklagten zur
Beförderung ergebe sich daraus, dass er schon in die entsprechende
Beförderungsstelle eingewiesen und diese Stelle im Haushaltsplan auch als
Beförderungsstelle ausgewiesen worden sei. Außerdem sei ihm wegen der finanziellen
Einbußen durch die Erhöhung der Wochenarbeitszeit, der Kürzung des
Weihnachtsgeldes und der Streichung des Urlaubsgeldes, durch die er bereits
umfangreich zur Konsolidierung des Haushalts beigetragen habe, nicht zuzumuten,
länger auf seine Ernennung zu warten. Auch in Anbetracht der bereits abgeleisteten
Wartezeit ergebe sich wegen der vorgenannten Gesichtspunkte im Rahmen der
Fürsorgepflicht der Beklagten die Verpflichtung, ihn zu befördern.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 2005 wies die Beklagte den Widerspruch
des Klägers zurück und bezog sich zur Begründung erneut auf § 81 GO NRW und das
Nichtbestehen eines Beförderungsanspruchs des Klägers. Insbesondere könne der
Dienstherr einen Beamten für eine gewisse, auch längere Zeit in einer höherwertigen
Funktion beschäftigen, ohne dass sich daraus eine Verpflichtung zur Beförderung
ergebe. Lediglich in Ausnahmefällen könnten die Umstände des Einzelfalles dazu
führen, dass aus Gründen der Fürsorgepflicht eine Beförderung vorgenommen werden
müsse. Anhaltspunkte, die für den Fall des Klägers eine Ausnahme rechtfertigen
würden, seien aber nicht ersichtlich. Auch würden durch einen Haushaltsplan keine
Ansprüche begründet werden. Die Ausbringung von Planstellen und die Bewertung von
Dienstposten erfolge im übrigen nicht in Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn, sondern diene allein öffentlichen Interessen. Schließlich habe die
Bezirksregierung E sie durch Verfügung vom 29. Juli 2003 angewiesen, bis
einschließlich 2006 keine Beförderungen mehr vorzunehmen.
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Der Kläger hat am 7. März 2005 die vorliegende Klage erhoben und führt ergänzend zu
seinem Vorbringen im Widerspruchsverfahren aus, dass er sämtliche persönlichen
Voraussetzungen für eine Beförderung zum Brandoberamtsrat erfülle, da er der nach
Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung uneingeschränkt bestgeeignete
Mitarbeiter der Beklagten für diese Stelle sei, die seit Jahren „frei und besetzbar" im
Rechtssinne sei und von ihm seit Jahren mit hohem Lob wahrgenommen werde. Sein
Beförderungsanspruch ergebe sich auch aus den genannten Gerichtsentscheidungen
des BVerwG u.a. Gerichte, die unter engen Voraussetzungen - die in seinem Fall erfüllt
seien - Art. 33 Abs. 2 GG als Anspruchsgrundlage für eine Beförderung heranzögen. Die
Verfügung der Bezirksregierung vom 29. Juli 2003 sei im übrigen offensichtlich
rechtswidrig. Sie beruhe auf einem Erlass des Innenministeriums vom 6. Oktober 1999,
einem sogenannten Handlungsrahmen, der bereits nicht von einer gesetzlichen
Regelung gedeckt sei und ohnehin die Beklagte nicht binde. Im übrigen nehme er auf
den weiteren Runderlass des Innenministeriums vom 18. März 2005 - 33-46.09.10-
9354/05- Bezug.
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Der Kläger beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 22. April 2004 und des
Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2005 zu verpflichten, ihn zum
Brandoberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13 Bundesbesoldungsordnung) zu ernennen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie nimmt zunächst Bezug auf die Ausführungen in den angefochtenen
Verwaltungsentscheidungen. Im übrigen stehe dem Anspruch des Klägers unabhängig
vom Vorliegen der persönlichen Voraussetzungen einer Beförderung die Verfügung der
Bezirksregierung vom 29. Juli 2003 entgegen. Ihr seien dadurch bis zum Jahr 2006
Beförderungen untersagt worden. Im Jahr 2005 sei allerdings der Beförderungskorridor
durch Runderlass des Innenministeriums vom 18. März 2005 - 33-46.09.10-9354/05- auf
5 % erhöht worden, so dass mit Wirkung zum 1. August 2005 acht Beförderungen
möglich geworden seien. Zwölf weitere Beförderungen hätten Mitarbeiter der
Sozialagentur betroffen und seien kostenneutral gewesen, ebenso wie vier weitere
aufgrund von Laufbahnwechseln ebenfalls kostenneutrale und damit zulässige
Beförderungen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Rechtsstandes wird auf die
Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten
Hefte 1 und 2) Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Einzelrichterin ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihr der Rechtsstreit
durch Beschluss der Kammer vom 6. Oktober 2005 gemäß § 6 Abs. 1
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zur Entscheidung übertragen worden ist.
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Die zulässige Klage ist unbegründet.
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Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 22. April 2004 und der
Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 11. Februar 2005 sind rechtmäßig und
verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Dieser hat im maßgeblichen Zeitpunkt der
mündlichen Verhandlung keinen Anspruch gegen die Beklagte auf die Beförderung zum
Brandoberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13), vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO.
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Dieser Anspruch ergibt sich zunächst nicht aus § 25 Abs. 6 S. 1 i.V.m. § 7
Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG). Danach ist die Beförderung
von Beamten nach den Grundsätzen des § 7 Abs. 1 LBG, d.h. nach Eignung,
Befähigung und fachlicher Leistung, vorzunehmen. Bereits die Bezugnahme auf diese
Kriterien steht aber der Annahme eines Rechtsanspruchs des Beamten auf Beförderung
entgegen, denn die Begriffe der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung
unterliegen ihrerseits schon nicht der uneingeschränkten richterlichen Nachprüfbarkeit,
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vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 30. August 1962 -II C 16.60-,
BVerwGE 15, 3 ff. bzgl. der inhaltsgleichen §§ 23, 8 BBG.
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Ungeachtet dessen dienen die Vorschriften der §§ 25, 7 LBG auch ausschließlich
öffentlichen Interessen. Die Übertragung einer Planstelle mit höherem Endgrundgehalt
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und anderer Amtsbezeichnung an den bestgeeigneten Bewerber i.S.v. § 7 LBG hat seit
jeher den Zweck, eine den Belangen des öffentlichen Dienstes bestmögliche Besetzung
offener Stellen zu erreichen. Mangels eines zusätzlichen individuellen Schutzzwecks
vermögen diese Regelungen aber selbst für den bestgeeigneten Bewerber keinen
Anspruch auf Beförderung zu begründen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1962 -II C 16.60-, aaO; Urteil vom 17. September
1964 -II C 121.62-, BVerwGE 19, 252 ff.; so im Ergebnis auch Schnellenbach, 4. Auflage
1998 Rn 65.
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Selbst soweit das BVerwG ausführt, dass die beamtenrechtlichen Vorschriften über die
Beförderung mit Ausnahme solcher Vorschriften, die - wie §§ 23, 8 BBG (und damit auch
die inhaltsgleichen §§ 25, 7 LBG) - nur dem öffentlichen Interesse dienen, in zweiter
Linie auch dem berechtigten Interesse des Beamten dienen, im Rahmen der
dienstlichen, beamten- und haushaltsrechtlichen Möglichkeiten angemessen beruflich
aufzusteigen,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 1964 -II C 121.62-, aaO; Urteil vom 25. August
1988 -2 C 51/86-, BVerwGE 80, 123 ff.,
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ergäbe sich daraus unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen lediglich
ein Anspruch des Beamten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein
Beförderungsgesuch, der bei Vorliegen eines Ermessensfehlers gegebenenfalls einen
Schadensersatzanspruch zu begründen vermag. Ungeachtet dessen bestünde aber
selbst dieser - vorliegend aufgrund der allein auf öffentliche Interessen gerichteten
Zweckbestimmung der §§ 25, 7 LBG ohnehin nicht gegebene - Anspruch des Klägers
nur im Rahmen der dienstlichen, beamten- und haushaltsrechtlichen Möglichkeiten und
unterläge damit vorliegend seinerseits den Einschränkungen der vorläufigen
Haushaltswirtschaft des Beklagten gemäß § 82 GO NW (früher § 81 GO NW).
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Der Anspruch des Klägers ergibt sich aber auch nicht aus der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn, § 85 LBG. Denn die Fürsorgepflicht verpflichtet den Dienstherrn nach
ständiger Rechtsprechung nicht, auf die Beförderung des einzelnen Beamten durch
förderndes Handeln hinzuwirken,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1962 -II C 16.60-, aaO; Urteil vom 17. September
1964 -II C 121.62-, aaO; Urteil vom 24. Januar 1985 - 2 C 39/82, DVBl. 1985, 746.
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Auch insoweit besteht im Hinblick auf die Wahrung der Interessen des Beamten an
einem angemessenen beruflichen Aufstieg lediglich ein Anspruch auf
ermessensfehlerfreie Entscheidung,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 1964 -II C 121.62-, aaO.
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Insbesondere kann der Dienstherr den Beamten ohne Verletzung der Fürsorgepflicht für
gewisse, auch längere Zeit in einer höher bewerteten Funktion beschäftigen, ohne dass
sich für ihn daraus eine Verpflichtung zur Beförderung des Beamten ergäbe,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 1975 -2 C 30.73-, ZBR 1976, 149; Urteil vom 24.
Januar 1985 -2 C 39/82-, aaO; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Urteil vom 21. März 2002 - 6 A 2048/96.
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Ein Beförderungsanspruch des Klägers ergibt sich schließlich nicht aus dem in Art. 33
Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz. Für Art. 33 Abs. 2 GG, der in § 8 BBG bzw.
§ 7 LBG seine einfachgesetzliche Konkretisierung gefunden hat, gelten die oben zu §§
25, 7 LBG gemachten Ausführungen. Soweit neben den öffentlichen Interessen eine
Pflicht zur Berücksichtigung der individuellen Interessen des Beamten besteht,
begründet diese allein dessen Anspruch auf eine rechtsfehlerfreie Anwendung der
Vorschriften, schafft aber keinen unmittelbaren Anspruch auf Beförderung,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1988 -2 C 51/86-, aaO.
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Schließlich kann der Kläger seinen Beförderungsanspruch auch nicht auf den
Stellenplan der Beklagten stützen. Der Stellenplan ist gemäß § 79 Abs. 2 S. 2 2. Hs. GO
NW Anlage des Haushaltsplans, der seinerseits gemäß § 79 Abs. 3 S. 2 GO NW für die
Haushaltsführung der Beklagten verbindlich ist. Durch den Haushaltsplan werden
jedoch gemäß § 79 Abs. 3 S. 3 GO NW keine Ansprüche oder Verbindlichkeiten Dritter
begründet oder aufgehoben. Soweit der Kläger der Beklagten - wie vorliegend - als
Beamter, der einen statusrechtlichen Anspruch verfolgt, wie ein Dritter als Träger
eigener Rechte und Pflichten gegenübersteht und einen eigenen Anspruch auf
Beförderung geltend macht, so erfasst die Regelung des § 79 Abs. 3 S. 3 GO NW auch
ihn. Die Festsetzungen und Bestimmungen des Haushaltsplans wenden sich
ausschließlich an die mit der Ausführung des Haushaltsplans befassten Organe und
Funktionsträger der Gemeinde, begründen aber keine Ansprüche Dritter,
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vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand
Oktober 2004, § 78 Anm. IV. 3.
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Dies gilt, wenn die Gemeinde gemäß § 78 GO NW wirksam eine Haushaltssatzung
erlassen hat. Besteht aber bereits während der Durchführung einer „normalen"
Haushaltswirtschaft kein Anspruch aus dem Haushaltsplan oder seiner Anlagen, so
kann sich dieser grundsätzlich erst recht nicht - wie vorliegend - unter der Geltung der
Grundsätze über die vorläufige Haushaltswirtschaft gemäß § 82 GO NW ergeben.
Soweit schließlich § 74 Abs. 2 S. 1 GO NW als nicht haushaltsbezogene Norm
vorschreibt, dass der Stellenplan einzuhalten ist, mithin die Beklagte an den von ihr
erstellten Stellenplan rechtlich gebunden ist, so kann der Kläger auch hieraus nichts für
einen eigenen Anspruch auf Beförderung herleiten. Denn trotz dieser gesetzlich
geregelten Bindung der Beklagten an den Stellenplan, bleibt der Stellenplan Anlage
des Haushaltsplans, § 78 Abs. 2 S. 2 GO NW, und unterliegt damit in vollem Umfang
den für die Beklagte jeweils geltenden haushaltsrechtlichen Grundsätzen, hier also
speziell den Grundsätzen der vorläufigen Haushaltsführung. Gemäß § 82 Abs. 1 Nr. 1
GO NW, wonach die Beklagte nur solche Ausgaben leisten darf, zu denen sie rechtlich
verpflichtet ist, darf sie wegen der - nach obigen Ausführungen - fehlenden Verpflichtung
zur Beförderung des Klägers diesen nicht befördern und keine entsprechenden
Besoldungsausgaben tätigen.
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Schließlich ergeben sich auch unter dem Gesichtspunkt der nunmehr bereits mehrere
Jahre andauernden und voraussichtlich auch weiterhin andauernden vorläufigen
Haushaltsführung der Beklagten, die grundsätzlich der Beförderung von Beamten der
Beklagten entgegensteht, keine ausreichenden Anhaltspunkte, die unter dem
Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht des Dienstherrn hier ausnahmsweise den
Entscheidungsspielraum der Beklagten soweit begrenzen, dass jede andere
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Entscheidung, als die der Beförderung des Klägers zum Brandoberamtsrat,
ermessensfehlerhaft wäre,
vgl. insoweit OVG Bremen, Urteil vom 18. September 2002 -2 A 197/01-, DÖD 2003,
159, das wegen der langjährigen Wahrnehmung höherwertiger Tätigkeiten durch einen
Beamten einen solchen Anspruch ausnahmsweise bejaht hat.
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Denn zum einen hat die Beklagte während der vorläufigen Haushaltsführung sehr wohl -
wenn auch in stark begrenztem Umfang - mit Duldung der Bezirksregierung E und
entgegen der geltenden Rechtslage im Interesse einer gleichgewichtigen Behandlung
aller Beschäftigten sowie zur Förderung und Aufrechterhaltung der Motivation der
beamtenrechtlichen Beschäftigten in geringem Umfang Beförderungen vorgenommen
und ist damit ihrer Fürsorgepflicht auch unter der Geltung der vorläufigen
Haushaltsführung nachgekommen. So bestand im Jahr 2005 ein Beförderungskorridor
von 5 % der Planstellen, von denen unter Berücksichtigung der in den Vorjahren zu
hohen Anzahl von Beförderungen noch 1 % zur Verfügung standen und zu acht
ausgabenerhöhenden Beförderungen der Beklagten geführt haben. Dass der Kläger
selbst nicht zum Kreis dieser Beförderten gehört, könnte - sofern die Beklagte ihre
Auswahl fehlerhaft getroffen hat - allenfalls einen Schadensersatzanspruch des Klägers
begründen. Zum anderen wird der Kläger, der seit dem 1. April 2002 die Aufgaben der
seit dem 6. Juni 2002 nach der Besoldungsgruppe A 13 bewerteten Planstelle A 011
wahrnimmt, im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung erst seit 3 Jahren und 6 Monaten
ohne amtsangemessene Besoldung höherwertig beschäftigt. Dabei handelt es sich aber
- insbesondere unter Berücksichtigung der während der vorläufigen Haushaltsführung
nach dem Hinweis des Innenministeriums im Runderlass vom 4. Juni 2003 - 3-33-44.10-
9354/03 (1) und des Runderlasses vom 18. März 2005 -33-46.09.10-9354/05-
anzuwendenden Sperrzeit von 2 Jahren für Beförderungen - aber noch nicht um einen
so erheblichen Zeitraum höherwertiger Beschäftigung, dass hierdurch ausnahmsweise
unter Fürsorgegesichtspunkten eine Verpflichtung der Beklagten zur Verleihung des
höherwertigen Amtes begründet wird.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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