Urteil des VG Düsseldorf vom 15.11.2005

VG Düsseldorf: beförderung, freiwillige leistung, fürsorgepflicht, verfügung, ausnahme, vollstreckung, konkretisierung, vollstreckbarkeit, auflage, unterliegen

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 26 K 1076/05

Datum:

15.11.2005

Gericht:

Verwaltungsgericht Düsseldorf

Spruchkörper:

26. Kammer

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

26 K 1076/05

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf

die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung oder

Hinterlegung in Höhe von 50 Euro abwenden, wenn nicht die Beklagte

vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand:

Der am 19. Oktober 1954 geborene Kläger steht seit dem 15. März 1978 im Dienst der

Beklagten und ist dort im gehobenen feuerwehrtechnischen Dienst eingesetzt. Zuletzt

wurde er mit Wirkung vom 1. Mai 1998 zum Brandamtsrat (Besoldungsgruppe A 12)

befördert. Die Bewertung der Stelle des Klägers mit der Bezeichnung A 004 - die mit

Wirkung vom 1. Juli 2003 die Bezeichnung A 011 erhielt - erfolgt ausweislich des am 6.

Juni 2002 beschlossenen Stellenplans der Beklagten nach der Besoldungsgruppe A 13.

Mit Schreiben vom 2. April 2004 beantragte der Kläger bei der Beklagten, ihn zum

Brandoberamtsrat zu befördern. Er sei am 1. April 2002 in die Planstelle A 011 des

Amtes 00 eingewiesen worden. Diese sei nach der Besoldungsgruppe A 13 bewertet

und im Haushaltsplan/Stellenplan der Stadt auch haushaltsrechtlich nach A 13

ausgewiesen.

Die Beklagte lehnte die Beförderung des Klägers zum Brandoberamtsrat mit Bescheid

vom 22. April 2004 (Bl. 5 der GA) ab. Zur Begründung verwies sie auf die Ablehnung der

Genehmigung des Haushaltssicherungskonzepts durch die Aufsichtsbehörde und die

Geltung der Grundsätze der vorläufigen Haushaltsführung. Gemäß § 81 GO NRW (jetzt

§ 82 GO NRW) seien ihr bis zum Inkrafttreten der nächsten Haushaltssatzung nur

Ausgaben möglich, zu deren Leistung sie rechtlich verpflichtet sei oder die für die

Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar seien. Mangels eines

Rechtsanspruchs des einzelnen Beamten auf Beförderung handele es sich bei der

Beförderung um eine freiwillige Leistung, zu der sie im Rahmen der vorläufigen

Haushaltsführung nicht berechtigt sei.

Gegen die ablehnende Entscheidung der Beklagten legte der Kläger mit Schreiben vom

10. Mai 2004 Widerspruch ein. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, dass die

Beklagte rechtlich dazu verpflichtet sei, ihn zu befördern. Wegen dieses

Beförderungsanspruchs könne sich die Beklagte auch nicht auf die Grundsätze der

vorläufigen Haushaltsführung berufen. Die rechtliche Pflicht des Beklagten zur

Beförderung ergebe sich daraus, dass er schon in die entsprechende

Beförderungsstelle eingewiesen und diese Stelle im Haushaltsplan auch als

Beförderungsstelle ausgewiesen worden sei. Außerdem sei ihm wegen der finanziellen

Einbußen durch die Erhöhung der Wochenarbeitszeit, der Kürzung des

Weihnachtsgeldes und der Streichung des Urlaubsgeldes, durch die er bereits

umfangreich zur Konsolidierung des Haushalts beigetragen habe, nicht zuzumuten,

länger auf seine Ernennung zu warten. Auch in Anbetracht der bereits abgeleisteten

Wartezeit ergebe sich wegen der vorgenannten Gesichtspunkte im Rahmen der

Fürsorgepflicht der Beklagten die Verpflichtung, ihn zu befördern.

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 2005 wies die Beklagte den Widerspruch

des Klägers zurück und bezog sich zur Begründung erneut auf § 81 GO NRW und das

Nichtbestehen eines Beförderungsanspruchs des Klägers. Insbesondere könne der

Dienstherr einen Beamten für eine gewisse, auch längere Zeit in einer höherwertigen

Funktion beschäftigen, ohne dass sich daraus eine Verpflichtung zur Beförderung

ergebe. Lediglich in Ausnahmefällen könnten die Umstände des Einzelfalles dazu

führen, dass aus Gründen der Fürsorgepflicht eine Beförderung vorgenommen werden

müsse. Anhaltspunkte, die für den Fall des Klägers eine Ausnahme rechtfertigen

würden, seien aber nicht ersichtlich. Auch würden durch einen Haushaltsplan keine

Ansprüche begründet werden. Die Ausbringung von Planstellen und die Bewertung von

Dienstposten erfolge im übrigen nicht in Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des

Dienstherrn, sondern diene allein öffentlichen Interessen. Schließlich habe die

Bezirksregierung E sie durch Verfügung vom 29. Juli 2003 angewiesen, bis

einschließlich 2006 keine Beförderungen mehr vorzunehmen.

Der Kläger hat am 7. März 2005 die vorliegende Klage erhoben und führt ergänzend zu

seinem Vorbringen im Widerspruchsverfahren aus, dass er sämtliche persönlichen

Voraussetzungen für eine Beförderung zum Brandoberamtsrat erfülle, da er der nach

Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung uneingeschränkt bestgeeignete

Mitarbeiter der Beklagten für diese Stelle sei, die seit Jahren „frei und besetzbar" im

Rechtssinne sei und von ihm seit Jahren mit hohem Lob wahrgenommen werde. Sein

Beförderungsanspruch ergebe sich auch aus den genannten Gerichtsentscheidungen

des BVerwG u.a. Gerichte, die unter engen Voraussetzungen - die in seinem Fall erfüllt

seien - Art. 33 Abs. 2 GG als Anspruchsgrundlage für eine Beförderung heranzögen. Die

Verfügung der Bezirksregierung vom 29. Juli 2003 sei im übrigen offensichtlich

rechtswidrig. Sie beruhe auf einem Erlass des Innenministeriums vom 6. Oktober 1999,

einem sogenannten Handlungsrahmen, der bereits nicht von einer gesetzlichen

Regelung gedeckt sei und ohnehin die Beklagte nicht binde. Im übrigen nehme er auf

den weiteren Runderlass des Innenministeriums vom 18. März 2005 - 33-46.09.10-

9354/05- Bezug.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 22. April 2004 und des

Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2005 zu verpflichten, ihn zum

Brandoberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13 Bundesbesoldungsordnung) zu ernennen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie nimmt zunächst Bezug auf die Ausführungen in den angefochtenen

Verwaltungsentscheidungen. Im übrigen stehe dem Anspruch des Klägers unabhängig

vom Vorliegen der persönlichen Voraussetzungen einer Beförderung die Verfügung der

Bezirksregierung vom 29. Juli 2003 entgegen. Ihr seien dadurch bis zum Jahr 2006

Beförderungen untersagt worden. Im Jahr 2005 sei allerdings der Beförderungskorridor

durch Runderlass des Innenministeriums vom 18. März 2005 - 33-46.09.10-9354/05- auf

5 % erhöht worden, so dass mit Wirkung zum 1. August 2005 acht Beförderungen

möglich geworden seien. Zwölf weitere Beförderungen hätten Mitarbeiter der

Sozialagentur betroffen und seien kostenneutral gewesen, ebenso wie vier weitere

aufgrund von Laufbahnwechseln ebenfalls kostenneutrale und damit zulässige

Beförderungen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Rechtsstandes wird auf die

Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten

Hefte 1 und 2) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Einzelrichterin ist für die Entscheidung zuständig, nachdem ihr der Rechtsstreit

durch Beschluss der Kammer vom 6. Oktober 2005 gemäß § 6 Abs. 1

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zur Entscheidung übertragen worden ist.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 22. April 2004 und der

Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 11. Februar 2005 sind rechtmäßig und

verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Dieser hat im maßgeblichen Zeitpunkt der

mündlichen Verhandlung keinen Anspruch gegen die Beklagte auf die Beförderung zum

Brandoberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13), vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO.

Dieser Anspruch ergibt sich zunächst nicht aus § 25 Abs. 6 S. 1 i.V.m. § 7

Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LBG). Danach ist die Beförderung

von Beamten nach den Grundsätzen des § 7 Abs. 1 LBG, d.h. nach Eignung,

Befähigung und fachlicher Leistung, vorzunehmen. Bereits die Bezugnahme auf diese

Kriterien steht aber der Annahme eines Rechtsanspruchs des Beamten auf Beförderung

entgegen, denn die Begriffe der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung

unterliegen ihrerseits schon nicht der uneingeschränkten richterlichen Nachprüfbarkeit,

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 30. August 1962 -II C 16.60-,

BVerwGE 15, 3 ff. bzgl. der inhaltsgleichen §§ 23, 8 BBG.

Ungeachtet dessen dienen die Vorschriften der §§ 25, 7 LBG auch ausschließlich

öffentlichen Interessen. Die Übertragung einer Planstelle mit höherem Endgrundgehalt

und anderer Amtsbezeichnung an den bestgeeigneten Bewerber i.S.v. § 7 LBG hat seit

jeher den Zweck, eine den Belangen des öffentlichen Dienstes bestmögliche Besetzung

offener Stellen zu erreichen. Mangels eines zusätzlichen individuellen Schutzzwecks

vermögen diese Regelungen aber selbst für den bestgeeigneten Bewerber keinen

Anspruch auf Beförderung zu begründen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1962 -II C 16.60-, aaO; Urteil vom 17. September

1964 -II C 121.62-, BVerwGE 19, 252 ff.; so im Ergebnis auch Schnellenbach, 4. Auflage

1998 Rn 65.

Selbst soweit das BVerwG ausführt, dass die beamtenrechtlichen Vorschriften über die

Beförderung mit Ausnahme solcher Vorschriften, die - wie §§ 23, 8 BBG (und damit auch

die inhaltsgleichen §§ 25, 7 LBG) - nur dem öffentlichen Interesse dienen, in zweiter

Linie auch dem berechtigten Interesse des Beamten dienen, im Rahmen der

dienstlichen, beamten- und haushaltsrechtlichen Möglichkeiten angemessen beruflich

aufzusteigen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 1964 -II C 121.62-, aaO; Urteil vom 25. August

1988 -2 C 51/86-, BVerwGE 80, 123 ff.,

ergäbe sich daraus unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen lediglich

ein Anspruch des Beamten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über sein

Beförderungsgesuch, der bei Vorliegen eines Ermessensfehlers gegebenenfalls einen

Schadensersatzanspruch zu begründen vermag. Ungeachtet dessen bestünde aber

selbst dieser - vorliegend aufgrund der allein auf öffentliche Interessen gerichteten

Zweckbestimmung der §§ 25, 7 LBG ohnehin nicht gegebene - Anspruch des Klägers

nur im Rahmen der dienstlichen, beamten- und haushaltsrechtlichen Möglichkeiten und

unterläge damit vorliegend seinerseits den Einschränkungen der vorläufigen

Haushaltswirtschaft des Beklagten gemäß § 82 GO NW (früher § 81 GO NW).

Der Anspruch des Klägers ergibt sich aber auch nicht aus der Fürsorgepflicht des

Dienstherrn, § 85 LBG. Denn die Fürsorgepflicht verpflichtet den Dienstherrn nach

ständiger Rechtsprechung nicht, auf die Beförderung des einzelnen Beamten durch

förderndes Handeln hinzuwirken,

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1962 -II C 16.60-, aaO; Urteil vom 17. September

1964 -II C 121.62-, aaO; Urteil vom 24. Januar 1985 - 2 C 39/82, DVBl. 1985, 746.

Auch insoweit besteht im Hinblick auf die Wahrung der Interessen des Beamten an

einem angemessenen beruflichen Aufstieg lediglich ein Anspruch auf

ermessensfehlerfreie Entscheidung,

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 1964 -II C 121.62-, aaO.

Insbesondere kann der Dienstherr den Beamten ohne Verletzung der Fürsorgepflicht für

gewisse, auch längere Zeit in einer höher bewerteten Funktion beschäftigen, ohne dass

sich für ihn daraus eine Verpflichtung zur Beförderung des Beamten ergäbe,

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 1975 -2 C 30.73-, ZBR 1976, 149; Urteil vom 24.

Januar 1985 -2 C 39/82-, aaO; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-

Westfalen, Urteil vom 21. März 2002 - 6 A 2048/96.

Ein Beförderungsanspruch des Klägers ergibt sich schließlich nicht aus dem in Art. 33

Abs. 2 GG verankerten Leistungsgrundsatz. Für Art. 33 Abs. 2 GG, der in § 8 BBG bzw.

§ 7 LBG seine einfachgesetzliche Konkretisierung gefunden hat, gelten die oben zu §§

25, 7 LBG gemachten Ausführungen. Soweit neben den öffentlichen Interessen eine

Pflicht zur Berücksichtigung der individuellen Interessen des Beamten besteht,

begründet diese allein dessen Anspruch auf eine rechtsfehlerfreie Anwendung der

Vorschriften, schafft aber keinen unmittelbaren Anspruch auf Beförderung,

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1988 -2 C 51/86-, aaO.

Schließlich kann der Kläger seinen Beförderungsanspruch auch nicht auf den

Stellenplan der Beklagten stützen. Der Stellenplan ist gemäß § 79 Abs. 2 S. 2 2. Hs. GO

NW Anlage des Haushaltsplans, der seinerseits gemäß § 79 Abs. 3 S. 2 GO NW für die

Haushaltsführung der Beklagten verbindlich ist. Durch den Haushaltsplan werden

jedoch gemäß § 79 Abs. 3 S. 3 GO NW keine Ansprüche oder Verbindlichkeiten Dritter

begründet oder aufgehoben. Soweit der Kläger der Beklagten - wie vorliegend - als

Beamter, der einen statusrechtlichen Anspruch verfolgt, wie ein Dritter als Träger

eigener Rechte und Pflichten gegenübersteht und einen eigenen Anspruch auf

Beförderung geltend macht, so erfasst die Regelung des § 79 Abs. 3 S. 3 GO NW auch

ihn. Die Festsetzungen und Bestimmungen des Haushaltsplans wenden sich

ausschließlich an die mit der Ausführung des Haushaltsplans befassten Organe und

Funktionsträger der Gemeinde, begründen aber keine Ansprüche Dritter,

vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand

Oktober 2004, § 78 Anm. IV. 3.

Dies gilt, wenn die Gemeinde gemäß § 78 GO NW wirksam eine Haushaltssatzung

erlassen hat. Besteht aber bereits während der Durchführung einer „normalen"

Haushaltswirtschaft kein Anspruch aus dem Haushaltsplan oder seiner Anlagen, so

kann sich dieser grundsätzlich erst recht nicht - wie vorliegend - unter der Geltung der

Grundsätze über die vorläufige Haushaltswirtschaft gemäß § 82 GO NW ergeben.

Soweit schließlich § 74 Abs. 2 S. 1 GO NW als nicht haushaltsbezogene Norm

vorschreibt, dass der Stellenplan einzuhalten ist, mithin die Beklagte an den von ihr

erstellten Stellenplan rechtlich gebunden ist, so kann der Kläger auch hieraus nichts für

einen eigenen Anspruch auf Beförderung herleiten. Denn trotz dieser gesetzlich

geregelten Bindung der Beklagten an den Stellenplan, bleibt der Stellenplan Anlage

des Haushaltsplans, § 78 Abs. 2 S. 2 GO NW, und unterliegt damit in vollem Umfang

den für die Beklagte jeweils geltenden haushaltsrechtlichen Grundsätzen, hier also

speziell den Grundsätzen der vorläufigen Haushaltsführung. Gemäß § 82 Abs. 1 Nr. 1

GO NW, wonach die Beklagte nur solche Ausgaben leisten darf, zu denen sie rechtlich

verpflichtet ist, darf sie wegen der - nach obigen Ausführungen - fehlenden Verpflichtung

zur Beförderung des Klägers diesen nicht befördern und keine entsprechenden

Besoldungsausgaben tätigen.

Schließlich ergeben sich auch unter dem Gesichtspunkt der nunmehr bereits mehrere

Jahre andauernden und voraussichtlich auch weiterhin andauernden vorläufigen

Haushaltsführung der Beklagten, die grundsätzlich der Beförderung von Beamten der

Beklagten entgegensteht, keine ausreichenden Anhaltspunkte, die unter dem

Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht des Dienstherrn hier ausnahmsweise den

Entscheidungsspielraum der Beklagten soweit begrenzen, dass jede andere

Entscheidung, als die der Beförderung des Klägers zum Brandoberamtsrat,

ermessensfehlerhaft wäre,

vgl. insoweit OVG Bremen, Urteil vom 18. September 2002 -2 A 197/01-, DÖD 2003,

159, das wegen der langjährigen Wahrnehmung höherwertiger Tätigkeiten durch einen

Beamten einen solchen Anspruch ausnahmsweise bejaht hat.

Denn zum einen hat die Beklagte während der vorläufigen Haushaltsführung sehr wohl -

wenn auch in stark begrenztem Umfang - mit Duldung der Bezirksregierung E und

entgegen der geltenden Rechtslage im Interesse einer gleichgewichtigen Behandlung

aller Beschäftigten sowie zur Förderung und Aufrechterhaltung der Motivation der

beamtenrechtlichen Beschäftigten in geringem Umfang Beförderungen vorgenommen

und ist damit ihrer Fürsorgepflicht auch unter der Geltung der vorläufigen

Haushaltsführung nachgekommen. So bestand im Jahr 2005 ein Beförderungskorridor

von 5 % der Planstellen, von denen unter Berücksichtigung der in den Vorjahren zu

hohen Anzahl von Beförderungen noch 1 % zur Verfügung standen und zu acht

ausgabenerhöhenden Beförderungen der Beklagten geführt haben. Dass der Kläger

selbst nicht zum Kreis dieser Beförderten gehört, könnte - sofern die Beklagte ihre

Auswahl fehlerhaft getroffen hat - allenfalls einen Schadensersatzanspruch des Klägers

begründen. Zum anderen wird der Kläger, der seit dem 1. April 2002 die Aufgaben der

seit dem 6. Juni 2002 nach der Besoldungsgruppe A 13 bewerteten Planstelle A 011

wahrnimmt, im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung erst seit 3 Jahren und 6 Monaten

ohne amtsangemessene Besoldung höherwertig beschäftigt. Dabei handelt es sich aber

- insbesondere unter Berücksichtigung der während der vorläufigen Haushaltsführung

nach dem Hinweis des Innenministeriums im Runderlass vom 4. Juni 2003 - 3-33-44.10-

9354/03 (1) und des Runderlasses vom 18. März 2005 -33-46.09.10-9354/05-

anzuwendenden Sperrzeit von 2 Jahren für Beförderungen - aber noch nicht um einen

so erheblichen Zeitraum höherwertiger Beschäftigung, dass hierdurch ausnahmsweise

unter Fürsorgegesichtspunkten eine Verpflichtung der Beklagten zur Verleihung des

höherwertigen Amtes begründet wird.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.