Urteil des VG Düsseldorf vom 19.11.1999
VG Düsseldorf: aufschiebende wirkung, öffentliche sicherheit, positives recht, obg, aufenthalt, asylverfahren, gefahr, asylbewerber, verwaltungsakt, irak
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 24 L 3441/99
Datum:
19.11.1999
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
24. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
24 L 3441/99
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 8.000,- DM festgesetzt.
Gründe:
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I.
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Die Antragsteller sind Eheleute und stellten nach ihrer Einreise einen Antrag auf
Anerkennung als Asylberechtigte, den das Bundesamt für die Anerkennung
ausländischer Flüchtlinge mit Bescheid (2164717-998) vom 18. Februar 1997 als
offensichtlich unbegründet ablehnte; gleichzeitig forderte es die Antragsteller zur
Ausreise binnen 1 Woche ab Bekanntgabe auf, anderenfalls ihnen die zwangsweise
Abschiebung in ihren Herkunftsstaat angedroht wurde. Die dagegen angestrengte Klage
ist unter dem Aktenzeichen 16 K 1882/97.A anhängig; ein Antrag, die sofortige
Vollziehbarkeit der Abschiebungsandrohung auszusetzen, wurde nicht gestellt.
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Nach vorherige Aufforderung zur freiwilligen Mitwirkung erließ der Antragsgegner im
Oktober 1998 jeweils eine Ordnungsverfügung, in der er die Antragsteller unter
Berufung auf § 15 AsylVfG aufforderte, innerhalb von 10 Tagen den zur Beschaffung
eines Identitätspapieres erforderlichen Antrag auf der Ausländerbehörde auszufüllen
oder einen gültigen Nationalpaß vorzulegen.
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In den Verfahren 16 L 5309/98.A und 5310/98.A stellte die 16. Kammer des Hauses mit
Beschluß vom 28. Dezember 1998 fest, der fristgerecht erhoben Widerspruch habe
aufschiebende Wirkung; dabei wurde zudem der Standpunkt eingenommen, die als
Rechtsgrundlage bemühte Bestimmung des § 15 AsylVfG sehe ausweislich des
Fehlens einer Strafbewehrung keine Möglichkeit zur selbständigen Durchsetzung der
dort normierten Pflichten vor. Der Antragsgegner hob seine Ordnungsverfügungen vom
Oktober 1998 im Sommer 1999 auf.
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Mit den nun angegriffenen Ordnungsverfügungen vom 5. Oktober 1999 forderte der
Antragsgegner die Antragsteller jeweils auf, innerhalb von 4 Wochen ab Erhalt den für
den Aufenthalt im Bundesgebiet erforderlichen gültigen Nationalpaß vorzulegen. Diese
Verpflichtung hat der Antragsgegner für sofort vollziehbar erklärt. Ferner drohte er den
Antragstellern für den Fall nicht fristgerecht freiwilliger Befolgung ein Zwangsgeld in
Höhe von 200,- DM an und stellte klar, von Vollstreckungsmaßnahmen Abstand zu
nehmen, wenn die Antragsteller nachweisen, die gewünschten Anträge gestellt oder
aus von ihnen nicht zu vertretenden Gründen an der Stellung gehindert gewesen zu
sein oder falls sie bei dem Antragsgegner einen Paßersatzpapierantrag
ordnungsgemäß ausfüllen und unterschreiben.
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Über den dagegen unter dem 26. Oktober 1999 eingelegten Widerspruch ist noch nicht
entschieden.
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Die Antragsteller haben am gleichen Tage um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht
und machen geltend, eine Befolgung des Ansinnens des Antragsgegners sei ihnen
nicht zumutbar: sie gefährdeten damit zum einen ihre asylverfahrensrechtliche Stellung
in dem hier noch nicht abgeschlossenen Asylverfahren und setzen zum anderen sich
der Gefahr der Strafverfolgung im Irak sowie ihre bei der Antragstellung anzugebenden,
im Irak lebenden Verwandten der dort üblichen Sippenhaft aus.
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Die Antragsteller beantragen,
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die aufschiebende Wirkung ihres unter dem
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26. Oktober 1999 erhobenen Widerspruchs gegen
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die Ordnungsverfügungen des Antragsgegners vom
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5. Oktober 1999 hinsichtlich der für sofort
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vollziehbar erklärten Paßvorlageverpflichtung
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wiederherzustellen und hinsichtlich der
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Zwangsgeldandrohung anzuordnen.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Er verweist darauf, in Anbetracht der sofortigen Vollziehbarkeit der Ausreisepflicht der
Antragsteller verfange der Hinweis auf eine Gefährdung der asylverfahrensrechtlichen
Positionen nicht.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte des Verfahrens 16 K 1822/97.A sowie den der dazu beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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II.
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Der Antrag hat keinen Erfolg.
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1. Hinsichtlich der für sofort vollziehbar erklärten Verpflichtung zur Vorlage gültiger
Nationalpässe ist der Antrag als solcher nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, weil die
fragliche Anordnung unzweifelhaft als verbindliche Handlungspflicht gewollt ist, mithin
Regelungsgehalt aufweist und damit ein Verwaltungsakt ist. Der Antrag hat gleichwohl
keinen Erfolg, weil die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit in formeller Hinsicht im
Ergebnis nicht zu beanstanden ist, die Paßvorlageverpflichtung als solche im Ergebnis
in Einklang mit dem Gesetz stehen dürfte und die Antragsteller kein Überwiegen ihres
Interesses dargetan haben, vor abschließender Klärung der Rechtmäßigkeit im
Hauptsacheverfahren von der Pflicht zur Befolgung des Gebotes freigestellt zu werden.
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a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Paßvorlageverpflichtung durch den
Antragsgegner gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist in formeller Hinsicht im
Ergebnis nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat darin nämlich neben den für den
Erlaß der Verfügung als solcher sprechenden Aspekten auch erwähnt, daß im Falle der
Antragsteller die Gefahr bestehe, sie könnten weiterhin fortgesetzt gegen die
einschlägigen ausländerrechtlichen Bestimmungen verstoßen,
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was zudem den Straftatbestand des § 92 Abs. 1 Nr. 2 AuslG verwirklicht.
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Das genügt - ungeachtet seiner tatsächlichen Richtigkeit - den Anforderungen an eine
den Charakter als Einzelfallentscheidung ausdrückende Begründung i.S.v. § 80 Abs. 3
Satz 1 VwGO. Denn dadurch wird ein einzelfallspezifischer und über das hinter dem
Erlaß der Ordnungsverfügung als solcher stehende Interesse hinausragender Aspekt
zur tragenden Erwägung gemacht;
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vgl. zu diesen Erfordernissen im Falle der Ausweisung Baden-Württembergischer
Verwaltungsgerichtshof, Beschluß vom 19. Juni 1991 - 11 S 1229/91-, InfAuslR 1992, S.
6, 7 m.w.N. An diesen Anforderungen hält das Gericht trotz des Hinweises des 18.
Senates des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen in dessen
Beschluß vom 19. Oktober 1993 (18 B 1102/93), der Senat verlange derartige
Anforderungen in Fällen offensichtlicher Rechtmäßigkeit der Ausweisung nicht, fest,
weil sie für Gegenteiliges eine Stütze im Gesetz nicht sieht. Auch das
Bundesverfassungsgericht betont, daß das erforderliche besondere öffentliche Interesse
über das hinausgehen muß, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt; Beschluß vom
12. September 1995 - 2 BvR 1179/95 -; InfAuslR 1995, S. 397, 401.
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b) Auch gegen den Verwaltungsakt als solchen bestehen keine durchgreifenden
rechtlichen Bedenken.
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aa) Der Antragsgegner war in seiner Eigenschaft als Ausländerbehörde für die
Maßnahme schon jetzt zuständig, obwohl das Asylverfahren noch nicht bestandskräftig
abgeschlossen ist. Denn die die Zuständigkeit der allgemeinen Ausländerbehörde
verdrängende vorrangige Zuständigkeit des Bundesamtes für die Anerkennung
ausländischer Flüchtlinge besteht nur hinsichtlich der seitens des Bundesamtes zu
prüfenden Fragen wie der Asylberechtigung und/oder des Abschiebungsschutzes. Was
die hier anstehende (Vorbereitung der) Beendigung des Aufenthaltes nach erfolglosem
Asylverfahren anbelangt, so beschränkt sich die Zuständigkeit des Bundesamtes - von
Sonderfällen abgesehen - auf den Erlaß der Abschiebungsandrohung (§ 5 Abs. 1 Satz
2, § 34 AsylVfG); im übrigen sind die Ausländerbehörden der Länder zuständig
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vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. September 1997 - 1 C 6/98 -, NVwZ
1998, 299; Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluß vom 14.
August 1998 - 9 S 1552/98 -; Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S 856/98 -.
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bb) In materiell Hinsicht erfordert die Rechtmäßigkeit der Paßvorlageverpflichtung zum
einen, daß es für die Verpflichtung als solche eine gesetzliche Grundlage gibt (dazu (1)),
zum anderen, daß die Ausländerbehörde befugt ist, diese Verpflichtung durch eine
Ordnungsverfügung zu aktualisieren und dadurch der Vollstreckbarkeit mit den Mitteln
des Verwaltungszwanges zuzuführen (VA-Befugnis; dazu (2)).
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(1) Die Pflicht, einen gültigen Nationalpaß innezuhalten und auf Verlangen der
Ausländerbehörde vorzulegen, ergibt sich
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(a) für Ausländer, deren bisher alleiniger Aufenthaltsgrund die Durchführung eines
Asylverfahrens ist und die sich nicht im Status des asylverfahrensunabhängigen
Anschlußaufenthaltes befinden, vorzugsweise aus § 15 Abs. 2 Nr. 4 des
Asylverfahrensgesetzes (im folgenden AsylVfG)
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in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Asylverfahrens vom 26. Juni 1992
(BGBl I S. 1126) und des Gesetzes zur Änderung asylverfahrens-, ausländer- und
staatsangehörigkeitsrechtlicher Vorschriften 30. Juni 1993 (BGBl I S. 1062); neu
bekanntgemacht am 27. Juli 1993 (BGBl I S. 1361); zuletzt geändert durch Gesetz vom
29. Oktober 1997 (BGBl I S. 2584),
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auf den der Antragsgegner seine erste Ordnungsverfügung auch gestützt hatte. Denn
diese Bestimmung wirkt über das formale Ende des Asylverfahrens hinaus solange fort,
bis der Aufenthalt des vormaligen Asylbewerbers beendet oder mit einem neuen
asylverfahrensunabhängigen Zweck unterlegt ist;
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Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S
856/98 -.
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(b) Die inhaltlich gleiche Pflicht ergibt sich freilich für den Ausländer, der nicht (mehr)
dem Regime des AsylVfG unterfält, aus den subsidiär zur Anwendung gelangenden §§
4 und 40 Abs. 1 des Ausländergesetzes (im folgenden AuslG)
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vom 9. Juli 1990 (BGBl I 1354) in der Fassung des Art 14 I.SGBIII-Änderungsgesetzes
vom 16. Dezember 1997 (BGBl I 2970),
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auf die der Antragsgegner seine hier angegriffenen Ordnungsverfügungen gestützt hat.
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(c) Diese Pflicht trifft die Antragsteller auch.
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Ihr Einwand, sie setzten sich oder ihre Verwandten bei der Befolgung den
beschriebenen Gefahren im Irak aus, verfängt schon aus systematischen Gründen nicht
(mehr). Denn wenn das Asylverfahrensrecht in verfassungskonformer Weise einen
abgelehnten Asylbewerber der vollziehbaren Ausreisepflicht unterstellt, geht es davon
aus, dessen Aufenthalt könne auch vor dem bestandskräftigen Abschluß des
Asylverfahrens tatsächlich beendet werden. Dies bringt das Asylverfahrensgesetz damit
zum Ausdruck, daß die den bisherigen Aufenthalt legitimierende Aufenthaltsgestattung
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erlischt. Wenn dies der Fall ist, steht auch Art 16a GG einer Aktualisierung der
Paßpflicht nicht (mehr) entgegen.
Der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof hat dazu in seinem Urteil vom 6.
Oktober 1998 - a 9 S 856/98 ausgeführt:
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„Aus diesem Grunde gebietet Art. 16a Abs. 1 GG nach der Ausgestaltung, welche das
Asylverfahrensrecht im Asylverfahrensgesetz gefunden hat, eine einschränkende
Auslegung des § 15 Abs. 1 Nr. 6 AsylVfG, soweit eine Maßnahme der allgemeinen
Ausländerbehörde in Rede steht. Hiernach darf die allgemeine Ausländerbehörde den
Ausländer erst dann verpflichten, sich an eine Auslandsvertretung seines Heimatstaates
um die Erneuerung oder Verlängerung von Identitätspapieren zu wenden, wenn das
eigentliche Asylverfahren ein Stadium erreicht hat, welches auch die
Aufenthaltsbeendigung selbst erlaubt. Wie lange dem Ausländer, der einen Asylantrag
gestellt hat, der (sichere) Aufenthalt in Deutschland zur Durchführung des
Asylverfahrens zu gestatten sei, hat der Gesetzgeber in § 55 Abs. 1 Satz 1, § 67 AsylVfG
im einzelnen bestimmt. Damit hat er zugleich entschieden, daß jenseits der in § 67
AsylVfG bestimmten Zeitpunkte kein Anlaß für weitere Schutzgewährung mehr besteht,
auch wenn über den Asylantrag noch nicht unanfechtbar entschieden sein sollte. § 15
Abs. 1 Nr. 6 AsylVfG ist damit, soweit Maßnahmen der allgemeinen Ausländerbehörde
in Rede stehen, dahin einschränkend auszulegen, daß von dem Ausländer, der einen
Asylantrag gestellt hat, so lange nicht verlangt werden kann, sich um ein Identitätspapier
an eine Auslandsvertretung seines Heimatstaates in Deutschland zu wenden, als seine
Aufenthaltsgestattung nicht erloschen ist."
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Die Antragsteller sind in Anbetracht der Ablehnung ihrer Asylanträge als offensichtlich
unbegründet und in Ermangelung einer gerichtlichen Aussetzung der Vollziehbarkeit
vollziehbar ausreisepflichtig (§§ 34, 36, 75 AsylVfG); ihre Aufenthaltsgestattungen sind
erloschen (§ 67 Abs. 1 Nr. 4 AsylVfG).
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(2) Die Befugnis, diese öffentlich-rechtlichen Pflichten im Falle der Nichtbefolgung mit
dem Instrument des Verwaltungsaktes zu aktualisieren und der Vollstreckbarkeit
zuzuführen, ergibt sich
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(a) nach Auffassung der Kammer nicht aus § 15 Abs. 2 AsylVfG selbst, wie es der
Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof
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in seinem Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S 856/98 - (unter Bezugnahme auf den
Beschluß des 13. Senates vom 2. November 1995 - A 13 S 3017/95 -) annimmt mit der
Begründung, das Verhältnis zwischen Ausländerbehörde und Asylbewerber sei vom
Subordinationscharakter geprägt.
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(b) Auch teilt die Kammer nicht die Ansicht der 16. Kammer des Hauses,
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die diese in den Beschlüssen vom 28. Dezember 1998 zu den Aktenzeichen 16 A 5309
und 5310/98.A eingenommen hat,
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wonach aus dem Umstand, daß dem Asylbewerber bei Nichtbeachtung des § 15 Abs. 2
AsylVfG weder ein Bußgeld wegen einer Ordnungswidrigkeit noch gar eine Strafe droht,
geschlossen wird, der Gesetzgeber habe eine selbständige Durchsetzbarkeit dieser
Pflichten bewußt nicht gewollt.
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(c) Vielmehr leitet die Kammer die VA-Befugnis aus der Generalermächtigung des § 14
Abs. 1 OBG her.
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Diese Vorschrift steht dem Antragsgegner zu Gebote. Die Aufgabe der
Ausländerbehörde ist in Nordrhein-Westfalen den kommunalen Verwaltungsträgern in
ihrer Eigenschaft als Ordnungsbehörde zugewiesen;
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§ 1 der Verordnung über Zuständigkeiten im Ausländerwesen vom 6. Dezember 1990
(GV NW 1990, S. 661).
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Ordnungsbehörden führen die Aufgaben der Gefahrenabwehr gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1
OBG nach den hierfür erlassenen besonderen Gesetzen und Verordnungen durch (hier
das AuslG einschließlich der Verordnungen dazu sowie das AsylVfG); soweit
Vorschriften in dem spezialgesetzlichen Bereich fehlen oder eine abschließende
Regelung nicht enthalten, eröffnet § 1 Abs. 2 Satz 2 OBG der Ordnungsbehörde auch im
Bereich der Wahrnehmung speziell zugewiesener Funktion den Rückgriff auf das
Instrumentarium des OBG.
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Da Anhaltspunkte dafür, das ganz überwiegend mit dem Genehmigungsinstrumentarium
arbeitende Ausländerrecht wolle die Aktualisierung dort normierter Pflichten im
Einzelfall durch eine auf die Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG gestützte
Ordnungsverfügung ausschließen, nicht bestehen, konnte sich der Antragsgegner auch
in seiner Eigenschaft als Ausländerbehörde des § 14 OBG bedienen.
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Tatbestandlich ist diese Bestimmung insofern erfüllt, als die Nichtbeachtung einer
öffentlich-rechtlichen Ge- oder Verbotsnorm auch dann eine Gefahr für die öffentliche
Sicherheit in ihrem Schutzgut „positives Recht" darstellt, wenn der Verstoß nicht auch
als solcher straf- oder bußgeldbewehrt ist.
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Der des weiteren zu verlangende sachliche Grund dafür, eine sich schon aus dem
Gesetze ergebende Pflicht durch Verwaltungsamt zu akatualisieren, ergibt sich hier aus
der ausdrücklichen Weigerung der Antragsteller, ihrer gesetzlichen Verpflichtung
nachzukommen.
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(d) Vor diesem gedanklichen Hintergrund, wonach die jeweilige Pflicht inhaltsgleich in §
15 Asb. 2 Nr. 4 AsylVfG und den §§ 4 und 40 Abs. 1 AuslG steht und deren
Aktualisierung jeweils über den § 14 Abs. 1 OBG erfolgen muß, ist es hier ohne
Auswirkungen auf die materielle Rechtmäßigkeit der Paßvorlageverpflichtung, daß der
Antragsgegner die Pflicht bei der hier angegriffenen Ordnungsverfügung aus der
allgemeineren und nicht der spezielleren Norm hergeleitet hat.
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2. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung war die aufschiebende Wirkung nicht
anzuordnen, weil sie sich bei summarischer Prüfung als rechtmäßig erweist. In
Anbetracht dessen bestand für das Gericht keine Veranlassung, trotz der Vorbewertung
des Gesetzgebers in den §§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO, 8 Satz 1 AG VwGO NW kein
Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses anzunehmen.
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Die durchzusetzende Paßvorlagepflicht ist ihrerseits sofort vollziehbar, so daß die
Voraussetzung des § 55 Abs. 1 VwVG NW gewahrt ist.
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Daß das Zwangsgeld aus dem Kanon der zugelassenen Zwangsmittel das falsche sei,
ist weder dargetan noch ersichtlich.
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Der Antragsgegner hat beachtet, daß er gehalten ist, das Zwangsgeld in bestimmter
Höhe anzudrohen. Daß diese Höhe hier unangemessen sein könnte, ist wiederum nicht
auszumachen.
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Ob es rechtlich angängig ist, wenn der dem regelnden Teil der Ordnungsverfügungen
angefügte Hinweis des Antragsgegners den dort genannten Austauschmitteln
Wirkungen erst auf der Ebene der Vollstreckung beimessen will, statt sie als Erfüllung
der eigentlichen Pflicht gelten zu lassen, kann auf sich beruhen, weil dies jedenfalls
derzeit eine Beschwer nicht entfaltet.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ist
nach den §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 GKG erfolgt. Dabei hat die Kammer jeweils der
mit der Paßvorlagverpflichtung ausgesprochenen Zwangsgeldandrohung als einem
Annex zu jener keine eigene Relevanz im Hinblick auf den Streitwert beigemessen und
für jeden der beiden Antragsteller einen halben Regelwert angestezt.
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