Urteil des VG Düsseldorf vom 05.06.2003
VG Düsseldorf: urlaub, jugendhilfe, betriebskosten, verordnung, vertretungskosten, verhinderung, krankheit, eltern, auflage, verwaltung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 24 K 4711/01
Datum:
05.06.2003
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
24. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
24 K 4711/01
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin
kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand:
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Die Klägerin betreibt in O den Kindergarten S, vormals L.
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Am 7. Juli 2000 beantragte die Klägerin für diese Tageseinrichtung für Kinder, die in 3
Gruppen à 25 Kindern geführt wird, einen Betriebskostenzuschuss für das Kalenderjahr
1999 in Höhe von 371.193,34 DM. Dem Antrag war eine Übersicht über Personalkosten
und eine Begründung für die Vertretungskosten, die 3 Urlaubsvertretungen umfasst,
beigefügt. Ferner war der Hinweis enthalten, dass alle Vertretungen von der
Personalabteilung genehmigt worden seien.
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Mit Bescheid vom 1. Dezember 2000 bewilligte der Beklagte der Klägerin einen
Betriebskostenzuschuss für 1999 in Höhe von 370.105,49 DM. Aus der Begründung ist
ersichtlich, dass Personalkosten für Urlaubsvertretungen in Höhe von 1.408,62 DM
entgegen des Antrages mit der Begründung nicht bewilligt wurden, dass
Urlaubsvertretungen nicht refinanzierbar seien.
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Mit Schreiben vom 18. Dezember 2000 erhob die Klägerin hiergegen Widerspruch und
machte geltend, dass Urlaubsvertretungskosten angemessene Personalkosten seien.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 2001 wies der Beklagte den Widerspruch der
Klägerin zurück. Die Rechtsgrundlage für die Bewilligung von
Betriebskostenzuschüssen finde sich in § 16 GTK und §§ 1 und 2 BKVO. Eine
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Förderungsmöglichkeit bei der Verhinderung des Stammpersonals ergebe sich aus § 1
Abs. 2 (gemeint ist wohl Abs. 3) BKVO. Eine Einschränkung erfahre diese
Förderungsmöglichkeit durch § 1 Abs. 6 BKVO, nach der ganz allgemein nur
Aufwendungen für förderungsfähig erklärt werden, die einer wirtschaftlichen und
sparsamen Verwaltung entsprechen. Daraus ergebe sich der Grundsatz, dass ein
Vertretungsfall innerorganisatorisch auszugleichen und nur in Ausnahmefällen
refinanzierbar sei. Ein innerorganisatorischer Spielraum sei insbesondere gegeben
durch die Freistellung der Leitung des Kindergartens, zusätzlich angeordnete Kräfte
sowie durch Jahrespraktikanten. Durch eine flexible und sachgerechte Aufstellung der
Dienstpläne, seien Ausfallzeiten wegen tariflich längeren Urlaubsanspruchs als den
Schließungszeiten, zu vermeiden. Durch Vertretungsregelungen des Bistums könnten
keine Ausweitungen der Refinanzierung begründet werden. Für den Fall der Klägerin
sei noch zu bemerken, dass mangels einer Berufspraktikantin für den Zeitraum ab 1.
August 1999 diejenigen Finanzierungen der in diesen Zeitraum fallenden
Krankheitsvertretungen möglich gewesen sei. Gravierende Überschreitungen bei
Krankheits- und Urlaubsvertretungen lägen jedoch nicht vor. Daher seien die
urlaubsbedingten Vertretungen im genannten Betrag auch nicht bezuschussungsfähig.
Dass Personalkostenbudget sei in 1999 ausgeschöpft worden.
Hierauf hat die Klägerin am 1. März 2001 Klage erhoben, mit der sie die Kürzung des
Betriebskostenzuschusses um die Vertretungskosten anficht.
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Die Klägerin beantragt,
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den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 1.12.2000 und des
Widerspruchsbescheides vom 31.01.2001 zu verpflichten, der Klägerin einen weiteren
Personalkostenzuschuss unter Berücksichtigung der Vertretungskosten in Höhe von
1.408,62 DM zu bewilligen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung nimmt der Beklagte zunächst Bezug auf die Gründe der
Widerspruchsbescheide. Ergänzend weist er darauf hin, dass der Grundsatz einer
sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung unter Berücksichtigung der größeren
personellen Ausstattung der jeweiligen Tageseinrichtung für Kinder sowie der
Gleichbehandlung aller Träger ihn bei seinen Entscheidungen geleitet habe.
Urlaubsvertretungen habe er auch in der Vergangenheit lediglich bei eingruppigen und
nur im Einzelfall auch bei einer zweigruppigen Einrichtung refinanziert. Ferner weise er
darauf hin, dass anlässlich der geforderten Personalbemessung zum 1. August 1999 in
den entsprechenden Bescheiden klargestellt worden sei, dass, wenn
Jahrespraktikanten eingesetzt sind, Krankheitsvertretungen mit Ausnahme von
Mutterschutz, Erziehungsurlaub nur noch bezuschusst würden, wenn beim Einsatz z.B.
einer Jahrespraktikantin gleichzeitig 2 Kräfte mindestens an 5 Arbeitstagen erkrankt
seien. Hiergegen sei seinerzeit kein Widerspruch eingelegt worden. Er habe
dementsprechend auch in der Vergangenheit jeweils nur Krankheitsvertretungen oder
im Einzelfall auch Vertretungen für Fortbildungen refinanziert. Hinsichtlich der Klägerin
sei darauf hinzuweisen, dass es sich hierbei um eine dreigruppige Einrichtung mit 75
Kindergartenplätzen handele. Die Leiterin führe eine Gruppe. In der Zeit vom 01.01. bis
31.07.1999 sei eine Berufspraktikantin eingesetzt gewesen. Urlaub sei genommen
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worden durch eine Fachkraft vom 25.01. bis 29.01.1999, durch die Leiterin über
Karneval in der Zeit vom 05.02. bis 17.02.1999 und durch eine Ergänzungskraft
während der Herbstferien vom 18. bis 29.10.1999 . Im letzten Fall sei die Hälfte davon
wegen Krankheit refinanziert worden. In dieser Einrichtung sei eine andere
Urlaubsplanung erforderlich. Unter Umständen müssten in Absprache mit den Eltern
mehr Schließtage in den Ferien eingerichtet werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage hat keinen Erfolg.
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Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig, jedoch
insgesamt unbegründet.
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Die Klägerin hat gegen den Beklagten keinen über den bereits mit Bescheiden vom
01.12.2000 und 31.01.2001 bewilligten Betrag hinausgehenden Anspruch auf
Betriebskostenzuschuss für den Betrieb ihrer Tageseinrichtung für Kinder (hier:
Kindergarten S, vormals L) im Kalenderjahr 1999. Der Personalkosten in Höhe von
1.408,62 DM nicht berücksichtigende Bewilligungsbescheid des Beklagten ist nicht
rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Zu Recht hat der Beklagte die für den streitbefangenen Zeitraum geltend gemachten
Personalkosten für Urlaubsvertretungen des in der Einrichtung tätigen pädagogischen
Personals als nicht bezuschussungsfähig bei der Festsetzung außer Ansatz gelassen.
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Der von der Klägerin klageweise geltend gemachte Anspruch lässt sich nicht mit Erfolg
auf die allein in Betracht kommenden Vorschriften des Gesetzes über die
Tageseinrichtungen für Kinder (GTK)
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vom 29. Oktober 1991 (GV.NRW.S.380) zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.
September 2001 (GV.NRW.S.708),
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und die der Konkretisierung dienende Verordnung zur Änderung der Verordnung zur
Regelung der Gruppenstärken und über die Betriebskosten nach dem Gesetz über
Tageseinrichtungen für Kinder (Betriebskostenverordnung - BKVO)
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vom 11. März 1994 (GV.NRW.S.144) zuletzt geändert durch Verordnung vom 25.
September 2001 (GV.NRW.S.708),
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stützen. Nach § 18 Abs. 1 u. 2 GTK werden die Betriebskosten durch Eigenleistung des
Trägers und Zuschüsse des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe gedeckt. Der
örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe gewährt dem Träger der Einrichtung,
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soweit in dieser mindestens die Regelöffnungsdauer nach § 19 angeboten wird,
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einen Zuschuss von 79% (bzw. bis 01.08.1999 73%) der Betriebskosten der Einrichtung.
Betriebskosten sind nach § 16 Abs. 1 GTK angemessene Personal- und Sachkosten,
die durch den nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII erlaubten Betrieb einer
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Tageseinrichtung für Kinder entstehen, sofern sie die Voraussetzungen nach §§ 1 - 4
GTK erfüllt. Nach Abs. 2 der Vorschrift sind Personalkosten die Aufwendungen des
Trägers für die Vergütung der pädagogisch tätigen Kräfte nach
Bundesangestelltentarifvertrag (BAT) oder vergleichbaren Vergütungsregelungen.
Dazu gehört auch der hier nicht zu vertiefende Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung
und einer zusätzlichen Altersversicherung nebst einem Zuschlag von 0,7% hiervon für
sonstige Personalnebenkosten und angemessene Aufwendungen zur Fortbildung.
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Gem. § 26 Abs. 1 Nr. 1 lit c GTK regelt die hierzu erlassene Verordnung das Nähere
über die Bestandteile und die Angemessenheit der Betriebskosten. Dieser
Ermächtigung ist der Verordnungsgeber in der Weise nachgekommen, als er in § 1 Abs.
1 BKVO die Aufwendungen für die nach der „Vereinbarung über die Voraussetzungen
der Eignung der in Tageseinrichtungen für Kinder tätigen Kräfte" vom 17.02.1992
(Anlage)
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Anlage zur Betriebskostenverordnung - SGV.NW.216
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- vorbehaltlich der ab 01.08.1999 geltenden Absätze 7 und 8 (§ 6 BKVO) - für
angemessen erklärt hat. Nach § 1 Abs. 3 BKVO - und dies führt zum Kern des Streits
zwischen den Beteiligten - gehören zu den angemessenen Personalkosten auch die
Aufwendungen, die dadurch entstehen, dass für eine durch Krankheit oder sonst
verhinderte pädagogisch tätige Kraft eine Vertretung eingestellt wird.
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Zu Recht hat der Beklagte in Anwendung der vorgenannten Vorschriften die
Berücksichtigung der Aufwendungen für die von der Klägerin zum Zwecke der
Urlaubsvertretung eingestellten Kräfte abgelehnt. Denn Aufwendungen, die dadurch
entstehen, dass Vertretungen für eine im Urlaub befindliche Kraft eingestellt werden,
sind in der Regel nicht angemessen im Sinne des § 1 Abs. 3 BKVO.
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Dies ergibt sich zunächst schon aus dem Wortlaut der Vorschrift, in der „Urlaub" als zu
berücksichtigender Vertretungsanlass nicht genannt ist. Denn hätte der
Verordnungsgeber für den Vertretungsanlass „Urlaub" die Möglichkeit einer
refinanzierbaren Vertretung vorsehen wollen, hätte es nahe gelegen diesen - für nach
BAT Regelungen tätigem Personal zwingend auftretenden - Fall auch vor dem nur
möglicherweise - wenn auch regelmäßig - auftretenden Fall der krankheitsbedingten
Abwesenheit zu nennen. Dies gilt um so mehr, als der Verordnungsgeber sich
überhaupt veranlasst sah, Aufwendungen für Vertretungskräfte in bestimmten Fällen als
angemessen zu bezeichnen.
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Eine inhaltsgleiche Regelung galt im Übrigen bereits nach der BKVO vom 11.2.1983
zum Kindergartengesetz NRW vom 21.12.1971 im dortigen § 1 Abs. 2 Nr. 4.
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Hieraus wird der Ausnahmecharakter von Vertretungskosten als angemessenen
Personalkosten, den der Verordnungsgeber schon aus fiskalischen Gründen im Blick
haben musste, deutlich.
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Darüber hinaus sind Aufwendungen für Urlaubsvertretungen auch nicht als
angemessene Personalkosten für „sonst verhinderte" pädagogische Kräfte im Sinne des
§ 1 Abs. 3 BKVO anzusehen. Denn auch insoweit lässt schon der Wortlaut der Vorschrift
eine solche Auslegung nicht ohne Künstelei zu. Das GTK und die BKVO nehmen
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ersichtlich auf bestehende arbeitsrechtliche Regularien (z.B. BAT in § 16 Abs. 2 S. 1
GTK) und Vokabular Bezug. Nach arbeitsrechtlicher Dogmatik ist ein Arbeitnehmer, der
Urlaub nimmt, von der Arbeitsleistung freigestellt
vgl. nur Bundesarbeitsgericht, Urteil vom 23. Januar 2001, - 9 AZR 26/00 -, in BAGE 97,
18; NJW 2001, 1964; BB 2001, 1259;
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und nicht etwa im Sinne von § 616 S. 1 BGB verhindert.
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Vgl. hierzu etwa Schaub in Münchner Kommentar, Band 4, § 616 Rz 14ff, 3. Auflage
1997, München.
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Während die Freistellung zum Urlaubsantritt auf einer vertragsähnlichen Übereinkunft
zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer beruht, folgt der Arbeitsausfall bei einer
Verhinderung aus einem in der Person des Arbeitnehmers liegenden Grund.
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Nach der einschlägigen Kommentierung etwa: Arztbesuche, die nicht außerhalb der
Arbeitszeit möglich sind; besondere Familienereignisse wie Todesfälle enger
Familienangehöriger oder Geburten; öffentliche Pflichten wie Ladungen zu Behörden
oder Gerichten; unmittelbar die Person treffende Ereignisse wie Autopanne, Ausfall des
öffentlichen Nahverkehrs u.dgl.; vgl. Schaub in Münchner Kommentar a.a.O. Rz 15.
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Die Notwendigkeit einer Vertretung aus Gründen des Urlaubs einer pädagogisch tätigen
Kraft kann mithin schon terminologisch nicht als ein Fall der „sonstigen Verhinderung"
angesehen werden. Selbst wenn man unter umgangssprachlicher Lesart den
Vertretungsanlass „Urlaub" als unter das Tatbestandsmerkmal „oder sonst verhindert"
subsumieren wollte, dürfte dies letztlich aber aus systematischen Gründen ausscheiden.
So widerspräche es den ungeschriebenen Regeln der Rechtsetzungstechnik, den zu
erwartenden häufigsten Anwendungsfall „Urlaub" mit einem Auffangtatbestand („oder
sonst verhindert") regeln zu wollen, während der zwar vorhersehbare, aber nicht
planbare Anwendungsfall „Krankheit" als einziger konkret benannt sein sollte. Mit dem
oben genannten Ausnahmecharakter vertrüge sich die gegenteilige Auslegung auch
deswegen nicht, weil es der jeweilige Träger in der Hand hätte, durch eine allein an den
Urlaubswünschen der Mitarbeiter ausgerichteten Urlaubsgewährung - mit der Folge
erheblichen Vertretungskräftebedarfs - die Kosten der Refinanzierung für den örtlichen
Träger der öffentlichen Jugendhilfe unkalkulierbar zu erhöhen. Wie dem Gebot der
sparsamen und wirtschaftlichen Verwaltung (§ 1 Abs. 6 Satz 1 BKVO) noch Geltung
verschafft werden könnte, erschließt sich der Kammer nicht.
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Schließlich drängt sich ein anderes Ergebnis auch nicht aus Rechtsgründen oder
tatsächlichen Gründen auf. Der Einwand der Klägerin, es sei nicht möglich, während der
Schließungszeiten der Tageseinrichtung den den Mitarbeitern tariflich zustehenden
Urlaubsanspruch abzugelten, begründet allein nicht die Angemessenheit von
Aufwendungen für Urlaubsvertretungen. Die Klägerin ist aus Rechtsgründen nicht
gehindert, ihre tatsächlichen Schließungzeiten (üblicherweise in den Sommerferien und
um Weihnachten und Ostern) etwa auf die tariflichen Urlaubsansprüche der Mitarbeiter
auszuweiten.
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In diesem Sinne auch Janssen/Dreier/Selle, Kindertageseinrichtungen in Nordrhein-
Westfalen, Anm. 2.5 zu § 1 BKVO; Loseblatt 9. Lieferung Stand 5/03, Kronach München
Bonn Potsdam.
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Ein solches Vorgehen dürfte zwar den Bedürfnissen mancher Eltern
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die bei der Festlegung der Öffnungszeiten gem. § 9 Abs. 2 Satz 2 GTK Berücksichtigung
finden müssen,
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zuwiderlaufen, ist jedoch vom Gesetz nicht ausgeschlossen. Die Kammer hat auch nicht
feststellen können, dass der Beklagte in diesem Sinne unzulässige Bedingungen an die
Klägerin herangetragen hätte. Ferner ist die Klägerin auch nicht gehindert, durch - wie
auch vom Beklagten angeregt - innerorganisatorische Maßnahmen urlaubsbedingte
Abwesenheiten von pädagogisch tätigen Mitarbeitern auszugleichen.
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Vgl. Moskal/Foerster Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-
Westfalen, Erl. zu § 16 GTK III.3.a), 17. Auflage Köln.
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So besteht bei mehrgruppigen Kindergärten mit freigestellter Leitung die Möglichkeit,
diese vorübergehend mit der Betreuung einer Gruppe zu betrauen. Auch durch die
Einstellung und Beschäftigung von Berufspraktikanten wird der Spielraum zur
Gestaltung der Dienstpläne während der nicht von Schließung betroffenen Zeit erhöht.
Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass der Träger in seiner Gestaltungsfreiheit (§ 1
Abs. 6 Satz 2 BKVO) nicht etwa dahingehend eingeschränkt ist, dass während der
Öffnungszeiten ausnahmslos immer eine über die bloße Aufrechterhaltung der Aufsicht
über die Kinder hinausgehende Anzahl pädagogisch tätiger Mitarbeiter anwesend sein
muss. Die Vorschrift des § 19 Abs. 3 S. 2 GTK bestimmt ausdrücklich, dass die
Anwesenheit des gesamten Personals nicht erforderlich ist, solange nur einzelne Kinder
anwesend sind. Ein solches Gebot wäre, wenn man sich die Erfordernisse einer
Tageseinrichtung für Kinder (Einzelbetreuung beim Toilettengang, Trost und
Zuwendung bei Streit im Einzelfall, Begleitung bei einem notwendigen Arztbesuch, etc.)
plastisch vor Augen hält, auch praxisfremd. Dementsprechend ist die Regelung in § 5
der Vereinbarung über die Eignungsvoraussetzungen der in Tageseinrichtungen für
Kinder tätigen Kräfte
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vom 17.02.1992, Anlage zur Betriebskostenverordnung - SGV.NW.216
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nicht als Regelung über den konkreten täglichen Betrieb einer Tageseinrichtung für
Kinder zu verstehen. Nach Absatz 1 dieser Vorschrift muss in einer solchen Einrichtung
in jeder Gruppe neben dem Gruppenleiter eine Ergänzungskraft oder ein
Berufspraktikant tätig sein. Damit soll nicht der Träger einer Einrichtung zur
Gewährleistung einer ununterbrochen Aufsicht und Betreuung einer Gruppe durch zwei
pädagogisch tätige Kräfte verpflichtet werden, sondern im Sinne einer
Stellenplanregelung die Sollstärke des Personals definiert werden. So hat die
obergerichtliche Rechtsprechung die in aufsichtsrechtlicher Hinsicht noch hinreichende
Mindestbesetzung eines zweigruppigen Kindergartens auch bei drei pädagogisch
tätigen Kräften ausreichen lassen.
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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil vom 24.3.1998 - 9 S 967/96 -, in
FEVS Bd. 49, 129ff. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen hat
mit Urteil vom 20.3.2000 - 16 A 4169/98 - für eine 20-köpfige altersgemischte Gruppe (3-
14 Jahre) einen personellen Mindeststandard von zwei Fachkräften für notwendig
gehalten.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Das Verfahren ist nicht nach §
188 S. 2 VwGO gerichtskostenfrei, weil es sich bei einem Refinanzierungsstreit nach
dem GTK zwischen einem freien Träger einer Tageseinrichtung für Kinder und einem
örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe nicht um ein Verfahren aus dem
Sachgebiet der Jugendhilfe handelt. In Abkehr ihrer früheren Rechtsprechung ist die
Kammer bereits in anderen Entscheidungen dem Oberverwaltungsgericht für das Land
NRW gefolgt, das mit Beschluss vom 15. November 2002 - 16 B 2228/02 - entschieden
hat, dass Streitigkeiten betreffend Elternbeiträge nach § 17 GTK dem Abgabenrecht und
nicht dem Sachgebiet der Jugendhilfe zuzurechnen sind. Dass die materielle
Sachgebietszugehörigkeit entscheidend ist, hat der Gesetzgeber durch die jüngste
Anfügung eines zweiten Halbsatzes verdeutlicht, wonach die Gerichtskostenfreiheit
nicht für Erstattungsstreitigkeiten zwischen Sozialleistungsträgern gilt. Auch im Hinblick
auf die Beteiligten eines Refinanzierungsstreits drängt sich die Abkehr von der
Gerichtskostenfreiheit mithin auf. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit
ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1, 2 VwGO 708, 711 ZPO.
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