Urteil des VG Darmstadt vom 08.11.2006
VG Darmstadt: gemeinde, öffentliches recht, stadt, bebauungsplan, raumordnung, hessen, bevölkerung, klagebefugnis, vollstreckung, industrie
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Gericht:
VG Darmstadt 2.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
2 E 705/05, 2 E
705/05 (2)
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 2 Abs 2 S 2 BauGB, § 12 Abs
3 PlanG HE 2002
Leitsatz
Eine nach § 12 Abs. 3 HLPG einer Gemeinde erteilte Abweichungsgenehmigung von den
Festsetzungen des Regionalplanes greift nicht unmittelbar in die Planungshoheit einer
Nachbargemeinde ein und verletzt diese daher nicht in ihren Rechten.
Die Nachbargemeinde kann ihre Rechte wirksam über das in § 2 Abs. 2 BauGB
verankerte "interkommunale Abstimmungsgebot" im Rahmen der Bauleitplanung
geltend machen.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der
festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der
Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer der Beigeladenen durch das
beklagte Land erteilten Abweichungsgenehmigung vom Regionalplan Südhessen
2000 zum Zwecke der Durchführung einer Bauleitplanung für den Bereich V.
Straße/U.-Weg (ehemaliges T.-Gelände) unmittelbar an der Gemarkungsgrenze
zur Klägerin hin.
Am 11.12.2003 leitete die Beigeladene das Aufstellungsverfahren für den
Bebauungsplan „V. Straße/U.-Weg“ ein und beantragte bei dem beklagten Land
am 17.02.2004 die Erteilung einer Abweichungsgenehmigung vom Regionalplan
Südhessen 2000. Als Ziel der gemeindlichen Planung wurde die Ansiedlung eines
Baumarktes mit Gartencenter sowie eines großflächigen Einzelhandels mit
insgesamt 15.200 m² benannt. Das streitgegenständliche Gebiet ist im
Regionalplan Südhessen 2000 als „Bereich für Industrie und Gewerbe“
ausgewiesen. Diese Festsetzung steht der vorgesehenen Planung entgegen.
Mit Beschluss vom 25.02.2005 stimmte die zur Entscheidung über den
Abweichungsantrag berufene Regionalversammlung der Erteilung einer
Abweichungsgenehmigung mit der Maßgabe zu, dass die Verkaufsfläche für den
vorgesehenen Lebensmittelmarkt auf 3.900m² beschränkt wird.
Am 21.03.2005 erteilte das Regierungspräsidium Darmstadt in Umsetzung des
Beschlusses der Regionalversammlung die begehrte Abweichungsgenehmigung.
Die Klägerin hat am 12.04.2005 Klage erhoben.
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Die Klägerin trägt vor, sie sei durch Abweichungsentscheidung in ihrer
Planungshoheit betroffen. Die Klägerin habe zwar kein explizit beschlossenes
Einzelhandelskonzept, jedoch gebe es langjährige Verfahrensweisen und
Handlungsrichtlinien hinsichtlich des Einzelhandels, über deren Zielsetzung in den
gemeindlichen Gremien Konsens bestehe. In einem Grundsatzbeschluss vom
08.02.2001 seien diese Zielsetzung und ihre instrumentelle Umsetzung in der
Stadtverordnetenversammlung beschlossen worden.
Sie bestehe aus zwei Elementen: einerseits sei die Stadt Mühlheim bestrebt,
Einzelhandelsgeschäfte, welche zentrenrelevante Sortimente und Waren anbieten,
aus Gewerbegebieten fernzuhalten und zum anderen würden erhebliche
Anstrengungen unternommen, neue Läden in Wohn- und Mischgebieten
anzusiedeln und die Innenstadt zu stärken.
Ziel sei es Standorte des Lebensmitteleinzelhandels zu schaffen und zu erhalten,
welche fußläufig zu erreichen seien und damit auch nichtmotorisierten
Bevölkerungsteilen zur Verfügung stünden. Es solle ein Netz von
Lebensmittelgeschäften gesichert und gefördert werden, das so beschaffen sei,
dass alle Einwohner der Stadt Mühlheim in den Wohn- und Mischgebieten in einer
Entfernung von nicht mehr als 600 m Fußweg (Luftlinie) zu einem
Lebensmittelmarkt gelangen könnten.
Hierbei stellten die Standorte des Lebensmitteleinzelhandels Kristallisationspunkte
für den örtlichen Einzelhandel insgesamt dar. Diese Ziele würden durch das
Vorhaben der Beigeladenen beeinträchtigt. Dies zeige sich konkret in der von der
Klägerin angestrebten Nutzung für den Bahnhofsvorplatz, für welchen ein
Aufstellungsbeschluss für einen B-Plan mit der Zielsetzung existiere, hier einen
weiteren Supermarkt zur Stärkung der fußläufigen Nahversorgung im allgemeinen
und der Entwicklung der Innenstadt im besonderen anzusiedeln. Nachdem das
Vorhaben der Beigeladenen öffentlich bekannt geworden sei, habe die Firma
Tengelmann als möglicher Betreiber mitgeteilt, dass sie kein Interesse mehr an
dem Vorhaben habe. Die Klägerin habe die Auswirkungen des Vorhabens ebenfalls
in einem Gutachten untersuchen lassen, das zu dem Ergebnis gelangt sei, dass
zwei der Nahversorgung dienende Lebensmittelmärkte (Z.-Markt Offenbacher
Straße und X. und W. im Stadtteil S.) wahrscheinlich schließen müssten.
Die Klage sei auch begründet. Die Abweichung sei rechtswidrig. Sie verstoße
gegen das Beeinträchtigungsverbot der Ziffer 3c des Einzelhandelserlasses des
HMWVL. Der Einzelhandelserlass nehme Bezug auf die Ziele der Raumordnung
und die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit von großflächigen
Einzelhandelsvorhaben. Die Ziele der Raumordnung seien im
Landesentwicklungsplan Hessen 2000 (LEP) und in den Regionalplänen festgelegt.
Die Zielvorgaben des Landesentwicklungsplanes seien in den Regionalplänen
konkretisiert. Diese seien nach § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Nr. 5 HLPG von
allen öffentlichen Stellen, insbesondere von kommunalen Gebietskörperschaften
zu beachten. Die Gemeinden treffe die Verpflichtung, ihre Bauleitpläne diesen
Zielen anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Für die Ansiedlung eines
Lebensmittelverbrauchermarktes in der beantragten Größenordnung gebe es in
der Stadt Offenbach keinen Bedarf. Die in der Erläuterung des Antrags zur
Abweichungsentscheidung genannten Gründe seien teilweise unzutreffend und
genügten nicht, um einen derartigen Eingriff in die Funktionsfähigkeit des
Mittelzentrums Mühlheim a.M. zu rechtfertigen. Die Grundlagenermittlung durch
das GFK Prisma-Gutachten sei völlig unzureichend und in sich widersprüchlich. Sie
gehe von falschen Tatsachen aus und ziehe daher entsprechend falsche Schlüsse.
Das Vorhaben verstoße gegen das Landesplanungsgesetz und den Regionalen
Raumordnungsplan Südhessen. Wesentliche Anforderungen des
Einzelhandelserlasses des Landes Hessen würden seitens der Antragstellerin und
des Gutachters missachtet. Die Abweichungsentscheidung berücksichtige nicht die
erfolgreiche Einzelhandelspolitik der Klägerin, der es gelungen sei, eine
Grundversorgung mit Lebensmitteln in fußläufiger Nähe durch gezielte Zulassung
bzw. Verhinderung entsprechender Einkaufsmärkte zu gewährleisten. Die
Abweichungsentscheidung leide zudem unter Abwägungsfehlern.
Die Klägerin beantragt,
die Entscheidung des Beklagten gemäß § 12 Abs. 3 HLPG vom 21.03.2005 die
Abweichung von den Zielen des Regionalplanes Südhessen 2000 für den
vorhabenbezogenen Bebauungsplan der Stadt Offenbach Nr. 521 C „V. Straße/U.-
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vorhabenbezogenen Bebauungsplan der Stadt Offenbach Nr. 521 C „V. Straße/U.-
Weg (ehemaliges T.-Gelände)“ mit der Maßgabe zuzulassen, die Verkaufsfläche für
den Lebensmittelmarkt, inklusive Getränkemarkt und Laden mit Backwaren, auf
3.900 m² zu beschränken, aufzuheben.
Das beklagte Land sowie die Beigeladene beantragen,
die Klage abzuweisen.
Das beklagte Land trägt vor, die Klage sei mangels Klagebefugnis der Klägerin
unzulässig. Aus der Klage ergebe sich nicht, welche Rechte oder rechtlich
geschützten Interessen der Klägerin durch die streitgegenständliche
Abweichungsentscheidung betroffen sein könnten. In der Zulassung einer
Abweichung von Zielen der Regionalplanung liege eine Regelung, die auf
unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet sei. Mithin handele es sich um
einen Verwaltungsakt. Dessen Regelungsgehalt tangiere jedoch nicht den
Rechtskreis der Klägerin. Die Rechtswirkungen beschränkten sich darauf, dass der
Stadt Offenbach eine partielle Befreiung von der Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1
HLPG erteilt worden sei. Der Stadt Offenbach werde dadurch die Möglichkeit
eingeräumt, abweichend von den Zielsetzungen des Regionalplans Südhessen
2000 für die geplante Ansiedlung von zwei Großmärkten ein Gelände in Anspruch
zu nehmen, das im Regionalplan als Vorranggebiet für Industrie und Gewerbe
ausgewiesen sei. Für die Klägerin enthalte die der Stadt Offenbach gewährte
Befreiung keinerlei rechtliche Belastung. Insbesondere bleibe ihre
verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit unberührt. Konkrete Planungen
der Klägerin würden von der Abweichungszulassung nicht betroffen. Zwar berufe
sich die Klägerin auf eine erfolgreiche "Einzelhandelspolitik" in der Vergangenheit
und äußere die Befürchtung, dass die vorgesehene Errichtung eines großflächigen
Lebensmittelmarktes zu kritischen Verlagerungseffekten führen und die zu Fuß
erreichbare Grundversorgung der Mühlheimer Bevölkerung bedrohen könnte. Der
bloße Hinweis auf mögliche negative Folgen für die Wirtschaftsstruktur in der
Gemeinde genüge jedoch nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht, um
einer Gemeinde eine Klagebefugnis zu verleihen. Es könne daher von vornherein
ausgeschlossen werden, dass die Klägerin durch die angefochtene
Abweichungszulassung in ihren Rechten oder rechtlich geschützten Belangen
verletzt sei.
Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet, da die erteilte Abweichungszulassung
rechtmäßig sei. Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Abweichungszulassung
gemäß § 12 Abs. 3 HLPG seien erfüllt.
Mit Beschluss vom 08.09.2006 hat die 2. Kammer des Verwaltungsgerichts
Darmstadt die Stadt Offenbach zu dem Verfahren beigeladen.
Die Beigeladene schließt sich im Wesentlichen den Ausführungen des beklagten
Landes an und trägt im Übrigen vor, die Befürchtungen der Klägerin in Bezug auf
die Nahversorgung ihrer Bevölkerung seien unbegründet. Dies ergebe sich u.a.
aus den vorliegenden Gutachten, die entgegen dem Vortrag der Klägerin nicht zu
beanstanden seien. Auch sei eine konsequente Einzelhandelspolitik der Klägerin
nicht erkennbar. Sie sei vielmehr widersprüchlich. Einerseits versuche die Klägerin
Läden, die heutigen Anforderungen nicht mehr gerecht würden zu schützen,
andererseits werde beispielsweise durch die Ansiedlung eines Y.-Marktes am
Stadtrand von Mühlheim eine Gefährdung anderer bestehender Läden im
Stadtgebiet von Mühlheim in Kauf genommen. In dieses Bild passe auch, dass die
Klägerin die Ansiedlung eines R.-Vollsortimentmarktes von 2000m² in Mühlheim
ablehne, der dazu beitragen könne, die Nahversorgung der dort lebenden
Bevölkerung zu sichern.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie die Behördenakte des beklagten Landes (2 Hefter) Bezug
genommen. Die genannten Akten sind zum Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gemacht worden.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist unzulässig.
Die Klägerin ist durch die gemäß § 12 Abs. 3 Hessisches Landesplanungsgesetz
der Beigeladenen mit Bescheid des beklagten Landes vom 21. 03.2005 erteilte
Abweichungsgenehmigung von den Festsetzungen des Regionalplanes Südhessen
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Abweichungsgenehmigung von den Festsetzungen des Regionalplanes Südhessen
2000 nicht in eigenen Rechten betroffen (§ 42 Abs. 2 VwGO).
Die streitgegenständliche Abweichungsgenehmigung stellt eine notwendige
Voraussetzung für die seitens der Beigeladenen betriebene Bauleitplanung dar.
Rechte oder rechtlich geschützte Interessen der Klägerin werden durch die
Abweichungsgenehmigung noch nicht betroffen. Eine solche Betroffenheit ergibt
sich erst auf der Ebene der konkreten Bauleitplanung. In deren Rahmen kann die
Klägerin als zu beteiligender Träger öffentlicher Belange aufgrund der Vorschrift
des § 2 Abs. 2 BauGB (interkommunales Abstimmungsgebot) ihre Belange
geltend machen. Werden diese im Rahmen der seitens der Beigeladenen
vorzunehmenden Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB nicht hinreichend
berücksichtigt, so steht der Klägerin ohne weiteres der Rechtsweg zum Hessischen
Verwaltungsgerichtshof in Form der Normenkontrollklage gemäß § 47 VwGO gegen
den zu beschließenden Bebauungsplan der Beigeladenen offen.
Wie sich aus § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB ergibt, kann sich die Klägerin im Rahmen
ihrer Beteiligung im Aufstellungsverfahren des Bebauungsplanes auch auf die ihr
durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen
auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen. Vor dem Hintergrund dieser
bundesrechtlichen Regelung besteht kein rechtliches Interesse der Klägerin, auch
bereits gegen die der Bauleitplanung rechtslogisch vorgeschaltete Entscheidung
über die Zulassung einer Abweichung von den Festsetzungen des Regionalplanes
Rechtsschutz zu suchen.
Im Rahmen des Verfahrens über die Erteilung einer Abweichungsgenehmigung
geht es allein darum, ob ein Vorhaben mit den im Regionalplan festgelegten
raumordnerischen Zielen in Einklang zu bringen ist.
Würde es der Klägerin gestattet, auch bereits gegen die Erteilung der
Abweichungsgenehmigung rechtlich vorzugehen, würden dieselben
entscheidungserheblichen Gesichtspunkte, die in diesem Verfahren geltend
gemacht werden könnten, anschließend in einem weiteren Verfahren gegen den
seitens der Beigeladenen zu beschließenden Bebauungsplan erneut einer
rechtlichen Prüfung unterzogen. Dies hat der Gesetzgeber in dieser Weise nicht
gewollt. Wie die Regelungen in den §§ 7 – 16, insbesondere § 11
Raumordnungsgesetz (ROG) zeigen, ist dort von einem Rechtsbehelf eines Dritten
gegen die Erteilung einer Abweichungsgenehmigung nicht die Rede. Auch das in
Ausführung des ROG ergangene Hessische Landesplanungsgesetz (HLPG) trifft
keine entsprechenden Regelungen. § 12 HLPG regelt dementsprechend, dass die
Entscheidung im Abweichungsverfahren nur den Verfahrensbeteiligten zur
Kenntnis zu geben ist. Die Klägerin ist in diesem Verfahren kein
Verfahrensbeteiligter. Beteiligte sind lediglich die Beigeladene als Antragstellerin
sowie das beklagte Land, vertreten durch das Regierungspräsidium in seiner
Funktion als Geschäftsstelle der zur Entscheidung über eine
Abweichungsgenehmigung berufenen Regionalversammlung, der auch ein
Vertreter der Klägerin angehört. Durch die Einrichtung der Regionalversammlung
hat der Gesetzgeber auf der Ebene der regionalen Raumordnung ein Instrument
geschaffen, das sicherstellt, dass die Belange der Kommunen in die
Entscheidungsfindung über Fragen der regionalen Raumordnungsplanung
hinreichend mit einfließen können. Damit hat der hessische Landesgesetzgeber
die Vorschrift des § 9 Abs. 4 ROG in der Weise umgesetzt, dass er einen
Zusammenschluss der Gemeinden in den Regionen zu Planungsverbänden
geschaffen hat. Nur für den Fall, dass ein solcher Verband nicht existiert, sieht § 9
Abs. 4 ROG eine förmliche Beteiligung der Gemeinden für die Beschlussfassung
über die Regionalpläne vor. Ein weiteres förmliches Beteiligungsverfahren
benachbarter Gemeinden ist dementsprechend im Hessischen
Landesplanungsgesetz auch nicht vorgesehen. Soweit das Regierungspräsidium
Darmstadt im Vorfeld der Erarbeitung von Entscheidungsvorlagen Stellungnahmen
von Trägern öffentlicher Belange, darunter auch der Nachbarkommunen einholt,
findet sich hierfür keine gesetzliche Regelung. Aus dieser Praxis selbst lässt sich
kein subjektives öffentliches Recht darauf herleiten, dass einer Nachbarkommune
gegen die Entscheidung der Regionalversammlung insoweit ein Klagerecht
zustünde.
Auch hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 12.12.1996
(BVerwG, Urt. v. 12.12.1996 – 4 C 14/95 = NVwZ 1997, S. 904 (905)) deutlich
gemacht, dass eine mit einem Vorhaben einhergehende Verschlechterung der
Wirtschaftsstruktur einer Gemeinde nicht als Verletzung ihres kommunalen
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Wirtschaftsstruktur einer Gemeinde nicht als Verletzung ihres kommunalen
Selbstverwaltungsrechts geltend gemacht werden kann. Allgemeine Auswirkungen
auf die Wirtschaftsstruktur der Gemeinde, wie sie in der Sache auch hier geltend
gemacht werden, stellten – so das Bundesverwaltungsgericht – keine eigene
Rechtsverletzung dar. Der Gemeinde stünden nicht deshalb „wehrfähige“ Rechte
zu, weil der Allgemeinheit oder einzelnen Privatpersonen ein Schaden drohe. Dies
gelte selbst dann, wenn es zu einer in irgendeiner Weise gearteten Einwirkung auf
die „Wirtschaftsstruktur“ der Gemeinde komme. Die Wirtschaftsstruktur einer
Gemeinde werde von vielfältigen Faktoren bestimmt und beeinflusst, die jedoch
nicht sämtlich dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zuzuordnen seien.
Ein Klagerecht wird den Gemeinden durch das Bundesverwaltungsgericht gegen
fachplanerische Entscheidungen nur dann zugestanden, wenn diese das Gebiet
der Gemeinde selbst betrifft und eine eigene hinreichend bestimmte Planung
nachhaltig gestört wird oder wenn das Vorhaben wesentliche Teile des
Gemeindegebietes einer eigenen durchsetzbaren Planung der Gemeinde entzieht.
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die Planung betrifft unmittelbar nur
das Gebiet der Beigeladenen. Eigene Planungen der Klägerin, die durch das
Vorhaben beeinträchtigt werden könnten, sind nicht ersichtlich. Das von der
Klägerin als Argument angeführte Einzelhandelskonzept genügt den
Anforderungen an eine eigene planerische Konzeption, die gestört werden könnte,
nicht. Zudem teilt das Gericht die Einschätzung der Beigeladenen, dass aufgrund
der seitens der Klägerin selbst vorgenommenen Ansiedlung eines Y-Marktes an
der Gemarkungsgrenze zur Beigeladenen die seitens der Klägerin verfolgte
Einzelhandelspolitik als widersprüchlich einzustufen ist. Die Kammer verkennt
nicht, dass das Vorhaben im Falle seiner Realisierung auch Auswirkungen auf die
Wirtschaftstruktur und auf die der Klägerin durch den Regionalplan Südhessen
2000 zugewiesenen Funktionen und ihre zentralen Versorgungsbereiche haben
kann. Diese Auswirkungen können jedoch, wie vorstehend bereits ausgeführt
wurde, hinreichend durch die Beteiligung der Klägerin im Rahmen der
Bauleitplanung berücksichtigt werden. Dies ist der Ort und das in § 2 Abs. 2 BauGB
geregelte interkommunale Abstimmungsgebot das adäquate Instrument um den
berechtigten Belangen der Klägerin Rechnung zu tragen.
Daher ist die Klage mit der sich aus § 154 Abs. 1 VwGO ergebenden Kostenfolge
abzuweisen. Die Kosten der Beigeladenen sind gemäß § 154 Abs. 3 VwGO für
erstattungsfähig zu erklären, weil die Beigeladene einen Antrag gestellt hat und
sich somit auch einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167
Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert.