Urteil des VG Darmstadt, Az. 7 E 443/04

VG Darmstadt: anbieter, staatsvertrag, anpassung, amtshandlung, gerichtsakte, behörde, veranstalter, missverhältnis, aufwand, auskunft
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Gericht:
VG Darmstadt 7.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
7 E 443/04
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 12 FernUSG, § 1 Abs 1 GebG
NW, § 2 Abs 1 GebG NW, § 3
GebG NW, Art 80 Abs 1 S 1 GG
Gebührenerhebung für die Zulassung von
Fernunterrichtslehrgängen
Leitsatz
1. Bei Klagen gegen Gebührenbescheide der Staatlichen Zentralstelle für Fernunterricht
ist vor hessischen Verwaltungsgerichten das Land Nordrhein-Westfalen richtiger
Klagegegner.
2. Tarifstelle 21.1.5 der Anlage zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung
Nordrhein-Westfalen - AVerwGebO NRW - vom 03.07.2001 (GV. NRW. S. 202), geändert
durch Verordnung vom 13.05.2003 (GV. NRW. S. 207), in Verbindung mit § 2 Abs. 1, 2, §
3 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - GebG NRW - in der Fassung der
Bekanntmachung vom 23.08.1999 (GV. NRW. S. 524), geändert durch Gesetz vom
18.12.2002 (GV. NRW. 2003 S. 24), und Art. 6 des Staatsvertrags über das
Fernunterrichtswesen vom 16.02.1978 (GV. NRW. 1979 S. 102, 232), geändert durch
Staatsvertrag vom 04.12.1991 (GV. NRW. 1992 S. 275; 1994 S. 76) und § 2 Abs. 1
GebG NRW verstoßen nicht gegen höhrrangiges Recht.
3. Zur Höhe von Gebühren für die Zulassung von Fernunterrichtslehrgängen.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten
abwenden, falls nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in
derselben Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin betreibt ein Institut für Fernunterricht, das beklagte Land ist Träger
der Staatlichen Zentralstelle der Bundesländer zur Zulassung von
Fernunterrichtslehrgängen, ZFU. Die Beteiligten streiten um die Höhe von
Gebühren für die Zulassung eines Fernlehrgangs.
Die ZFU ist bundesweit die einzige Stelle, die die Zulassung gemäß §§ 12 ff. des
Gesetzes zum Schutz der Teilnehmer am Fernunterricht (FernUSchG) erteilen darf
und den Fortbestand der Zulassungsvoraussetzungen überprüft. Finanziert wird
die Arbeit der ZFU zu einem Teil durch die von ihr erhobenen Gebühren. Der durch
Gebühreneinnahmen nicht gedeckte Finanzbedarf wird von den Ländern im
Verhältnis nach dem so genannten "Königsteiner Schlüssel" getragen.
Mit Erlass vom 04.03.2002 bat das Ministerium für Arbeit und Soziales,
Qualifikation und Technologie des beklagten Landes die Landesbehörden
einschließlich der ZFU, zur Verbesserung der Haushaltslage des Landes alle
Gebühren und Entgelte daraufhin zu untersuchen, ob und in welchem Umfang
Erhöhungsspielräume bestünden.
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Im Schreiben des Finanzministeriums des beklagten Landes vom 30.08.2002 an
das Ministerium für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie heißt es, von
den Aufgaben der ZFU ließen sich rund 95% konkreten Gebührentatbeständen
zuordnen. Um eine volle Kostendeckung im gebührenrelevanten Bereich zu
erreichen, müssten demnach auch 95% der Ausgaben der ZFU durch
Gebühreneinnahmen gedeckt werden. Tatsächlich betrage die
Kostendeckungsquote in den letzten Jahren nur 25%. Die von der ZFU erhobenen
Gebühren lägen zwischen 20 bis 125% des einfachen Verkaufspreises, wobei aber
zum Teil eine Mindestgebühr zwischen 100 € und 750 € vorgesehen sei. Um eine
volle Kostendeckung im gebührenrelevanten Bereich zu erreichen, müssten die
bisherigen Gebühren pro Verfahrensart rund vervierfacht werden. Bei der
Gebührenbemessung sei neben dem Verwaltungsaufwand (Gesamtausgaben der
ZFU) auch der wirtschaftliche Nutzen für die Antragsteller zu berücksichtigen. Dies
werde in der bisherigen Regelung nicht berücksichtigt, die sich höchstens am
einfachen Verkaufspreis orientiere. Das Finanzministerium schlug vor, die
Gebühren in näher beschriebenen Schritten zu erhöhen. Danach sollte
beispielsweise für die Zulassung eines Fernlehrgangs eine Gebühr von 400% des
Verkaufspreises, mindestens aber 3.000 € erhoben werden, für die vorläufige
Zulassung eines Fernlehrgangs 500% des Verkaufspreises.
In der Sitzung des Verwaltungsausschusses der ZFU vom 12./13.09.2002 stellte
deren Leiter eine Modellrechnung vor, in der die Personalkosten der ZFU in
Beziehung zu deren Aufgabenbereichen gesetzt wurden. Dabei wurde zu den
jeweiligen Aufgaben der Zeitaufwand pro Jahr in Stunden aufgelistet. Für Aufgaben
der ZFU, die konkreten Kostenschuldnern zugeordnet werden könnten, wurden
insgesamt 23.694,60 Stunden angegeben. Auf die entsprechende Tabelle I auf
Blatt 34 der Behördenakte wird verwiesen. Für Aufgaben der ZFU, die konkreten
Kostenschuldnern nicht zugeordnet werden könnten, wurden 7.211,4 Stunden
berechnet (Tabelle II, Bl. 34 der Behördenakte):
Stunden
I. Zuzuordnende Aufgaben
1. Zulassung
8.414,172.
vorläufige Zulassungen
3.155,313.
Zulassung wesentlicher Änderungen
1.732,334.
Überprüfung des Fortbestands mit pädagog. Überprüf.1.361,125.
Überprüfung Fortbestand gemäß § 20 FernUSchG
5.433,116.
sonstige Verfahren
3.433,927.
Ordnungswidrigkeiten
164,64
Summe I.
23.694,60
II. Nicht zuzuordnende Aufgaben
1. Grundsatzangelegenheiten171,702.
Verwaltungsausschuss
171,703.
Öffentl./Archiv/Biblioth.
515,104.
Personal/Org./Haushalt
3.949,105.
Auskunft/Beratung
2.403,80
Summe II.
7.211,40
Summe:
30.906,00
Tabelle 1
Als Personalkosten für die zuzuordnenden Aufgaben wurden 1.343.870,18 DM
angegeben (Bl. 35 der Behördenakte), die Sachkosten mit 373.366,67 DM (Bl. 39
der Behördenakte).
Daraufhin setzte der Verwaltungsausschuss der ZFU eine Arbeitsgruppe ein, die
ihm vorschlug, den Grad der Refinanzierung der ZFU zu steigern. Allerdings
dürften die Gebühren keine strangulierende oder prohibitive Wirkung haben. Der
Eingriff in die grundgesetzlich geschützte Berufs- und Gewerbefreiheit müsse so
gering wie möglich gehalten werden. Von daher verbiete sich eine Steigerung um
ein Mehrfaches. Die Mindesthöhe solle unverändert bleiben. Von 1.659
Lehrgängen betrage bei 588 Lehrgängen das Teilnehmerentgelt weniger als 750 €.
Gerade niedrigpreisige Lehrgänge würden von kirchlichen/sozialen Trägern
angeboten. Diese Angebote zu verteuern, könne dazu führen, dass diese
Angebote vom Markt genommen würden. Unter Berücksichtigung des
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Angebote vom Markt genommen würden. Unter Berücksichtigung des
internationalen Vergleichs liege die Bundesrepublik Deutschland beim
mediengestützten Lernen im letzten Drittel. Von daher gefährde jede
(unangemessene) Gebührenerhöhung die Verbreitung dieser Lernmethode. Daher
solle die Gebühr für die Zulassung eines Fernlehrgangs von 100% des
Verkaufspreises auf 150% erhöht und die Mindestgebühr bei 750 € belassen
werden. Als Gebühr für die vorläufige Zulassung eines Fernlehrgangs wurden statt
bisher 125% des Verkaufspreises 200% vorgeschlagen, die Mindestgebühr solle
bei 750 € bleiben.
Die ZFU unterbreitete den Mitgliedern des Verwaltungsausschusses einen
entsprechenden Vorschlag, gegen den das Ministerium für Arbeit und Soziales,
Qualifikation und Technologie des beklagten Landes mit Erlass vom 22.11.2002
einen Einwand gemäß § 7 Abs. 3 der Geschäftsordnung der ZFU erhob, weil die
Mindestgebühr als zu niedrig angesehen wurde; als Mindestgebühr schlug das
Ministerium 950 € vor.
Das beklagte Land setzte im Benehmen mit den Bundesländern in der ersten
Stufe einer Gebührenanpassung vom 01.01.2003 an für die Zulassung eines
Fernlehrgangs eine Gebühr von 150% des Verkaufspreises fest, in einer zweiten
Stufe der Anpassung vom 01.01.2004 an sollten 400 % des Verkaufspreises
verlangt werden. Die Mindestgebühr sollte in der ersten Stufe 950 € betragen, in
der zweiten Stufe 2.000 €. Die erste Stufe der Anpassung sah für eine vorläufige
Zulassung eines Fernlehrgangs 200% des Verkaufspreises bei einer
Mindestgebühr von 950 € vor, in der zweiten Stufe der Anpassung 500% bei einer
Mindestgebühr von 2.000 €. Die erste Stufe der Anpassung wurde durch die Dritte
Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom
13.05.2003 (GV. NRW 2003 S. 270) umgesetzt. Die für den 01.01.2004 geplante
weitere Anpassung ist bisher nicht vorgenommen worden.
Die Gebührentatbestände lauten wie folgt:
21.1.2.
Zulassung eines Fernlehrganges nach § 12 Abs. 1 S. 1 FernUSchG ohne vorherige
vorläufige Zulassung nach § 12 Abs. 3 FernUSchG: 150% des Verkaufspreises;
Mindestgebühr 950 €.
21.1.3
Zulassung wesentlicher Änderungen eines zugelassenen Fernlehrganges nach §
12 Abs. 1 S. 2 FernUSchG: 50% des Verkaufspreises; Mindestgebühr: 200 €. Wenn
die wesentlichen Änderungen mehr als die Hälfte des gesamten Lehrgangs
betreffen, fallen die Gebühren für eine Neuzulassung an.
21.1.4
Überprüfung des Fortbestandes der Zulassungsvoraussetzungen, sofern nicht
Tarifstelle 21.1.3 zutrifft: 30% des Verkaufspreises.
21.1.5
Zulassung eines Fernlehrganges nach § 12 Abs. 1 S. 1 FernUSchG, dem eine
vorläufige Zulassung nach § 12 Abs. 3 FernUSchG vorausgeht: 200% des
Verkaufspreises; Mindestgebühr: 950 €.
Die Klägerin stellte am 22.08.2003 einen Antrag auf vorläufige Zulassung eines
Fernlehrgangs "IT-Sicherheit in Rechnersystemen und -netzwerken". In der
Antragsschrift wurden die Kosten, die die Teilnehmer für den Lehrgang zu bezahlen
haben, mit 980 € angegeben. Diese Kosten durften in sieben Raten zu je 140 €
bezahlt werden.
Mit Bescheid vom 05.09.2003 (Blatt 78 der Gerichtsakte) ließ die ZFU den
Fernlehrgang der Klägerin vorläufig zu. Mit Bescheid vom 09.12.2003 (Blatt 85 der
Gerichtsakte) erfolgte die endgültige Zulassung. Am gleichen Tag erließ die ZFU
einen Gebührenbescheid über 1.960 € (doppelter Verkaufspreis, Blatt 23 der
Gerichtsakte). Abzüglich bereits gezahlter 750 € waren noch 1.210 € zu
begleichen.
Ausweislich des Vertrags vom 13./15.01.2004 mit dem Gutachter Dax hatte die
ZFU im Rahmen des Zulassungsverfahrens für die Anfertigung eines Gutachtens
unter dem Gesichtspunkt "fachliche und didaktisch-methodische Richtigkeit" 1.220
€ zu erstatten.
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Gegen den Gebührenbescheid erhob die Klägerin am 22.12.2003 Widerspruch. Sie
vertrat die Ansicht, die geltend gemachten Gebühren verstießen spätestens seit
der letzten Erhöhung der Allgemeinen Gebührenverordnung durch die
Änderungsverordnung vom 13.05.2003 gegen das gebührenrechtliche
Äquivalenzprinzip. Außerdem werde gegen das Gebot der Normenklarheit
verstoßen. Die Gebührenerhöhung dürfe auch keine abschreckende Wirkung auf
die Gebührenschuldner haben.
Mit Bescheid vom 21.01.2004 wies die ZFU den Widerspruch zurück. In der
Begründung heißt es, die Festsetzung der Gebühr durch die Änderungsverordnung
vom 13.05.2003 sei rechtmäßig. Das Verfahren nach Art. 6 Staatsvertrag sei
eingehalten worden. Da die bisherigen Gebührensätze die Kosten der erbrachten
Leistungen nicht deckten, sei eine Anhebung erforderlich gewesen. Da auch mit
den angehobenen Gebührensätzen eine solche Kostendeckung noch nicht erreicht
werde, könne von einer rechtswidrigen Festsetzung der Höhe der Gebühren nach
Tarifstelle 21.1.5 nicht die Rede sein.
Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 26.01.2004 zugestellt. Mit am
24.02.2004 bei Gericht eingereichtem Schriftsatz hat die Klägerin gegen die
Bescheide Klage erhoben.
Die Klägerin ist der Ansicht, die erhobene Gebühr verstoße gegen das
gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip als Ausprägung des verfassungsrechtlichen
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.
Der Verwaltungsaufwand der ZFU für die Prüfung des Zulassungsantrags der
Klägerin liege tatsächlich weit unterhalb der hier veranschlagten Gebühren. Die
ZFU lege nämlich unabhängig von dem Verwaltungsaufwand im Einzelfall den
Kostenaufwand der Zentralstelle insgesamt um. Damit werde ausgeblendet, dass
die Zentralstelle neben ihrer Funktion als Zulassungsbehörde umfangreiche
Aufgaben im öffentlichen Interesse wahrzunehmen habe, die dementsprechend
aus allgemeinen Steuermitteln zu finanzieren seien. Der Grad der Kostendeckung
der Zentralstelle insgesamt sei deshalb kein zulässiger Maßstab für die
Bemessung der Gebühren für die konkrete Zulassung. Es sei vielmehr jeweils der
(durchschnittliche) tatsächliche Verwaltungsaufwand hierfür zu bestimmen.
Da das Gebührengesetz NRW nicht selbst regele, welche Akte die Gebührenpflicht
überhaupt auslösen könnten, erscheine insoweit zweifelhaft, ob das Gesetz nach
den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG, die für landesgesetzliche
Verordnungsermächtigungen entsprechend heranzuziehen seien, Inhalt, Zweck
und Ausmaß der Gebührenordnung hinreichend selbst bestimme.
Für eine Erhöhung des Vomhundertsatzes des Verkaufspreises auf das Doppelte
bestehe unter dem Gesichtspunkt des Vorteilsausgleichs keine sachliche
Rechtfertigung. Der Wert einer (vorläufigen) Zulassung eines Fernlehrgangs habe
sich als solcher nicht geändert.
Die Rechtfertigung einer Gebühr mit dem legitimen Zweck des Vorteilsausgleichs
müsse sich dazu noch abschwächen, wenn der Leistungsempfänger die staatliche
Leistung nicht im eigentlichen Sinne freiwillig nachfrage. Wenn der Staat, wie hier in
§ 12 FernUSchG, ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt errichte, dürfe der Nutzen einer
derartigen Erlaubnis nicht mit dem wirtschaftlichen Wert der nunmehr erlaubten
Handlung gleichgesetzt und abgeschöpft werden. Die Gebühr könne daher nicht
durch die "freiheitliche Nachfrage" nach einer wertäquivalenten Leistung, sondern
nur durch die Verantwortlichkeit des Gebührenschuldners für den staatlichen
Aufwand gerechtfertigt werden.
Es müsse bezweifelt werden, ob tatsächlich bis zu 95% der Kosten der
Zentralstelle gebührenrelevant seien. Die ZFU habe nach Art. 2 Abs. 1 des
Staatsvertrages unter anderem die Aufgabe, die Entwicklung des
Fernunterrichtswesens zu beobachten und sie durch Empfehlungen und
Anregungen zu fördern, die Länder in Fragen des Fernunterrichts und des
Prüfungsverfahrens für Fernunterrichtsteilnehmer zu beraten, Auskünfte über
deren Lehrgänge zu erteilen und über Möglichkeiten der Bildung durch
Fernunterricht zu beraten. Während diese Verwaltungstätigkeit der ZFU nur im
Hinblick auf die Zulassung von Fernlehrgängen den Veranstaltern individuell
zurechenbar und damit gebührenrelevant sei, würden die sonstigen Aufgaben
nach Art. 2 Abs. 1 des Staatsvertrags im allgemeinen öffentlichen Interesse
wahrgenommen. Es vermöge kaum zu überzeugen, dass hierauf lediglich 5% der
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wahrgenommen. Es vermöge kaum zu überzeugen, dass hierauf lediglich 5% der
Personal- und sächlichen Verwaltungsaufgaben entfallen sollten.
Bei der konkreten Bemessung einer Gebühr habe der Gesetzgeber den
rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit zu beachten. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei eine hinreichende
Regelungsklarheit darüber, welche Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche
durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der
Gebührenhöhe eingeflossen seien, notwendige Voraussetzung dafür, dass
mehrere Gebührenregelungen in der Rechtsordnung so aufeinander abgestimmt
werden könnten, dass die Gebührenschuldner nicht durch unterschiedliche
Gebühren zur Deckung gleicher Kosten einer Leistung oder zur Abschöpfung
desselben Vorteils einer Leistung mehrfach herangezogen würden. Der Grad der
Kostendeckung der Zentralstelle insgesamt und ein daraus abgeleiteter
Multiplikator seien kein zulässiger Maßstab für die Bemessung der Gebühr der
jeweiligen konkreten Zulassungsart. Dies habe zur Folge, dass in die Gebühr des
Gebührentatbestandes der Tarifstelle 21.1.2 nur solche Kosten für die erstmalige
Erteilung eines Fernlehrgangs einfließen dürften, in die Gebühr des
Gebührentatbestandes der Tarifstelle 21.1.3 nur die Kosten der
Änderungszulassung und so weiter. Hier aber werde schlicht der gesamte
Verwaltungsaufwand ohne weitere Differenzierung umgelegt.
In der Rechtsprechung sei weiterhin anerkannt, dass die Gebührenhöhe keine
abschreckende Wirkung haben dürfe. Dies solle etwa der Fall sein, wenn die
Gebühr den Gewinn des Unternehmens empfindlich schmälern oder zu einem
beachtlichen Kostenfaktor würde, der Preiserhöhungen auslöse. Der
Lehrgangsteilnehmer habe den Verkaufspreis - anders als der Veranstalter die
Zulassungsgebühr - nicht auf einmal, sondern für einen Zeitabschnitt von
höchstens drei Monaten zu entrichten. Während der Laufzeit des Lehrgangs sei
eine Kündigung erstmals zum Ablauf des ersten Halbjahres mit einer Frist von
sechs Wochen, nach Ablauf des ersten Halbjahres jederzeit mit einer Frist von drei
Monaten zulässig, so dass der Teilnehmerkreis sich während des Lehrgangs
deutlich reduzieren könne und auch tatsächlich reduziere. Im Fall der Kündigung
habe der Teilnehmer nur den Anteil der Vergütung zu entrichten, der der erfüllten
Laufzeit entspreche. Die Gebührenerhebung werde damit für die Fernunterrichts-
Veranstalter noch mehr als bislang zu einem beachtlichen Kostenfaktor, der die
wirtschaftliche Gewinnerwartung erheblich reduzieren und daher einerseits zu
höheren Lehrgangskosten führen werde, die freilich durch Zulassungsgebühren
wiederum abgeschöpft würden, und andererseits die Veranstalter von der
Zulassung neuer, innovativer Lehrgänge abhalten dürfte. Dadurch würden
Anbieter verstärkt auf Angebote ausweichen, die nicht die Merkmale des
Fernunterrichts nach § 1 Abs. 1 FernUSchG erfüllten. Da aber für Angebote
beispielsweise des Direktunterrichts kein mit den Bestimmungen des
Fernunterrichtsschutzgesetzes vergleichbarer Schutz bestehe, führe die
Gebührenerhöhung hier dazu, dass der Schutzzweck des Gesetzes nicht mehr in
dem beabsichtigten Umfang erreicht werden könne. Bestehe aber die Gefahr,
dass eine Gebühr solche Nebenwirkungen habe, verlange das
Bundesverwaltungsgericht zu prüfen, ob eine Gebühr durch den Aufwand der
Behörde gerechtfertigt werde.
Die Klägerin beantragt,
den Gebührenbescheid der ZFU vom 09.12.2003 und ihren
Widerspruchsbescheid vom 21.01.2004 aufzuheben.
Das beklagte Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es trägt vor, durch die Zulassung eines Fernlehrgangs erlange der Veranstalter
unmittelbar die wirtschaftliche Gestaltungsmöglichkeit, den entsprechenden
Fernlehrgang anzubieten. Dieser wirtschaftliche Wert könne unter Wahrung des
Äquivalenzprinzips bei der Bemessung der Gebührenhöhe berücksichtigt werden.
Selbst die Berücksichtigung eines Anteils von 14,9% nicht gebührenrelevanter
Aufgaben ergebe einen Kostendeckungsgrad von 46,48%. Auf der Basis der neuen
Gebührenordnung ergebe sich ein Refinanzierungsgrad von 70,51%.
Weiterhin legt das beklagte Land eine Aufstellung über die Verwaltungseinnahmen
und -ausgaben für die Jahre 2002 bis 2005 (Bl. 133 f.) und den sich daraus zu
errechnenden Zuschussbedarf vor. Daraus ergeben sich folgende (Ist-)Zahlen:
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Gesamtausgaben: 1.119,206,- €1.087.392,- €1.150.000,00 €1.136.497,40 €
Gesamteinnahmen:443.293,- € 445.835,- € 507.318,12 € 653.800,15 €
Zuschussbedarf:
675.913,- € 641.557,- € 642.681,88 € 482.697,25 €
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
gewechselten Schriftsätze sowie zwei Bände Behördenakten verwiesen, die
Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig. Die Kammer legt den Klageantrag dahingehend aus, dass
die Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen gerichtet ist (vgl. Schreiben des
Gerichts an die Beteiligten vom 28.08.2006, Blatt 119 der Gerichtsakte). Die
Zentralstelle selbst kann nach § 61 VwGO nicht Beteiligte im vorliegenden
Verfahren sein. Zwar hat das Land Nordrhein-Westfalen, in dessen Trägerschaft
die Zentralstelle steht, von der Möglichkeit nach § 60 Nr. 3 VwGO Gebrauch
gemacht, alle Landesbehörden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren für
beteiligungsfähig zu erklären (§ 5 Gesetz zur Ausführung der
Verwaltungsgerichtsordnung vom 26.03.1960 [GV. NW. S. 47, ber. S. 68] zuletzt
geändert durch Art. 1 12. ÄndG vom 07.03.2006 [GV. NRW. S. 107]). Diese
Regelung findet jedoch für das Verfahren vor hessischen Verwaltungsgerichten
keine Anwendung, da es in Hessen eine entsprechende Regelung nicht gibt. Das
Land Hessen hat mit dem Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag über das
Unterrichtswesen auch nicht der Anwendung der auf das verwaltungsgerichtliche
Verfahren bezogenen landesgesetzlichen Regelung in Nordrhein-Westfalen
zugestimmt und sie nicht auf diese Weise in das eigene Landesrecht übernommen
(Hess. VGH, Urt. v. 10.10.1984 - V OE 184/81 -).
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Gebührenbescheid der ZFU vom
09.12.2003 in Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 21.01.2004 ist rechtmäßig
und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Der Bescheid stützt sich zu Recht auf Tarifstelle 21.1.5 der Anlage zur Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung Nordrhein-Westfalen - AVerwGebO NRW - vom
03.07.2001 (GV. NRW. S. 202), geändert durch Verordnung vom 13.05.2003 (GV.
NRW. S. 207), in Verbindung mit § 2 Abs. 1, 2, § 3 Gebührengesetz für das Land
Nordrhein-Westfalen - GebG NRW - in der Fassung der Bekanntmachung vom
23.08.1999 (GV. NRW. S. 524), geändert durch Gesetz vom 18.12.2002 (GV. NRW.
2003 S. 24) und Art. 6 des Staatsvertrags über das Fernunterrichtswesen vom
16.02.1978 (GV. NRW. 1979 S. 102, 232), geändert durch Staatsvertrag vom
04.12.1991 (GV. NRW. 1992 S. 275; 1994 S. 76) - Staatsvertrag -. Danach wird für
die Zulassung eines Fernlehrgangs nach § 12 Abs. 1 S. 1 FernUSchG, der eine
vorläufige Zulassung nach § 12 Abs. 3 FernUSchG vorausging, eine Gebühr in
Höhe von 200% des Verkaufspreises erhoben. Die Gebühr von 1.960 € entspricht
dem doppelten Verkaufspreis in Höhe von 980 €.
Die oben genannten Vorschriften der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung
und des Gebührengesetzes verstoßen auch nicht gegen höherrangiges Recht.
Bedenken bestehen zunächst nicht im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit des §
2 Abs. 1 GebG NRW vor dem Maßstab des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG. Die
Landesvorschrift ermächtigt die Landesregierung, Gebührenordnungen zu
erlassen. Sie kann diese Befugnis für bestimmte Bereiche der Verwaltung auf das
dafür zuständige Ministerium übertragen. Das Grundgesetz fordert in Art. 80 Abs.
1 S. 2 GG allgemein, dass die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigende
Vorschrift nach Inhalt, Zweck und Ausmaß näher bestimmt ist. Das Parlament soll
sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch
entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive
überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach
Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass schon aus der
Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber
zulässig sein soll (BVerfG, Urt. v. 23.10.1951 - 2 BvG 1/51 -, BVerfGE 1, 14, 60;
Beschl. v. 25.11.1980 - 2 BvL 7/76, 2 BvL 8/76, 2 BvL 9/76 -, BVerfGE 55, 207 m. w.
Nw.).
Ein Gesetz darf also nicht bloß allgemein zur Ausführung durch Rechtsverordnung
ermächtigen, sondern muss spezielle Angaben dessen enthalten, was in der
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ermächtigen, sondern muss spezielle Angaben dessen enthalten, was in der
Rechtsverordnung geregelt werden soll. Ferner muss die gesetzgeberische
Tendenz ersichtlich und sollen die Grenzen der dem Verordnungsgeber
übertragenen Rechtsetzungsbefugnis umschrieben sein. Allerdings hat die
Ermächtigung in ihrem Wortlaut nicht so genau wie nur irgend möglich formuliert
und gefasst, sondern von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein
(vgl. schon BVerfG, Beschl. v. 12.11.1958 - 2 BvL 4/56, 2 BvL 26/56, 2 BvL 40/56, 2
BvL 1/57, 2 BvL 7/57 -, BVerfGE 8, 274, 312). Mithin hält eine Ermächtigungsnorm
auch dann der verfassungsrechtlichen Prüfung am Maßstab der zu Art. 80 Abs. 1
GG entwickelten Rechtsgrundsätze stand, wenn sich die dort geforderte
Bestimmtheit durch Auslegung im Rahmen der allgemeingültigen
Auslegungsmethoden ermitteln und feststellen lässt. Zur Klärung von Zweck,
Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also der Sinnzusammenhang der
Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung
insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.02.1958 - 2
BvL 21/56 -, BVerfGE 7, 267, 272 f.; Beschl. v. 25.11.1980, a. a. O.; BVerwG,
Beschl. vom 30.04.2003 - 6 C 6.02 -, BVerwGE 118, 128, 133; Urt. v. 13.04.2005 -
6 C 5.04 -; Beschl. v. 12.07.2005 - 6 B 22/05 -, juris).
Das verfassungsrechtliche Gebot, dass der Gesetzgeber den Umfang der
Finanzierungsverantwortlichkeit des Gebührenschuldners zu verantworten hat,
verlangt dabei nicht, dass der Gesetzgeber die Gebührenhöhe im Einzelnen oder
durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Der Anforderung einer
erkennbaren und hinreichend klaren gesetzgeberischen Entscheidung kann auch
durch andere Ausgestaltungen der Verordnungsermächtigung Rechnung getragen
werden, wie z.B. durch eine ausdrücklich vorgesehene Bindung der
untergesetzlichen Regelung an geeignete anderweitige Bestimmungen (vgl.
BVerwG, Beschl. v. 30.04.2003, a. a. O.; Urteile v. 19.09.2001 - 6 C 13.00 -,
BVerwGE 115, 125, 130 und 13.04.2005, a. a. O.; Beschl. v. 12.07.2005, a. a. O.).
Die Verordnungsermächtigung und die untergesetzliche Gebührenregelung
müssen einander insoweit entsprechen, als der mit dem Gebührentatbestand
verfolgte Gebührenzweck sowie das Ausmaß der Finanzierungsverantwortlichkeit
des Gebührenschuldners (auch) in der Verordnungsermächtigung ihren Ausdruck
gefunden haben.
Zwar scheidet die unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 GG auf die
Landesgesetzgebung aus (BVerfG, Beschl. v. 17.12.1975 - 1 BvR 548/68 -,
BVerfGE 41, 88, 116; Beschl. v. 27.01.1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251,
266); die dargestellten, aus dem rechtstaatlichen und demokratischen
Verfassungssystem folgenden Grundsätze sind aber auch für die
Landesgesetzgebung verbindlich (BVerfG, Beschl. v. 27.01.1976, a. a. O.).
Auch wenn § 2 Abs. 2 GebG NRW die Landesregierung oder zuständige Ministerien
nur allgemein zum Erlass von Gebührenordnungen ermächtigt, ergibt sich
zumindest aus § 3 GebG NRW eine gesetzgeberische Tendenz, nach welchen
Maßstäben die Gebühren ausgerichtet werden sollen: der Höhe des
Verwaltungsaufwandes und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem
sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner. Der
Sinnzusammenhang der Norm mit Art. 6 Abs. 2 Staatsvertrag gibt zudem
hinreichenden Aufschluss über Inhalt und Zweck der Gebührenordnung. Dort heißt
es, dass Gebühren für die "Verwaltungstätigkeiten" der Zentralstelle zu entrichten
sind. Wie die Klägerin selbst vorträgt, ist durch die Bezugnahme auf das
Gebührengesetz NRW und die damit verbundene Verpflichtung zur Beachtung der
§§ 3 bis 6 GebG NRW auch das Ausmaß der Gebührenerhebung gesetzlich
vorgegeben. Der die Erhebung von Verwaltungsgebühren der vorliegenden Art
rechtfertigende Zweck ist vom Landesgesetzgeber in § 1 Abs. 1 Nr. 1 und § 3
GebG NRW festgelegt worden. Danach werden die Gebühren als Gegenleistung für
die jeweils erbrachte besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit erhoben
und sollen - wie die Anordnung der Gebührenbemessung nach diesen Kriterien
zeigt - der Abgeltung des Verwaltungsaufwandes sowie des mit der Amtshandlung
gegebenenfalls verbundenen privaten Nutzens bzw. Vorteils dienen. Die
ausgeführte Zweckbestimmung gilt für sämtliche Verwaltungsgebühren und daher
auch für die hier streitigen Zulassungsgebühren; einer nochmaligen spezifischen
gesetzlichen Festlegung einer Gebühr für jeden einzelnen Gebührentatbestand
bedurfte es infolgedessen nicht (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v.
20.07.2004 - 9 A 201/02 -, juris).
Die den angegriffenen Bescheiden zugrunde liegende Bestimmung der Nr. 21.1.5
der Anlage zu § 1 AVwGebO NRW und die erhobene Gebühr verstoßen auch nicht
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der Anlage zu § 1 AVwGebO NRW und die erhobene Gebühr verstoßen auch nicht
gegen die allgemeinen Grundsätze des Gebührenrechts. Insbesondere sind sie mit
dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip als Ausprägung des
verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und dem
Kostendeckungsprinzip vereinbar.
Nach dem so genannten Äquivalenzprinzip darf die Gebühr in keinem groben
Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen
Hand stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.07.2001 - 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32, 44,
m. w. Nw.; BVerfG, Beschl. v. 07.02.1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363, 392).
Dieses Prinzip hat in § 3 GebG NRW seinen Niederschlag gefunden. Danach sind
Gebühren so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand
berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem
wirtschaftlichen Wert und dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits
ein angemessenes Verhältnis besteht.
Das Äquivalenzprinzip belässt dem Gesetz- und Verordnungsgeber einen weiten
Entscheidungs- und Gestaltungsraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr.
Diese braucht sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes zu
beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte berücksichtigen, wie
etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung.
Allerdings verbietet das Äquivalenzprinzip die Festsetzung einer Gebühr, die völlig
unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung steht. Das folgt aus
dem Zweck der Gebühr, die dem Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer
individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt wird, die
Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerwG, Urt. v.
30.04.2003 - 6 C 5/02 -, NVwZ 2003, 1385; Urt. v. 19. 09. 2001 - 6 C 13.00 -,
BVerwGE 115, 125, 130 f.; BVerfG, Beschl. v. 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE
50, 217, 227; Beschl. v. 12.02.1992 - 1 BvL 1/89 -, BVerfGE 85, 337, 346; Beschl. v.
10.03.1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332, 345; Wilke, Gebührenrecht und
Grundgesetz, 1973, S. 265). Dementsprechend ist in § 3 GebG NRW für derartige
Verwaltungsgebühren ausdrücklich vorgeschrieben, dass bei der Bestimmung der
Höhe der Gebühr der Verwaltungsaufwand "berücksichtigt" wird.
Ein legitimer Gebührenzweck - neben der Kostendeckung - kann der Ausgleich von
Vorteilen sein, die dem Einzelnen auf Grund einer ihm zurechenbaren öffentlichen
Leistung zufließen. Wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt
einen besonderen Vorteil, der ganz oder teilweise abgeschöpft werden soll. Auch
Lenkungszwecke können die Bemessung einer Gebühr sachlich rechtfertigen; die
Gebührenhöhe darf unter Berücksichtigung des Ziels einer begrenzten
Verhaltenssteuerung festgelegt werden. Mit der Ausgestaltung einer
Gebührenregelung können schließlich soziale Zwecke verfolgt werden, etwa durch
Abstufungen der Gebührenbelastung nach Leistungsfähigkeit unterhalb einer
kostenorientierten Obergrenze des Gebührensatzes (vgl. BVerfG, Urt. v.
19.03.2003 - 2 BvL 9/98, 2 BvL 10/98, 2 BvL 11/98, 2 BvL 12/98, BVerfGE 108, 1=
NVwZ 2003, 715 = DÖV 2003, 549 = DVBl. 2003, 993, m. w. Nw.).
Dass der Gebührengesetzgeber bei der Gebührenbemessung Zwecke der
Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung und soziale Zwecke
verfolgen darf, hat allerdings nicht zur Folge, dass jeder dieser Zwecke beliebig zur
sachlichen Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer Gebühr herangezogen
werden kann. Nur dann, wenn solche legitimen Gebührenzwecke nach der
tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer
erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind sie auch
geeignet, sachlich rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern.
Der Gesetzgeber hat dabei auch den rechtsstaatlichen Grundsatz der
Normenklarheit zu beachten. Der Gebührenpflichtige muss erkennen können, für
welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der
Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt (BVerfG, Urt. v. 19.03.2003, a.
a. O.; Wild in: DVBl. 2005, 733, 734.). In der Literatur wird sogar die Ansicht
vertreten, die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG,
Urt. 19.03.2003, a. a. O.) und des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v.
18.03.2004 - 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991) zum Gebührenrecht stelle die Regel
auf, dass immer dann, wenn das Gesetz keine klare Abweichung vom
Kostendeckungsprinzip anordne, dieses für die Höhe der Verwaltungsgebühr
"strikt" gelte (Wild, a. a. O., S. 735). Der Einzelgebührensatz dürfe die Höhe der
speziellen Kosten nicht übersteigen; über Gestaltungsmöglichkeiten verfüge der
Gebührengesetzgeber lediglich unterhalb dieser Grenze (Wienbracke in: DÖV
2005, 201, 203; Wild, a. a. O., S. 737).
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Vor diesem Hintergrund begegnet die die Klägerin betreffende Gebühr aus
Tarifstelle 21.1.5 der Anlage zu § 1 AVwGebO NRW in Höhe von 200% des
Verkaufspreises eines Fernlehrgangs keinen rechtlichen Bedenken der Kammer.
Selbst wenn man die zuletzt genannten engen Voraussetzungen des
Kostendeckungsprinzips als Maßstab für die Rechtmäßigkeit einer
Gebührenerhebung zugrunde legt, sind die dem Verordnungsgeber gesetzten
Grenzen gewahrt. Denn die Klägerin hat durch Vorlage entsprechender Daten
nachgewiesen, dass die festgesetzten Gebühren die Höhe der Kosten, die durch
die jeweiligen Amtshandlungen verursacht werden, jedenfalls nicht übersteigen.
Die Frage, ob über die Kostendeckung hinaus noch weitere Gebührenzwecke, wie
die Abschöpfung eines sich durch die Vornahme der Amtshandlung ergebenden
Vorteils, verfolgt werden durften, stellt sich daher im vorliegenden Falle erst gar
nicht.
Die ZFU hat im Jahre 2000 anhand ihrer Stellenbeschreibungen den Zeitaufwand
pro Jahr in Stunden für Aufgaben ermittelt, die konkreten Kostenschuldnern
zugeordnet werden können (Aufgaben I), sowie für Aufgaben, die konkreten
Kostenschuldnern nicht zugeordnet werden können (Aufgaben II - s. o. Tabelle 1).
Unter die zuzuordnenden Aufgaben fallen die Zulassung von Fernlehrgängen, die
vorläufigen Zulassungen, die Zulassungen wesentlicher Änderungen der
Fernlehrgänge, die Überprüfung des Fortbestands von Fernlehrgängen mit
pädagogischer Überprüfung, die Überprüfung des Fortbestands von
Fernlehrgängen gemäß § 20 FernUSchG, sonstige Verfahren und die Bearbeitung
von Ordnungswidrigkeiten. Als nicht den konkreten Kostenschuldnern
zuzuordnende Aufgaben (II) wurden die Grundsatzangelegenheiten, der
Verwaltungsausschuss, Tätigkeiten für Öffentlichkeit, Archiv, Bibliothek, Personal,
Organisation, Haushalt und Auskunft/Beratung angesehen. Prozentual errechnen
sich die Anteile der jeweiligen Aufgaben an der gesamten Verwaltungstätigkeit wie
folgt:
I. Zuzuordnende Aufgaben
1. Zulassung
8.414,17 27,23%
2. vorl. Zul.
3.155,31 10,21%
3. Änderungen
1.732,3
35,61%
4. Fortbestand päd.1.361,1
24,40%
5. Fortbestand § 205.433,11 17,58%
6. sonstige Verf.
3.433,92 11,11%
7. Owi
164,64
0,53%
Summe I
.23.694,6076,67%
II. Nicht zuzuordnende Aufgaben
1. Grundsatzangel.
171,70 0,56%
2. Verwaltungsausschuss 171,70 0,56%
3. Öffentl./Archiv/Biblioth. 515,10 1,67%
4. Personal/Org./Haushalt3.949,1012,78%
5. Auskunft/Beratung
2.403,807,78%
Summe II.
7.211,4023,33%
Summe:30.906,00100,00%
Tabelle 3
Die Tätigkeit der ZFU bestand demnach im Jahre 2000 zu ca. 77,7% aus Aufgaben,
die Kostenschuldnern zuzuordnen sind, und zu 23,3% aus allgemeinen, nicht
zuzuordnenden Verwaltungsaufgaben.
Nach der in der mündlichen Verhandlung zu den Akten gegebenen Aufstellung des
beklagten Landes über die tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben in den Jahren
2002 bis 2005 gemäß folgender Tabelle
GesamtausgabenGesamteinnahmenZuschussbedarf
20021.119.206,00 €
443.293,00 €
675.913,00 €
20031.087.392,00 €
445.835,00 €
641.557,00 €
20041.150.000,00 €
507.318,12 €
642.681,88 €
20051.136.497,40 €
653.800,15 €
482.697,25 €
Tabelle 4
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blieb der Zuschuss der Länder an die ZFU, also die Differenz zwischen Einnahmen
und Ausgaben, in den Jahren 2002 bis 2004 in etwa gleich; im Jahre 2005 erhöhten
sich die Gesamteinnahmen, was zu einer finanziellen Entlastung der
Zuschusspflichtigen führte. In den Jahren 2002 und 2003 waren nach Berechnung
der Kammer die Gesamtausgaben nur zu 39,6% bzw. 41% gedeckt:
Gesamteinnahmen gegenüber Gesamtausgaben
200239,6%
200341,0%
200444,1%
200557,5%
Tabelle 5
Legt man einen durchschnittlichen Anteil der zuzuordnenden Aufgaben I von ca.
77,7% an den Gesamtausgaben zugrunde, mussten im Jahre 2002 ca. 858.000 €
und im Jahre 2003 ca. 833.700 € für diese Aufgaben aufgebracht werden:
Ausgaben für zuzuordnende Aufgaben (76,67%), ca.
2002858.095,24 €
2003833.703,45 €
2004881.705,00 €
2005871.352,56 €
Tabelle 6
Stellt man diese nur auf den Aufgabenbereich I bezogenen Beträge in Relation zu
den Gesamteinnahmen, so wurden im Jahre 2002 51,7% der Ausgaben und im Jahr
2003 53,5% der Ausgaben von den Einnahmen der Zentralstelle gedeckt; der Rest
wurde durch Zuschüsse der Länder finanziert:
Verhältnis Gesamteinnahmen zu Ausgaben für zuzuordnende Aufgaben
200251,7%
200353,5%
200457,5%
200575,0%
Tabelle 7
Infolgedessen unterschritten die Einnahmen der Zentralstelle die Ausgaben, die
sie für die jeweiligen Gebührenschuldner aufbringen musste; von einer
Kostendeckung konnte in den maßgeblichen Jahren 2002 und 2003 und auch in
den Jahren danach nicht die Rede sein. Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass
neben dem Verwaltungsaufwand auch die Kosten für das Gutachten in Höhe von
1.220 € als Verwaltungskosten zu Buche schlugen, die allein fast zwei Drittel der
erhobenen Gebühr ausmachen.
Die Differenzierung der Genehmigungsgebühren nach der Art der Zulassung
bewegt sich nach Auffassung der Kammer innerhalb des dem Gebührengesetz-
und Verordnungsgeber eingeräumten Spielraums.
Dem Gebührengesetzgeber ist es zwar nicht gestattet, ungleiche Sachverhalte in
einer Gebührenklasse gleichmachend zusammenzufassen (vgl. BVerwG, Beschl. v.
13.11.1996 - 8 B 212.96 -, juris). Allerdings ist er bei der Bestimmung der
Merkmale, nach denen Sachverhalte als im Wesentlichen gleich anzusehen sind,
innerhalb der Grenzen der Sachgerechtigkeit frei. Seine Gestaltungsfreiheit endet
erst dort, wo ein einleuchtender Grund für eine unterlassene Differenzierung nicht
mehr erkennbar ist (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 15.07.1988 - 7 C 5.87 -, Buchholz
407.4 § 8 FStrG Nr. 20, S. 8). Ob gebührenrechtliche Pauschalisierungen und
Typisierungen diesen Anforderungen genügen, ist eine Frage des Einzelfalls
(BVerwG, Urt. v. 18.04.2000 - 11 B 20.00 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren
Nr. 38).
Dass die Zulassung eines Fernlehrgangs nach § 12 Abs. 1 S. 1 FernUSchG, dem
eine vorläufige Zulassung nach § 12 Abs. 3 FernUSchG vorausgeht, mit einer
höheren Gebühr belegt wird als die "einfache" Zulassung, rechtfertigt sich daraus,
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höheren Gebühr belegt wird als die "einfache" Zulassung, rechtfertigt sich daraus,
dass die ZFU nach der vorläufigen Zulassung noch einmal in eine Prüfung zur
endgültigen Zulassung des Lehrgangs eintreten muss. Die Zulassung von
Änderungen und die Überprüfung des Fortbestands der
Zulassungsvoraussetzungen erfordern ersichtlich einen geringeren
Verwaltungsaufwand, so dass auch die Gebührentatbestände hier zu Recht eine
jeweils geringere Gebühr vorsehen.
Die jeweilige Gebührenhöhe begegnet auch insoweit keinen Bedenken, als sie für
die Zulassung eines Fernlehrgangs einheitlich festgesetzt wurde, ohne nach den
tatsächlich in möglicherweise unterschiedlicher Höhe entstehenden Kosten für die
Prüfung und Zulassung unterschiedlicher Fernlehrgänge zu differenzieren. Eine
einheitliche Gebührenhöhe ist mit Blick auf die Praktikabilität und
Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt, ohne dass damit die Grenzen des aus
Art. 3 Abs. 1 GG erwachsenden Gebots der verhältnismäßigen
Belastungsgleichheit der Gebührenschuldner überschritten würden. Auch hier ist
zu berücksichtigen, dass der Gebührensatz zumindest in den Jahren 2002 und
2003 weit unter den tatsächlich entstandenen Kosten für die gebührenpflichtige
Handlung lag (vgl. dazu OVG NRW, Urt. v. 01.12.2004 - 8 A 3358/04 -, DVBl. 2005,
518). Nach alledem sind "einleuchtende Gründe" gegeben, eine weitere
Differenzierung zwischen einzelnen Lehrgängen zu unterlassen.
Dies widerspricht nicht dem von der Klägerin herangezogenen Gebot der "strikten
Einzeldeckung", wonach eine auf die jeweilige Leistung bezogene, konkrete
Kostenzuordnung erforderlich sei. Dieses fußt zwar auf der neueren Entscheidung
des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.03.2004 (Az.: 3 C 23.03, NVwZ 2004, 911,
993); der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt ist jedoch mit dem
vorliegenden insofern nicht vergleichbar, als hier der die Gebühren festsetzenden
Behörde (ZFU) keine Höchst- und Mindestsätze einer Gebühr vorgeschrieben
wurde, zwischen denen aber das Bundesgrenzschutzamt in dem vom
Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall - nach Ermittlung der Kosten der
einzelnen Tätigkeiten - eine Festsetzung vorzunehmen hatte. Der - vom
Gebührengesetzgeber ermächtigte - Verordnungsgeber hat der ZFU im
Gegensatz dazu genau vorgeschrieben, welche Gebühren sie für welche Leistung
zu fordern hat; zu einer Ermittlung der Kosten für die einzelne Amtshandlung war
sie - anders als das Bundesgrenzschutzamt in dem von der Klägerin zitierten Fall -
nicht mehr verpflichtet. Dies war bereits im Vorfeld der Änderung der
Gebührenordnung geschehen.
Auch die weiteren Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der
Gebührenerhebung und der ihr zugrundeliegenden Vorschriften können der
Klägerin nicht zum Erfolg der Klage verhelfen.
Die von der ZFU vorgelegten Zahlen über den durchschnittlichen
Verwaltungsaufwand pro - dem jeweiligen Kostenschuldner zuzuordnender -
Aufgabe, die von der Klägerin nicht bestritten werden, widerlegen deren Einwand,
die ZFU lege unabhängig von dem Verwaltungsaufwand im Einzelfall den
Kostenaufwand der Zentralstelle insgesamt um. Die "Aufgaben im öffentlichen
Interesse", die die Zentralstelle wahrnimmt, werden demnach durchaus aus
allgemeinen Steuermitteln finanziert. Dass hierfür nur etwa 5% der Personal- und
sächlichen Verwaltungsaufgaben entfallen sollten, wie die Klägerin behauptet,
erschließt sich für das Gericht jedenfalls nicht.
Der Klägerin ist zuzugestehen, dass die Gebührenhöhe keine abschreckende
Wirkung auf potentielle Gebührenschuldner haben darf. Aus dem Äquivalenzprinzip
folgt nämlich auch, dass eine Gebühr keine Nebenwirkungen haben darf, die über
den Zweck der Gebührenerhebung hinausgehen. Das Bundesverwaltungsgericht
hat dazu ausgeführt, eine Gebühr sei lediglich das Äquivalent für Amtshandlungen,
von denen einzelne Personen besondere Vorteile hätten, so dass es gerechtfertigt
erscheine, den Staat an diesen Vorteilen partizipieren zu lassen, damit eine
Belastung der Allgemeinheit mit den Kosten der Amtshandlungen vermieden
werde. Mit diesem Zweck wäre es unvereinbar, wenn Verwaltungsgebühren so
hoch festgesetzt würden, dass sie von der Beantragung bestimmter
Amtshandlungen abschreckten, z.B. weil sie den Gewinn eines Importeurs
empfindlich schmälerten, oder dass sie zu einem beachtlichen Kostenfaktor
würden, der Preiserhöhungen auslöse. In Zweifelsfällen sei zu prüfen, ob eine
Gebühr, von der derartige Wirkungen zu befürchten sind, durch den Aufwand der
Behörde gerechtfertigt wird. Sei das nicht der Fall, sei die Gebühr mit dem
Äquivalenzprinzip nicht mehr vereinbar. Dagegen verstoße es nicht gegen das
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Äquivalenzprinzip nicht mehr vereinbar. Dagegen verstoße es nicht gegen das
Äquivalenzprinzip, dass Gebühren erhoben werden, die den Aufwand der Behörde
übersteigen, wenn die Gebühren so niedrig sind, dass sie weder eine
abschreckende Wirkung ausüben, noch nennenswerte Kostenfaktoren darstellen
können (BVerwG, Urt. v. 24.03.1961 - VII C 109.60 -, BVerwGE 12, 162 = DÖV
1962, 225 = NJW 1961, 2128).Dieser Auffassung des 7. Senats vermochte der 4.
Senat des Bundesverwaltungsgerichts nicht uneingeschränkt zu folgen, weil sich
bei einer Gebührenerhöhung nicht stets eine preisbeeinflussende Wirkung
vermeiden lasse, ohne dass damit das Äquivalenzprinzip verletzt werde. Von
entscheidender Bedeutung sei nur, ob die Gebühr im Missverhältnis zu der
Leistung der Behörde und dem sich daraus für den Gebührenschuldner
ergebenden Nutzen stehe. Das sei nur dann der Fall, wenn eine Gebühr -
vergleichbar einer Erdrosselungssteuer - "erdrosselnden" Charakter habe, sie also
einen bestimmten Wirtschaftszweig "an die Grenze des Ruins bringe" und damit
prohibitiv wirke. Von einem Missverhältnis könne jedoch noch nicht die Rede sein,
wenn die Gebühr lediglich geeignet sei, die Preiskalkulation zu beeinflussen, und zu
Preiserhöhungen führen könne (BVerwG, Urt. v. 14.04.1967 - IV C 179.65 -,
BVerwGE 26, 305 = DVBl. 1967, 577).
Die Kammer schließt sich der einschränkenden Auffassung des 4. Senats an;
daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass die am jeweiligen Verkaufspreis
orientierten Zulassungsgebühren keine abschreckende Wirkung auf Anbieter von
Fernunterrichtslehrgängen im oben genannten Sinne haben.
Zunächst hat die Klägerin selbst nicht vorgetragen, dass die vorgesehenen
Gebühren abschreckende Wirkung im Hinblick auf ihre Tätigkeit als Anbieterin von
Fernlehrgängen hat. Die Kammer kann aber auch nicht erkennen, dass die
Gebühren einen erdrosselnden Charakter gegenüber anderen Anbietern von
Fernlehrgängen haben.
In diesem Zusammenhang ist zunächst daran zu erinnern, dass die Zentralstelle -
wie oben dargelegt - keine Gebühren erhebt, die über Kosten der
Verwaltungstätigkeit hinausgehen, die sie für die Zulassung von Fernlehrgängen
aufwendet, und von daher schon nicht von einem "groben Missverhältnis" zwischen
Verwaltungskosten und erhobenen Gebühren gesprochen werden kann. Weiterhin
ist zu berücksichtigen, dass der Anbieter nach der Zulassung eines
Fernunterrichtslehrgangs bereits dann die Gebühren gedeckt hat, wenn zwei
Lehrgänge verkauft wurden. Wie die Klägerin selbst vorträgt, liegt die
durchschnittliche Zahl von Teilnehmern an Fernlehrgängen bei 67; der Gewinn des
Unternehmens wird demnach bereits auf der Basis von durchschnittlich 65
verkaufter Fernlehrgänge zu errechnen sein. Schon dieses Zahlenverhältnis zeigt,
dass der Anbieter eines "durchschnittlichen" Fernlehrgangs nicht in den Ruin
getrieben wird, wenn er für die Zulassung seines Lehrgangs Gebühren in Höhe von
bis zu zwei Verkaufspreisen zu zahlen hat. Die von der Klägerin mit Schriftsatz
vom 23.02.2006 vorgelegten Musterberechnungen (Blatt 93 und 94 der
Gerichtsakte) legen zwar nahe, dass sich die Rendite eines durchschnittlich gut
verkauften Fernlehrgangs durch die erfolgte Gebührenerhöhung vermindert; dies
ist nach den oben genannten Grundsätzen im Rahmen des Äquivalenzprinzips,
denen die Kammer folgt, aber hinzunehmen. Im Übrigen ist anzunehmen, dass
Anbieter von Fernlehrgängen diese so konzipieren, dass sie attraktiv genug sind,
um weit mehr als zweimal verkauft zu werden. Je höher aber die zu erwartende
Zahl der Verkäufe ist, desto geringer wirkt sich die Gebühr für die Zulassung des
Lehrgangs aus. Mit anderen Worten: Abschreckend würde sich die Gebühr in Höhe
bis zu 200% des Verkaufspreises nur auf die Anbieter auswirken, die von
vornherein mit einer niedrigeren Anzahl von Kursteilnehmern rechnen. Da die
Anzahl solcher Kurse niedrig sein dürfte, ist diese Abschreckungswirkung vor dem
Hintergrund des Gebührenzwecks, neben dem Abschöpfen von
Gebrauchsvorteilen insbesondere aber eine Kostendeckung zu erreichen,
vertretbar. Unterhalb der Schwelle der "Erdrosselung" liegt es im (politischen)
Ermessen des Gesetz- oder Verordnungsgebers, ob er eher eine Vielfalt an
Angeboten von Fernlehrgängen für wünschenswert hält oder eine weitgehende
Kostendeckung seiner Verwaltungstätigkeit.
Das Argument der Klägerin, Gebühren in dieser Höhe würden dazu führen, dass
Anbieter verstärkt auf Angebote auswichen, die nicht die Merkmale des
Fernunterrichts nach § 1 Abs. 1 FernUSchG erfüllten und damit nicht unter den
Anwendungsbereich dieses Gesetzes fielen, somit bestehe für Angebote des
Direktunterrichts kein mit den Bestimmungen des Fernunterrichtsschutzgesetzes
vergleichbarer Schutz, und die Gebührenerhöhung führe dazu, dass der
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vergleichbarer Schutz, und die Gebührenerhöhung führe dazu, dass der
Schutzzweck des Fernunterrichtsschutzgesetzes nicht mehr in dem beabsichtigten
Umfang erreicht werden könne, verkennt offenbar, dass das
Fernunterrichtsschutzgesetz Teilnehmer vor unzureichenden Angeboten schützen,
nicht aber einen Bestandsschutz für Fernunterrichtslehrgänge bieten soll. Es ist für
die Kammer jedenfalls nicht zu erkennen, dass der Gesetzgeber den
Fernunterrichtslehrgängen einen Vorrang vor Direktunterricht einräumen wollte.
Die Klägerin trägt schließlich vor, die Gebührengestaltung des beklagten Landes
berücksichtige nicht, dass einige Fernlehrgänge, die bereits eine Zulassung
erhalten hätten, in Lizenz angeboten würden, wozu aber nochmals eine Zulassung
erforderlich sei. Es verstoße sowohl gegen das Kostendeckungsprinzip als auch
gegen das Äquivalenzprinzip, dass die Gebührenordnung die Verringerung des
Verwaltungsaufwands nicht berücksichtige. Die Kammer hält es für möglich, dass
der verringerte Verwaltungsaufwand in der Gebührenordnung Berücksichtigung
finden müsste, zumal die ZFU, wie die Klägerin selbst vorträgt, auf Kulanzbasis
bereits eine Ermäßigung der Zulassungsgebühr auf 50% gewährt. Diese Frage
kann jedoch dahingestellt bleiben, weil es sich vorliegend nicht um einen
Fernlehrgang handelt, der bereits früher einmal zugelassen wurde. Jedenfalls ist
von den Beteiligten nichts dergleichen vorgetragen worden oder für die Kammer
aus den Akten ersichtlich.
Die Festlegung der Gebührenhöhe für Fernlehrgänge ist ferner mit Art. 12 Abs. 1
und Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar. Die in der Gebührenpflicht für derartige
gewerbliche Tätigkeiten liegende Regelung der Berufsausübung ist zulässig, wenn
sie mit sachgerechten und vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls begründet
werden kann und die vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gezogenen Grenzen
gewahrt sind (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 16.03.1971 - 1 BvR 52/66, 1 BvR 665/66, 1
BvR 667/66, 1 BvR 754/66 -, BVerfGE 30, 292, 316 ff). Beides ist hier, wie
dargelegt, der Fall. Aus den gleichen Gründen erweist sich die Gebührenregelung
als eine Rechtsnorm, die in zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums
(Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) bestimmt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.07.1988 - 7 C 5.87 -,
juris).
Da die Klägerin im Rechtsstreit unterlegen ist, hat sie die Kosten zu tragen, § 154
Abs. 1 VwGO.
Das Urteil war bezüglich der Kosten nach § 167 Abs. 2 VwGO für vorläufig
vollstreckbar zu erklären. Der Ausspruch über die Abwendungsbefugnis und die
Sicherheitsleistung folgt aus den Vorschriften des § 708 Nr. 11, § 711 ZPO i. V. mit
§ 167 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung war zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat
(§§ 124 a Abs. 1 S. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.