Urteil des VG Berlin, Az. 7 A 294.05

VG Berlin: dienstzeit, anerkennung, behörde, widerruf, beamtenverhältnis, ermessen, verwaltungsakt, altersrente, beamter, zukunft
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Gericht:
VG Berlin 7. Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
7 A 294.05
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Tenor
Der Bescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 01. September 2005 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 03. November 2005 wird
aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der
Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweiligen Vollstreckungsbetrages
leistet.
Die Berufung und die Revision werden zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger wendet sich gegen die Änderung eines Versorgungsfestsetzungsbescheides.
Der am ... August 1940 geborene Kläger studierte vom 21. April 1960 bis zum 14.
Dezember 1967 Mathematik an der Universität Göttingen. Vom 01. April 1969 bis zum
28. Juli 1974 war er als angestellter Lehrer im Dienst des Beklagten tätig. Nach weiterer
Lehrtätigkeit im Angestelltenverhältnis ernannte der Beklagte den Kläger am 05. August
1976 zum Beamten auf Probe und am 15. August 1978 zum Beamten auf Lebenszeit.
Mit Bescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 23. Januar 2002 erkannte der
Beklagte auf Antrag des Klägers die Zeit vom 01. April 1960 bis zum 31. März 1963 als
Hochschulausbildung nach § 12 Beamtenversorgungsgesetz - BeamtVG - und die Zeit
vom 01. April 1969 bis zum 28. Juli 1974 anteilig entsprechend dem jeweiligen
Stundenumfang als ruhegehaltsfähige Dienstzeit an. Die Zeit vom 29. Juli 1974 bis zum
11. November 1974 erkannte der Beklagte als Lehrtätigkeit, die zur Verkürzung des
Vorbereitungsdienstes führt, nach § 12 BeamtVG an. Ferner fügte er dem Bescheid
nachfolgenden Vorbehalt an: „Diese Entscheidung steht unter dem Vorbehalt des
Gleichbleibens der Rechtslage, die er zugrundelegt, sowie unter weiteren Vorbehalten,
die Inhalt dieses Bescheides sind und deren Text im Folgenden abgedruckt ist.
Zum Ablauf des 31. August 2005 trat der Kläger mit Erreichen der Altersgrenze in den
Ruhestand. Der Beklagte setzte mit Versorgungsfestsetzungsbescheid des
Landesverwaltungsamtes Berlin vom 27. Juli 2005 die Versorgung mit einem
Ruhegehaltssatz von 75 v.H. fest. Zur Begründung wurde ausgeführt:
Im folgenden Absatz wies der Beklagte darauf hin, dass die vom 01. April 1969 bis 18. Juli
1974 nach § 11 BeamtVG zurückgelegte Beschäftigungszeit dann nicht mehr als
ruhegehaltsfähig zu berücksichtigen sei, wenn eine Rente gewährt werde, die nach § 55
BeamtVG zu regeln sei. Er fügte folgenden Vorbehalt in einem nächsten Absatz an:
Sodann nahm er Bezug auf die als Anlage beigefügte Aufstellung der ruhegehaltsfähigen
Dienstzeit einschließlich der Berechnung des Ruhegehaltssatzes und dem
Versorgungsnachweis und wies darauf hin, dass diese Bestandteile des Bescheides mit
den gleichen Rechtswirkungen seien.
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Die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte bewilligte dem Kläger mit Bescheid vom
19. August 2005 eine Regelaltersrente ab dem 01. September 2005 in Höhe von
monatlich 264,51 € einschließlich Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträgen. Daraufhin
änderte der Beklagte mit Bescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 01.
September 2005 die bislang festgesetzten ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten
dahingehend, dass die nach § 11 BeamtVG zurückgelegte Beschäftigungszeit vom 01.
April 1969 bis 28. Juli 1974 nicht mehr als ruhegehaltsfähig zu berücksichtigen sei und
sich dadurch der Ruhegehaltssatz von 75 v.H. auf 70,29 v.H. vermindere. Den hiergegen
erhobenen Widerspruch des Klägers wies das Landesverwaltungsamt Berlin zunächst mit
Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2005 als unzulässig mit der Begründung zurück,
dass der Versorgungsfestsetzungsbescheid vom 27. Juli 2005 am selben Tage zur Post
aufgegeben sei und der am 29. September 2005 erhobene Widerspruch folglich
verfristet sei. Mit Widerspruchsbescheid vom 03. November 2005 hob der Beklagte den
Bescheid vom 13. Oktober 2005 auf und wies den Widerspruch des Klägers gegen den
Bescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 01. September 2005 als
unbegründet zurück. Zur Begründung führte er aus, dass die Anerkennung der
ruhegehaltsfähigen Dienstzeit vom 01. April 1969 bis zum 28. Juli 1974 im Ermessen des
Dienstherrn stehe und im Hinblick auf die nunmehr aufgrund dieser Zeiten gewährte
Altersrente der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte die Anerkennung als
ruhegehaltsfähige Dienstzeit nach § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG -
zurückgenommen werde. Die Anerkennung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit
entspreche nämlich nicht mehr der Ermessenspraxis. Der Kläger könne nicht auf den
Fortbestand der Vordienstzeitenentscheidung vom 23. Januar 2002 in der Fassung des
Versorgungsfestsetzungsbescheides vom 27. Juli 2005 vertrauen, weil er auf eine
entsprechende Änderung im Falle eines Rentenbezuges hingewiesen worden sei.
Mit der am 02. Dezember 2005 erhobenen Klage wendet sich der Kläger gegen die
nachträgliche Änderung der Festsetzung seiner ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten. Zur
Begründung macht er im Wesentlichen geltend, dass der Beklagte mit Bescheid des
Landesverwaltungsamtes Berlin vom 23. Januar 2002 bestandskräftig die Zeit vom 01.
April 1969 bis zum 28. Juli 1974 als ruhegehaltsfähige Dienstzeit anerkannt habe. Der
Beklagte sei nicht berechtigt, allein aufgrund einer geänderten Ermessenspraxis die
Anerkennung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit zurückzunehmen oder zu widerrufen.
Vielmehr durfte der Kläger auf den Bestand des Anerkennungsbescheides vertrauen.
Soweit aus der anerkannten ruhegehaltsfähigen Dienstzeit zugleich Rentenansprüche
erwachsen seien, erfolge die Anrechnung allein über § 55 des
Beamtenversorgungsgesetzes, der den Doppelbezug von Versorgungsbezügen und
Renten abschließend regele.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 01. September 2005 in
der Fassung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 03. November 2005
aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er nimmt zur Begründung auf die angefochtenen Bescheide Bezug und trägt ergänzend
vor, dass der Kläger aufgrund des Rentenbezuges besser stünde als Beamte, die im
gleichen Zeitraum nur als Beamte tätig gewesen seien. Aufgrund dieses Umstandes sei
der Beklagte berechtigt, von der früheren Anerkennung dieser Zeiträume als
ruhegehaltsfähige Dienstzeit abzurücken. Da der Kläger auf diese Möglichkeit
hingewiesen worden sei, könne er sich nicht auf Vertrauensschutz berufen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und auf die Verwaltungsvorgänge
des Beklagten (drei Bände) Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand
der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
Aufgrund des Beschlusses der Kammer vom 15. Februar 2007 musste der
Berichterstatter als Einzelrichter entscheiden (§ 6 Abs. 1 VwGO).
Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der Bescheid des
Landesverwaltungsamtes Berlin vom 01. September 2005 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 03. November 2005 ist rechtswidrig
und verletzt den Kläger dadurch in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Versorgungsbezüge ist § 49 Abs. 1 BeamtVG.
Danach setzt die oberste Dienstbehörde die Versorgungsbezüge fest, bestimmt die
Person des Zahlungsempfängers und entscheidet über die Berücksichtigung von Zeiten
als ruhegehaltsfähige Dienstzeit sowie über die Bewilligung von Versorgungsbezügen
aufgrund von Kannvorschriften. Nach § 49 Abs. 1 Satz 2 BeamtVG kann die oberste
Dienstbehörde diese Befugnisse im Einvernehmen mit dem für das Versorgungsrecht
zuständigen Minister auf andere Stellen übertragen. Nach § 4 Abs. 3 BeamtVG wird das
Ruhegehalt auf der Grundlage der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge und der
ruhegehaltsfähigen Dienstzeit berechnet. Neben der regelmäßigen ruhegehaltsfähigen
Dienstzeit nach § 6 BeamtVG eröffnet § 11 BeamtVG ein Ermessen, sonstige Zeiten als
ruhegehaltsfähige Dienstzeit zu berücksichtigen. So kann die Zeit, während der ein
Beamter nach Vollendung des 17. Lebensjahres vor der Berufung in das
Beamtenverhältnis hauptberuflich im öffentlichen Schuldienst tätig gewesen ist, als
ruhegehaltsfähige Dienstzeit berücksichtigt werden (§ 11 Abs. 1 b BeamtVG). Auf diese
Norm kann der angefochtene Bescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 01.
September 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom
03. November 2005 jedoch nicht gestützt werden. Denn der Beklagte hat das ihm
eingeräumte Ermessen bereits mit Bescheid vom 23. Januar 2002 ausgeübt und eine
verbindliche Regelung über die Anerkennung der Zeit vom 01. April 1969 bis zum 28. Juli
1974 als ruhegehaltsfähige Dienstzeit gemäß § 11 Nr. 1 b BeamtVG getroffen. Dieser
Bescheid ist bestandskräftig geworden. Eine nachträgliche Änderung der
bestandskräftigen Entscheidung des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 23. Januar
2002 hinsichtlich der Anerkennung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit lässt sich auch
nicht aufgrund des in dem Bescheid genannten Vorbehaltes rechtfertigen. Soweit in dem
genannten Bescheid ein Vorbehalt des Gleichbleibens der Rechtslage begründet worden
ist, liegen die Voraussetzungen für einen entsprechenden Widerruf nicht vor. Eine
Änderung der Rechtslage ist nämlich durch den Bezug der Rente nicht eingetreten. Es
kann insoweit auch offenbleiben, ob überhaupt eine Änderung der Tatsachen eingetreten
ist, weil bereits zum Zeitpunkt des Bekanntwerdens des Bescheides vom 23. Januar
2002 der Anspruch auf Gewährung einer Altersrente ab dem 01. September 2005 ohne
Weiteres hätte ermittelt werden können, wenn auch dieser noch nicht fällig gewesen ist.
Der angefochtene Bescheid kann auch nicht auf den weiteren Vorbehalt in dem
Bescheid vom 23. Januar 2002 gestützt werden. Nach dem Wortlaut lässt der Bescheid
vom 23. Januar 2002 nämlich eine neue Entscheidung hinsichtlich der nach § 11
BeamtVG anerkannten ruhegehaltsfähigen Dienstzeit nur zu, wenn der Kläger eine
Rente oder Zusatzversorgung erhält, die nicht von der Ruhensregelung des § 55
BeamtVG erfasst ist. Dabei kann offenbleiben, ob insoweit der Wortlaut einen
Widerrufsvorbehalt nur für den Fall regeln sollte, dass Renten oder Zusatzversorgung
bezogen werden, die nicht von § 55 Abs. 1 BeamtVG erfasst werden (so VG Berlin, Urteil
vom 28. Februar 2007 - VG 5 A 275.06 -). Der Wortlaut des in dem Bescheid
aufgenommene Widerrufsvorbehalt lässt auch eine Auslegung dahingehend zu, dass
zwar auch Renten im Sinne des § 55 Abs. 1 BeamtVG bezogen werden können, ein
Widerruf aber nur dann erfolgen soll, wenn diese nicht zum Ruhen von
Versorgungsbezügen führen, weil die Höchstgrenze nach § 55 Abs. 2 BeamtVG nicht
überschritten wird. Nach § 55 Abs. 1 BeamtVG werden Versorgungsbezüge nämlich
neben Renten nur bis zum Erreichen der in Abs. 2 bezeichneten Höchstgrenze von einer
Ruhensregelung erfasst. Beide Auslegungen führen hier zum gleichen Ergebnis. Im
vorliegenden Fall bezieht der Kläger nämlich seit dem 01. September 2005 eine Rente
aus der gesetzlichen Rentenversicherung im Sinne des § 55 Abs. 1 BeamtVG, die
aufgrund der zuvor anerkannten ruhegehaltsfähigen Dienstzeit von der Ruhensregelung
erfasst wird.
Der angefochtene Bescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 01. September
2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 03.
November 2005 kann auch nicht auf § 48 Abs. 1 VwVfG gestützt werden. Danach kann
ein Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise für
die Vergangenheit oder für die Zukunft zurückgenommen werden.
Diese Voraussetzung liegt jedoch nicht vor. Weder der Bescheid vom 23. Januar 2002
noch der Versorgungsfestsetzungsbescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom
25. Juli 2005, der insoweit hinsichtlich der Anerkennung der ruhegehaltsfähigen
Dienstzeit nach § 11 BeamtVG keine neue Regelung trifft, sondern diese lediglich
wiederholt, war nicht rechtswidrig.
Maßgeblich für die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der Ermessensentscheidung
nach § 114 VwGO ist der Zeitpunkt bei Erlass des Bescheides. Die Entscheidung, die
Zeiten vom 01. April 1969 bis zum 28. Juli 1974 als ruhegehaltsfähige Dienstzeit nach §
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Zeiten vom 01. April 1969 bis zum 28. Juli 1974 als ruhegehaltsfähige Dienstzeit nach §
11 BeamtVG anzuerkennen, war nicht ermessensfehlerhaft.
Die Vorschrift dient nicht dem Zweck, eine Doppelversorgung aus öffentlichen Mitteln zu
vermeiden, sondern dem Ausgleich für diejenigen „Systemwechsler“, die im Gegensatz
zu „Nur-Beamten“ nicht die gesamte Zeit im Beamtenverhältnis verbracht haben (vgl.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28. Juni 1982 - 6 C 92.78 - ZBR 83, 157; BVerwG,
Beschluss vom 24. September 1991 - 2 B 111.91 -, ZBR 1992, S. 84 und OVG Münster,
Urteil vom 07. Juni 2006 - 21 A 3747.02 -, zit. nach juris). § 11 BeamtVG ermöglicht es
dem Dienstherrn, diejenigen Friktionen auszugleichen, die sich für bestimmte Beamte
daraus ergeben, dass sie erst zu einem späteren Zeitpunkt in das Beamtenverhältnis
eingetreten sind, und zwar unbeschadet der Frage, ob sie aus diesen Zeiten
Rentenansprüche erworben haben oder nicht. Im Hinblick auf diese Zweckrichtung der
Vorschrift wäre es zwar nicht ermessensfehlerhaft, von der Anerkennung als
ruhegehaltsfähige Dienstzeit abzusehen, wenn hieraus Rentenansprüche erwachsen
sind. Daraus folgt jedoch nicht, dass eine Anerkennung ermessensfehlerhaft wäre. Für
eine Ermessensreduzierung auf Null ist insoweit nichts ersichtlich. Vielmehr hat der
Gesetzgeber auch bei Einführung des § 55 BeamtVG, der insoweit die Doppelversorgung
aus öffentlichen Kassen regelt, an der Möglichkeit, im Rahmen pflichtgemäßen
Ermessens bestimmte Zeiten als ruhegehaltsfähige Zeiten anzuerkennen, festgehalten.
Er hat dem Dienstherrn damit die Möglichkeit eröffnet und belassen, die sich aus den
unterschiedlichen Lebenswegen der Beamten möglicherweise ergebenden Friktionen in
der Beamtenversorgung durch Anerkennung ruhegehaltsfähiger Dienstzeiten zu
kompensieren.
Offenbleiben kann, ob ein Versorgungsfestsetzungsbescheid nach § 48 VwVfG
zurückgenommen werden kann, wenn er nachträglich rechtswidrig wird, oder ob § 49
VwVfG in Betracht kommt (vgl. zum Meinungsstand VG Berlin, a.a.O. m.w.N.). Die
Anerkennung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit nach § 11 BeamtVG ist nämlich auch
aufgrund der Rentenzahlung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte bzw. einer
geänderten Ermessenspraxis nicht rechtswidrig geworden.
Der Rentenbezug könnte zwar eine andere Ermessensentscheidung mit Blick auf den
Zweck der Ermächtigungsnorm rechtfertigen. Er schließt aber eben die Anerkennung als
ruhegehaltsfähige Dienstzeit nicht zwingend aus. Die mit der Anerkennung erfolgte
Besserstellung gegenüber sog. Nur-Beamten hat der Gesetzgeber erkannt und durch §
55 BeamtVG geregelt. Selbst wenn man in § 11 BeamtVG eine Ermessensgrenze
erblicken wollte, dass durch die Anerkennung ruhegehaltsfähiger Dienstzeiten keine
Besserstellung gegenüber Nur-Beamten erfolgen dürfe, ist eine Besserstellung dann
nicht gegeben, wenn - wie hier - bei Anerkennung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit die
Rente teilweise zum Ruhen der Versorgungsbezüge führen würde. Der Kläger steht dann
nämlich nicht besser sondern lediglich gleich einem Beamten, der die im Streit
stehenden Zeiten als Beamter verbracht hätte.
Der Bescheid kann im Übrigen auch nicht auf § 49 Abs. 2 VwVfG gestützt werden.
Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er
unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur
widerrufen werden, wenn die in § 49 Abs. 2 VwVfG genannten Voraussetzungen
vorliegen. Diese liegen jedoch nicht vor.
Der Widerruf einer Vordienstentscheidung ist weder in § 11 BeamtVG zugelassen noch
ist er in dem Bescheid vom 23. Januar 2002 oder in dem
Versorgungsfestsetzungsbescheid vom 27. Juli 2005 vorbehalten worden. Zwar hat der
Beklagte in dem Versorgungsfestsetzungsbescheid vom 27. Juli 2005 einen
ausdrücklichen Vorbehalt der rückwirkenden Neufestsetzung und Rückforderung
überzahlter Bezüge aufgenommen, falls Renten im Sinne des § 55 BeamtVG bezogen
werden. Dieser Vorbehalt betrifft aber nicht die Anerkennung einer ruhegehaltsfähigen
Dienstzeit nach § 11 BeamtVG. Dies ergibt sich aus dem Zusammenhang der
vorgenannten Absätze des Bescheides. Der Beklagte hat nämlich ausdrücklich auf die
unanfechtbare Vordienstzeitenentscheidung vom 23. Januar 2002 Bezug genommen
und in einem weiteren Absatz lediglich darauf hingewiesen, dass die Zeit vom 01. April
1969 bis zum 28. Juli 1974 dann nicht mehr als ruhegehaltsfähig zu berücksichtigen sei,
wenn eine Rente gewährt werde, die nach § 55 BeamtVG zu regeln ist. Einen
ausdrücklichen Vorbehalt der rückwirkenden Neufestsetzung hat er insoweit nur
hinsichtlich der Versorgungsbezüge, nicht aber hinsichtlich der Anerkennung
ruhegehaltsfähiger Dienstzeiten selbst vorgenommen. Maßgeblich ist insoweit der
Empfängerhorizont, wie ihn der Kläger verstehen musste. Wenn der Beklagte in
demselben Bescheid einerseits einen ausdrücklichen Vorbehalt im Hinblick auf die
Regelung des § 55 BeamtVG aufnimmt, hinsichtlich der Anerkennung ruhegehaltsfähiger
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Regelung des § 55 BeamtVG aufnimmt, hinsichtlich der Anerkennung ruhegehaltsfähiger
Dienstzeiten nur darauf hinweist, dass die zurückgelegte Zeit der Beschäftigungszeit
nicht mehr als ruhegehaltsfähig zu berücksichtigen sei, wenn eine Rente gewährt werde,
muss der Kläger mit der Änderung der Anerkennung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit
aufgrund seines Rentenbezuges nicht rechnen. Der Beklagte hat nämlich in dem
Festsetzungsbescheid vom 27. Juli 2005 weder ausdrücklich die
Vordienstzeitanerkennung aufgehoben, noch hat er ausdrücklich einen diesbezüglichen
Vorbehalt der Neufestsetzung aufgenommen, der als entsprechende
Nebenbestimmung vom Kläger rechtzeitig anzufechten gewesen wäre. An diesem
Wortlaut muss sich der Beklagte festhalten lassen. Vor diesem Hintergrund ist der
Hinweis in dem Bescheid vom 27. Juli 2005 zur nachträglichen Änderung nicht anders zu
verstehen als der Vorbehalt in dem Bescheid vom 23. Januar 2002, der eine Änderung
der Anerkennung aus o.g. Gründen nicht rechtfertigt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die übrigen
Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711
und 709 ZPO.
Die Berufung war nach § 124 a Abs. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung und
wegen der Abweichung von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.
Juli 1982 (6 C 92.78) zuzulassen. Die grundsätzliche Bedeutung liegt nicht nur darin,
dass verschiedene Parallelfälle beim Verwaltungsgericht Berlin anhängig sind, sondern
auch, weil die Entscheidung von dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 07. Juni 2006 - 21 A 3747.02 - abweicht. Aus denselben
Gründen war die Revision nach § 134 Abs. 1 VwGO zuzulassen.
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