Urteil des VG Berlin vom 15.03.2017

VG Berlin: stand der technik, eingriff, versteigerung, öffentliche gewalt, gebühr, bewirtschaftung, unterliegen, berufsausübungsfreiheit, sondervorteil, emission

Gericht:

VG Berlin 10.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

10 K 128.09

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 3 Abs 1 GG, Art 14 Abs 1 GG,

Art 12 Abs 1 GG, Art 104a GG, §

7 Abs 1 ZuG 2012

Emissionsberechtigungen; Veräußerungskürzung bei

Stromproduzenten rechtens

Leitsatz

Die Kürzung des auf die Produktion von Strom entfallenden Zuteilungsanspruchs zur

Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung von Berechtigungen zur

Emission von Kohlendioxid nach §§ 19, 20 ZuG 2012 ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die

Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren

Betrages abwenden, sofern nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe

des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand

Die Strom produzierende Klägerin begehrt die Verpflichtung der Beklagten zur Zuteilung

weiterer Emissionsberechtigungen für die Handelsperiode 2008 bis 2012 im Umfang von

Berechtigungen.

Sie betreibt das vorwiegend erdgasbefeuerte Heizkraftwerk Süd in Schwerin. Mit

Bescheid vom 13. Februar 2008 teilte die Beklagte der Klägerin nach dem Gesetz über

den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der

Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 vom 7. August 2007 (Zuteilungsgesetz 2012 – ZuG

2012) für den Betrieb des Kraftwerks in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 insgesamt

Berechtigungen zu. Die auf die Stromproduktion der Klägerin entfallende

Zuteilungsmenge von jährlich t Kohlendioxid kürzte die Beklagte dabei gemäß § 20 ZuG

2012 unter Anwendung des Faktors von gerundet 0,844 um eine Menge von t

Kohlendioxid. Die Regelung bestimmt, dass zur Erzielung des

Berechtigungsaufkommens für die in § 19 ZuG 2012 vorgesehene Veräußerung von

jährlich 40 Millionen Berechtigungen die auf die Stromproduktion entfallenden

Zuteilungsmengen für Anlagen der Energiewirtschaft um einen Faktor gekürzt wird, der

dem Verhältnis von 38 Millionen Berechtigungen pro Jahr zur gesamten jährlichen

Zuteilung für die Stromproduktion an bestehende Anlagen entspricht.

Den gegen den Bescheid erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit

Widerspruchsbescheid vom 8. April 2009 zurück.

Mit ihrer am 11. Mai 2009 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr

Begehren weiter.

Sie hält die Regelungen der §§ 19 und 20 ZuG 2012 für verfassungswidrig, weshalb die

danach erfolgte Kürzung der Zuteilungsmenge rechtswidrig sei.

Die Veräußerung von Zertifikaten nach § 19 ZuG 2012 verletze die Finanzverfassung des

Grundgesetzes. Es fehle bereits an einer sachlichen Rechtfertigung für die Erhebung

einer nicht-steuerlichen Abgabe. Ein maßgeblicher, über die Begrenzung des

Kohlendioxidausstoßes hinausgehender Klimaschutz werde mit der Veräußerung nicht

erzielt. Die vom Gesetzgeber ins Feld geführte Allokationseffizienz werde in

hinreichendem Maße bei der zweiten und den Folgeallokationen am Markt hergestellt.

Der Verkauf der Berechtigungen in den Jahren 2008 und 2009 habe den Preis pro

Berechtigung eher gesenkt und insofern kontraproduktiv gewirkt. Auch die nunmehr

gesetzlich vorgesehene Versteigerung bewirke keinen Effizienzgewinn.

Bei den Anlagenbetreibern entstehe kein abschöpfungsfähiger Vorteil. Es fehle bereits

an der Bewirtschaftung eines knappen Gutes. Die Aufnahmefähigkeit der Luft für

Kohlendioxid sei nicht „knapp“ im Sinne von „nur in geringen Mengen vorhanden“.

Daran ändere nichts, dass eine hohe Kohlendioxidkonzentration in der Luft den

Treibhauseffekt fördere.

Auch fehle es an einer Bewirtschaftung der Luft. Deren Nutzung sei vielmehr Ausübung

der originären (Grund-) Rechte der Anlagenbetreiber. Ihnen werde daher kein Recht

verliehen, so dass ihnen auch ein abschöpfungsfähiger Vorteil nicht erwachse. Somit

verletze die Veräußerungskürzung auch die Belastungsgleichheit.

Die Kürzung des Zuteilungsanspruchs zum Zwecke der Veräußerung der

Berechtigungen verletze die Klägerin auch in ihrer Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs.

1 GG). Das Grundrecht umfasse die Befugnis, zu Erwerbeszwecken die natürliche

Ressource „Luft“ zu nutzen. Die Veräußerung der Berechtigungen diene ausschließlich

dazu, staatliche Einnahmen zu erzielen. Dies stelle keine für einen Eingriff in die

Berufsfreiheit ausreichende vernünftige Erwägung des Gemeinwohls dar.

Auch der Eingriff in die Eigentumsfreiheit der Klägerin (Art. 14 Abs. 1 GG) sei allein durch

den Zweck der Erzielung staatlichen Einnahmen nicht zu rechtfertigen.

Ferner verletzte die Beschränkung der Kürzung nach §§ 19, 20 ZuG 2012 auf Strom

produzierende Anlagen der Energiewirtschaft das allgemeine Gleichbehandlungsgebot

des Art. 3 Abs. 1 GG. Verbrennungsanlagen zur Stromproduktion seien mit Kohlendioxid

emittierenden Verbrennungsanlagen der Industrie vergleichbar. Ein sachlicher Grund für

die Ungleichbehandlung beider Gruppen von Anlagen sei nicht vorhanden. Auch die

Betreiber von Kraftwerken seien einem harten Wettbewerb ausgesetzt und liefen Gefahr,

Kunden an Stromproduzenten zu verlieren, die dem Emissionshandel nicht unterliegen.

Die Behauptung, anders als im Energiesektor bestehe im Industriesektor keine

Möglichkeit, die Preise für die Berechtigungen auf die Endpreise umzulegen, sei durch

nichts belegt. Im Gegenteil belege eine von der Kommission der Europäischen

Gemeinschaften eingeholte Studie aus dem Jahr 2005, dass auch seitens der Betreiber

von Industrieanlagen in hohem Maße die Absicht bestanden habe, die Preise für

Emissionsberechtigungen auf den Produktpreis umzulegen (so European

Commission/McKinsey & Company/Ecofys, Review of EU Emissions Trading Scheme,

November 2005).

Vorsorglich bestreite die Klägerin die Berechnung des Kürzungsfaktors. Es könne nicht

ausgeschlossen werden, dass die Beklagte die Anzahl der für Strom zuzuteilenden

Berechtigungen insgesamt, d. h. in der Gesamtheit der zuzuteilenden Berechtigungen in

der Bundesrepublik, zu niedrig festgesetzt habe. Wäre die Anzahl der für Strom

zuzuteilenden Berechtigungen höher als von der Beklagten ermittelt, sei der

Kürzungsfaktor überhöht.

Schließlich sei auch die Erhebung der ‚Kontoeinrichtungsgebühr’ i. H. v. 200,- Euro

rechtswidrig. Die Kontoeinrichtungsgebühr sei bereits im Jahr 2005 erhoben und

entrichtet worden. Eine erneute Einrichtung des Kontos habe nicht stattgefunden.

Die Klägerin beantragt:

1. Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin unter teilweiser Aufhebung des

Zuteilungsbescheides vom 22.02.2008 – Gz. E 2.2-14310-0476/112 – in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides vom 08.04.2009,Gz: E 1.4 – 14310-0476/115-WS, gemäß § 7

Abs. 1 ZuG 2012 weitere 55.397 Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 208

bis 2012 zuzuteilen.

2. Die Beklagte wird verpflichtet, den Zuteilungsbescheid vom 22.02.2008 – Gz. E

2.2-14310-0476/112 – in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 08.04.2009,Gz: E

1.4 – 14310-0476/115-WS, insoweit abzuändern, als dass eine Zuteilung ohne

Festsetzung einer Gebühr stattfindet, und die erhoben § 200,-- zurückzuzahlen.

3. Die anwaltliche Zuziehung im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Kürzung nach §§ 19 und 20 ZuG 2012 sei mit dem Grundgesetz vereinbar und

insbesondere auch im Hinblick auf die Finanzverfassung des Grundgesetzes nicht zu

beanstanden.

Die Veräußerung von Zertifikaten, insbesondere ihre Versteigerung, stelle die

effizienteste Methode dar, um knappe Nutzungsrechte optimal zu verteilen. Sie diene

ferner der Abschöpfung eines Sondervorteils. Die Aufnahmefähigkeit der Luft für

Treibhausgase sei beschränkt, die Möglichkeit der Emission folglich ein knappes Gut. Seit

Einführung des Emissionshandelssystems werde die Ressource Luft auch bewirtschaftet.

Ein weiterer sachlicher Grund für die Veräußerung der Zertifikate bestehe in der

Abschöpfung sog. „windfall-profits“. Die Belastungsgleichheit sei gewahrt, weil lediglich

der gewährte Vorteil abgeschöpft werde.

Die entgeltliche Zuteilung der Berechtigungen sei auch mit der Berufsfreiheit vereinbar.

Nach neuerer Auffassung wandele sich ein grundrechtliches Abwehrrecht in ein

Teilhaberecht um, wenn ein Gut der Allgemeinheit knapp geworden sei. Allein die

Knappheit des Gutes reiche aus, einen Eingriff des Staates, etwa ein

Verteilungsverfahren, zu rechtfertigen. Auch nach traditionellem Verständnis des

Grundrechts der Berufsfreiheit sei dieses nicht verletzt. Es liege lediglich ein Eingriff in die

Berufsausübungsfreiheit vor, der durch vernünftige Gründe des Allgemeinwohls

gerechtfertigt sei, zumal nur etwa 9 % der Berechtigungen entgeltlich zugeteilt würden.

Ebenso wenig liege eine Verletzung der Eigentumsfreiheit vor. Fraglich sei bereits, ob

nunmehr überhaupt noch ein Eingriff in den Schutzbereich vorliege, nachdem bereits im

Jahr 2001 die Versteigerung von Emissionsberechtigungen angekündigt worden sei.

Jedenfalls rechtfertigten die genannten Gründe für die Veräußerung der Zertifikate auch

einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG.

Die Beschränkung der Kürzung nach § 20 ZuG 2012 auf die für die Stromproduktion zu

erteilenden Berechtigungen verletze auch den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3

Abs. 1 GG nicht. Bei der Gruppe der Stromproduzenten handele es sich um eine

gegenüber der Industrie abgrenzbare Personengruppe, die anderen Marktbedingungen

ausgesetzt sei. Nach den Erfahrungen der ersten Handelsperiode sei davon

auszugehen, dass bei der Stromproduktion in weit größerem Maße die Möglichkeit

bestehe, die Kosten der Zertifikate in den Endpreis einzustellen als im Bereich der

Industrie. Die von der Klägerin genannte Studie bestätige dies. Ob dies in Einzelfällen

auch Betreibern von Kraftwerken nicht möglich sei, könne wegen der

Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers dahinstehen. Dass es konkret der Klägerin nicht

möglich sei, habe sie substantiiert nicht dargetan. Dem Umstand, dass auch die

Industrie teilweise die Kosten der Zertifikate ‚einpreise’, werde ab dem Jahr 2013 durch

einen schrittweisen Abbau der kostenlosen Zuteilung auch für diese Anlagen Rechnung

getragen. Im Industriebereich seien jedoch auch weiterhin zahlreiche Ausnahmen

hiervon vorgesehen. Dies belege, dass auch auf europäischer Ebene eine generelle

Gleichbehandlung von Stromerzeugern und Industrieanlagen nicht für sachlich

gerechtfertigt angesehen werde.

Die Gebühr für die Einrichtung des Kontos sei pro Zuteilungsperiode zu erheben und

daher nicht zu beanstanden.

Die die Klägerin betreffenden Verwaltungsvorgänge der Beklagten haben vorgelegen und

waren, soweit wesentlich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Wegen der weiteren

Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend hierauf Bezug genommen;

wegen des weiteren dezidierten Vortrages beider Beteiligten wird auf den Inhalt der

wechselseitigen Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Zuteilung weiterer 55.397

Emissionsberechtigungen. Die Zuteilungsentscheidung der Beklagten vom 13. Februar

2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2008 ist

rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Gemäß § 9 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) haben

Verantwortliche für jede Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes einen Anspruch auf

Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des Gesetzes über den nationalen

Zuteilungsplan. Der Betrieb des Kraftwerkes Stuttgart-Gaisburg stellt eine Tätigkeit

gemäß Anhang 1 Ziffer I zum TEHG dar. Als Betreiberin dieser immissionsschutzrechtlich

genehmigungsbedürftigen Anlage (§ 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige

Anlagen – 4. BImSchV – i. V. m. Nr. 1.1 ihres Anhangs) ist die Klägerin gemäß § 3 Abs. 7

Satz 2 TEHG Verantwortliche im Sinne dieses Gesetzes.

Für die Handelsperiode 2008 bis 2012 ist maßgeblich das Gesetz über den nationalen

Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode

2008 bis 2012 (Zuteilungsgesetz 2012 – ZuG 2012 – vom 7. August 2007, BGBl. I S.

1788).

Es regelt die Zuteilung von Berechtigungen für bestehende Anlagen der

Energiewirtschaft im Grundsatz in seinem § 7. Nach dessen Absatz 1 Satz 1 werden für

Anlagen nach Anhang 1 Ziffer I bis V des TEHG, deren Inbetriebnahme bis zum 31.

Dezember 2002 erfolgte, auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem

rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der

Anlage in einer Basisperiode, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach

Anhang 3 oder einer Verordnung nach § 13 und der Anzahl der Jahre der

Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht.

In Betrieb genommen wurde die Anlage der Klägerin im Jahr 1995. Zutreffend hat die

Beklagte ihre Zuteilung daher ausschließlich auf § 7 Abs. 1 ZuG 2012 gestützt. Dagegen

wendet sich die Klägerin nicht.

Die von ihr einzig beanstandete Kürzung des Zuteilungsanspruches gemäß § 20 ZuG

2012 entspricht den Vorgaben des Zuteilungsgesetzes 2012 (nachfolgend zu 1), die

ihrerseits mit dem Grundgesetz in Einklang stehen (nachfolgend zu 2).

Gemäß § 20 ZuG 2012 wird zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die

Veräußerung nach § 19 ZuG 2012 bei Anlagen nach Anhang 1 Ziffern I bis V des TEHG,

die eine Zuteilung nach den §§ 7 bis 9 oder § 12 ZuG 2012 erhalten, die auf die

Produktion von Strom entfallende Zuteilungsmenge um einen Faktor verringert, der dem

Verhältnis von 38 Millionen Berechtigungen pro Jahr zur gesamten jährlichen Zuteilung

für die Stromproduktion an bestehende Anlagen nach den §§ 7, 8, und 12 entspricht. Da

es sich bei der streitgegenständlichen Anlage der Klägerin um eine solche i. S. d. Ziffer I

des Anhangs zum TEHG handelt, unterlag die auf die Stromproduktion in ihrer Anlage

entfallende Zuteilung somit der Kürzung nach § 20 ZuG 2012. Ein Berechnungsfehler ist

der Beklagten nicht unterlaufen.

In vom Gericht nicht zu beanstandender Weise hat sie bei ihrer Kürzung den Faktor von

0,844001906 angewendet. Die Klägerin bestreitet die Rechtmäßigkeit dieses

Kürzungsfaktors, ohne auch nur einen Anhaltspunkt dafür zu geben, inwieweit dieser

fehlerhaft gebildet worden ist. Damit dringt sie nicht durch:

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Kammerbeschluss vom 10.

Dezember 2009; 1 BvR 3151/07, S. 18 ff. der Beschlussabschrift) war der Beklagten

hinsichtlich der gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der in der ersten

Handelsperiode vorgenommenen anteiligen Kürzung gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 ein

Beurteilungsspielraum einzuräumen. Da der für die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 zu

bildende Kürzungsfaktor ebenfalls zum Zeitpunkt der zeitgleichen Zuteilung an alle am

Emissionshandel teilnehmenden Stromproduzenten feststehen musste und seine

Bildung von der Gesamtmenge der Zuteilung für die Stromproduktion an bestehende

Anlagen nach den §§ 7, 8 und 12 ZuG 2012 abhängig war, ist es geboten, die vom

Bundesverfassungsgericht zur gerichtlichen Kontrolle der seinerzeitigen Kürzung gemäß

§ 4 Abs. 4 ZuG 2012 aufgestellten Grundsätze (siehe insbesondere S. 21 und 25 der

Beschlussabschrift) auch auf die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 zu übertragen.

Danach kann sich die der Behörde vom Gesetzgeber eingeräumte

Letztentscheidungsbefugnis nur auf die konkrete Rechtsanwendung – die Subsumtion –

beziehen und nicht auf die Beurteilung der rechtlichen Maßstäbe, also deren Auslegung

und deren Rechtmäßigkeit. Des Weiteren bezieht sie sich grundsätzlich nicht auf die

Feststellung der für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen. Gerichtlich zu prüfen ist

daher grundsätzlich auch, ob der Sachverhalt richtig ermittelt und der Prognose eine

geeignete Methode zugrunde gelegt wurde“ (BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember

2009, a. a. O., S. 21 der Beschlussabschrift).

Das bedeutet indes nicht, dass das Gericht jede einzelne für die Bildung des

Kürzungsfaktors maßgebliche Einzelzuteilung auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüfen

müsste. Die fehlende Möglichkeit einer solchen effektiven Prüfung bereits zum

maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Zuteilungsentscheidung ist gerade Anlass für

die Anerkennung eines behördlichen Beurteilungsspielraumes. Gerichtlicher Kontrolle

zugänglich ist die für die Ermittlung des Kürzungsfaktors erforderliche behördliche

Prognose daher ‚lediglich’ hinsichtlich der generellen Auslegung der für sie maßgeblichen

Zuteilungsregeln und ihrer Verfassungsmäßigkeit sowie der generellen Einhaltung der

Verfahrensregeln des § 15 ZuG 2012; der Kontrolle unterliegen ferner die Prüfung, ob

willkürlich getroffene Einzelentscheidungen in die Prognose eingeflossen sind, und

schließlich die Bildung des Kürzungsfaktors selbst (BVerfG, Beschluss vom 10.

Dezember 2009, a. a. O., S. 25).

Daran gemessen erweist sich die von der Beklagten vorgenommene Kürzung nach § 20

ZuG 2012 nicht als rechtswidrig.

Es ist nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass die Beklagte den Kreis der §

20 ZuG 2012 unterfallenden Anlagen sowie die auf die Stromproduktion entfallende

Zuteilungsmenge aufgrund eines Rechtsirrtums oder einer generell unzureichenden

Prüfung i. S. d. § 15 ZuG 2012 falsch ermittelt hat. Ausweislich ihrer Angaben im

Widerspruchsbescheid und in ihrer Veröffentlichung „Die Zuteilung von

Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2008-2012 von Mai 2008“ (abrufbar

und ) unterliegen der Veräußerungskürzung insgesamt 427 Anlagen der

Energiewirtschaft mit einer berechneten Zuteilungsmenge für das Produkt Strom von

243,59 Millionen Berechtigungen. Bei einer gemäß § 20 ZuG 2012 zu generierenden

Menge von 38 Millionen Berechtigungen bedarf es einer Kürzung dieser Menge um

(gerundet) 15,599 Prozent, woraus sich der gerundete Faktor von 0,844 errechnet.

Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagten bei der Addition der Einzelzuteilungsmengen

ein Fehler unterlaufen sein könnte, liegen nicht vor, weshalb die Kammer darauf

verzichten konnte, sich eine Einzelaufstellung aller Zuteilungen an Strom produzierende

Anlagen vorlegen zu lassen.

verfassungsrechtlichen Einwände greifen nicht durch.

2.1

messen.

Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des

Europäischen Gerichtshofes, einen wirksamen Grundrechtsschutz gegenüber der

Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz

als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist,

wird eine innerstaatliche Rechtsvorschrift, die eine Richtlinie in deutsches Recht umsetzt,

insoweit allerdings nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen, als das

Gemeinschaftsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt, sondern zwingende Vorgaben

macht (BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 – 1 BvF 1/05 –, BVerfGE 118, 79, 95 m. w.

Nw.). Die Einführung des Emissionshandelssystems, das grundsätzliche Erfordernis der

quantitativen Begrenzung und sukzessiven Minderung der Emissionen, die

Genehmigungspflichtigkeit der Emissionen (BVerfG, a. a. O. S. 98) und die Pflicht zur

Abgabe von Emissionsberechtigungen durch § 6 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 TEHG beruhen

auf einer zwingenden Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie (Art. 12 Abs. 3 und Art.

16) und sind daher an den gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsgewährleistungen zu

messen (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 2007 – 1 BvR 2036/05 –, BVerfGK 11, 189, 191

ff.; BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2005 – BVerwG 7 C 26/04 –, BVerwGE 124, 47, 56 ff.).

Die von der Klägerin für verfassungswidrig angesehenen Regelungen der §§ 19 und 20

ZuG 2012 sind nicht aufgrund zwingender, dem nationalen Gesetzgeber keinen

Spielraum belassender Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie ergangen. Dies gilt

insbesondere auch für Art. 10 EH-RL, der lediglich eine kostenlose Zuteilung im Umfang

von 90 % der insgesamt zuzuteilenden Berechtigungen zwingend vorsieht, hinsichtlich

der verbleibenden 10 % jedoch den Mitgliedstaaten die Entscheidung über eine

kostenlose oder kostenpflichtige Zuteilung überlässt. Diese Grenze überschreitet das

Zuteilungsgesetz 2012 in § 19 nicht.

2.2

Da § 20 ZuG 2012 die Kürzung gerade zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für

die Veräußerung vorsieht, steht er in untrennbarem Zusammenhang mit der die

Veräußerung vorsehenden Regelung des § 19 ZuG 2012. Auch diese Regelung ist jedoch

von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

2.2.1

74 Abs. 1 Nr. 24 GG (Luftreinhaltung) befugt, die Regelungen der §§ 19 bis 21 ZuG 2012

zu erlassen.

Der Finanzverfassung des Grundgesetzes liegt die Vorstellung zugrunde, dass die

Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinde

in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt

(Prinzip des Steuerstaates). Steuern im Sinne der Art. 104a ff. GG sind Gemeinlasten,

die jedem auferlegt werden, der den steuerlichen Tatbestand erfüllt, und die unabhängig

von einer individuellen Gegenleistung erhoben werden (so die st. Rspr. des BVerfG, vgl.

etwa Urteil vom 20. April 2004 – 1 BvR 1748/99, 905/00 –, BVerfGE 110, 274 ff.). Nicht-

steuerliche Abgaben verschiedener Art sind allerdings nicht ausgeschlossen; die

Finanzverfassung des Grundgesetzes enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger

Abgabetypen (st. Rspr. des BVerfG, vgl. Beschluss vom 7, November 1995 – 2 BvR

413/88 und 1300/93 -, BVerfGE 93, 266, 342 [Wasserpfennig]; jüngst Urteil vom 3.

Februar 2009 – 2 BvL 54/06 -, BVerfGE 122, 316, 335).

Die Erlöse aus der Veräußerung von Emissionsberechtigungen werden nicht

gegenleistungslos erzielt; der Erwerber erhält vielmehr für den Kaufpreis die

Berechtigung zur Ableitung von Kohlendioxid, die einen wirtschaftlichen Wert darstellt.

Deshalb handelt es sich bei dem Erlös nicht um eine Steuer i. S. d. Art. 104a ff. GG (so

auch Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten des Verkaufs von Emissionsberechtigungen,

S. 16; Frenz, Emissionshandelsrecht, 2. Aufl., § 19 ZuG 2012 Rn. 5).

Auch handelt es sich bei den Erlösen aus der staatlichen Veräußerung von

Emissionsberechtigungen nicht um Sonderabgaben (im engeren Sinne). Diese zeichnen

sich dadurch aus, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung

in Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich

unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur

Steuer ausschließen (BVerfGE 122, 316, 334 f.). Mit der Sonderabgabe wird dem

Leistungspflichtigen eine Leistungspflicht auferlegt, der keine konkrete Gegenleistung

der öffentlichen Hand korrespondiert, wie dies bei Vorzugslasten (Gebühren und

Beiträge) der Fall ist; gerade das macht sie der Steuer ähnlich. Kaufpreiszahlung und

Erhalt des Zertifikats stehen jedoch in einem synallagmatischen Verhältnis, weshalb es

sich bei den Verkaufserlösen nicht um Sonderabgaben handelt (so zutr.

Martini/Gebauer, ZUR 2007, 225, 232 Fn. 78; vgl. noch weitergehend Selmer, in:

Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von

Emissionszertifikaten, 1. Aufl. 2007, C II 2, S. 16 f.).

Handelt es sich bei den Veräußerungserlösen jedenfalls weder um eine Steuer noch um

eine Sonderabgabe (im engeren Sinne), bedarf es wegen des nicht abschließenden

Kanons der verfassungsrechtlich zulässigen Abgabetypen keiner näheren Typisierung;

auch das Bundesverfassungsgericht hat eine rechtliche Einordnung von

Versteigerungserlösen bislang nicht vorgenommen (vgl. Urteile vom 28. März 2002 – 2

BvG 1, 2/01 -, BVerfGE 105, 185, 193 und vom 19. Juli 2000 – 1 BvR 539/96 –, BVerfGE

102, 192, 219; vgl. auch Siekmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl., Vor Art. 104a Rn. 178).

Die Finanzverfassung des Grundgesetzes würde ihren Sinn und ihre Funktion verlieren,

wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern

und unter Umgehung der bundesstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungs- und

Ertragskompetenz für das Steuerwesen beliebig Abgaben erhoben werden könnten und

damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde.

Insofern schützt die Finanzverfassung auch die Bürger (BVerfGE 122, 316, 333). Die

Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben wird daher grundlegend begrenzt durch das

Erfordernis eines besonderen sachlichen Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine

deutliche Unterscheidung gegenüber den Steuern ermöglicht und andererseits auch im

Hinblick auf die zusätzliche Belastung neben den Steuern geeignet ist, der

Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen; ferner ist der Grundsatz

der Vollständigkeit des Haushalts zu beachten (st. Rspr. des BVerfG, vgl. grundlegend

BVerfGE 93, 319, 342 ff.; BVerfGE 122, 316, 334 m. w. Nw.).

Diesen Voraussetzungen genügt die in § 19 ZuG 2012 vorgesehene Veräußerung von

Emissionsberechtigungen.

(1) Sie ist in besonderer Weise sachlich gerechtfertigt (siehe zu a) und erlaubt in

erforderlichem Maße die Abgrenzung von der Steuer (siehe zu b):

a) Der Verkauf bzw. nunmehr (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012) die Versteigerung der

Zertifikate führen vom Ansatz her zu einer Steigerung der Allokationseffizienz; auch liegt

ein Sondervorteil vor, der abgeschöpft werden darf (so im Grundsatz auch Körner/v.

Schweinitz, TEHG, § 18 ZuG 2007 Rn. 28 ff.; Sacksofsky, a. a. O. S. 22 ff.;

Martini/Gebauer, a. a. O. S. 227 ff.).

Einzuräumen ist der Klägerin allerdings, dass sich an der Anzahl der zuzuteilenden

Zertifikate durch die Veräußerung eines Teils derselben nichts ändert. Das Gebot der

Allokationseffizienz (Art. 1 EH-RL) erschöpft sich jedoch nicht in der Festlegung der

Gesamtzuteilungsmenge (so aber Burgi/Selmer, a. a. O. S. 45 f., S. 65 f. m. w. Nw.). Aus

dem Effizienzgedanken, also der Ausnutzung unterschiedlicher

Grenzvermeidungskosten, leitet das Emissionshandelssystem gerade seine

Überlegenheit gegenüber ordnungsrechtlichen Handlungsmodellen ab (so zutr.

Martini/Gebauer, a. a. O. S. 227 Fn. 16 und S. 228; Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten,

S. 27 ff.). Erfolgt die kosteneffizienteste Allokation der Zertifikate in der Marktphase nach

dem Zuteilungsmodus des Preises, spricht Vieles dafür, dass der Preismechanismus

auch für die Erstzuteilung eine sinnvolle Verteilungsfunktion wahrnehmen kann (so zutr.

Martini/Gebauer, a. a. O. S. 227 f., auch zum Folgenden).

Soweit die kostenpflichtige Erstallokation zu einer Erhöhung der Preise für die

Endverbraucher führen sollte, die bei einer unentgeltlichen Zuteilung nicht erfolgt wäre,

kommt ihr lenkende Wirkung zu. Solange der Markt zulässt, die Kosten der Zertifikate als

Opportunitätskosten ohnehin in die Preisbildung des Produkts einzustellen, bewirkt die

Veräußerung der Berechtigungen das Abschmelzen von sog. „windfall-profits“ zu Lasten

der Unternehmensgewinne (so auch Martini/Gebauer, a. a. O. S. 228). Jedenfalls diese

Funktionen der Veräußerung würden bei einer unentgeltlichen Zuteilung dauerhaft

entfallen; der Einwand, bei der Zweitallokation würde ohnehin Markteffektivität

hergestellt, die Transaktionskosten rechtfertigten die entgeltliche Erstzuteilung aber

nicht, vermag daran nichts zu ändern.

Bei der Strompreisbildung fließen die Opportunitätskosten in die Grenzkostenbildung ein,

schlagen sich also im an der Börse gebildeten Strompreis nieder. Mit einem Einstellen

der Opportunitätskosten in die Preiskalkulation ist also bei der Strompreisbildung für den

Regelfall zu rechnen. Dem ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten, weder

im Hinblick auf die Gruppe der Kraftwerkbetreiber noch im Hinblick auf ihr Unternehmen.

Auch die weiteren (teilweise auch von den Klägerinnen der von der Kammer

verhandelten Parallelverfahren [VG 10 K 17.09 und VG 10 K 27.09] vorgebrachten)

Einwände gegen die Effektivität der entgeltlichen Erstzuteilung greifen nicht durch: Zwar

ist einzuräumen, dass in der gegenwärtigen Zuteilungsperiode das Zuteilungssystem

durch die Regelungen der §§ 19 ff. ZuG 2012 nicht vereinfacht wurde, weil nicht alle

Berechtigungen veräußert wurden, wie es aus ökonomischer Sicht im System des

Emissionshandels einzig systemgerecht wäre (vgl. hierzu etwa Martini/Gebauer, ZUR

2007, 225, 226). Dass dies im Gemeinschafts- wie nationalen Recht zur Vermeidung

unverhältnismäßiger Belastungen für die Anlagenbetreiber und aus Sorge vor einer

Verlagerung der Emissionen für die gegenwärtige Zuteilungsperiode noch nicht

vorgesehen wurde, hindert den Gesetzgeber jedoch nicht, im Rahmen des für zumutbar

Angesehenen Erfahrungen mit dem System der Veräußerung zu machen, um Schritt für

Schritt eine entgeltliche Erstallokation einzuführen.

Der Einwand, der freihändige Verkauf in den Jahren 2008 und 2009 habe den

Zertifikatpreis gesenkt und daher kontraproduktiv gewirkt, übersieht, dass derselbe

Effekt auch bei einer unentgeltlichen Zuteilung der veräußerten Zertifikate aufgetreten

wäre, dann allerdings bereits zu Beginn der Zuteilungsperiode.

Solange eine sachlich gerechtfertige Abgabe rechtlich nicht zweckgebunden ist, kommt

es auf ein politisches Motiv für ihre Erhebung nicht an (BVerfGE 93, 319, 347 –

Wasserpfennig; im Anschluss daran jüngst BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2009 – 9 B

2/09 –, NVwZ 2009, 1376, 1380). Daher kann offen bleiben, ob der Gesetzgeber mit

seiner Einschätzung, eine vollständig unentgeltliche Zuteilung könne einen Anreiz für

den Weiterbetrieb emissionsintensiver Kraftwerke bieten (BT-Drs. 16/5769 S. 179), die

Parameter für die Strompreisbildung verkannt hat.

Die Veräußerung eines Teils der Berechtigungen ist auch deshalb sachlich gerechtfertigt,

weil der Gesetzgeber damit den Sondervorteil abschöpft, der den Anlagenbetreibern

durch die mögliche Nutzung der Berechtigungen erwächst (zur grundsätzlichen

Zulässigkeit sog. „Vorteilsabschöpfungsabgaben“ vgl. nur BVerfGE 93, 319, 345 ff.).

Die Luft ist – ebenso wie das Wasser – nicht Gegenstand des Privateigentums. Sie war

bis zur Einführung des Emissionshandels öffentliches Gut. Ein solches ist gekennzeichnet

durch das Fehlen von Ausschließbarkeit und das Fehlen von Nutzungsrivalität (vgl.

Martini/Gebauer, a. a. O. S. 226, Fn. 13 m. w. Nw.; Sacksofsky, in: Hoffmann-Riem,

Schmidt-Aßmann, Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II, § 40 Rn. 57 m.

w. Nw.). Diese Eigenschaft hat es verloren, soweit es um Tätigkeiten geht, die dem

Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterfallen. Insoweit

ist die Luft zu einem – knappen – wirtschaftlichen Gut geworden. Daran ändert nichts,

dass eine ordnungsrechtliche Kontingentierung bzw. Bewirtschaftung der Luft nicht

vorgesehen wurde. Eine solche muss der Erhebung von Abgaben nicht vorgeschaltet

sein. Denkbar ist vielmehr auch die „Bewirtschaftung durch Abgaben“ (so zutr.

Sacksofsky, a. a. O. S. 39 ff.; a. A. Selmer/Burgi, a. a. O. S. 47 ff.). Das gerade ist die

Funktionsweise des Emissionshandelssystems.

Der von der Klägerin erhobene Einwand, wenn die Bewirtschaftung durch

Abgabenerhebung genüge, könne der Staat jedes beliebige Verhalten des Bürgers

abgabepflichtig machen (etwa auch das Betrachten des Mondes), greift nicht durch. Der

Staat ist bereits aufgrund der Freiheitsgrundrechte daran gehindert, beliebig Knappheit

zu schaffen, in dem er voraussetzungslos bestimmtes Verhalten der „Bewirtschaftung

durch Abgaben“ unterwirft.

Fraglich ist nicht, ob ein Gut der Allgemeinheit einer ordnungsrechtlichen

Bewirtschaftung unterliegt, sondern ob es ihr unterliegen könnte. Bei der Luft handelt es

sich ebenso wie beim Wasser um eine natürliche Ressource, die einer rechtlichen

Regelung nicht zugänglich ist; menschliche Einwirkungen auf diese Ressource können

indes allgemein verbindlichen Regelungen unterworfen werden (so – auch für die Luft –

bereits BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981 – BVerfGE 58, 300, 339 – Nassauskiesung).

Die Luft ist insofern prinzipiell nicht anders zu behandeln als das Wasser (der dagegen

ins Feld geführte sog. „Waldschadensbeschluss“ des Bundesverfassungsgerichts vom

26. Mai 1998 – 1 BvR 180/88 – basiert zwar auf dem Fehlen einer öffentlich-rechtlichen

Benutzungsordnung für die Inanspruchnahme der Luft, ist jedoch vor dem Erlass der

Emissionshandelsrichtlinie und des sie umsetzenden Treibhausgas-

Emissionshandelsgesetzes ergangen). Solange die Luft unbegrenzt zur Verfügung steht

und es ausreicht, bestimmte Giftstoffkonzentrationen zu vermeiden, genügt die

präventive ordnungsrechtliche Kontrolle durch das Immissionsschutzrecht. Der Erlass

der Emissionshandelsrichtlinie und ihre nationalstaatliche Umsetzung basieren jedoch

auf dem Umstand, dass die unbegrenzte Emission von Treibhausgasen – nach

derzeitigem wissenschaftlichen Erkenntnisstand – mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit

weltweit zu einem Temperaturanstieg führen würde, der für zahlreiche Regionen mit

unzuträglichen Folgen verbunden wäre, und dass dem durch eine Begrenzung des

Ausstoßes von Treibhausgasen effektiv Einhalt geboten werden kann. Eine solche

Begrenzung lässt sich allein durch eine Kontingentierung der Emission von

Treibhausgasen realisieren, sei es in Form ordnungsrechtlicher Instrumente, sei es in

Form der Bildung einer Gesamtmenge, deren Aufteilung den Emittenten überlassen

bleibt. Der Einwand der Klägerin, die Luft könne viel mehr Kohlendioxid aufnehmen, als

derzeit und in absehbarer Zukunft emittiert wird, vermag nichts daran zu ändern, dass

dies aller Voraussicht nach mit ganz erheblichen negativen Folgen für weite Teile der

Weltbevölkerung verbunden sein würde. Auch ist es vor diesem Hintergrund nicht

sachgerecht, zwischen einem „Verbrauch“ der Luft (zu Produktionszwecken) und der

Einleitung von Kohlendioxid zu unterscheiden (so Selmer/Burgi, a. a. O. S. 49; hierzu

zutr. Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten, S. 36 f.).

Den Staat im System des Emissionshandels auf die Rolle eines Systemadministrators zu

beschränken (so etwa Burgi/Selmer, a. a. O. S. 53; ihnen folgend nunmehr auch Desens,

DVBl. 2010, 228, 233), würde übersehen, dass gerade der Staat die

Mengenkontingentierung und damit die Verknappung vornimmt. Er verleiht den

Zertifikaten und der damit (wirtschaftlich) möglichen Emission von Kohlendioxid einen

wirtschaftlichen Wert und macht sie zum Handelsgut, um die mit dem Klimawandel

verbundenen (ganz erheblichen) Kosten des Gemeinwesens wenigstens teilweise

verursachergerecht zu privatisieren.

b) Die durch den Verkauf der Zertifikate erzielten Einnahmen grenzen sich bereits

aufgrund des Gegenleistungsverhältnisses – jedenfalls dem Grunde nach – deutlich von

der Steuer ab, wie eingangs bereits ausgeführt wurde. In seiner

Wasserpfennigentscheidung hat das Bundesverfassungsgericht allerdings betont, die für

die Abgrenzung zur Steuer notwendige Abhängigkeit der Wasserentnahmeentgelte von

der Gegenleistung bleibe nur erhalten, soweit deren Höhe den Wert der öffentlichen

Leistung nicht übersteige; andernfalls werde sie wie die Steuer „voraussetzungslos“

erhoben und diene nicht mehr zur Abschöpfung eines dem Abgabenschuldner

zugewandten Vorteils (BVerfGE 93, 319, 347).

Der Gesetzgeber musste indes vor diesem Hintergrund den Wert der

Emissionsberechtigungen nicht gesetzlich festlegen.

Im Veräußerungserlös spiegeln sich der Marktpreis und damit der wirtschaftliche Wert

der Zertifikate wieder. Dies gilt jedenfalls noch in der gegenwärtigen Zuteilungsperiode,

in der ‚lediglich’ 10 Prozent der Zertifikate kostenpflichtig zugeteilt werden dürfen, der

deutlich überwiegende Teil der am Markt gehandelten Zertifikate also aus

Privatverkäufen stammt. Ausweislich der Auswertung der Beklagten betrug der Anteil der

deutschen Versteigerungen am relevanten Gesamtmarkt im Januar 2010 lediglich etwa

1,22 v. H.; (vgl. die Veröffentlichung der Beklagten „Versteigerung von

Emissionsberechtigungen in Deutschland“ von Februar 2010).

Es ist nicht erkennbar, dass bei der Versteigerung der nach § 20 ZuG 2012

einbehaltenen Zertifikate Preise erzielt werden, die signifikant über dem sonstigen

Marktpreis liegen (nach der genannten Mitteilung der Beklagten lagen die erzielten

durchschnittlichen Erlöse im Januar 2010 leicht unter den Marktpreisen). Dem wirken

bereits die gesetzlichen Vorgaben in § 21 Abs. 1 ZuG 2012 entgegen. Diese sind in der

Verordnung über die Versteigerung von Emissionsberechtigungen nach dem

Zuteilungsgesetz 2012 vom 17. Juli 2009 (BGBl. I 2048; EHVV 2012) umgesetzt.

Insbesondere dessen § 3 Abs. 4 sieht die Versteigerung nach dem

Einheitspreisverfahren mit einer Bieterrunde bei geschlossenem Orderbuch vor und

minimiert damit die Möglichkeiten zu strategischem Verhalten (vgl. hierzu die amtliche

Begründung BT-Drs. 16/13189, S. 9). Auch ist durch die vorgesehene Zustimmung durch

den Bundestag (§ 21 Abs. 2 Satz 2 ZuG 2012) dem Parlamentsvorbehalt Genüge getan.

Die Klägerin macht vor diesem Hintergrund selbst nicht geltend, das

Versteigerungsverfahren mache es ihr in seiner konkreten Ausgestaltung unmöglich, zu

angemessenen Marktpreisen die für den Anlagenbetrieb notwendigen Zertifikate

erhalten zu können.

(2) Vorbehaltlich der gleichheitskonformen Ausgestaltung im Einzelnen, die an Art. 3

Abs. 1 GG zu messen ist, ist die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen gewahrt,

sofern mit der Erhebung der Abgabe lediglich der dem Abgabepflichtigen zugewandte

Vorteil (teilweise) abgeschöpft wird (vgl. BVerfGE 93, 319, 347). Dies ist bei der

marktgerechten Veräußerung der Zertifikate gewährleistet.

Der Einwand (der Klägerin eines der Parallelverfahren), die Belastungsgleichheit sei nicht

gewahrt, weil die dem Emissionshandel nicht unterworfenen Stromproduzenten aufgrund

der Strompreisbildung in gleicher Weise von der „Einpreisung“ der Zertifikatkosten in

den Strompreis profitierten, ohne zu Abgaben herangezogen zu werden, überzeugt

nicht. Der abzuschöpfende Sondervorteil besteht nicht darin, dass der Wert der

Berechtigungen auf den Strompreis umgelegt werden kann, sondern darin, dass im

Umfang der Berechtigungen Kohlendioxid emittiert werden darf, obwohl das Gesamtmaß

zulässiger Treibhausgasemissionen beschränkt ist und beschränkt sein muss. Den

Betreibern von Anlagen, die kein Kohlendioxid ausstoßen und daher dem

Emissionshandel nicht unterworfen sind, wird insofern kein abschöpfungsfähiger

Sondervorteil gewährt.

(3) Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans wird gewahrt (§ 19

Satz 3 und 4 ZuG 2012). Da das Bewirtschaftungssystem nicht durch das

Immissionsschutzrecht, sondern durch das Emissionshandelsrecht (TEHG und ZuG

2012) eingerichtet worden ist und die Beklagte dies in bundeseigener Verwaltung

verwaltet (Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG), stehen ihr und nicht den Ländern die Erlöse aus der

Veräußerung der Zertifikate zu (vgl. hierzu Körner/v. Schweinitz, TEHG, § 18 ZuG 2007

Rn. 40; siehe auch Selmer/Burgi, a. a. O. S. 51 m. w. Nw.), weshalb sie zu Recht in den

Bundeshaushalt und nicht in die Länderhaushalte eingestellt werden.

Durchgreifenden kompetenzrechtlichen Bedenken sind die §§ 19 ff. ZuG 2012 nach

Allem nicht ausgesetzt; die Finanzverfassung des GG stand ihrem Erlass nicht entgegen.

2.2.2

Anforderungen des Grundgesetzes. Sie sind insbesondere mit Art. 3 Abs. 1 GG

vereinbar.

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich

zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt.

Er verletzt das Grundrecht vielmehr nur, wenn er eine Gruppe von Normadressaten im

Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt, obwohl zwischen beiden

Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie

die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (BVerfG, Beschluss vom 27, Februar

2007 – 1 BvL 10/00 –, BVerfGE 117, 272, 300f.; st. Rspr.).

Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ergeben sich je nach

Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den

Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an

Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Dem Gesetzgeber sind desto engere

Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder

Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig

auswirken kann; die gerechteste und zweckmäßigste Lösung zu treffen, verlangt Art. 3

Abs. 1 GG vom Gesetzgeber indes auch in diesen Fällen nicht (Beschluss vom 13. März

2007 – 1 BvF 1/05 –, BVerfGE 118, 79, 100, 107, 112 zu § 12 ZuG 2007). Genauere

Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den

Gleichheitssatz verletzt, lassen sich ferner nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in

Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche

bestimmen (BVerfG, Urteil – des 2. Senats – vom 9. Dezember 2008 – 2 BvL 1, 2/07, 1,

2/08 –, BVerfGE 122, 210, 230).

Das Bundesverfassungsgericht hat hinsichtlich der Kürzungen nach §§ 5 und 4 Abs. 4

ZuG 2007 im Umfang der Kürzung einen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht und die

Berufsausübungsfreiheit angenommen, der im Rahmen der Prüfung des Art. 3 Abs. 1 GG

zu berücksichtigen und durch sachliche Gründe zu rechtfertigen sei (BVerfGE 118, 79,

107). Die Kammer legt daher an die Prüfung der Kürzung nach § 20 ZuG 2012 diesen

Maßstab gleichermaßen an. Auch daran gemessen ist die Kürzung nicht zu

beanstanden, denn sie ist sachlich gerechtfertigt.

Hinsichtlich der Ungleichbehandlung der handelspflichtigen und nichthandelspflichtigen

Stromproduzenten fehlt es bereits an vergleichbaren Sachverhalten (vgl. zu den

Anforderungen an die Vergleichbarkeit auch BVerfGE 118, 79, 104, wonach sogar

handelspflichtige modernisierte Bestands- und Neuanlagen nicht als ohne weiteres

vergleichbar anzusehen sind). Den Betreibern nichthandelspflichtiger Anlagen wird der

Sondervorteil, die Atmosphäre mit einer gewissen Menge Kohlendioxid belasten zu

dürfen, nicht eingeräumt; daran ändert nichts, dass sie wegen der Preisbildung im

liberalisierten Strommarkt von den Opportunitätskosten der handelspflichtigen

Stromproduzenten profitieren mögen. Sie nehmen daher am Emissionshandel nicht teil,

weshalb ihnen ein - anteilig kürzungsfähiger - Zuteilungsanspruch nicht zusteht.

Jedenfalls liegt ein hinreichend gewichtiger sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung

vor.

Auch liegt eine ungerechtfertigte Benachteiligung gegenüber den der

Veräußerungskürzung nicht unterworfenen Industrieanlagen nicht vor.

Der Gesetzgeber des § 20 ZuG 2012 hat sich der Beschlussempfehlung des

Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit angeschlossen, der die

Aufnahme der §§ 19 ff. ZuG 2012 erstmals vorgeschlagen hatte (BT-Drs. 16/5769 S. 16

ff.). Zur Begründung dieses Vorschlags hat der Ausschuss einerseits auf den hohen

Einpreisungsgrad in der Stromwirtschaft abgestellt, andererseits auf den internationalen

Wettbewerb mit Anbietern, die nicht dem Emissionshandels unterliegen (a. a. O. S. 17 zu

§ 20). Damit ist den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an die Erkennbarkeit

des mit der gesetzgeberischen Entscheidung verfolgten Lenkungszweckes genüge getan

(zu dieser Notwendigkeit: BVerfGE 118, 79, 101). Beide Gründe vermögen die

Ungleichbehandlung der Stromproduzenten gegenüber den Betreibern von

Industrieanlagen zu rechtfertigen.

Die Einpreisung der Zertifikatkosten ist nach dem System des Emissionshandels

gewünscht. Führt sie zu einer Verteuerung des – klimaschädlich hergestellten -

Produktes für den Endverbraucher, erfüllt sie damit eine Lenkungsfunktion. Der

Gesetzgeber durfte angesichts der vom Beginn der ersten Zuteilungsperiode bis zum

Erlass des ZuG 2012 gewonnen Erfahrungen davon ausgehen, dass die Preise für die –

kostenlos oder kostenpflichtig – zugeteilten Berechtigungen infolge des Fehlens

jedenfalls außereuropäischer Konkurrenten auf dem Strommarkt und infolge der

Mechanismen der Strompreisbildung in hohem Maße als Opportunitätskosten bei der

Strompreisbildung berücksichtigt werden können.

Er konnte ferner davon ausgehen, dass bei der Stromproduktion eine

Emissionsverlagerung nicht stattfinden wird. Für das Funktionieren des Handelssystems

ist einer Emissionsverlagerung entgegenzuwirken, solange nicht wenigstens alle

größeren Industrienationen in das System eingebunden sind oder vergleichbare

Anstrengung zur Reduzierung des Ausstoßes von Treibhausgasen unternommen haben.

Denn eine Verlagerung von Emissionen in Regionen mit weniger strengen

Klimaschutzregelungen (sog. Carbon-Leakage) hätte nicht nur negative Folgen für den

Wirtschaftsraum, der dem Emissionshandel unterliegt, sondern könnte die mit dem

Handelssystem verfolgten Klimaschutzanstrengungen nachgerade konterkarieren. Um

das zu verhindern, sieht auch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments

und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG (Amtsblatt Nr.

L 140; fortan EH-RL 2009) für die im Jahr 2013 beginnende Zuteilungsperiode in Art. 10a

Abs. 11 bis zum Jahr 2027 nur einen schrittweisen Übergang von der kostenlosen zur

kostenpflichtigen Zuteilung für Industrieanlagen vor, während für die Stromproduktion

gemäß Art. 10a Abs. 3 EH-RL 2009 bereits ab 2013 – von wenigen Ausnahmen

abgesehen – eine kostenlose Zuteilung überhaupt nicht mehr erfolgen soll. Art. 10a Abs.

12 EH-RL 2009 sieht darüber hinaus vor, dass Anlagen in Sektoren bzw. Teilsektoren, bei

denen das erhebliche Risiko einer Verlagerung von Emissionen besteht, bis 2020

kostenlos mit Berechtigungen ausgestattet werden. Die Konkretisierung, welche

Sektoren hierzu zählen, überantwortet die Richtlinie in ihrem Art. 10a Abs. 13 der

Kommission.

Diese hat in ihrem Beschluss vom 24. Dezember 2009 (Amtsblatt der EU Nr. L 1/10)

nach Durchführung eines aufwändigen, von der Richtlinie im einzelnen vorgegebenen

Ermittlungsverfahrens eine Vielzahl von Sektoren und Teilsektoren als dem Risiko einer

Verlagerung von Emissionen ausgesetzt anerkannt, obwohl eine von ihr in Auftrag

gegebene Studie aus dem Jahr 2005 zu dem Ergebnis gelangt war, dass seinerzeit auch

in verschiedenen Industriebereichen ursprünglich die Absicht bestand, die

Zertifikatpreise auf die Produktpreise umzulegen (vgl. European Commission/McKinsey

& Company/Ecofys, Review of EU Emissions Trading Scheme, November 2005, S. 5 f.).

Vor diesem Hintergrund ist es im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden,

dass der nationale Gesetzgeber, der die Zuteilungsregelungen für die zweite

Handelsperiode bereits vor Ablauf der ersten Zuteilungsperiode festlegen musste,

Industrieanlagen einem anderen Zuteilungsmechanismus unterworfen und sie von einer

Kürzung nach § 20 ZuG 2012 ausgenommen hat. Schafft der Gesetzgeber durch die

gezielte Belastung des Schadstoffausstoßes einen Anreiz dafür, ein ökologisch

unerwünschtes Verhalten einzuschränken, ist er durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht gehindert,

besonders problematischen Wettbewerbssituationen durch Vergünstigungen für die

davon betroffenen Unternehmen Rechnung zu tragen (BVerfGE 118, 79, 102 m. w. Nw.).

Art. 3 Abs. 1 GG erlaubt des Weiteren, einen Systemwechsel in einzelnen Schritten zu

vollziehen, sofern die Einbettung in ein nach und nach zu verwirklichendes neues

Grundkonzept vorliegt (vgl. zuletzt etwa BVerfGE 122, 210, 242). Ein solches

Grundkonzept liegt mit der genannten Änderung der Emissionshandelsrichtlinie auf

europäischer Ebene vor. Der nationale Gesetzgeber musste diesem

gesamteuropäischen Konzept für die laufende Zuteilungsperiode nicht vorgreifen, zumal

etwaige Verlagerungen von Kohlendioxidemissionen kaum rückgängig zu machen

gewesen wären.

Die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung genügt seiner Typisierungsbefugnis auch

hinsichtlich der Nichteinbeziehung von den Erdölraffinationsanlagen i. S. d. Anhangs 1

Nr. VI zum TEHG (zweifelnd aber Jarass, RdE 2008, 297, 303).

Zwar handelt es sich auch bei ihnen um solche der „Energieumwandlung und –

umformung“ (so die Überschrift der ersten Tätigkeitsgruppe des Anhangs 1). Anlagen i.

S. d. Nr. VI des Anhangs 1 zum TEHG sind jedoch nicht in gleicher Weise wie Anlagen zur

Stromproduktion ortsgebunden, so dass eine Verlagerung der Produktion bei ihnen nicht

in gleich verlässlicher Weise ausgeschlossen werden konnte (vgl. insofern auch den

Beschluss der Kommission vom 24. Dezember 2009, a. a. O., nach dem unter

Anwendung von Art. 10a Abs. 16 lit. b) EH-RL 2009 in Nr. 1.4 auch Anlagen zur

„Gewinnung von Erdöl und Erdgas“ als verlagerungsgefährdet angesehen werden.

2.2.3

auch nicht in ihrem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzt.

Die Eigentumsgarantie schützt den konkreten Bestand an Rechten und Gütern vor

ungerechtfertigten Eingriffen durch die öffentliche Gewalt. Eine allgemeine Wertgarantie

vermögenswerter Rechtspositionen folgt aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht. Das Grundrecht

erfasst vielmehr nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen, nicht

aber in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten (BVerfG, Beschl. der

3. Kammer des Ersten Senats vom 20. Juni 2009 – 1 BvR 198/08 –, NVwZ 2009, 1426,

1428 m. w. Nw. zur Rspr. des BVerfG).

Wie die Kammer im Urteil vom 7. April 2006 (VG 10 A 244.05 – 2.2 der Urteilsgründe) mit

Billigung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Urteil vom 30. November

2006, OVG 12 B 14.06, 3 a. aa. der Urteilsgründe) und des Bundesverwaltungsgerichts

(Urteil vom 16. Oktober 2007, 7 C 33/07, BVerwGE 129, 328, 334) ausgeführt hat,

handelte es sich bei den Kürzungen der Zuteilungen nach §§ 4 Abs. 4 und 5 ZuG 2007

lediglich um Berechnungsmodalitäten eines einheitlich zu berechnenden

Zuteilungsanspruchs. Für die Kürzung § 20 ZuG 2012 gilt nichts anderes.

Des Weiteren handelt es sich bei isolierter Betrachtung bei der Zuteilung von

Emissionsberechtigungen um eine staatlich gewährte Leistung, die für sich genommen

schon deshalb keine schutzwürdige Eigentumsposition begründet, weil sie nicht auf

Eigenleistungen der Anlagenbetreiber beruht und deshalb nicht „erdient“ im Sinne der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist (vgl. BVerfGE 69, 9 ff., 92, 365 ff.;

97, 271 ff.; Urteil der Kammer vom 7. April 2006, a. a. O.).

Der Gesetzgeber hat mit der Einführung des Emissionshandels Inhalt und Schranken des

Anlageneigentums in einer mit dem maßgeblichen Gemeinschaftsverfassungsrecht

grundsätzlich zu vereinbarenden Weise partiell neu gestaltet (BVerwG, Urteil vom 30.

Juni 2005 – 7 C 26/04 –, BVerwGE 124, 47, 58 ff.; bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom

14. Mai 2007 – 1 BvR 2036/05 –, BVerfGK 11, 189, 200 f.; Urteil der Kammer vom 7. April

2006, a. a. O.). Angesichts der infolge des weltweiten Temperaturanstiegs zu

erwartenden erheblichen wirtschaftlichen Belastung der Allgemeinheit und der

persönlichen Folgen für weite Teile der Weltbevölkerung steht außer Frage, dass der

Gesetzgeber den Ausstoß von Treibhausgasen beschränken darf.

Wie das Bundesverwaltungsgericht ferner klargestellt hat, werden durch die Einführung

des Emissionshandelssystems, insbesondere auch durch die Abgabepflicht des § 6 Abs.

1 TEHG, Rechtspositionen aus der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung weder

entzogen noch geändert. Diese verleiht hinsichtlich der Treibhausgasemissionen keine

Rechte und schafft damit keinen über eine legale Anlagennutzung hinausgehenden

Vertrauenstatbestand. Dieser Vertrauenstatbestand ist gegenüber dem Gesetzgeber

begrenzt; denn es gibt im Immissionsschutzrecht keinen Grundsatz, dass dem Betreiber

eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderung zu belassen sind oder nur gegen

Entschädigung entzogen werden dürfen (BVerwGE 124, 47, 61 zum entsprechenden

gemeinschaftsrechtlichen Eigentumsschutz; entsprechend zur Neuausgestaltung des

Eigentums bereits BVerfGE 58, 300, 351; BVerfGE 83, 201, 212 m. w. Nw.).

Die Kürzung der auf die Produktion von Strom entfallenden Zuteilungsmenge um den

Faktor von etwa 0,844 stellt ein geeignetes und zur Gewährleistung gleicher Effektivität

auch erforderliches Mittel dar, um einen schonenden Übergang von der bisherigen

kostenlosen Zuteilung von Berechtigungen zur systemimmanenten und daher letztlich

beabsichtigten vollständig kostenpflichtigen Abgabe der Zertifikate (so Art. 10a EH-RL

2009, insbesondere dessen Abs. 3 für die Stromproduktion) zu gewährleisten.

Sie führt auch nicht zu einem unangemessenen Ergebnis. Eine Verletzung des

Eigentumsrechtes des Betreibers einer Bestandsanlage wäre erst dann anzunehmen,

wenn der Anspruch nach § 19 ZuG 2012 gekürzte Anspruch auf kostenlose Zuteilung

von Berechtigungen nicht mehr ausreichend wäre, um den durch die Pflicht zur Abgabe

von Emissionsberechtigungen (§ 6 Abs. 1 TEHG) begründeten Eingriff angemessen

auszugleichen (vgl. zum ZuG 2007 BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007 – BVerwG 7 C

33/07 –, BVerwGE 129, 328, 344 Rn. 46). Das ist jedoch nicht der Fall.

Allerdings wird die Auffassung vertreten, die immissionsschutzrechtliche Vorsorgepflicht

werde gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG durch die Pflichten nach §§ 5 und 6 Abs. 1

TEHG abschließend konkretisiert mit der Folge, dass die Zuteilung nach Maßgabe eines

dem Stand der Technik entsprechenden Benchmarks die Mindestgrenze einer noch

verhältnismäßigen Zuteilung von kostenlosen Berechtigungen bilde. Ob trotz einer

Entgeltpflichtigkeit der Zertifikate ein wirtschaftlicher Betrieb der Anlage noch möglich

ist, sei irrelevant; emissionsbezogene Reduktionsverpflichtungen jenseits des Standes

der Technik seien per definitionem unverhältnismäßig (Rebentisch, NVwZ 2006, 747 ff.).

Dem vermag sich die Kammer nicht anzuschließen. Indem § 5 Abs. 1 Satz 2 BImSchG

bei dem Emissionshandel unterliegenden genehmigungsbedürftigen Anlagen für die

Erfüllung der Vorsorgepflicht (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG) die Einhaltung der

Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG ausreichen lässt und sein Satz 4 über das

Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz hinausgehende Anforderungen ausschließt, wird

das emissionshandelsrechtliche Instrumentarium nicht zu einem

immissionsschutzrechtlichen mit der Folge, dass die dem Vorsorgeprinzip gesetzten

Grenzen in gleicher Weise auf die Zuteilungsentscheidung durchgreifen müssten. Der

Beklagten ist vielmehr darin beizupflichten, dass das Ordnungsrecht bei über den Stand

der Technik hinausgehenden Anforderungen den Betrieb der Anlage an sich verhindern

würde, was unverhältnismäßig wäre.

100

101

102

103

104

105

Das hindert den Gesetzgeber jedoch nicht daran, unter Beachtung eines schonenden

Übergangs die Möglichkeit der Ableitung von Treibhausgasen zu einem wirtschaftlichen

Produktionsfaktor zu machen.

Ein derartig schonender Übergang ist trotz der Kürzung gemäß § 20 ZuG 2012

gewährleistet. Der Zuteilungsanspruch der Klägerin wurde ‚lediglich’ nach dieser Norm

gekürzt, nicht auch anteilig gemäß § 4 Abs. 3 ZuG 2012, weil die Anlage einen

Effizienzstandard von (mindestens) 1 aufweist. Aufgrund dieser Effizienz führt die

Zuteilung nach dem Standardemissionswert von 365 Gramm Kohlendioxid pro

Kilowattstunde Nettostromerzeugung (§ 7 Abs. 1 ZuG 2012 i. V. m. Anhang 3 Teil A I Nr.

1 a) nicht zu einer signifikanten Unterausstattung mit Berechtigungen.

Die Klägerin vermochte die Einschätzung des Gesetzgebers wie der Beklagten, die

Möglichkeit, den Wert der kostenlos zugeteilten Zertifikate für die Stromproduktion als

Opportunitätskosten auf den Strompreis umzulegen, habe in der ersten Handelsperiode

zu erheblichen Zusatzgewinnen der Energieerzeuger geführt, jedenfalls nicht

substantiiert in Abrede zu stellen. Zwar behauptet sie, hiervon hätten nur die vier

größten Stromproduzenten der Bundesrepublik profitiert. Belastbares Zahlenmaterial

darüber, dass sie in der vergangenen Zuteilungsperiode daran gehindert war, die (realen

oder Opportunitäts-) Kosten der Zertifikate umzulegen, hat sie jedoch nicht vorgelegt.

Ebenso wenig konnte sie ihre Behauptung substantiieren, die Kürzung des

Zuteilungsanspruchs in der gegenwärtigen Zuteilungsperiode um nunmehr etwa 16 %

führe zu einer unverhältnismäßigen wirtschaftlichen Belastung der Klägerin.

Die Klägerin wird auch nicht etwa dadurch unverhältnismäßig in ihrer Eigentumsfreiheit

eingeschränkt, dass die Notwendigkeit der Umlage der Kosten für die zu erwerbenden

Berechtigungen auf den Endpreis zu einem Wettbewerbsvorteil der Stromproduzenten

führen könnte, die wegen der Art ihrer Stromproduktion dem Emissionshandelssystem

nicht unterlägen. Abgesehen davon, dass es auch insoweit an nachvollziehbarem

konkreten Vortrag fehlt, garantiert Art. 14 Abs. 1 GG, wie eingangs bereits dargelegt,

nicht die dauerhafte Beibehaltung einer dem Anlageneigentümer günstigen

Wettbewerbssituation.

Nach allem ist nichts dafür ersichtlich und von der Klägerin jedenfalls substantiiert auch

nicht dargelegt worden, dass die kostenlose Zuteilung im von der Beklagten

vorgenommenen Umfang den gebotenen schonenden Übergang von einer

weitgehenden Vollausstattung mit kostenlosen Zertifikaten zu Beginn der Einführung

des Emissionshandelssystems hin zu einer vollständig kostenpflichtigen Zuteilung, wie

die EH-RL 2009 sie für Stromproduzenten vorsieht, gefährden würde.

Es ist ferner nicht ersichtlich, dass es der Klägerin nicht möglich sein sollte, den

fehlenden Bedarf an Zertifikaten zu angemessenen Preisen am Markt zu erwerben. Die

bisherige Preisentwicklung der Zertifikate (vgl. etwa das bereits erwähnte Papier der

Beklagten zur Versteigerung von Berechtigungen von Februar 2010) gibt für diese

Annahme nichts her.

2.2.4

ZuG 2012 ist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

Die Beklagte meint unter Berufung auf Sacksofsky (Rechtliche Möglichkeiten des

Verkaufs von Emissionsberechtigungen, S. 68 ff.), bei einer Inanspruchnahme einer

(tatsächlich) knappen Ressource der Allgemeinheit zu beruflichen Zwecken bestehe

lediglich ein Anspruch aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG auf Teilhabe. Diese

Frage bedarf indes keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls bewirkt die

Kürzung nach § 20 ZuG 2012 allenfalls einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit (Art.

12 Abs. 1 Satz 2 GG), sodass ein Eingriff bereits bei Vorliegen vernünftiger Gründe des

Allgemeinwohls gerechtfertigt wäre (vgl. zu letzterem etwa Nolte, in: Stern-Becker,

Grundrechte Kommentar, 2010, Art. 12 Rn. 87 m. w. Nw. zur st. Rspr. des BVerfG).

Solche Gründe liegen vor, wie im Rahmen der Erwägungen zur

finanzverfassungsrechtlichen wie eigentumsrechtlichen Zulässigkeit der Kürzung bereits

ausgeführt wurde.

Die Kürzung führt auch im Hinblick auf die Berufsausübungsfreiheit nicht zu einem

unverhältnismäßigen Ergebnis. Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG geht insofern

hinsichtlich bereits vor Inkrafttreten des TEHG in Betrieb befindlicher Anlagen nicht über

die Rechte der Anlagenbetreiber aus Art. 14 Abs. 1 GG hinaus, weil Vertrauen in den

Fortbestand der Nutzungsmöglichkeiten des Anlageneigentums insofern nicht in Rede

steht (vgl. zum Gemeinschaftsrecht BVerwGE 124, 47, 62).

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Problematisch könnte die Veräußerungskürzung im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG

allenfalls dann werden, wenn die Klägerin nicht die Möglichkeit hätte, eine der Kürzung

nach § 20 ZuG 2012 entsprechende Anzahl von Zertifikaten im Bedarfsfall zu

marktgerechten Preisen zu erwerben. Daran bestehen angesichts der nur relativ

geringen Zahl der von der Beklagten veräußerten Berechtigungen und der rechtlichen

Ausgestaltung des Versteigerungsverfahrens (siehe oben zu 2.2.1) keine

durchgreifenden Bedenken.

Die Kürzung gemäß § 20 ZuG 2012 verletzt die Klägerin mithin auch nicht in ihrem

Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.

Anfechtungsantrag gegen die Kostenentscheidung im Ausgangsbescheid, verbunden

mit einem Leistungsantrag auf Rückzahlung der entrichteten Gebühr. Auch insoweit ist

die Klage unbegründet, denn die Kostenentscheidung ist rechtmäßig und verletzt die

Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.

Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 22 Abs. 1 TEHG (i. V. m. § 16 Satz 2

ZuG 2012). Zwar ist dort von der „Einrichtung“ eines Kontos die Rede. Zugleich erlaubt

die Regelung nach ihrem insoweit eindeutigen Wortlaut jedoch die Erhebung der Gebühr

von 200,- Euro „pro Zuteilungsperiode“ , erlaubt also auch, von Verantwortlichen eine

Gebühr zu erheben, für die bereits in der letzten Zuteilungsperiode ein Konto

eingerichtet wurde. Wollte man mit der Klägerin das Hauptaugenmerk auf die

„Einrichtung“ des Kontos richten und nicht auf seine fortlaufende Verwaltung, müsste

man von einer quasi gestaffelten „Einrichtungsgebühr“ ausgehen, die angesichts des

Äquivalenzprinzips keinen Bedenken unterliegen würde. Die Gesetzesbegründung macht

jedoch deutlich, dass mit der Gebühr nicht nur das Einrichten, sondern auch das

„Vorhalten“ des Kontos abgegolten werden soll (BT-Drucks. 16/5240 S. 32). Dass die

weitere Einschätzung des Gesetzgebers, die Gebühr entspreche in dieser Höhe dem

Verwaltungsaufwand (a. a. O.), unzutreffend wäre, ist weder vorgetragen noch sonst

ersichtlich.

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711

Zivilprozessordnung. Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3

VwGO zuzulassen. Aus diesem Grund hat die Kammer von ihrer Befugnis aus § 134 Abs.

1 und Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO Gebrauch gemacht und auch die

Sprungrevision zugelassen.

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