Urteil des VG Berlin, Az. 10 A 261.06

VG Berlin: begriff, anwendungsbereich, abgrenzung, betreiber, verordnung, ermessen, bundesrat, unterdeckung, anknüpfung, original
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Gericht:
VG Berlin 10.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
10 A 261.06
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren
Betrages abwenden, sofern nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe
des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin begehrt von der Beklagten die Zuteilung weiterer Berechtigungen zur
Emission von CO
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im Umfang von etwa 11 Millionen.
Sie betreibt an den vorliegend im Streit stehenden Standorten H , A und K Kraftwerke.
Am 17. September 2004 beantragte sie hierfür unter Verwendung des von der
Beklagten zur Verfügung gestellten EDV-Antragsprogramms die Zuteilung von
Emissionsberechtigungen. Dabei stellte sie nicht auf die für die drei Werke jeweils
erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen ab, sondern auf eine
"blockscharfe" Trennung einzelner an den Standorten betriebener "Anlagen" bzw.
"Anlagenteile".
Die Beklagte, vertreten durch die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt), forderte die
Klägerin mit Schreiben vom 22. September 2004 auf, die Anträge nach Maßgabe der
jeweils erteilten Genehmigung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu
stellen. Mit weiterem Schreiben vom 24. September 2004 forderte sie die Klägerin ferner
auf, auf mengenabhängige Hilfsanträge zu verzichten.
Unter dem 25. September 2004 übermittelte die Klägerin der Beklagten unter
Verwendung des EDV-Programms eine überarbeitete Fassung der Anträge. Sie
verzichtete dabei weder auf eine Beantragung für einzelne "Anlagen" bzw. "Teilanlagen"
der Kraftwerke noch auf eine Koppelung der Hilfsanträge an eine bestimmte
Zuteilungsmenge. Nur äußerst hilfsweise, d.h. in Gestalt von Hilfsanträgen der jeweils
letzten Stufe, beantragte sie für die Standorte H und A/D die Zuteilung von
Berechtigungen nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 des Zuteilungsgesetzes 2007 (ZuG 2007)
und für den Standort K nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 ZuG 2007 i.V.m. § 12 Abs. 1 und 3
ZuG 2007. Wegen der im Einzelnen für die jeweiligen Standorte gestellten Haupt- und
Hilfsanträge wird auf die Aufstellung im Schriftsatz der Klägerin vom 31. August 2006
Bezug genommen.
Die Beklagte teilte der Klägerin mit Bescheid vom 16. Dezember 2004 für das Kraftwerk
H für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 insgesamt 9.799.842
Emissionsberechtigungen zu. Die Zuteilung erfolgte auf der Grundlage des von der
Klägerin zu "B" gestellten Hilfsantrages gemäß § 7 Abs. 2 ZuG 2007, ferner unter
Berücksichtigung von § 14 und § 15 ZuG 2007. Da die Gesamtmenge aller nach den
Zuteilungsanträgen zuzuteilenden Berechtigungen die in § 4 Abs. 4 ZuG 2007
festgelegte Menge übersteige, habe nach Maßgabe dieser Regelung eine Kürzung um
den Faktor 0,9538 vorgenommen werden müssen. 468.366 Berechtigungen entfielen auf
die Zuteilung nach Maßgabe des § 15 ZuG 2007. Ungeachtet dieser Berechtigungen
hatte die Klägerin für das Werk H mit ihren Hauptanträgen insgesamt 13.783.002
Berechtigungen beantragt, weshalb sich die Minderzuteilung für dieses Werk auf
4.452.125 Berechtigungen beläuft.
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Für den Standort A/D teilte die Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 16. Dezember
2004 für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 insgesamt 7.897.071 Berechtigungen zu.
Davon entfielen 702.552 Berechtigungen auf eine Zuteilung nach Maßgabe des § 15
ZuG 2007. Die Minderzuteilung beläuft sich ungeachtet dieser Berechtigungen für dieses
Werk auf 6.054.115 Berechtigungen. 20.797,668 Berechtigungen blieben gemäß § 14
ZuG 2007 ungekürzt. Die nach § 7 Abs. 2 ZuG 2007 zugeteilten Berechtigungen
unterwarf die Beklagte der Kürzung nach Maßgabe des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 um den
Faktor 0,9538.
Für den Standort K teilte die Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 16. Dezember
2004 für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 insgesamt 7.637.979
Emissionsberechtigungen zu. Davon entfielen 390.306 Berechtigungen auf eine
Zuteilung nach § 15 ZuG 2007. Die nach § 12 ZuG 2007 zugeteilten Berechtigungen im
Umfang von 578.327,299 Berechtigungen sowie diejenigen nach Maßgabe des § 14 ZuG
2007 im Umfang von 28.252,719 Berechtigungen ließ die Beklagte von einer Kürzung
nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 frei. Die nach § 7 Abs. 2 zugeteilten Berechtigungen unterwarf
sie wiederum gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 einem Kürzungsfaktor von 0,9538. Von den
Zuteilungen nach § 15 ZuG 2007 abgesehen, hatte die Klägerin für das Werk K
insgesamt 8.413.961 Berechtigungen mit ihren Hauptanträgen beantragt, so dass sich
die Minderzuteilungen für dieses Werk auf 1.166.288 Berechtigungen belaufen.
Unter dem 22. Dezember 2004 hat die Klägerin gegen genannte drei Bescheide
Widerspruch erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen geltend gemacht, die
Beklagte habe zu Unrecht allein auf die jeweilige immissionsschutzrechtliche
Genehmigung der drei Standorte abgestellt und dabei den maßgeblichen
emissionshandelsrechtlichen Anlagenbegriff verkannt.
Mit Widerspruchsbescheiden vom 26. April 2006, der Klägerin zugestellt am 2. Mai 2006,
hat die Beklagte die Widersprüche der Klägerin als unbegründet zurückgewiesen.
Zuteilungen für separate Anlagenteile seien nicht möglich. § 9 Abs. 2 TEHG sehe eine
Zuteilung von Berechtigungen jeweils bezogen auf eine Tätigkeit vor. Mit Tätigkeit sei der
Betrieb einer in Anhang 1 des TEHG genannten Anlage gemeint. Für die
streitgegenständlichen Kraftwerke sei jeweils eine einzige immissionsschutzrechtliche
Anlagengenehmigung erteilt worden.
Mit ihrer am 1. Juni 2006 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr
Begehren weiter.
Sie rügt die Weigerung der Beklagten, für die jeweiligen (Teil-) Anlagen an den einzelnen
Standorten gesonderte Zuteilungen vorzunehmen. Ferner entspreche die von der
Klägerin gewählte Antragskonstruktion den Vorgaben des TEHG. Schließlich habe eine
Kürzung der Zuteilungen gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 nicht vorgenommen werden
dürfen.
Den Begriff der "Anlage" erläutere das TEHG nicht. Die Definition des Anlagenbegriffes in
der Emissionshandelsrichtlinie entspreche derjenigen in Art. 2 Nr. 3 der IVU-Richtlinie, die
ihrerseits in Deutschland in § 3 Abs. 5 BImSchG umgesetzt sei. Daraus könne gefolgert
werden, dass der Anlagenbegriff des TEHG der Definition der Anlage in § 3 Abs. 5
BImSchG entspreche. Bei den einzelnen Kraftwerkseinrichtungen an den Standorten H ,
A und K , für die die Klägerin separate Zuteilungsanträge gestellt habe, handele es sich
um ortsfeste Einrichtungen und mithin um Anlagen im Sinne des § 3 Abs. 5 Nr. 1
BImSchG, die jeweils für sich genommen die Voraussetzungen des Anhangs 1 zum
TEHG erfüllten. Jede dieser Einrichtungen sei daher eine "Tätigkeit" im Sinne des § 9 Abs.
2 TEHG, für die eine separate Zuteilung erfolgen könne. Daran ändere nichts, dass die
einzelnen Anlagen an den drei Kraftwerksstandorten Gegenstand jeweils nur einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung seien. Vielmehr könne eine
immissionsschutzrechtliche Genehmigung auch mehrere Tätigkeiten im Sinne des § 9
Abs. 2 TEHG umfassen. Überzeugende Anhaltspunkte dafür, dass die Begriffe "Tätigkeit"
und "Anlage" im TEHG nicht auf den Anlagenbegriff des § 3 Abs. 5 BImSchG, sondern auf
den Begriff der "genehmigten Anlage" im Sinne des BImSchG verweisen, gebe es nicht.
Auch aus § 4 Abs. 6 und 7 TEHG folge nicht notwendig, dass bei Vorliegen einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für mehrere jeweils selbständige
genehmigungsbedürftige Anlagen im Sinne des § 3 Abs. 5 BImSchG immer von nur einer
Tätigkeit im Sinne des § 9 Abs. 2 TEHG auszugehen wäre. Der Wortlaut des TEHG lasse
vielmehr auch die Auslegung zu, dass eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung
die Emissionsgenehmigung für mehrere separate Tätigkeiten darstelle. Diese Auslegung
sei auch aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. § 1 Abs. 4 der Vierten
Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (4. BImSchV)
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Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (4. BImSchV)
erlaube die Zusammenfassung selbständig genehmigungsbedürftiger Anlagen in einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, ordne sie aber nicht zwingend an. Es
obliege den Immissionsschutzbehörden der Länder zu entscheiden, ob derartige
Anlagen durch eine oder mehrere immissionsschutzrechtliche Genehmigungen
zugelassen würden, was auf Länderebene zu einem unterschiedlichen
Verwaltungsvollzug führe. Beispielhaft für diese Genehmigungspraxis sei der
Kraftwerksstandort S der E im Bundesland Hessen. E betreibe an diesem Standort vier
Kraftwerksblöcke und eine Hilfskesselanlage, die immissionsschutzrechtlich separat
genehmigt worden seien. Dementsprechend habe E auch separate
Zuteilungsentscheidungen für die einzelnen Anlagen erhalten. Die räumliche und
technische Verknüpfung der Anlagen an diesem Kraftwerksstandort sei jedoch in jeder
Hinsicht vergleichbar mit der Situation an den streitgegenständlichen
Kraftwerksstandorten der Klägerin. Ebenso vergleichbar sei die Situation an den
Kraftwerksstandorten Z (Bayern) und R (L , Niedersachsen) der E GmbH. Auch dort sei
infolge immissionsschutzrechtlich separater Genehmigungen eine separate Zuteilung
von Emissionsberechtigungen erfolgt. Die von der Beklagten praktizierte Abgrenzung der
Tätigkeiten im Sinne des TEHG nach dem Umfang der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung sei willkürlich und führe im vorliegenden Fall zu einer schwerwiegenden
Benachteiligung der Klägerin gegenüber den Betreibern vergleichbarer Anlagen. Dies sei
mit dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren. Die in der
Einführung der Emissionshandelspflicht liegende Neubestimmung von Inhalt und
Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) und der damit verbundene Eingriff in die
Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) seien nur gerechtfertigt, wenn den
Anlagenbetreibern der Zugang zu einer ausreichenden Zahl von
Emissionsberechtigungen zu angemessenen Konditionen eröffnet werde. Das sei mit
den angefochtenen Zuteilungsentscheidungen in keiner Weise sichergestellt. Dies zeige
bereits die von der Beklagten für das Jahr 2005 eingeräumte Unterdeckung mit
Zertifikaten im Umfang von etwa 900.000 für die drei streitigen Standorte. Diese
Unterdeckung sei darüber hinaus nur deshalb nicht wesentlich höher ausgefallen, weil
die Klägerin im Hinblick auf ihre Unterausstattung auf die in den – zertifizierten -
Zuteilungsanträgen prognostizierte erheblich höhere Auslastung einzelner
Kraftwerksblöcke verzichtet habe, wodurch wegen bestehender Lieferverträge ein Zukauf
von Strom notwendig geworden sei. Dies habe nicht nur zu einer erheblichen
wirtschaftlichen Belastung der Klägerin geführt, sondern auch zu einer erheblichen
Benachteilung gegenüber Konkurrenten, denen wegen der entsprechenden
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungssituation eine blockscharfe Zuteilung
zuerkannt worden sei.
Die Klägerin habe ferner zu Recht ihre Zuteilungsanträge in ein System von gestuften
Haupt- und Hilfsanträgen gekleidet.
Die Regelung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei verfassungswidrig. Sie nehme dem
Zuteilungsverfahren aus der Sicht der Anlagenbetreiber jede Vorhersehbarkeit. Zudem
gehe das Ausmaß der Kürzungen gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 über das hinaus, was zur
Einhaltung des Emissionsziels in § 4 Abs. 2 ZuG 2007 erforderlich sei. Jedenfalls aber
dürften rechtswidrige Zuteilungsentscheidungen bei der Berechnung des
Kürzungsfaktors nicht berücksichtigt werden mit der Folge, dass erst später als
rechtswidrig erkannte Zuteilungen zu einer Korrektur des Kürzungsfaktors und damit
verbunden zu einer Nachzuteilung nötigten.
Die Klägerin beantragt,
1. die Beklagte unter Aufhebung des Zuteilungsbescheides vom 16. Dezember
2004 – Az.: E 2.1-14310-0914 – in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. April
2006 – Az.: E 1.4-05-0091-WS – zu verpflichten, die Zuteilungsanträge der Klägerin für
die Anlagen HKW H Block 3, HKW H Block 4, HKW H Block 5, HKW H Block 6, HKW H Block
7, HKW H Rauchgasreinigung 3-6, HKW H Fernheizkessel 2/3 und HKW H
Hilfsdampferzeuger 1 nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
bescheiden;
2. die Beklagte unter Aufhebung des Zuteilungsbescheides vom 16. Dezember
2004 – Az.: E 2.1-14310-0912 – in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. April
2006 – Az.: E 1.4-05-0090-WS – zu verpflichten, die Zuteilungsanträge der Klägerin für
die Anlagen Kraftwerk A Block 4, A Heizkraftwerk 1, A Heizkraftwerk 2, A Gasturbine B
und A Gasturbine C nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
bescheiden und
3. die Beklagte unter Aufhebung des Zuteilungsbescheides vom 16. Dezember
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3. die Beklagte unter Aufhebung des Zuteilungsbescheides vom 16. Dezember
2004 – Az.: E 2.1-14310-0919 – in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. April
2006 – Az.: E 1.4-05-0089-WS – zu verpflichten, die Zuteilungsanträge der Klägerin für
die Anlagen R Block 7 und R … Block 4 S nach Maßgabe der Rechtsauffassung des
Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie meint, den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen komme jeweils
Tatbestandswirkung zu, so dass die Klägerin gemäß § 9 TEHG jeweils nur eine
einheitliche Zuteilung für die jeweilige Gesamtanlage beanspruchen könne. Absatz 2
Satz 1 dieser Regelung bestimme, dass die Zuteilung jeweils bezogen auf eine Tätigkeit
für eine Zuteilungsperiode erfolge. Aus § 3 Abs. 3 TEHG i. V. m. Anhang 1 des Gesetzes
folge, dass derzeit mit dem Begriff der Tätigkeiten nur der Betrieb von Anlagen zu
verstehen seien.
Gemäß § 2 Abs. 3 TEHG seien unter den dort genannten Bedingungen mehrere Anlagen
als eine einzige Anlage anzusehen. Hiermit solle ebenso wenig wie mit § 1 Abs. 3 der 4.
BImSchV eine Zusammenfassung von Anlagen nur dann erfolgen, wenn die einzelnen
Einrichtungen selbst die maßgeblichen Leistungsklassen nicht erfüllten. Denn schon bei
§ 1 Abs. 3 der 4. BImSchV habe der Verordnungsgeber durch die allgemeine Einführung
des Begriffs der "gemeinsamen Anlage" deutlich machen wollen, dass es unbeachtlich
sei, ob die Emissionsmenge an einem bestimmten Standort von einer Anlage oder von
mehreren (Teil-)Anlagen hervorgerufen würde. Auch aus der Gesetzesbegründung zum
TEHG ergebe sich, dass der in § 9 Abs. 1 und 2 TEHG geschaffene tätigkeitsbezogene
Zuteilungsanspruch sich nur auf die ganze (auch gemeinsame) Anlage beziehe und
nicht auf einzelne Einrichtungen innerhalb einer gemeinsamen Anlage. Dies ergebe sich
im Übrigen auch aus der Begründung des Gesetzgebers zu § 25 TEHG.
Das Zuteilungsgesetz sehe einen vom TEHG abweichenden Anlagenbegriff nicht vor, wie
sich aus § 4 Abs. 6 und 7 TEHG ergebe. Ein Auseinanderfallen von Anlagenbegriff nach
TEHG und BImSchG hätte zur Folge, dass das Bezugsobjekt der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung im Emissionshandel nicht mehr klar
erkennbar wäre. Auch das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung zum
Emissionshandel für Bestandsanlagen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung
"zum tatsächlichen Anknüpfungspunkt" für die Geltung der Pflichten nach §§ 5 und 6
TEHG erklärt.
Der Einwand der Klägerin, der immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlagenumfang
sei Ergebnis einer willkürlichen behördlichen Entscheidung, treffe nicht zu. Weder § 4 Abs.
1 BImSchG noch § 1 der 4. BImSchV räume der zuständigen Landesbehörde Ermessen
hinsichtlich des zu genehmigenden Anlagenumfanges ein. Werde innerhalb der
insgesamt genehmigungsbedürftigen Anlage nachträglich ein selbständig
genehmigungsbedürftiges Anlagenteil errichtet, so bedürfe es nur einer
Änderungsgenehmigung.
Das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG gebiete die von der Klägerin vertretene
Auslegung nicht. Der Klägerin seien unzumutbare Nachteile aus den gesetzlichen
Zuteilungsregeln nicht erwachsen, wie insbesondere auch die Gegenüberstellung von
zugeteilten und für 2005 gemeldeten Emissionen belege. Für die drei streitigen
Standorte sei insgesamt eine Unterdeckung i. H. v. etwa 900.000 Berechtigungen
entstanden, was zeige, dass die Zuteilung der begehrten ca. 11 Mio. Berechtigungen zu
einer erheblichen Überallokation geführt hätte.
Die die Klägerin betreffenden Verwaltungsvorgänge des Beklagten haben vorgelegen
und waren, soweit wesentlich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird hierauf sowie auf den Inhalt der Streitakte Bezug
genommen.
Entscheidungsgründe
I.
der Beklagten bei der Zuteilung der Emissionsberechtigungen kein Ermessen zukommt.
Bei komplexen technischen Entscheidungen kann das Gericht der Behörde die
Ermittlung der konkreten Einzelheiten überlassen; es muss ein "stecken gebliebenes
Genehmigungsverfahren" nicht in allen Einzelheiten selbst weiterführen (so die ständige
Rspr. des BVerwG, vgl. etwa NVwZ 1990, 257; DÖV 1991, 1026; vgl. etwa auch Kuntze,
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Rspr. des BVerwG, vgl. etwa NVwZ 1990, 257; DÖV 1991, 1026; vgl. etwa auch Kuntze,
in: Bader u. a., VwGO, 2. Aufl. § 113 Rn. 100 ff.).
II.
Dezember 2004 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 26. April 2006 sind
rechtmäßig, weshalb die Klägerin ihre Neubescheidung hinsichtlich der in ihren
Klageanträgen genannten, jeweils auf einzelne "Anlagenteile" bezogenen Haupt- und
Hilfsanträge nicht verlangen kann, § 113 Abs. 5 VwGO.
1. Gemäß § 9 Abs. 1 TEHG (vom 8. Juli 2004, BGBl. I S. 1578; zuletzt geändert durch
Artikel 74 der Verordnung vom 31. Oktober 2006, BGBl. I S. 2407) haben Verantwortliche
für jede Tätigkeit im Sinne des Gesetzes einen Anspruch auf Zuteilung von
Berechtigungen nach Maßgabe des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan, also
für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 nach Maßgabe des ZuG 2007 (vom 26. August
2004, BGBl. I S. 2211, geändert durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Dezember 2004,
BGBl. I S. 3704). Verantwortlicher ist bei genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne
des § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG der Betreiber der Anlage, § 3 Abs. 7 Satz 2 TEHG,
hinsichtlich der drei im Streit befindlichen Standorte also die Klägerin.
§ 9 Abs. 2 Satz 1 TEHG bestimmt, dass die Zuteilung jeweils bezogen auf eine Tätigkeit
erfolgt. Als "Tätigkeiten" i. S. d. TEHG gelten gemäß § 3 Abs. 3 TEHG die in Anhang 1
genannten Tätigkeiten, also das Betreiben der dort genannten Anlagen, soweit in diesen
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freigesetzt wird (vgl. etwa Körner, in: Körner/Vierhaus, TEHG, § 2 Rn. 2 und § 3 Rn.
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TEHG Rn. 2).
Die Beklagte geht zu Recht davon aus, dass die drei Kraftwerksstandorte der Klägerin
aufgrund der Tatbestandswirkung ihrer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung auch
emissionshandelsrechtlich jeweils als eine (gemeinsame) Anlage anzusehen sind, ihr
Betreiben folglich als jeweils eine Tätigkeit i. S. d. § 3 Abs. 3 und § 9 TEHG. Bei den der
Klägerin für ihre Standorte erteilten Änderungsgenehmigungen gemäß § 16 BImSchG
(bzw. den jeweiligen Vorgängernormen) handelt es sich nicht um weitere selbständige
Anlagengenehmigungen i. S. d. §§ 4 und 10 BImSchG (vgl. hierzu etwa Jarass, a. a. O. §
16 Rn. 47; Paetow, in: Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 2. Aufl., § 31 Rn. 34), die
gesondert zu berücksichtigen wären.
Bereits der Gesetzentwurf zum TEHG der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/Die GRÜNEN
(BT-Drucks. 15/2328) ging von einer Anknüpfung des emissionshandelsrechtlichen an
den immissionsschutzrechtlichen Anlagenbegriff aus. Er sah hinsichtlich des
Anwendungsbereichs des Gesetzes in § 2 vor:
"Dieses Gesetz gilt für den Betrieb genehmigungsbedürftiger Anlagen im Sinne
von § 4 Abs. 1 Satz 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die der Verordnung über
die Emission von Treibhausgasen vom … unterfallen, (…)."
§ 3 Abs. 3 des TEHG-E lautete:
"Als Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes gelten die Tätigkeiten nach § 2."
§ 4 Satz 2 des TEHG-E verwies hinsichtlich der Erteilung der Emissionsgenehmigung auf
die Regelungen des BImSchG und die auf seiner Grundlage erlassenen Verordnungen,
und zwar ausweislich der amtlichen Begründung nur deklaratorisch (BT-Drucks. 15/2328,
S. 9 und S. 10 f.). Zuständig für die Erteilung der Emissionsgenehmigung sollten danach
die Landesimmissionsschutzbehörden sein (vgl. auch S. 9 der amtlichen Begründung, a.
a. O.).
§ 9 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 des Entwurfes entsprachen der letztlich Gesetz gewordenen
Fassung dieser Bestimmungen des TEHG. Die Begründung zu § 9 TEHG-E lautet:
Zuteilungen erfolgen jeweils bezogen auf eine einzelne Tätigkeit. Bei
genehmigungsbedürftigen Anlagen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz erfolgt
die Zuteilung somit für jede einzelne Anlage, deren Betrieb als Tätigkeit im Sinne des § 2
TEHG definiert ist. Die Abgrenzung einzelner Tätigkeiten bzw. Anlagen bemisst sich nach
§ 1 Abs. 3 der 4. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes."
(a. a. O. S. 12).
Da die Entwurfsbegründung nicht nur für den Fall, dass einzelne Anlagenteile für sich
genommen die maßgeblichen Leistungsgrenzen nicht erreichen, sondern für alle
Anlagen bzw. Anlagenteile auf § 1 Abs. 3 der 4. BImSchV Bezug genommen hat, kann
dies nur dahingehend verstanden werden, dass es für die Abgrenzung nicht auf die
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dies nur dahingehend verstanden werden, dass es für die Abgrenzung nicht auf die
Addition der Leistungswerte ankommen sollte, sondern lediglich auf das Vorliegen oder
Nichtvorliegen einer "gemeinsamen Anlage" im Sinne dieser Norm.
Der Einwand der Klägerin, § 1 Abs. 3 der 4. BImSchV sei nur einschlägig, wenn einzelne
Anlagenteile für sich genommen die maßgebliche Leistungsgrenze nicht erreichten, trifft
nicht zu. Die Regelung beschränkt sich bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen nicht auf
eine Zusammenfassung für sich nicht genehmigungsbedürftiger Anlagenteile, denn
nach ihrem Wortlaut wie Zweck ist es unerheblich, um wie viel die Addition der Anlagen
die maßgeblichen Leistungsgrenzen überschreiten. Sie gilt auch dann, wenn für die
entsprechenden Anlagen im Anhang zur 4. BImSchV keine Leistungsgrenzen
vorgesehen sind oder wenn eine oder alle zu einer gemeinsamen Anlage
zusammenzufassenden Einzelanlagen die Leistungsgrenzen überschreiten (so zutr.
Jarass, BImSchG, 6. Aufl., § 4 Rn. 60 m. w. Nw.; ders. NVwZ 1995, 529, 533). §1 Abs. 4
der 4. BImSchV stellt dies lediglich klar (vgl. Böhm, in: GK-BImSchG, Stand 10/2006, § 4
BImSchG Rn. 68). Beide Regelungen stehen damit in Einklang mit der Definition des
Anlagenbegriffs in Art. 2 Nr. 3 der maßgeblichen Richtlinie 96/61/EG vom 24. September
1996 (Amtsblatt der EU L 257, 26; im Folgenden: IVU-RiLi), wonach eine Anlage eine "(…)
ortsfeste technische Einheit (ist), in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten
Tätigkeiten (…) durchgeführt werden" (Hervorhebung nicht im Original) und auch mit der
Regelung zu Nr. 2 Satz 2 des Anhangs I dieser Richtlinie, die lautet:
"Führt ein und derselbe Betreiber mehrere Tätigkeiten derselben Kategorie in ein
und derselben Anlage oder an ein und demselben Standort durch, so addieren sich die
Kapazitäten dieser Tätigkeiten."
Die von den Vertretern eines "emissionshandelsrechtlichen Anlagenbegriffs" ins Feld
geführte Absicht des Gesetzgebers, das Emissionshandelsrecht vom
Immissionsschutzrecht "abzukoppeln" (vgl. etwa Frenz, NVwZ 2006, 1095, 1098; vgl.
auch Körner, a. a. O. § 2 TEHG Rn. 14) rechtfertigt nichts anderes. Zwar verfolgte die
vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit empfohlene Änderung
(u.a.) des § 2 TEHG-E das Ziel einer "Abkoppelung" des TEHG vom BImSchG (vgl. etwa
BT-Drucks. 15/2681, S. 2 und 4). Damit sollte jedoch vornehmlich die Notwendigkeit
einer Zustimmung des Bundesrats umgangen werden, indem das TEHG allein vom Bund
vollzogen werden sollte (vgl. die vorgeschlagene Änderung von § 4 TEHG-E sowie den
Bericht des Ausschusses vom 11. März 2004, BT-Drucks. 15/2693, S. 3, 7 und 10; vgl.
ferner zutr. Rebentisch, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 8, Stand
10/2006, § 2 TEHG Rn. 5); ferner sollte der Anwendungsbereich des TEHG für spätere
Erweiterungen der Genehmigungsbedürftigkeit offen gehalten werden, ohne später auch
die Begrifflichkeiten ändern zu müssen (vgl. Rebentisch, a. a. O. Rn. 2 m. w. Nw.). Die
"Abkopplung" diente jedenfalls nicht dazu, vom Immissionsschutzrecht materiell
abweichende Regelungen zu schaffen. Zur Begründung des Änderungsvorschlags zu § 2
TEHG heißt es vielmehr:
"Durch die Abkopplung vom BImSchG sind nun weitere Regelungen im TEHG
erforderlich, die denen nach dem BImSchG entsprechen ." (BT-Drucks. 15/2693, S. 7;
Hervorhebung nicht im Original).
Die bereits im ersten Gesetzentwurf angestrebte "Anknüpfung der
Treibhausgasgenehmigung an die bereits bestehende immissionsschutzrechtliche
Genehmigung" (BT-Drucks. 15/2328 S. 1 zu D.) konnte, nachdem zwischen Bundestag
und Bundesrat eine Einigung erzielt worden war, mit Zustimmung des Bundesrates
verwirklicht werden, indem das Gesetz nunmehr in § 4 Abs. 6 TEHG bestimmt, dass die
notwendige immissionsschutzrechtliche Genehmigung zugleich auch die nach Abs. 1 der
Norm erforderliche Emissionsgenehmigung "ist" (zur Kritik an dieser Formulierung vgl.
etwa Rebentisch, a. a. O. § 4 TEHG Rn. 9 ff.). Das entspricht der europarechtlichen
Vorgabe in Art. 8 der Richtlinie 2003/87/EG vom 13. Oktober 2003 (Amtsblatt der EU L
275/32; fortan: EH-RiLi), immissionsschutzrechtliches und emissionshandelsrechtliches
Genehmigungsverfahren aufeinander abzustimmen. § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG stellt die
Geltung der grundlegenden Pflichten des TEHG auch für Altanlagen klar; die Regelung
erklärt "die Altgenehmigung zum tatbestandlichen Anknüpfungspunkt für die Geltung der
Pflichten nach den §§ 5, 6 Abs. 1 TEHG" (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2005 – 7 C 26/04 -,
NVwZ 2005, 1178, 1179).
Die Klägerin meint, dieser Formulierung lasse sich nicht entnehmen, ob die
"Altgenehmigung" Anknüpfungspunkt für nur eine oder gegebenenfalls auch für mehrere
Tätigkeiten im Sinne des TEHG sein kann. Ihr ist zuzugeben, dass das
Bundesverwaltungsgericht keine Veranlassung hatte, zu dieser Frage ausdrücklich
Stellung zu nehmen. Die Bezugnahme des Gesetzes (§ 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG) und
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Stellung zu nehmen. Die Bezugnahme des Gesetzes (§ 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG) und
infolge dessen auch des Gerichtes auf § 6 Abs. 1 TEHG legt jedoch nahe, dass mit der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung auch der Umfang der jeweiligen Tätigkeit i.
S. d. § 6 Abs. 1 GG bestimmt sein soll und damit auch derjenige der Tätigkeit i. S. d. § 9
Abs. 2 Satz 1 TEHG. Angesichts der einheitlichen Legaldefinition des Tätigkeitsbegriffs in
§ 3 Abs. 3 TEHG verbietet sich die Annahme, dem Begriff der "Tätigkeit" in § 4 Abs. 1, § 6
Abs. 1 und § 9 Abs. 1 und 2 TEHG komme jeweils ein unterschiedlicher
Bedeutungsgehalt zu. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung mehrere "Tätigkeiten" i. S. d. § 4 Abs. 1
TEHG legitimieren wollte, bestehen nicht; dagegen spricht neben der bereits dargelegten
Genese des Gesetzes bereits der in § 4 Abs. 1 TEHG verwendete Singular ("eine
Tätigkeit").
Auch das Gemeinschaftsrecht gebietet die Annahme eines vom Immissionsschutzrecht
abweichenden emissionshandelsrechtlichen Anlagenbegriffs nicht.
Die Legaldefinition des Art. 3 lit. e der EH-RiLi stimmt im Gegenteil, abgesehen vom
jeweils in Bezug genommenen Anhang, mit derjenigen in Art. 2 Nr. 3 der IVU-RiLi
überein. Beide erlauben die Zusammenfassung "eine(r) oder mehrere(r) der in Anhang I
genannten Tätigkeiten" unter den Begriff einer "Anlage" und eine weitgehende
Einbeziehung von am selben Standort durchgeführter verbundener Tätigkeiten.
Anhaltspunkte dafür, dass der Begriff "ortsfeste technische Einheit" in Art. 3 lit. e der EH-
RiLi anders, nämlich enger ("blockscharf"), zu verstehen sein sollte als derselbe Begriff in
Art. 2 Nr. 3 der IVU-RiLi, bestehen nicht.
Der Einwand der Klägerin, da die Definition des Anlagenbegriffes in der
Emissionshandelsrichtlinie mit derjenigen in Art. 2 Nr. 3 der IVU-Richtlinie
übereinstimme, könne gefolgert werden, dass der Anlagenbegriff des TEHG der
Definition der Anlage in § 3 Abs. 5 BImSchG entspreche, dient ihrem Begehren
angesichts des weiten Verständnisses der gemeinschaftsrechtlichen Definitionen und
ihrer Umsetzung in § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG ("Betriebsstätten und sonstige ortsfeste
Einrichtungen") nicht. § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG gibt für die von der Klägerin reklamierte
"blockscharfe" Abgrenzung der Anlagen(-teile) nichts her (vgl. zum weiten Verständnis
dieser Regelung etwa Jarass, BImSchG, 6. Aufl., § 3 Rn. 69 f.).
Davon abgesehen ist nicht ersichtlich, weshalb auf den allgemeinen Anlagenbegriff des §
3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG zurückgegriffen werden sollte, obwohl das TEHG (derzeit noch)
allein den Betrieb immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen zum
Gegenstand hat und das Immissionsschutzrecht insoweit spezielle Regelungen bereit
hält, nämlich § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG i. V. m. § 1 der 4. BImSchV. Auch im gesamten
Gesetzgebungsverfahren wurde ausschließlich auf diese Regelungen verwiesen, zu
keiner Zeit auf diejenige des § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG.
Die gemeinschaftsrechtliche Obliegenheit zur Berücksichtigung der jeweiligen
Emissionsminderungspotentiale (vgl. den Erwägungsgrund 8 der EH-RiLi und Kriterium
Nr. 3 ihres Anhangs III) bezieht sich nicht auf das Minderungspotenzial einzelner
Anlagen, sondern auf dasjenige der unter das System fallenden Tätigkeiten (OVG Berlin-
Brandenburg, a. a. O. S. 18), also erst recht nicht auf das Minderungspotenzial der
einzelnen Teile einer gemeinsamen Anlage.
Auch der effet utile vermag die Ansicht der Klägerin nicht zu stützen (vgl. aber Frenz,
NVwZ 2006, 1095, 1101). Zwar mag der Verzicht auf eine "blockscharfe" Bestimmung
der "Anlage" dazu führen, dass nicht jede Modernisierung von "Teilanlagen" mit einer
gesteigerten Zuteilung von Zertifikaten honoriert werden kann. Das ändert jedoch nichts
daran, dass die Modernisierung zur Reduktion von Treibhausgasen beiträgt. Legt die
Zuteilung nach Maßgabe historischer Emissionen (etwa gemäß § 7 Abs. 2 ZuG 2007)
den Verantwortlichen eine Minderung von etwa sieben bis acht Prozent auf (§§ 5, 4 Abs.
4 ZuG 2007), trägt jede Modernisierung von Teilanlagen dazu bei, dieser
Minderungsobliegenheit zu genügen und dadurch den Zukauf von Zertifikaten zu
erübrigen, auch wenn für diese Teilanlage keine gesonderten Zertifikate ausgegeben
werden. Eine erhebliche Mehrzuteilung von Zertifikaten, wie etwa die Klägerin sie
begehrt, motiviert nicht zu weiteren Verbesserungen der Gesamtanlage. Sie führt auch
zu einem Wertverlust der Berechtigungen, was sich insgesamt negativ auswirken würde.
Auch der Einwand, anders als im Immissionsschutzrecht komme es wegen der globalen
Wirkungen der Treibhausgase nicht auf den Orte ihres Entstehens an, weshalb insoweit
ein feingliedrigeres Anlagenverständnis geboten sei (vgl. etwa Frenz, a. a. O.;
Zenke/Vollmer, IR 2006, 269, 271), überzeugt nicht, so dass dahinstehen kann, ob er im
Rahmen des effet utile beachtlich wäre. Zwar kommt es in der Tat nicht auf den Ort des
Entstehens der Treibhausgase an; das ändert jedoch nichts daran, dass der
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Entstehens der Treibhausgase an; das ändert jedoch nichts daran, dass der
Gesetzgeber sachgerecht auch an den Betrieb einer gemeinsamen Anlage (i. S. d. § 1
Abs. 3 der 4. BImSchV) anknüpfen kann, wenn er etwa bestimmte Mindestreduktionen
für die Gewährung von Vorteilen verlangt, wie es etwa in § 12 ZuG 2007 der Fall ist.
Das TEHG definiert einen von § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG i. V. m. § 1 Abs. 2 und 3 der 4.
BImSchV abweichenden Anlagenbegriff nicht. Zum Begriff der Anlage verhält sich
lediglich § 2 TEHG, der jedoch den Anwendungsbereich des Gesetzes festlegt, nicht aber
den Begriff der "Tätigkeit". Wie bereits dargelegt, verwies der ursprüngliche Entwurf des §
2 TEHG noch schlicht auf den Betrieb einer genehmigungsbedürftigen Anlage im Sinne
des § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG und somit auch auf § 1 der 4. BImSchV. Es wurde ferner
bereits gezeigt, dass mit dem Verzicht auf diesen Verweis keine inhaltliche Änderung
des Anwendungsbereichs verbunden sein sollte, solange jedenfalls der Anhang 1 des
TEHG als maßgebliche Tätigkeiten nur den Betrieb immissionsschutzrechtlich
genehmigungsbedürftiger Anlagen nennt.
Aus § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG folgt nichts anderes. Die Regelung wurde erst auf Vorschlag
des Vermittlungsausschusses in das Gesetz aufgenommen (BT-Drucks. 15/3250) Sie
sieht vor, dass das TEHG auch gilt für die in Anhang 1 genannten Anlagen, die gesondert
immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagenteil oder Nebeneinrichtung
einer Anlage sind , die nicht in Anhang 1 aufgeführt ist. Wörtlich genommen, verlangt die
Regelung, dass der Anlagenteil (etc.) einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung
tatsächlich bedarf; damit ginge sie über die Regelung in Satz 1 jedoch nicht hinaus und
würde im Übrigen für die Annahme eines besonderen emissionshandelsrechtlichen
Anlagenbegriffs von vornherein nichts hergeben. Nach § 1 Abs. 3 und 4 der 4. BImSchV
besteht allerdings unter den dortigen Voraussetzungen eine solche isolierte
Genehmigungsbedürftigkeit nicht (vgl. Körner, a. a. O., § 2 TEHG Rn. 48; Rebentisch, a. a.
O. § 2 TEHG Rn. 3). Daher ist die Regelung so zu lesen, dass die Anlagen i. S. d.
Anhangs 1 gesondert genehmigungsbedürftig "wären". Das räumt auch Frenz ein, wenn
er meint, die in § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG genannte immissionsschutzrechtliche
Genehmigungsbedürftigkeit sei wegen § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV nicht formal, sondern
materiell danach zu beurteilen, ob ohne Zugehörigkeit zu einer Hauptanlage eine
immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit bestünde (NVwZ 2006, 1095,
1096). Daraus folgert er, "allein die immissionsschutzrechtliche
Genehmigungsbedürftigkeit des jeweiligen Teils (führe) dazu, dass eine Teilnahme am
Emissionshandel zu erfolgen" habe; "in Fortführung dieses Ansatzes" seien auch die Teile
von Anlagen, welche insgesamt Anhang 1 zum TEHG unterfielen und damit
emissionshandelspflichtig seien, gesondert in den Emissionshandel einzubeziehen, wenn
diese Teile jedenfalls materiell einer eigenen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung
bedürften, erst recht, wenn sie – etwa im Rahmen einer Änderungsgenehmigung – einer
formellen Genehmigungsbedürftigkeit unterliegen.
Dem vermag sich die Kammer nicht anzuschließen. Im Gegenteil stützt die Regelung
des § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG gerade die Auffassung der Beklagten. Wäre nämlich der
Anlagenbegriff nach dem TEHG, anders als nach § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG i. V. m. § 1
der 4. BImSchV, jeweils bezogen auf die einzelnen, bereits für sich genommen
genehmigungsbedürftigen Anlagenteile ("blockscharf") zu bilden, bedürfte es der in § 2
Abs. 1 Satz 2 TEHG getroffenen Regelung nicht; ihr Anwendungsbereich ginge auch in
diesem Fall nicht über denjenigen des Satzes 1 hinaus. Tatsächlich ist mit Satz 2 der
Norm beabsichtigt, auch Anlagenteile (etc.) in den Anwendungsbereich des TEHG
einzubeziehen, die Teil einer – immissionsschutzrechtlich einheitlich genehmigten -
Anlage sind, die als Ganzes nicht dem Anhang 1 zum TEHG unterfällt (vgl. etwa Körner,
a. a. O. § 2 Rn. 45 ff.).
Auch die Regelung des § 2 Abs. 2 TEHG stützt die von der Klägerin vertretene
Auffassung nicht: Danach "erstreckt" sich der Anwendungsbereich des Gesetzes bei den
in Anhang 1 genannten Anlagen auf alle Anlagenteile und Verfahrensschritte, die zum
Betrieb notwendig sind (Nr. 1), und auf alle Nebeneinrichtungen i. S. d. Nr. 2 der Norm.
Aus Nr. 1 der Regelung wird in der Literatur im Umkehrschluss abgeleitet, alle nicht
notwendigen Anlagenteile gehörten nicht zur Anlage; dies gelte somit auch für
selbständig genehmigungspflichtige Anlagen(teile), die zum Betrieb des anderen
Anlagenteils nicht notwendig seien (so wohl Zenke/ Vollmer, IR 2006, 269, 272).
Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass § 2 Abs. 2 Nr. 1 TEHG ebenso wie § 1 Abs. 2 Nr.
1 der 4. BImSchV lediglich unselbständige Anlagenteile in den Anwendungsbereich
einbeziehen will ("… erstreckt …"), aber keine Aussage darüber trifft, ob für sich
genommen bereits genehmigungsbedürftige Anlagen bzw. Anlagenteile i. S. d. Anlage 1
eine gesonderte, emissionshandelsrechtlich selbständig zu beurteilende Anlage
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eine gesonderte, emissionshandelsrechtlich selbständig zu beurteilende Anlage
darstellen.
Daraus, dass § 2 Abs. 2 Nr. 2 TEHG anders als § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV lediglich
auf das mögliche Entstehen von Treibhausgasen i. S. d. Anhangs 1 abstellt, wird
gefolgert, § 2 Abs. 2 TEHG stehe "nicht für eine Übereinstimmung der Anlagen nach dem
Bundes-Immissionsschutzgesetz und dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz,
sondern für eine Divergenz jedenfalls hinsichtlich der Reichweite, die auf die
unterschiedliche Zielrichtung zurückzuführen (sei). Deren Beachtlichkeit für mögliche
Unterschiede (werde) also bereits in der zentralen Definitionsvorschrift des § 2 TEHG
vorausgesetzt" (so Frenz, a. a. O. S. 1096).
Dass Nr. 2 der Regelung allein an das Potenzial zum Entstehen von Treibhausgasen
anknüpft, rechtfertigt nach Auffassung der Kammer indes diesen Schluss nicht, sondern
beruht schlicht darauf, dass allein dieser Umstand Regelungsgegenstand des TEHG ist.
Tatsächlich ist diese Unterscheidung zu § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV im Übrigen
unbeachtlich. Denn Einrichtungen einer Anlage, die selbst keine CO
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-Emissionen
verursachen, aber wegen ihrer sonstigen Relevanz vom gegenständlichen Umfang des
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungserfordernisses (gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 der
4. BImSchV) erfasst werden, haben ohnehin keinen Einfluss auf die
emissionshandelsrechtlichen Rechtsfolgen (vgl. hierzu zutr. Rebentisch, a. a. O. § 2 TEHG
Rn. 5 ff.).
§ 2 Abs. 3 Satz 1 TEHG sieht vor, dass die in Anhang 1 bestimmten Voraussetzungen
auch dann vorliegen, wenn mehrere Anlagen derselben Art in einem engen räumlichen
und betrieblichen Zusammenhang stehen und zusammen die maßgebenden
Leistungsgrenzen oder Anlagengrößen erreichen oder überschreiten werden. Diese
Regelung stimmt – wiederum abgesehen vom in Bezug genommenen Anhang – überein
mit der Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 der 4. BImSchV.
Wie im Immissionsschutzrecht dient sie in erster Linie dazu, eine Umgehung der
Tatbestandsvoraussetzungen durch eine "Aufsplitterung" in verschiedene kleinere
Anlagen mit Werten unterhalb der maßgeblichen Grenzen zu verhindern. Allerdings
beschränkt sich § 2 Abs. 3 TEHG ebenso wenig wie die entsprechende Regelung des § 1
Abs. 3 Satz 1 der 4. BImSchV darauf. Er greift vielmehr auch dann, wenn eine oder alle
zu einer gemeinsamen Anlage zusammenzufassenden Einzelanlagen die
Leistungsgrenzen überschreiten.
Hinreichende Anhaltspunkte für die gegenteilige Feststellung liegen nicht vor. Sie lassen
sich dem Gesetzgebungsverfahren nicht entnehmen (siehe die bereits zitierte
Begründung zu § 9 TEHG-E: BT-Drucks. 15/2328 S. 12). Die europarechtliche
Legaldefinition des emissionshandelsrechtlichen Anlagenbegriffs in Art. 3 lit. e der EH-
RiLi erlaubt, wie bereits dargestellt wurde, ebenso wie die entsprechende Legaldefinition
in Art. 2 Nr. 3 der IVU-RiLi die Zusammenfassung "eine(r) oder mehrere(r) der in Anhang
I genannten Tätigkeiten" unter einer "Anlage" und sieht zudem in Nr. 2 Satz 2 des
Anhangs I vor:
"Führt ein Betreiber mehrere Tätigkeiten unter der gleichen Bezeichnung in einer
Anlage oder an einem Standort durch, werden die Kapazitäten dieser Tätigkeiten
addiert"
(anders Frenz, a. a. O. S. 1096, der diese Regelung offensichtlich auf den Fall beschränkt
sehen will, dass die Anlagen(teile) getrennt unter den maßgeblichen Werten bleiben,
obwohl ihr Wortlaut dafür nichts hergibt). Zutreffend wird daher angenommen, dass auch
nach § 2 Abs. 3 Satz 1 TEHG Anlagenteile eine gemeinsame Anlage bilden können, die
bereits für sich genommen die maßgeblichen Grenzwerte einer der Anlagenkategorien
des Anhangs 1 erreichen oder übertreffen (Körner, a. a. O. § 2 TEHG Rn. 64; ebenso
Vierhaus/v. Schweinitz, in: Körner, TEHG, § 25 Rn. 16; weitergehend noch Maslaton, Hk-
TEHG, § 2 Rn. 18 f., der Zweifel daran äußert, ob die beschränkenden Voraussetzungen
des § 2 Abs. 3 Satz 2 TEHG für eine Zusammenfassung der Anlagenteile mit den
genannten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen vereinbar sind).
Nichts anderes folgt daraus, dass § 2 TEHG eine mit § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV
übereinstimmende Regelung nicht enthält (so aber Zenke/Vollmer, a. a. O. S. 272 zu V.).
Eine solche Regelung ist im TEHG entbehrlich, weil § 4 Abs. 6 Satz 1 TEHG vorsieht, dass
bei nach § 4 BImSchG genehmigungsbedürftigen Anlagen die
immissionsschutzrechtliche Genehmigung die Genehmigung nach § 4 Abs. 1 TEHG
darstellt. Einer gesonderten "Verklammerung" auch im TEHG bedarf es insoweit nicht.
Auch die Regelung des § 25 TEHG spricht nicht für (so aber Zenke/Fuhr, Handel mit CO
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Auch die Regelung des § 25 TEHG spricht nicht für (so aber Zenke/Fuhr, Handel mit CO
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– Zertifikaten, IV. Rn. 147), sondern grundsätzlich gegen einen von der
immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigung losgelösten
emissionshandelsrechtlichen Anlagenbegriff. Die Wahl einer sog. Glockenlösung sieht
das Gesetz in § 25 TEHG nämlich nur für die dort genannten Ausnahmefälle vor, deren
besondere Produktionsprozesse oftmals mangels vergleichbaren technischen Zweckes
immissionsschutzrechtlich eine einheitliche Genehmigung nach § 1 Abs. 3 der 4.
BImSchV nicht erlauben. Die Norm bezweckt
"eine Behandlung faktisch integrierter, aber rechtlich getrennter Anlagen in der
Mineralöl- und Stahlindustrie als eine Anlage zu ermöglichen, da dies im Ergebnis zu
einer genaueren Berichterstattung für Emissionen dieser Industrien führen kann." (so die
Begründung zu § 23 TEHG-E, BT-Drucks. 15/2328 S. 17; Hervorhebung nicht im Original;
vgl. etwa auch Theuer, in: Frenz, Emissionshandelsrecht, § 25 TEHG Rn. 1)
Es bliebe unter Zugrundelegung des von der Klägerin vertretenen Anlagenbegriffs
unverständlich, weshalb der Gesetzgeber die Glockenlösung des § 25 TEHG nur auf diese
speziellen Industriekreise beschränkt haben sollte. Abgesehen von § 25 TEHG sieht das
Gesetz eine Wahlmöglichkeit hinsichtlich der Zusammenfassung von rechtlich
selbständigen Einzelanlagen nicht vor.
Auch das in zeitlichem und vor allem sachlichem Zusammenhang mit dem TEHG
verabschiedete ZuG 2007 geht ausweislich seiner Genese und Systematik von einem
einheitlichen, an die immissionsschutzrechtliche Genehmigung gebundenen
Anlagenbegriff aus.
Dieses Verständnis liegt bereits dem Nationalen Allokationsplan (NAP) zugrunde, der die
Grundlage für den Erlass des ZuG 2007 bildet (§ 7 Satz 2 TEHG). Darin heißt es:
"Der Anlagenbegriff nach Art. 3 und die Kumulationsregelung in Anhang I Ziffer 2
der Richtlinie werden wie die gleichartigen Regelungen der (IVU-Richtlinie) interpretiert
und durch das BImSchG umgesetzt." (S. 9 des NAP)
Insbesondere dieser Verweis des Plangebers auf die Kumulationsregelung in Anhang I
Ziffer 2 der EH-RiLi lässt ein Verständnis von § 1 Abs. 3 der 4. BImSchV und von § 2 Abs.
3 TEHG dergestalt, dass die Norm nur dann einschlägig sei, wenn die maßgeblichen
Grenzwerte erst durch Addition der Einzelwerte erreicht oder überschritten wird, nicht zu.
Der den NAP umsetzende Gesetzgeber hat im ZuG 2007 an verschiedenen Stellen
Regelungen getroffen, die nach dem Verständnis der Klägerin ihre Funktion einbüßen
müssten. Er hat für Maßnahmen mit kapazitätserweiternder Wirkung oder mit der
Wirkung einer Produktionsmengenverringerung Sonderregelungen geschaffen, die
regelmäßig nur diese Änderungen einem gesonderten Regime unterwerfen, die
Zuordnung der Anlage im Übrigen aber unberührt lassen. Zu nennen sind insoweit etwa
§ 8 Abs. 5 ZuG 2007, § 10 Abs. 6 i. V. m. § 8 Abs. 5 ZuG 2007, § 11 Abs. 6 ZuG 2007.
Auch die Regelung des § 12 ZuG 2007 bleibt nur verständlich, wenn man auf die Anlage
als Gesamtanlage bzw. als gemeinsame Anlage abstellt, nicht lediglich auf (selbständige
oder unselbständige) Anlagenteile: So dürfte die prozentuale Staffelung in § 12 Abs. 1
Sätze 4 und 5 ZuG 2007 in der Praxis eher Sinn haben, wenn sie auf den
Gesamtkomplex bezogen bleibt. Wollte man auf einzelne Anlagenteile abstellen und
diese, sofern sie die maßgeblichen Grenzen überschreiten, als "Anlage" ansehen, würde
jedem einzelnen dieser Anlagenteile die Vergünstigung des § 12 Abs. 5 ZuG 2007 zuteil
werden, und zwar ungeachtet dessen, zu welcher prozentualen Gesamtentlastung die
Modernisierung geführt hat. Auch die Sonderregelung für Kapazitätserweiterungen in §
12 Abs. 3 ZuG 2007 bliebe unverständlich.
Ferner würde sich bei dem von der Klägerin vertretenen Verständnis umgekehrt das
Problem stellen, dass sie sich an dem von ihr präferierten Anlagenbegriff auch dann
festhalten lassen müsste, wenn er ihr keinen Nutzen bringen würde. Eine
Wahlmöglichkeit sieht das Gesetz, abgesehen von dem für einen engen
Anwendungsbereich konzipierten § 25 TEHG, nicht vor. Würde sie etwa die prozentualen
Vorgaben des § 12 Abs. 1 ZuG 2007 bezogen auf die Gesamtanlage erfüllen, würde ihr
nach dem Verständnis der Beklagten für die gesamte Anlage der Erfüllungsfaktor 1
zuteil werden; nach ihrem Verständnis bliebe dieser Vorteil auf den jeweiligen
"Anlagenteil" beschränkt, der die Reduktion bewirkt hat.
Der Gesetzgeber des ZuG 2007 versteht des Weiteren als "Neuanlagen" i. S. d. § 3 Abs.
2 Nr. 1 ZuG 2007 nur gesamte Anlagen, deren Inbetriebnahme nach dem 31. Dezember
2004 erfolgt ist, nicht auch die Inbetriebnahme von – selbständigen oder
unselbständigen – Anlagenteilen. Der Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens lässt hieran
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unselbständigen – Anlagenteilen. Der Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens lässt hieran
keinen Zweifel: Der Bundesrat hat entsprechend einer gleich lautenden Empfehlung des
Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit sowie des
Wirtschaftsausschusses (BR-Drucks. 424/1/04) seine am 11. Juni 2004 beschlossene
Einberufung des Vermittlungsausschusses u. a. mit dem Vorschlag begründet, in § 3
Abs. 2 lit. a ZuG 2007 nach dem Wort "Anlagen" die Wörter "Anlagenteile oder
Nebeneinrichtungen" einzufügen (BR-Drucks. 424/04 S. 23 ff.). Zur Begründung dieses
Vorschlags hat er ausgeführt:
"Klarstellung des Gewollten. In der Industrie sind häufig gerade bei
Anlagenerweiterungen nur Änderungsgenehmigungen erforderlich, insbesondere wenn in
einem bestehenden Anlagenkomplex ein Teil der Anlage erneuert wird. Diese
Änderungen sind den Neuanlagen gleichzustellen."
Nachdem im Vermittlungsausschuss keine Einigung erzielt werden konnte, hat der
Bundesrat am 9. Juli 2004 beschlossen, gegen das ZuG 2007 Einspruch einzulegen (BR-
Drucks. 535/04). Dieser wurde am 9. Juli 2004 vom Bundestag zurückgewiesen (BT-
Drucks. 15/3576 und Plenarprotokoll 15/120). Auch in die - schließlich mit Zustimmung
des Bundesrats (BR-Plenarprotokoll 800, S. 260) - Gesetz gewordene Fassung des § 3
Abs. 2 Nr. 1 ZuG 2007 wie der sonstigen Regelungen des ZuG 2007 oder des TEHG hat
der Vorschlag des Bundesrates ersichtlich keinen Eingang gefunden. Die von der
Klägerin vertretene Rechtsposition ist vor diesem Hintergrund mit der Absicht des
Gesetzgebers nicht zu vereinbaren.
Nicht zuletzt führen auch kompetenzrechtliche Erwägungen zur Annahme einer
Ankoppelung des emissionshandelsrechtlichen Anlagenbegriffs an die erteile
immissionsschutzrechtliche Genehmigung: Könnte sich die DEHSt bei der Bestimmung
der einzelnen Tätigkeit im Rahmen der Zuteilungsentscheidung nicht an die
immissionsschutzrechtliche Genehmigung halten, hätte sie zu prüfen, ob im jeweiligen
konkreten Einzelfall die tatbestandlichen Voraussetzungen der dann materiell zu
ermittelnden "Tätigkeit", das heißt des zu bildenden Anlagenbegriffs, erfüllt sind. Die
DEHSt ist eine Abteilung des Umweltbundesamtes. Dieses ist eine selbständige
Bundesoberbehörde i. S. d. Art. 87 Abs. 3 GG (vgl. § 1 Abs. 1 des Errichtungsgesetzes
vom 22. Juli 1974, BGBl. I S. 1505, zuletzt geändert durch Gesetz vom 2. Mai 1996, BGBl.
I S. 1416). Eine selbständige Bundesoberbehörde darf nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 14, 197, 211; 110, 33, 49) wie des
Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 30. Juni 2005 – 7 C 26/04 –, NVwZ 2005, 1178,
1184) nur für Aufgaben errichtet werden, die der Sache nach für das ganze
Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbehörden und ohne
Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder – außer für reine Amtshilfe –
wahrgenommen werden können. Die Begründung einer solchen
Verwaltungszuständigkeit durch den Bund hängt daher davon ab, dass die Sachaufgabe
zur zentralen Erledigung geeignet ist. Insbesondere bei Standortentscheidungen mit
Bezug zu den örtlichen Verhältnissen ist dies nicht der Fall (vgl. Hermes, in: Dreier, GG,
Art. 87 Rn. 87). Das Bundesverwaltungsgericht hat die Geeignetheit hinsichtlich der
Zuständigkeit der DEHSt (u. a.) für die Zuteilung der Zertifikate angenommen, weil so
im Hinblick auf einen einheitlichen Rechts- und Wirtschaftsraum
Wettbewerbsverzerrungen ausgeschlossen werden könnten (a. a. O. S. 1184). Es hat
ferner angenommen, dass die DEHSt zur Bewältigung dieser Aufgabe ohne Unterbau in
der Lage sei. Diese Einschätzung ließe sich entgegen der Ansicht der Klägerin kaum
aufrechterhalten, wäre die DEHSt gehalten, bei jeder einzelnen Zuteilungsentscheidung
die tatsächliche Konfiguration der einzelnen Anlagen(teile) zu überprüfen. Zwar mag sie
verschiedene Informationen dafür den immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungsbescheiden entnehmen können. Das würde sie jedoch nicht davon
entbinden zu prüfen, ob die einzelnen Voraussetzungen, etwa des § 2 TEHG oder einer
sonstigen Norm, aus der dann der Anlagenbegriff abzuleiten wäre, vorliegen oder nicht.
Wie die Beklagte zutreffend betont, hätte sie bei der fehlenden Möglichkeit des Rückgriffs
auf die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vielfach eine eigene Zuordnung
einzelner Anlagenteile vorzunehmen, namentlich in den Fällen einer
Kapazitätserweiterung oder -verringerung und in den Fällen des § 12 ZuG 2007 und § 7
Abs. 10 ZuG 2007, wo das Gesetz prozentuale Mindestvorgaben macht. Das zu leisten
ist die DEHSt ohne Mittel- und Unterbehörden nicht in der Lage.
Vorrangiges Gemeinschaftsrecht nötigt nicht zu einer Korrektur des Gesetzes. Die EH-
RiLi räumt dem nationalen Gesetzgeber bei der Frage der Zuteilung der Berechtigungen
in Art. 9, 10 und 11 EH-RiLi weitgehenden Spielraum ein (vgl. auch OVG Berlin-
Brandenburg, Urteil vom 30. November 2006 – 12 B 13.06 (u. a.) – S. 16 des UA). Zwar
stützt sowohl der in Art. 3 lit. e EH-RiLi definierte Anlagenbegriff als auch die Regelung
der Nummer 2 des Anhangs 1 der EH-RiLi das von der Beklagten vertretene Verständnis
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der Nummer 2 des Anhangs 1 der EH-RiLi das von der Beklagten vertretene Verständnis
der nationalen Regelungen, wie ausgeführt wurde. Gemeinschaftsrechtlich zwingend
geboten ist nach Auffassung der Kammer die vom nationalen Gesetzgeber gewählte
Zuteilung an (gemeinsame) Anlagen in Abhängigkeit von der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung indes nicht. Prüfungsmaßstab sind daher
insoweit nicht das Eigentumsgrundrecht, die Berufsfreiheit und das Gleichheitsgebot in
ihrer europarechtlichen Ausprägung, sondern die nationalen Grundrechte (vgl. BVerwG,
Urteil vom 30. Juni 2005, a. a. O. S. 1178, 1181, 1182; ferner OVG Berlin-Brandenburg, a.
a. O. S. 19 ff. U. A.).
Auch die nationalen Grundrechte zwingen zu dem von der Klägerin vertretenen
Verständnis vom Anlagenbegriff nicht.
Durch die – auf die gesamte (gemeinsame) Anlage bezogene - Anwendung des
Erfüllungsfaktors gemäß § 5 ZuG 2007 und der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG
2007 sind die Anlagenbetreiber (auch) in nationalen Grundrechten, namentlich aus Art.
12 Abs. 1 und 14 GG, nicht verletzt; insoweit nimmt die Kammer zur Vermeidung von
Wiederholungen Bezug auf ihre den Beteiligten bekannte bisherige Rechtsprechung
(etwa im Urteil vom 7. April 255.05 – VG 10 A 255.05) sowie auf die Urteile des
Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 30. November 2006 (etwa OVG 12 B
13.06). Dass die Klägerin nach den angefochtenen Zuteilungsentscheidungen der
Beklagten für einzelne Anlagenteile den nach ihrer Betrachtungsweise zu gewährenden
Erfüllungsfaktor von 1 nicht beanspruchen kann, verletzt sie daher in den genannten
Grundrechten nicht.
Der Gesetzgeber hat auch etwaigen Kapazitätserweiterungen von Anlagenteilen in
verhältnismäßiger Weise Rechnung getragen (vgl. hierzu und zum Folgenden etwa
Körner/ v. Schweinitz, a. a. O. § 3 ZuG 2007 Rn. 6 ff.). Diese sind maßgeblich für die
Bestimmung der Basisperiode (§ 7 Abs. 6 ZuG 2007). Sie werden im Übrigen nach § 8
Abs. 5, § 10 Abs. 6, § 11 Abs. 6 und § 12 Abs. 3 ZuG 2007 berücksichtigt. Auch soweit
der Gesetzgeber damit jeweils nur die neuen, d.h. die bisherigen übersteigenden
Kapazitäten privilegiert, führt dies nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit der einheitlichen
Zuteilung (nur) an die gemeinsame Anlage. Soweit nämlich die Kapazitäten von neuen
Teilanlagen danach nicht berücksichtigt werden, profitiert der Verantwortliche jedenfalls
dadurch, dass bei gleicher Produktivität des neuen Anlagenteils und verminderter
Emissionen von Treibhausgasen der Minderungsobliegenheit aus § 5 und § 4 Abs. 4 ZuG
2007 ganz oder teilweise genügt werden kann, ohne Zertifikate zukaufen zu müssen.
Problematische Konstellationen können sich nur ergeben, wenn die Erneuerung eines
wesentlichen Anlagenteils bei gleicher Kapazität allein aufgrund höherer Auslastung zu
deutlich höheren Emissionen führt als in der jeweils maßgeblichen Basisperiode. Auch
dies führt jedoch nicht zu einer Abkehr von der einheitlichen Zuteilung. Für derartige
Härtefälle hat der Gesetzgeber in § 7 Abs. 10 ZuG 2007 Sorge getragen (vgl.
insbesondere den zweiten Anstrich des Satzes 2 der Norm). Ferner besteht auch in
Fällen dieser Art die Möglichkeit der Option nach § 7 Abs. 12 i. V. m. § 11 ZuG 2007.
Sollte darüber hinaus noch Bedarf zu einer Korrektur im Einzelfall bestehen, wäre diese
ggf. im Rahmen einer (notfalls verfassungskonformen) Anwendung der Regelungen des §
2 Nr. 1 und 2 der Zuteilungsverordnung 2007 (vom 31. August 2004; BGBl. I S. 2255)
vorzunehmen, würde jedoch nicht erlauben, sich über den bewussten Verzicht des
Gesetzgebers auf eine weiter reichende Fassung des § 3 Abs. 2 Nr. 1 ZuG 2007 (siehe
oben) hinwegzusetzen.
Auch soweit die Klägerin eine Bevorzugung anderer Anlagenbetreiber infolge der
Erteilung separater immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen bei vergleichbarer
Anlagenkonfiguration und eine damit einhergehende Wettbewerbsverzerrung geltend
macht, erfordert dies keine Korrektur der Entscheidung der Beklagten.
Angesprochen ist insoweit der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG; ob
daneben auch der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG betroffen ist, kann dahinstehen,
da er insoweit nicht weiter reicht als der Anwendungsbereich des Art. 3 Abs. 1 GG
(BVerfG, Urteil vom 20. April 2004, BVerfGE 110, 274, 291).
Abzustellen ist insoweit nicht auf eine etwaige rechtswidrige, sondern auf eine
rechtmäßige immissionsschutzrechtliche Genehmigungspraxis der Landesbehörden.
Diese ist bei der Neuerrichtung von Anlagen durch § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG i. V. m. §
1 der 4. BImSchV verbindlich und ohne Ermessen vorgegeben, bei der wesentlichen
Änderung von Anlagen durch § 16 BImSchG.
§ 1 Abs. 3 und 4 der 4. BImSchV bestimmen, dass bei Vorliegen der dort genannten
Voraussetzungen für eine genehmigungsbedürftige (gemeinsame) Anlage jeweils nur
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Voraussetzungen für eine genehmigungsbedürftige (gemeinsame) Anlage jeweils nur
eine Genehmigung erteilt wird (vgl. statt Vieler etwa Hansmann, in: Landmann/Rohmer,
UmweltR, Band II, Stand 10/2001, § 1 der 4. BImSchV Rn. 30; Böhm, in GK-BImSchG,
Stand 10/2006, § 4 BImSchG Rn. 68).
Der Einwand, § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV erlaube nur eine einheitliche Genehmigung,
gebiete sie aber nicht (Zenke/Vollmer, IR 2006, 269, 272), trifft jedenfalls für den
Regelfall nicht zu.
Wird einer insgesamt genehmigungsbedürftigen Anlage nachträglich ein (selbständig
genehmigungsbedürftiger oder nicht genehmigungsbedürftiger, aber wesentlicher)
Anlagenteil hinzugefügt, liegt eine wesentliche Änderung vor, die einer
Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG bedarf (BVerwG, Urteil vom 21. Oktober
2004, NVwZ 2005, 208 [zwar war die diesem Urteil zugrunde liegende Windkraftanlage
für sich genommen nicht selbständig genehmigungsbedürftig, neben ihr sollten jedoch
noch zwei weitere Anlagen errichtet werden; auf den jeweiligen Betreiber kam es nach
seinerzeit noch geltender Fassung des § 1 Abs. 1 Satz 4 der 4. BImSchV nicht an,
weshalb die drei Anlagen auch für sich genommen genehmigungsbedürftig gewesen
wären]; Hansmann, a. a. O. Rn. 29; Böhm a. a. O.). Die Abgrenzung, ob es einer
Änderungsgenehmigung oder aber einer Neugenehmigung bedarf, ist wiederum nach
den Kriterien des § 1 Abs. 3 der 4. BImSchV vorzunehmen (so zutr. Sellner, in:
Landmann/Rohmer, UmweltR, Stand 10/1998, § 16 BImSchG Rn. 45; anders, doch ohne
Begründung wohl Jarass, a. a. O. § 16 Rn. 5 u. § 15 Rn. 12 a). Auch insoweit haben die
Immissionsschutzbehörden folglich kein Ermessen.
Die rechtswidrige Erteilung von Einzelgenehmigungen anstelle von Genehmigungen für
die "gemeinsame Anlage" i. S. d. § 1 Abs. 3 der 4. BImSchV bzw. anstelle von
Änderungsgenehmigungen i. S. d. § 16 BImSchG dürfte trotz der von der Klägerin
benannten einzelnen Referenzfälle – deren Vergleichbarkeit die Beklagte allerdings in
Abrede gestellt hat – jedenfalls nicht in einem Umfang vorkommen, der zu der Annahme
zwingen würde, der Gesetzgeber des TEHG und des ZuG 2007 habe auf eine
tatbestandliche Verknüpfung des Tätigkeitsbegriffs mit der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung verzichten müssen. Wie bereits ausgeführt, wäre die DEHSt zu einer
eigenständigen Anlagenprüfung in jedem Einzelfall als Bundesoberbehörde ohne
eigenen Verwaltungsunterbau nicht in der Lage mit der verfassungsrechtlich gebotenen
Folge, auch die Zuteilung der Zertifikate den Ländern zu übertragen. Damit würde die
Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen infolge unterschiedlicher landesbehördlicher
Entscheidungen jedoch nicht gebannt, sondern gesteigert.
Davon abgesehen würde auch eine Loslösung der Zuteilungsentscheidung von der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Vermeidung von
Wettbewerbsverzerrungen nicht gebieten, den von der Klägerin vertretenen
Anlagenbegriff anzuwenden. Hätte die Beklagte die Anlagenkonfiguration bei ihren
Zuteilungsentscheidungen jeweils eigenständig zu beurteilen, könnte sie dies mangels
sonstiger gesetzlicher Vorgaben allein nach Maßgabe des § 2 TEHG tun. Dessen
Anlagenbegriff stimmt jedoch, wie dargelegt wurde, mit demjenigen des § 1 Abs. 2 und 3
der 4. BImSchV im Wesentlichen überein. Allein der Umstand, dass einigen Konkurrenten
der Klägerin inzwischen ggf. infolge der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungslage
zu Unrecht Zertifikate zugeteilt wurden, würde für sich allein eine Gleichbehandlung der
Klägerin nicht erlauben.
Die Klägerin hat nicht substantiiert dargetan, dass hinsichtlich sämtlicher in ihren
Klageanträgen genannter Anlagenteile die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 und 3 der 4.
BImSchV bzw. des § 2 Abs. 1 bis 3 TEHG für die Bildung einer gemeinsamen Anlage nicht
erfüllt sind, ihr also bei rechtmäßiger Praxis für jede dieser "Anlagen" eine eigenständige
immissionsschutzrechtliche Genehmigung hätte erteilt werden müssen. Letzteres ist
fern liegend, bedurfte jedoch keiner weiteren Sachverhaltsaufklärung, weil die Kammer
von einer Bindung an die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ausgeht.
Die Anknüpfung an die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nicht nur aus den
genannten kompetenzrechtlichen Gründen geboten, sondern auch deshalb nicht
sachwidrig, weil davon ausgegangen werden kann, dass in einzelnen Teilen einer
gemeinsamen Anlage i. S. d. § 1 Abs. 3 der 4. BImSchV bzw. des § 2 Abs. 3 TEHG ein
Minderungspotenzial verwirklicht werden kann, das der gesamten Anlage zugute kommt.
Wie bereits ausgeführt wurde, ist insoweit unerheblich, dass der Ort des Entstehens der
Treibhausgase auf ihre Schädlichkeit keinen Einfluss hat. Maßgeblich ist allein, ob es
willkürlich ist, eine gemeinsame Anlage zum Anknüpfungspunkt von Begünstigungen
oder Belastungen zu machen. Das ist jedoch nicht der Fall.
Die Frage, ob die Klägerin in zulässiger Weise einige ihrer Haupt- und Hilfsanträge an die
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Die Frage, ob die Klägerin in zulässiger Weise einige ihrer Haupt- und Hilfsanträge an die
Zuteilung einer Mindestmenge gekoppelt hat, stellt sich nicht, weil die Beklagte nur dem
jeweiligen Hilfsantrag ("zu B.") für die gesamte gemeinsame Anlage entsprechen
musste, der an eine Mindestmenge nicht geknüpft war.
2. Ob die Klageanträge der Klägerin, die sämtlich auf die einzelnen "Anlagenteile"
bezogen sind, die anteilige Kürzung der Zuteilungen gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 auch
insoweit in Frage stellen, als die Beklagte jeweils einheitliche Zuteilungsentscheidungen
für die drei Standorte der Klägerin erlassen hat, bedarf keiner abschließenden
Entscheidung. Die Klage ist insoweit jedenfalls unbegründet, weil die Kürzung zu Recht
erfolgt ist. Die Kammer teilt nicht die Auffassung der Klägerin, die Regelung des § 4 Abs.
4 ZuG 2007 sei verfassungswidrig. Auch lässt sich ein Fehler bei der Anwendung der
Norm nicht feststellen. Daran würde sich selbst dann nichts ändern, wenn einzelnen
Konkurrenten der Klägerin rechtswidrig zu viele Berechtigungen zugeteilt worden wären,
weil es für die Berechnung des Kürzungsfaktors hierauf nicht ankäme. Zur Vermeidung
von Wiederholungen nimmt die Kammer auch insoweit auf ihr genanntes Urteil vom 7.
April 2006 sowie die genannten Urteile des Oberverwaltungsgerichts Bezug.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige
Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 709 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche
Bedeutung hat, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Aus diesem Grunde hat die Kammer gemäß §
134 Abs. 2 VwGO auch die Sprungrevision zugelassen.
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