Urteil des VG Berlin, Az. 3 A 373.08

VG Berlin: wissenschaft und forschung, finanzen, unfallversicherung, sozialversicherung, arbeiter, zuschuss, satzung, begriff, rechtsverordnung, berechnungsgrundlagen
1
2
3
4
Gericht:
VG Berlin 3. Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
3 A 373.08
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 8 Abs 2 PrSchulG BE, § 8 Abs 7
PrSchulG BE, § 101 Abs 2
SchulG BE, Art 7 Abs 4 GG, § 2
Abs 1 ESchulZuSchV BB
Einbeziehung der VBL-Sanierungskosten in die Berechnung der
vergleichbaren Personalkosten
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger zu 19/20 und der Beklagte zu 1/20.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe von 110 % des jeweils aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn
nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von
110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger ist Träger der als Ersatzschule genehmigten k. Privatschule S., in der
überwiegend Schüler ohne sonderpädagogischen Förderschwerpunkt und im Übrigen
Schüler mit dem sonderpädagogischen Förderschwerpunkt „Körperliche und motorische
Entwicklung“ unterrichtet werden. Er erhält einen jährlichen Zuschuss, dessen Höhe
maßgeblich von den Personalkosten einer entsprechenden öffentlichen Schule bestimmt
wird. Die Klage richtet sich auf die Berücksichtigung des so genannten VBL-
Sanierungsgeldes bei der Berechnung dieser vergleichbaren Personalkosten.
Die Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung bewilligte durch Bescheid
vom 15. Juli 2008, dem Kläger bekanntgegeben am 21. Juli 2008, für den Betrieb der St.
Hildegard-Schule im Jahre 2008 einen Zuschuss i.H.v. 1.699.483,60 Euro. Bei der
Berechnung des Zuschusses blieb anders als in den Vorjahren das von dem Beklagten
an die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBL) gezahlte VBL-
Sanierungsgeld unberücksichtigt. Auch die Kosten der Unfallversicherung bezog der
Beklagte nicht in die Berechnung ein. Wegen der Einzelheiten der Zuschussberechnung
wird auf den Verwaltungsvorgang Bezug genommen.
Am 21. August 2008 hat der Kläger gegen den Bescheid vom 15. Juli 2009 Klage
erhoben. Während des gerichtlichen Verfahrens hat der Beklagte durch Bescheid vom
11. November 2008 den Zuschuss an den Kläger wegen gesunkener Schülerzahlen um
15.639,55 Euro auf 1.683.844,05 Euro ermäßigt. In dem geänderten Zuschuss enthalten
ist nunmehr jedoch ein Anteil von 8.369,53 Euro für Kosten der Unfallversicherung.
Hierzu hat der Beklagte ausgeführt, dass die Unfallversicherung einen Teil der
gesetzlichen Sozialversicherung darstelle, deren Kosten bei der Berechnung des
Privatschulzuschusses zu berücksichtigen seien.
Der Kläger ist der Auffassung, dass der Beklagte bei der Berechnung des Zuschusses
auch das VBL-Sanierungsgeld berücksichtigen muss. Zu den laut § 101 Abs. 2 Satz 1 Nr.
2 Schulgesetz (SchulG) als Maßstab der Privatschulbezuschussung heranzuziehenden
Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen gehörten zwar nicht die
Personalverwaltungskosten, wohl aber alle übrigen notwendigen Personalkostenfaktoren
und dementsprechend auch das VBL-Sanierungsgeld, dessen Zahlung der Beklagte
rechtlich nicht vermeiden könne. Nichts Anderes ergebe sich aus § 101 Abs. 2 Satz 3
SchulG, wonach Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten die
Beträge für Vergütungen und Löhne der Angestellten und Arbeiter an öffentlichen
Schulen seien. Dieser Vergütungsbegriff umfasse nicht weniger Kostenfaktoren als der
Personalkostenbegriff in § 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SchulG. Er sei bis zum Jahre 2004
gemäß § 8 Abs. 2 Satz 3 Privatschulgesetz an die von der Senatsverwaltung für
5
6
7
8
9
10
11
gemäß § 8 Abs. 2 Satz 3 Privatschulgesetz an die von der Senatsverwaltung für
Finanzen berechneten Personalkostendurchschnittssätze gebunden gewesen und habe
daher diejenigen Kostenfaktoren umfasst, die die Senatsverwaltung für Finanzen in die
Personalkostendurchschnittssätze eingestellt habe. Hierzu habe auch das VBL-
Sanierungsgeld gezählt, das mit einem bestimmten Prozentsatz der Bruttovergütungen
der Versicherten bei den Beteiligten der VBL erhoben werde. Nachdem mit
Außerkrafttreten des § 8 Abs. 2 Satz 3 Privatschulgesetz vom Bewilligungsjahr 2005 an
die Beschränkung auf die Personalkostendurchschnittssätze der Senatsverwaltung für
Finanzen weggefallen sei und § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG keine entsprechende Bindung
mehr enthalte, folge der Vergütungsbegriff unmittelbar dem Personalkostenbegriff und
umfasse alle Personalkostenfaktoren. Die dahingehende Regelung des SchulG sei
abschließend; der Gesetzgeber habe die Bestimmung der in die vergleichbaren
Personalkosten einzustellenden Kostenfaktoren im Lichte des Art. 7 Abs. 4 GG selbst
regeln müssen; dies sei daher auch nicht dem Verordnungsgeber überlassen worden.
Soweit § 3 Abs. 4 Nr. 3 Ersatzschulzuschussverordnung (ESZV) das VBL-Sanierungsgeld
nicht als Kostenfaktor für die vergleichbaren Personalkosten aufführe, müsse die
Verordnung anhand § 101 Abs. 2 SchulG erweiternd ausgelegt werden. Das
Sanierungsgeld sei im Übrigen mit den Aufwendungen des Beklagten für die Kosten der
Unfallversicherung öffentlich Beschäftigter vergleichbar; diese würden ebenfalls im
Umlageverfahren erhoben und von dem Beklagten in die vergleichbaren Personalkosten
eingestellt. Dem Beklagten könne nicht zugute kommen, dass er in der Vergangenheit
keine hauhaltswirksamen Rückstellungen für das Sanierungsgeld gebildet habe, die
ansonsten in die seinerzeitige Privatschulfinanzierung eingeflossen wären. Abschließend
weist der Kläger darauf hin, dass er als Beteiligter der k. Zusatzversorgungskasse
seinerseits zur regelmäßigen Zahlung eines Sanierungsgeldes verpflichtet sei, das dem
von der VBL erhobenen Sanierungsgeld entspreche.
Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides der Senatsverwaltung
für Bildung, Wissenschaft und Forschung vom 15. Juli 2008 in Gestalt des Bescheides
vom 11. November 2008 zu verpflichten, ihm für das Haushaltsjahr 2008 einen weiteren
Zuschuss in Höhe von 146.006,10 Euro sowie Zinsen auf diesen Betrag in Höhe von 5
Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 2. Dezember 2008 zu bewilligen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er meint, die Berücksichtigung des VBL-Sanierungsgeldes werde durch § 101 Abs. 2 Satz
3 SchulG ausgeschlossen. Die Vorschrift enge den Personalkostenbegriff des § 101 Abs.
1 Satz 2 Nr. 1 SchulG auf solche Bestandteile ein, die den Arbeitnehmern wirtschaftlich
zugute kämen, namentlich das Arbeitsentgelt und die Arbeitgeberanteile zur
Sozialversicherung, nicht jedoch das VBL-Sanierungsgeld. Bei dem von dem Kläger
bevorzugten weiten Verständnis des Personalkostenbegriffs werde § 101 Abs. 2 Satz 3
SchulG der Anwendungsbereich genommen. Der Verordnungsgeber sei im Übrigen
durch § 101 Abs. 9 Nr. 3 Satz 1 SchulG ermächtigt worden, mit konstitutiver Wirkung die
in die vergleichbaren Personalkosten einzustellenden Kostenfaktoren zu regeln; zu ihnen
zähle das VBL-Sanierungsgeld nicht, da es in § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV nicht als
Kostenfaktor aufgeführt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte
sowie den Verwaltungsvorgang (ein Halbhefter) verwiesen, ferner auf die von der
Kammer in das Verfahren eingeführten Unterlagen (Streitakte VG 3 A 19.08,
Verwaltungsvorgänge „VBL-Sanierungsgeld“, „Ersatzschulzuschussverordnung“,
„Änderung der ESZV, Berücksichtigung Altersstruktur, VBL-Sanierungsgeld“, „ESZV
Änderung Altersfaktor“, „Achtes Privatschuländerungsgesetz“ sowie Dokumente zum
Zustandekommen des Fünften und des Achten Gesetzes zur Änderung des
Privatschulgesetzes). Diese Unterlagen haben vorgelegen und sind – soweit wesentlich –
Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
Die als Verpflichtungsklage zulässige Klage ist unbegründet. Die Nichtberücksichtigung
des VBL-Sanierungsgeldes bei der Berechnung der vergleichbaren Personalkosten ist
nicht rechtswidrig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.
Der Kläger hat keinen Anspruch aus § 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Satz 3 Schulgesetz vom
26. Januar 2004 (GVBl. S. 26) auf Einbeziehung des VBL-Sanierungsgeldes in die
Berechnung der vergleichbaren Personalkosten und einen daraus resultierenden
erhöhten Zuschuss.
12
13
14
15
§ 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SchulG lautet: „Die Zuschüsse für genehmigte Ersatzschulen
betragen bei allgemein bildenden Schulen 93 Prozent der vergleichbaren
Personalkosten“. Hiervon abweichend beträgt der Zuschuss nach § 101 Abs. 3 SchulG
115 Prozent der vergleichbaren Personalkosten, soweit Schüler mit dem
sonderpädagogischen Förderschwerpunkt „Körperliche und motorische Entwicklung“
unterrichtet werden. Vergleichbare Personalkosten sind laut § 101 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
SchulG die Personalkosten „entsprechender öffentlicher Schulen“. Zur
Berechnungsgrundlage regelt § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG: „Berechnungsgrundlage für
die vergleichbaren Personalkosten sind die Beträge für Vergütungen und Löhne
entsprechender Lehrkräfte und sonstiger schulischer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als
Angestellte oder Arbeiter an öffentlichen Schulen“. Aus diesen Vorschriften folgt
entgegen der Auffassung des Klägers nicht, dass der Beklagte das VBL-Sanierungsgeld
in die Berechnung der vergleichbaren Personalkosten einzustellen hat.
Zu den Grundlagen der VBL ist voranzustellen, dass sie den pflichtversicherten
Beschäftigten der an ihr Beteiligten eine Betriebsrente gewährt. Beteiligter ist unter
anderem das Land Berlin. Grundlage für die Leistungen und die Finanzierung der VBL
sind ihre Satzung sowie der Tarifvertrag über die betriebliche Altersversorgung der
Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. Nach §§ 60 Abs. 1, 61, 64 der Satzung erfolgt
die Finanzierung der VBL unter anderem durch eine monatliche Umlage, die im
Abrechnungsverband West 7,86 Prozent des zusatzversorgungspflichtigen Entgelts
beträgt. Der Eigenanteil der Pflichtversicherten hieran beläuft sich auf 1,41 Prozent.
Infolge der Schließung des so genannten Gesamtversorgungssystems zum 31.
Dezember 2001 und des damit verbundenen Wechsels zum Punktemodell erhebt die
VBL im Abrechnungsverband West seit 1. Januar 2002 von den Beteiligten jährlich
pauschale Sanierungsgelder zur Finanzierung der bis dahin begründeten Anwartschaften
und Ansprüche (§ 65 Abs. 1 VBL-Satzung). Die Pflichtversicherten werden nicht zur
Zahlung der Sanierungsgelder herangezogen. Nachdem die Sanierungsgelder zunächst
ebenso wie die bereits erwähnten monatlichen Umlagen mit einem einheitlichen Satz bei
allen Beteiligten erhoben wurden, erfolgten verschiedene VBL-Satzungsänderungen,
durch die das bis dahin geltende Solidarprinzip durch eine verursacherbezogene
Verteilung der Lasten durchbrochen wurde. Diejenigen Beteiligten, auf die im Verhältnis
zur Entgeltsumme ihrer Pflichtversicherten eine besonders hohe Rentensumme entfällt,
werden seither zu deutlich höheren Sanierungsbeiträgen herangezogen als andere
Beteiligte mit einer insoweit günstigeren Risikostruktur (§ 65 Abs. 3, Abs. 5a VBL-
Satzung). Da die Beschäftigten des Landes Berlin infolge dessen restriktiver
Einstellungspolitik der letzten Jahre im Verhältnis zu der auf Berliner VBL-Rentner
entfallenden Rentensumme geringere monatliche Umlagen erbringen, als dies bei
anderen Beteiligten der Fall ist, muss Berlin einen besonders hohen Anteil des VBL-
Sanierungsgeldes tragen. Nach Schätzung der Senatsverwaltung für Finanzen wird das
VBL-Sanierungsgeld noch für mindestens zehn Jahre, wahrscheinlich aber für einen
erheblich längeren Zeitraum erhoben werden. Von dem Sanierungsgeld wird kein
Kapitalstock aufgebaut, sondern es dient allein der Sicherstellung laufender
Rentenzahlungen.
Der Kläger kann nicht beanspruchen, dass der Beklagte das dergestalt beschriebene
Sanierungsgeld in die Berechnung der vergleichbaren Personalkosten einbezieht. § 101
Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SchulG ordnet nicht (ausdrücklich) an, dass so zu erfahren sei.
Entgegen der Ansicht des Klägers ist der Vorschrift auch nicht in einem allgemeinen
Sinne zu entnehmen, dass jedwede denkbaren Personalkostenfaktoren und so auch das
VBL-Sanierungsgeld bei den vergleichbaren Personalkosten zu berücksichtigen sind,
solange es sich nicht nur um Personalverwaltungskosten handelt. § 101 Abs. 2 Satz 1
Nr. 2 SchulG verwendet zwar den Begriff „Personalkosten“, klärt aber nicht, was
hierunter zu verstehen ist. Die Vorschrift setzt auch keinen bestimmten
Personalkostenbegriff aus anderen Rechtsquellen oder dem allgemeinen
Sprachgebrauch voraus, da es einen solchen nicht gibt. Vielmehr sah der Gesetzgeber
schon seit der erstmaligen Verwendung des Personalkostenbegriffs im Privatschulgesetz
Anlass, den Begriff durch weitere Rechtsvorschriften bzw. durch Anbindung an
Personalkostenberechnungen der Senatsverwaltung für Finanzen zu konkretisieren. An
dem Erfordernis hat sich bis heute nichts geändert. Der Gesetzgeber des SchulG
überlässt es der Ersatzschulzuschussverordnung zu bestimmen, welche
Personalkostenfaktoren in die vergleichbaren Personalkosten einfließen. Der insoweit
einschlägige § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV nennt das VBL-Sanierungsgeld nicht als
Kostenfaktor. Damit ist dessen Berücksichtigung bei den vergleichbaren Personalkosten
ausgeschlossen. Im Einzelnen:
Nachdem § 8 Privatschulgesetz vom 13. Mai 1954 (GVBl. S. 286) Privatschulzuschüsse
15
16
17
18
19
Nachdem § 8 Privatschulgesetz vom 13. Mai 1954 (GVBl. S. 286) Privatschulzuschüsse
im Umfang zur Verfügung stehender Haushaltsmittel vorgesehen hatte, führte § 8
Privatschulgesetz nach Maßgabe des Ersten Gesetzes zur Änderung des
Privatschulgesetzes vom 29. Januar 1971 (GVBl. S. 326) den Personalkostenbegriff in
das Privatschulfinanzierungsrecht ein. § 8 Abs. 2 Satz 1 Privatschulgesetz sah vor, dass
Privatschulen einen bestimmten Satz ihrer tatsächlichen Personalkosten, höchstens
jedoch 70 bzw. 100 Prozent der Personalkosten einer entsprechenden öffentlichen
Schule (vergleichbare Personalkosten), als Zuschuss erhalten.
Für den Umfang der tatsächlichen Personalkosten enthielt § 8 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3
Privatschulgesetz (später in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Februar 1971
[GVBl. S. 431] nach Maßgabe von Art. I Ziffer 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des
Privatschulgesetzes vom 20. Februar 1974 [GVBl. S. 450]: § 8 Abs. 8 Satz 2 Nr. 3
Privatschulgesetz) eine Verordnungsermächtigung. Diese wurde ausgefüllt durch § 4
Dritte Durchführungsverordnung zum Privatschulgesetz vom 29. März 1971 (GVBl. S.
590). Hiernach galten als tatsächliche Personalkosten Dienstbezüge, Vergütungen und
Löhne, Arbeitgeberanteile an den Beiträgen zur Sozialversicherung sowie Aufwendungen
des Schulträgers für den Unterhalt und die Altersversorgung von Lehrern als Mitglied
einer religiösen oder gemeinnützigen Gemeinschaft.
§ 8 Abs. 8 Satz 2 Nr. 3 Privatschulgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.
Februar 1991 nach Maßgabe von Art. I Ziffer 9 Buchstabe b) des Vierten Gesetzes zur
Änderung des Privatschulgesetzes vom 17. Dezember 1984 (GVBl. S. 1729) ermächtigte
den Verordnungsgeber, auch den Umfang der Berechnungsgrundlagen für die
vergleichbaren Personalkosten durch Rechtsverordnung zu regeln. Hiervon machte der
Verordnungsgeber indes keinen Gebrauch. Die zu den vergleichbaren Personalkosten in
der Dritten Durchführungsverordnung enthaltene Vorschrift des § 5 regelte zwar, dass
vergleichbare Personalkosten die durchschnittlichen Personalkosten einer
entsprechenden öffentlichen Schule seien, die zum Zeitpunkt der Entscheidung über
den Antrag für das Bewilligungsjahr erwartet werden. Jene Regelung war aber schon bei
Erlass der Dritten Durchführungsverordnung am 29. März 1971 im Verordnungstext
enthalten und erschöpfte sich in der Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem die
Personalkosten zu ermitteln sind (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 14. September 2004 - OVG
8 B 12.02 -, UA S. 20; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. August 2007 - OVG 3
N 2.07 -, BA S. 8).
Wenige Jahre später traf der Gesetzgeber selbst eine nähere Regelung zu den
vergleichbaren Personalkosten, indem er § 8 Abs. 2 Satz 2 Privatschulgesetz in der
Fassung der Bekanntmachung vom 21. Januar 1985 (GVBl. S. 294) nach Maßgabe des
Fünften Gesetzes zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 29. Juni 1987 (GVBl. S.
1860) in das Privatschulfinanzierungsrecht einfügte (später in der Fassung der
Bekanntmachung vom 13. Oktober 1987 [GVBl. S. 2458] nach Maßgabe von Art. I Nr. 4
Buchstabe a) Achtes Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 22. Juni 1998
[GVBl. S. 148]: § 8 Abs. 2 Satz 3 Privatschulgesetz). Die Vorschrift bestimmte, dass
Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten die für die Veranschlagung
im Haushaltsplan zugrunde zu legenden Beträge für Vergütungen entsprechender
Lehrer und schulischer Mitarbeiter im Angestelltenverhältnis an öffentlichen Schulen
seien. Mit dem Verweis auf die für die Veranschlagung im Haushaltsplan zugrunde zu
legenden Beträge für Vergütungen zielte die Vorschrift auf von der Senatsverwaltung für
Finanzen errechnete Personalkostendurchschnittssätze. Diese dienten seinerzeit der
Aufstellung des Haushalts des Landes Berlin und waren nach Beamten und Angestellten
und weiter nach Besoldungs- bzw. Vergütungsgruppen aufgeteilt. Die Verwendung des
Begriffs „Vergütungen“ durch § 8 Abs. 2 Satz 2 Privatschulgesetz sollte dabei zur
Überzeugung der Kammer unterstreichen, dass es dem Gesetzgeber gerade um die
Verhältnisse angestellter (nicht: beamteter) Lehrkräfte ging. Sie erhielten (auch) nach
damaligem Sprachgebrauch „Vergütungen“ (vgl. BAT, Abschnitt VII), während beamtete
Lehrkräfte (Dienst-) „Bezüge“ (vgl. § 1 Abs. 2 BBesG) erhielten. Dementsprechend
verwendete auch der Haushaltsplan des Landes Berlin für das Haushaltsjahr 1987, als
das Fünfte Änderungsgesetz in Kraft trat, für diejenigen Titel, durch die die Stellen für
Angestellte im Haushalt finanziert wurden, die Bezeichnung „Vergütungen der
planmäßigen Angestellten“, während die Stellen für Beamte und Arbeiter mit den Titeln
„Bezüge der planmäßigen Beamten“ bzw. „Löhne der planmäßigen Arbeiter“ finanziert
wurden.
Durch die Anbindung der vergleichbaren Personalkosten an die von der
Senatsverwaltung für Finanzen erstellten, für die Veranschlagung im Haushaltsplan
zugrunde zu legenden Personalkostendurchschnittssätze füllte der Gesetzgeber neben
dem unbestimmten Rechtsbe-griff der tatsächlichen Personalkosten auch den
unbestimmten Rechtsbegriff der vergleichbaren Personalkosten durch eine Fiktion aus:
20
21
22
unbestimmten Rechtsbegriff der vergleichbaren Personalkosten durch eine Fiktion aus:
Der Umfang der Berechnungsgrundlagen für die vergleichbaren Personalkosten sollte
aus den Personalkostendurchschnittssätzen für die Veranschlagung im Haushaltsplan
folgen; diejenigen Kostenfaktoren, die in die Personalkostendurchschnittssätze
eingingen, waren automatisch Bestandteil der vergleichbaren Personalkosten; diejenigen
Kostenfaktoren, die nicht in die Personalkostendurchschnittssätze eingingen, wurden
auch bei der Privatschulbezuschussung nicht berücksichtigt. Den fiktiven Charakter des
Personalkostenbegriffs unterstreicht der ursprüngliche Gesetzentwurf der Fraktion der
F.D.P. und der Fraktion der CDU zum Fünften Änderungsgesetz (AH-Drs. 10/1456).
Danach sollte § 8 Abs. 2 Satz 2 Privatschulgesetz lauten: „Als vergleichbare
Personalkosten gelten die Durchschnittssätze der als Angestellte im öffentlichen Dienst
Beschäftigten“ (Unterstreichung nur im vorliegenden Urteil). Die demgegenüber
letztendlich gewählte Formulierung war nur redaktionell überarbeitet und änderte nichts
am fiktiven Charakter der vergleichbaren Personalkosten.
Das Fünfte Änderungsgesetz nahm zudem nur die bereits geltende Verwaltungspraxis
auf. Wie die für die Berechnung der Privatschulzuschüsse bei der Senatsverwaltung für
Bildung, Wissenschaft und Forschung zuständige Mitarbeiterin, Frau B., in der
mündlichen Verhandlung vor der Kammer schlüssig ausführte, waren die
Personalkostendurchschnittssätze der Senatsverwaltung für Finanzen schon vor
Inkrafttreten des Fünften Änderungsgesetzes die Grundlage für die Berechnung der
vergleichbaren Personalkosten im Privatschulfinanzierungsrecht, nur seien mit Rücksicht
auf die nahezu ausschließliche Verwendung von Beamten im öffentlichen Schuldienst die
Personalkostendurchschnittssätze beamteter Dienstkräfte herangezogen worden, bis
das Fünfte Änderungsgesetz das Finanzierungsmodell auf die
Personalkostendurchschnittssätze angestellter Dienstkräfte umstellte. Diese Darstellung
wird durch die Materialien zum Fünften Änderungsgesetz gestützt. Der Abgeordnete
Fabig (F.D.P.) bekundete in der 49. Sitzung des Abgeordnetenhauses vom 26. März
1987: „Dieser Entwurf [hat] zum Ziel, dass wir bei der Vergleichbarkeit der
Personalkosten von den tatsächlichen Kosten ausgehen, die die freien Träger haben,
nämlich die durchschnittlichen Angestelltenkosten“. Der Abgeordnete Lesnau (CDU)
fügte hinzu: „Vergleichsmaßstab für die Zumessung der Zuschüsse sind und bleiben die
Personalkosten der öffentlichen Schule. Hier wurde indessen in der Vergangenheit die
falsche Elle angelegt und ungleiche Kostenarten – nämlich Personalkosten der Beamten
mit Personalkosten der Angestellten – verglichen. Es war deshalb richtig und wichtig,
eine Regelung zu schaffen, die Gleiches mit Gleichem vergleicht“. Hierin mag man einen
Systembruch erblicken, da es bei den vergleichbaren Personalkosten gerade nicht um
die Erfassung der tatsächlichen Kostenstruktur der Privatschulen geht, sondern um die
Heranziehung der Kostenstruktur vergleichbarer (vorgestellter) öffentlicher Schulen als
Berechnungsgrundlage; diese war seinerzeit durch die nahezu ausschließliche
Beschäftigung beamteter Lehrkräfte gekennzeichnet. Um so mehr erweist sich aber,
dass der Gesetzgeber keinen feststehenden Personalkostenbegriff voraussetzte,
sondern eine Konkretisierung erforderlich erschien.
Das Achte Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 22. Juni 1998 (GVBl. S.
148) stellte die Privatschulfinanzierung dahingehend um, dass es bei allgemeinbildenden
Schulen nur noch auf die vergleichbaren Personalkosten (und nicht mehr auch auf die
tatsächlichen Personalkosten) ankommen sollte. § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2
Privatschulgesetz lautete nunmehr: „Die Zuschüsse für genehmigte Privatschulen
betragen bei allgemeinbildenden Schulen 97 vom Hundert der vergleichbaren
Personalkosten“. Diese Veränderung des Bezuschussungsmaßstabs sollte allein der
Vereinfachung des Berechnungsverfahrens und der Verringerung des
Verwaltungsaufwands dienen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktion Bündnis
90/Die Grünen, AH-Drs. 13/314, S. 2). Zwar wurde noch die Formulierung des § 8 Abs. 2
Satz 3 (ehemals § 8 Abs. 2 Satz 2) Privatschulgesetz dahingehend geändert, dass es
nunmehr auf die Beträge für Vergütungen und Löhne entsprechender Lehrer und
schulischer Mitarbeiter „als Angestellte oder Arbeiter“ an öffentlichen Schulen
ankommen sollte. Zweck dieser Änderung war es aber nur, die Arbeiter ebenfalls im
Gesetzestext zu berücksichtigen, was ohnehin bereits der Verwaltungspraxis entsprach.
Wenn nach alledem der Begriff der vergleichbaren Personalkosten unter der Geltung des
§ 8 Abs. 2 Privatschulgesetz durch die Personalkostendurchschnittssätze der
Senatsverwaltung für Finanzen ausgefüllt wurde, so ist seit der Anwendbarkeit des § 101
Abs. 2 Satz 3 und Abs. 9 Nr. 3 Satz 1 SchulG ab dem Bewilligungsjahr 2005 die
Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung berufen, den Begriff durch
Rechtsverordnung auszufüllen. In § 101 Abs. 2 Satz 3 SchulG fiel gegenüber der
Vorgängervorschrift die Bezugnahme auf die für die Veranschlagung im Haushaltsplan
zugrunde zu legenden Beträge für Vergütungen weg. Stattdessen sind
Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten nun die „Beträge für
23
24
Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten nun die „Beträge für
Vergütungen und Löhne entsprechender Lehrkräfte und sonstiger Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter als Angestellte oder Arbeiter an öffentlichen Schulen“. Anlass für diese
Änderung war, dass die Personalkostendurchschnittssätze der Senatsverwaltung für
Finanzen seit dem Haushaltsjahr 2002 nicht mehr für die Veranschlagung im
Haushaltsplan herangezogen wurden. Sie hatten auf einer Schätzung der im
Haushaltsjahr zu erwartenden Kosten eines so genannten Musterbeschäftigten mit
einem durchschnittlichen Lebensalter und Familienstand beruht. Dieses
Haushaltsmodell wurde abgelöst durch die Einstellung der Ist-Ausgaben des Vorjahres in
den Haushaltsplan. Die Personalkostendurchschnittssätze sind zwar nach Angabe des
zuständigen Referatsleiters in der Senatsverwaltung für Finanzen, Herrn J., weiterhin
erstellt worden und werden auch heute noch verwendet, um etwa die Bezifferung des
Einsparvolumens beim Stellenabbau zu ermöglichen. Dies hat der Senatsverwaltung für
Bildung, Wissenschaft und Forschung die Möglichkeit eröffnet, die
Personalkostendurchschnittssätze der Senatsverwaltung für Finanzen auch noch in den
Bewilligungsjahren bis 2004 zur Berechnung der Privatschulzuschüsse heranzuziehen,
obwohl sie nicht mehr, wie von § 8 Abs. 2 Satz 3 Privatschulgesetz vorausgesetzt, der
Veranschlagung im Haushaltsplan zugrunde lagen. Mit dem Inkrafttreten des SchulG
wurde die Privatschulfinanzierung dann ausweislich der Amtlichen Begründung zu § 101
SchulG an die bereits bestehenden Verhältnisse angepasst, indem die Bindung an die
Personalkostendurchschnittssätze der Senatsverwaltung für Finanzen entfiel. An deren
Stelle trat gemäß § 101 Abs. 9 Nr. 3 Satz 1 SchulG die Befugnis der Senatsverwaltung
für Bildung, Wissenschaft und Forschung, das Nähere zu den Berechnungsgrundlagen für
die vergleichbaren Personalkosten zu regeln. Dies ist in der Verordnung über Zuschüsse
für Ersatzschulen (Ersatzschulzuschussverordnung - ESZV -) vom 29. November 2004
(GVBl. S. 479), geändert durch die Erste Verordnung zur Änderung der
Ersatzschulzuschussverordnung vom 23. Oktober 2007 (GVBl. S. 600), geschehen. Statt
der für den gesamten Landeshaushalt einheitlich errechneten
Personalkostendurchschnittssätze der Senatsverwaltung für Finanzen werden von der
Schulverwaltung nunmehr eigene Personalkostendurchschnittssätze gebildet, die sich
nur noch auf die Verhältnisse der Beschäftigten an den öffentlichen Schulen des
Beklagten beziehen (vgl. § 5 ESZV).
Der Kläger ist nunmehr der Auffassung, dass sich der Personalkostenbegriff des § 101
Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SchulG aus dem Haushaltsrecht erschließen lasse; die bis zum Jahre
2001 für die Haushaltsaufstellung maßgeblichen Personalkostendurchschnittssätze der
Senatsverwaltung für Finanzen hätten alle denkbaren Personalkostenfaktoren enthalten,
die nicht Personalverwaltungskosten gewesen seien; folgerichtig seien auch sämtliche
Personalkostenfaktoren in die Privatschulfinanzierung eingeflossen; da der Gesetzgeber
des SchulG an dem (vermeintlichen) Haushaltsprinzip, alle Kostenfaktoren in die
Personalkostendurchschnittssätze einzubeziehen, nichts habe ändern wollen, seien
(auch) unter der Geltung des SchulG alle Personalkostenfaktoren in die
Zuschussberechnung einzustellen. Mit dieser Argumentation übersieht der Kläger, dass
es einen in dieser Weise bestimmbaren „haushaltsrechtlichen“ Begriff der
Personalkosten nicht gibt.
Als die Personalkostendurchschnittssätze der Senatsverwaltung für Finanzen noch zur
Aufstellung des Landeshaushalts herangezogen wurden, gab es zwar Haushaltstitel mit
der Bezeichnung „Vergütungen der planmäßigen Angestellten“, in die die
Personalkostendurchschnittssätze der Senatsverwaltung für Finanzen eingeflossen sind.
Mithin bestand zwischen den Personalkostendurchschnittssätzen und den
Haushaltstiteln „Vergütungen der planmäßigen Angestellten“ ein gewisser
Zusammenhang. Wie Herr J. und sein Mitarbeiter, Herr M., in der mündlichen
Verhandlung vor der Kammer erläutert haben, besaßen jedoch weder der
Vergütungsbegriff des Landeshaushalts noch die ihn seinerzeit prägenden
Personalkostendurchschnittssätze einen fest umrissenen Inhalt. Vielmehr fanden sich
Einzelausgaben oft nur deswegen an einer bestimmten Stelle des Haushalts, weil sie im
Vorjahr auch dort gebucht wurden, ohne dass dies zwingend gewesen wäre. Der
Haushalt wurde (und wird) hiernach weitgehend unter pragmatischen Gesichtspunkten
aufgestellt und der Haushaltsgesetzgeber hat einen weiten Gestaltungsspielraum,
dessen Grenzen erst durch die Grundsätze der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit
abgesteckt werden (vgl. hierzu OVG Berlin, Urteil vom 14. September 2004, a.a.O., UA
S. 21). Diesen auch bei der Zusammenstellung der Personalkostendurchschnittssätze
bestehenden Spielraum verdeutlichen die von der Senatsverwaltung für Finanzen
erlassenen Richtlinien für die Aufstellung der Voranschläge zum Entwurf des
Haushaltsplans vom 1. September 1979 (DBl. Teil I S. 442, 451). Dort legte die
Senatsverwaltung für Finanzen erst fest, welche Kostenfaktoren in die
Personalkostendurchschnittssätze eingehen sollten, die wiederum, multipliziert mit der
auf Vollzeitbeschäftigte umgerechneten, aus dem Stellenplan ersichtlichen Zahl der
25
26
27
auf Vollzeitbeschäftigte umgerechneten, aus dem Stellenplan ersichtlichen Zahl der
Dienstkräfte (Vollzeitäquivalente), den jeweiligen Haushaltstitel für „Vergütungen“
bildeten. Einige Kostenfaktoren – etwa Außendienstentschädigungen, Baustellenzulagen
und Anwärtersonderzuschläge – wurden nach Ziffer 14.3. der Richtlinien aus den
Personalkostendurchschnittssätzen ausgeklammert. Von vornherein unter getrennten
Titeln waren auch Versorgungsausgaben sowie Beihilfen und Unterstützungen zu
veranschlagen. In Ziffer 14.2 der Richtlinien hieß es zwar, dass die
Personalkostendurchschnittssätze im Übrigen alle Ausgaben für Zwecke enthalten
sollten, für die nicht ein getrennter Ausweis vorgeschrieben sei. Nichtsdestoweniger
wurden die Kosten für die Unfallversicherung angestellter Dienstkräfte des Landes Berlin
aus dem gesonderten Titel 44304 finanziert, obwohl sie in den Richtlinien nicht als
getrennt auszuweisen benannt wurden. Schon diese Beispiele zeigen, dass es sich bei
den Durchschnittssätzen gerade nicht um ein vollständiges Abbild sämtlicher Ausgaben
für Dienstkräfte handelte. Herr J. hat ... in der mündlichen Verhandlung ferner darauf
hingewiesen, dass der für die Haushaltsjahre 2006/2007 aus der 7., 8. und 9. VBL-
Satzungsänderung erwartete Steigerungsbetrag des VBL-Sanierungsgeldes einmalig
gesondert im Einzelplan 29, Titel 46101, als pauschale Mehrausgaben für
Personalausgaben veranschlagt wurde, während die aus den Vorjahren
fortgeschriebene, ohnehin zu erwartende Belastung durch den (Rest-) Betrag des VBL-
Sanierungsgeldes unter dem Haushaltstitel „Vergütungen“ verzeichnet und in die
weiterhin zu anderen als Haushaltsaufstellungszwecken berechneten
Personalkostendurchschnittssätze einberechnet wurde. Wäre dies unter der Geltung des
Privatschulgesetzes geschehen, hätte es dazu geführt, dass der Bezuschussung der
Privatschulen (nur) der aus den Vorjahren fortgeschriebene, nicht jedoch der aus der 7.,
8. und 9. Satzungsänderung folgende zusätzliche Betrag des VBL-Sanierungsgeldes
zugrunde gelegt worden wäre, da letzterer gesondert veranschlagt und nicht in die
Personalkostendurchschnittssätze eingerechnet wurde. Hieran zeigt sich, dass sogar ein
und derselbe Kostenfaktor nach Ermessen des Haushaltsgesetzgebers auf mehrere Titel
verteilt werden konnte. Der Personalkosten- und Vergütungsbegriff des § 101 Abs. 2
SchulG erhält somit durch Haushaltsrecht und Haushaltspraxis keine verbindliche
Kontur. Letztlich gebietet das Haushaltsrecht nur, die Personalausgaben überhaupt im
Haushalt vollständig zu erfassen. Es gab jedoch während der Geltung des § 8 Abs. 2
Satz 3 Privatschulgesetz keinen haushaltsrechtlichen Grundsatz, wonach sämtliche
Faktoren gerade in die Personalkostendurchschnittssätze hätten einfließen müssen.
Wenn demnach die Personalkostendurchschnittssätze der Senatsverwaltung für
Finanzen nicht den Zweck verfolgten, alle Personalkostenfaktoren bzw.
Vergütungsbestandteile vollständig abzubilden, sondern bei der Haushaltsaufstellung
pragmatisch von Haushaltsjahr zu Haushaltsjahr über die Zusammensetzung der
Personalkostendurchschnittssätze entschieden werden konnte, spricht nichts dafür, dass
der Gesetzgeber des SchulG diejenigen Kostenfaktoren, die – wie das VBL-
Sanierungsgeld – bei Außerkrafttreten des Privatschulgesetzes in den
Personalkostendurchschnittssätzen der Senatsverwaltung für Finanzen nach deren
tatsächlicher Handhabung enthalten waren, als gleichsam konstituierende Bestandteile
des unbestimmten Rechtsbegriffs „Personalkosten“ festschreiben und für alle folgenden
Bewilligungsjahre der Privatschulfinanzierung zugrunde legen wollte. Dies lässt sich auch
der Amtlichen Begründung zu § 101 SchulG nicht entnehmen, wonach § 101 Absatz 2
SchulG der bisherigen Rechtslage entspreche und die Höhe der Zuschüsse unverändert
bleibe. Es entsprach nicht der „bisherigen Rechtslage“, dass bestimmte Kostenfaktoren
in den Personalkostendurchschnittssätzen der Senatsverwaltung für Finanzen enthalten
seien. Dies ergab sich vielmehr, wie bereits ausgeführt, aufgrund der Verwaltungspraxis.
Ebenso wenig wird durch den Umstand, dass die Senatsverwaltung für Finanzen das
VBL-Sanierungsgeld seit seiner erstmaligen Erhebung im Jahre 2002 und bis heute in die
Personalkostendurchschnittssätze einstellt, der Beleg dafür erbracht, dass es sich um
Personalkosten bzw. Vergütungen im Sinne von § 101 Abs. 2 SchulG handelt.
Bei alledem mag der Personalkosten- bzw. Vergütungsbegriff durchaus gewisse äußere
Grenzen aufweisen und von dem Beklagten nicht beliebig interpretiert werden können.
Wo diese Grenzen konkret liegen, kann allerdings dahin stehen, da der
Verordnungsgeber sie jedenfalls mit der Regelung in § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV nicht
überschritten hat.
Wie bereits ausgeführt, hat der Gesetzgeber in § 101 Abs. 9 Nr. 3 Satz 1 SchulG die
Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung ermächtigt, „das Nähere
über die Bewilligung von Zuschüssen …, insbesondere die Berechnungsgrundlagen für
die vergleichbaren Personalkosten“, zu regeln. Damit hat sie die Befugnis, die
Personalkostenfaktoren zu bestimmen, die in die vergleichbaren Personalkosten
einzubeziehen sind. Statt der Senatsverwaltung für Finanzen durch
Verwaltungsvorschriften und Verwaltungspraxis bestimmt also nunmehr die
28
29
30
31
Verwaltungsvorschriften und Verwaltungspraxis bestimmt also nunmehr die
Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung durch Rechtsverordnung,
beschränkt auf die Zwecke der Privatschulfinanzierung, die Zusammensetzung der
Personalkostendurchschnittssätze. Die in gewissem Umfang bestehende
Entscheidungsfreiheit der Senatsverwaltung für Finanzen, welche Kostenfaktoren sie in
die Personalkostendurchschnittssätze einstellt, obliegt nunmehr für Zwecke der
Privatschulfinanzierung der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung.
Die ESZV führt in § 3 Abs. 4 Nr. 3 diejenigen Kostenfaktoren auf, die in die Berechnung
der vergleichbaren Personalkosten einfließen. Das VBL-Sanierungsgeld ist dort nicht
genannt. Die Vorschrift nennt als zu berücksichtigende Kostenfaktoren Vergütungen und
Löhne nebst Zulagen, Sonderzahlungen und Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung.
Zwar konkretisiert diese Vorschrift nicht, was zu den „Vergütungen“ gehören soll. Dies
ergibt sich aber aus einem Vergleich zu § 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 ESZV. Dort ist wie früher in
§ 4 der Dritten Durchführungsverordnung geregelt, welche Kostenfaktoren als
tatsächliche Personalkosten gelten. In § 2 Abs. 1 Nr. 1 ESZV werden Dienstbezüge,
Vergütungen und Löhne genannt; § 2 Abs. 1 Nr. 2 ESZV führt Arbeitgeberanteile zur
Sozialversicherung einschließlich der Unfallversicherung auf; § 2 Abs. 1 Nr. 3 ESZV nennt
Aufwendungen für eine zusätzliche Alters- und Hinterbliebenenversorgung. Da davon
auszugehen ist, dass der Verordnungsgeber den Rechtsbegriffen in § 2 und § 3 ESZV
keine unterschiedliche Bedeutung geben wollte, kann aus § 2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 ESZV
der Umkehrschluss gezogen werden, dass mit den Vergütungen in § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV
keine Zahlungen an die VBL gemeint sind. Sie sind nämlich „Aufwendungen … für eine
zusätzliche Alters- und Hinterbliebenenversorgung“, die bei den tatsächlichen
Personalkosten in § 2 Abs. 1 Nr. 3 ESZV gesondert genannt werden und die sich auch
von den in § 2 Abs. 1 Nr. 2 ESZV aufgeführten Arbeitgeberanteilen zur
Sozialversicherung unterscheiden.
Der Kläger kann seinen Anspruch auch nicht aus einer analogen Anwendung des § 2
Abs. 1 Nr. 3 ESZV herleiten. Es kann dahin stehen, ob diese Regelung überhaupt
analogiefähig ist, was voraussetzen würde, dass § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV eine
Regelungslücke enthält, indem dort planwidrig die Aufwendungen des Landes Berlin für
eine zusätzliche Alters- und Hinterbliebenenversorgung der an öffentlichen Schulen
beschäftigten Dienstkräfte nicht berücksichtigt werden. Jedenfalls ließe § 2 Abs. 1 Nr. 3
ESZV die Berücksichtigung des VBL- Sanierungsgeldes nicht zu. Der
Anwendungsbereich der Vorschrift beschränkt sich auf Aufwendungen für eine
zusätzliche Alters- und Hinterbliebenenversorgung der im Bewilligungsjahr an der
Ersatzschule tätigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Übertragen auf die
vergleichbaren Personalkosten nach § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV, müssten die Aufwendungen
für eine zusätzliche Alters- und Hinterbliebenenversorgung gerade zu Gunsten der im
Bewilligungsjahr an vergleichbaren öffentlichen Schulen tätigen Personen erfolgen. Das
VBL-Sanierungsgeld wird jedoch nicht für die aktiv Beschäftigten erhoben, etwa um
einen Kapitalstock für die spätere Erfüllung ihrer Betriebsrentenansprüche aufzubauen.
Vielmehr dient es, wie sich aus § 65 VBL-Satzung ergibt und wie in der mündlichen
Verhandlung schlüssig durch den zuständigen Mitarbeiter der Senatsverwaltung für
Inneres, Herrn G., verdeutlicht wurde, allein der Leistungserbringung an derzeitige
Rentner, soweit sie bis zum 31. Dezember 2001 Ansprüche und Anwartschaften auf die
Gewährung einer Betriebsrente erworben haben.
Gegen die Regelung in § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV bestehen keine verfassungsrechtlichen
Bedenken.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass Art. 7 Abs. 4 GG
den Ländern die Pflicht auferlegt, das private Ersatzschulwesen neben dem öffentlichen
Schulwesen zu fördern und in seinem Bestand zu schützen. Dies ergibt sich nicht nur
aus der Bedeutung der Privatschulgewährleistung, sondern auch aus ihrer besonderen
Ausge-staltung in Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 GG, die den privaten Schulträgern
praktisch die Möglichkeit nimmt, aus eigener Kraft sämtliche dort genannten
Genehmigungsvoraussetzungen gleichzeitig und auf Dauer zu erfüllen. In welcher Weise
der Gesetzgeber seiner Förderpflicht nachkommt, schreibt ihm das Grundgesetz
allerdings nicht vor, sondern räumt ihm hierfür eine weitgehende Gestaltungsfreiheit ein.
Die den Staat treffende Schutzpflicht löst erst dann eine Handlungspflicht aus, wenn
andernfalls der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution evident gefährdet wäre
(st. Rspr.; Urteil vom 8. April 1987 - 1 BvL 8, 16/84 -, BVerfGE 75, 40 [62 ff.]; Beschluss
vom 23. November 2004 - 1 BvL 6/99 -, DVBl 2005, 498 m.w.N.). Die Verfassung
gebietet keine vollständige, sondern allenfalls eine anteilige Übernahme der den
Ersatzschulen entstehenden Kosten. Eine landesgesetzliche Regelung, die den privaten
Schulträgern einen festen Vomhundertsatz der Personalkosten gewährt, ist
verfassungskonform, wenn dieser hinreichend deutlich über das hinausgeht, was der
32
33
34
35
36
verfassungskonform, wenn dieser hinreichend deutlich über das hinausgeht, was der
Staat, verengt auf die Personalkosten, mindestens zur Existenzsicherung leisten müsste
(Urteil vom 9. März 1984 - 1 BvR 1369/90 -, BVerfGE 90, 128 [144]). Da insgesamt der
grundrechtliche Schutzanspruch des einzelnen Ersatzschulträgers nur darauf gerichtet
ist, dass der Gesetzgeber die seinem politischen Handlungsspielraum durch die Schutz-
und Förderpflicht gesetzten Grenzen beachtet, beschränkt sich der Rechtsschutz
grundsätzlich auf die Prüfung einer Untätigkeit, einer groben Vernachlässigung und eines
ersatzlosen Abbaus getroffener Maßnahmen (Urteil vom 9. März 1994 - 1 BvR 682,
712/88 -, BVerfGE 90, 107 [117]).
Diese Erwägungen hat sich das Bundesverwaltungsgericht zu Eigen gemacht (Urteil vom
17. März 1988 - BVerwG 7 C 99.86 -, BVerwGE 79, 154 [156]; Beschluss vom 18.
Dezember 2000 - BVerwG 6 B 15.00 -, Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 128;
Beschluss vom 26. Juli 2005 - BVerwG 6 B 24.05 -, Buchholz, a.a.O., Nr. 129). Es hat
dabei betont, dass die Förderpflicht des Gesetzgebers, wie alle aus Freiheitsrechten
abgeleiteten Leistungsansprüche, unter dem Vorbehalt dessen steht, was
vernünftigerweise von der Gesellschaft erwartet werden kann, und dass der Gesetzgeber
daher bei seiner Entscheidung über den Umfang der Förderung auf die bestehende
Haushaltslage Rücksicht nehmen darf.
Hieraus folgt, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber Art. 7 Abs. 4 GG nicht verletzt
hat, indem er das VBL-Sanierungsgeld nicht in die Berechnung der vergleichbaren
Personalkosten einbezogen hat. Dass hierdurch eine evidente Bestandsgefährdung des
Ersatzschulwesens als Institution eingetreten sei, behauptet letztlich auch der Kläger
nicht.
Art. 7 Abs. 4 GG zwingt den einfachen Gesetzgeber angesichts seiner weitgehenden
Gestaltungsfreiheit ferner nicht dazu, alle Einzelheiten der Privatschulfinanzierung
einschließlich sämtlicher Berechnungsfaktoren durch Parlamentsgesetz zu regeln. Er
darf sich stattdessen – wie hier – auf die Festlegung beschränken, dass Grundlage für die
Privatschulfinanzierung die Personalkosten in Gestalt von Beträgen für Vergütungen
seien, die angestellten Dienstkräften an entsprechenden öffentlichen Schulen gezahlt
werden. Das Weitere kann in einer Rechtsverordnung geregelt werden.
Der Verordnungsgeber der ESZV überschreitet seinerseits nicht den Rahmen der
Verordnungsermächtigung in § 101 Abs. 9 Nr. 3 Satz 1 SchulG, wenn er das VBL-
Sanierungsgeld nicht zu den Personalkosten bzw. Vergütungen zählt. Das
Sanierungsgeld ist dadurch gekennzeichnet, dass es weder dem Grunde noch der Höhe
nach an das einzelne Angestelltenverhältnis anknüpft. Es fällt – obschon zunächst
Abschlagszahlungen entsprechend der Höhe der Entgelte aller Pflichtversicherten
erhoben werden (vgl. § 65 Abs. 6 VBL-Satzung) – zuletzt in einer Gesamtsumme bei
dem Beklagten an und sichert nur die bis zum 31. Dezember 2001 entstandenen
Anwartschaften und Ansprüche der gegenwärtig vorhandenen Empfänger von
Betriebsrenten. Hierdurch richtet sich das VBL-Sanierungsgeld nicht einmal ansatzweise
nach den Verhältnissen gegenwärtig angestellter Dienstkräfte. Auf sie – und nicht, wie
der Kläger meint, auf alle mit der Beschäftigung von Personal notwendigerweise
verbundenen Zahlungen des Beklagten als Arbeitgeber – stellt der Wortlaut des § 101
Abs. 2 Satz 3 SchulG aber ab (vgl. auch § 2 Abs. 1 ESZV). Der Wortlaut der Vorschrift
spricht von Beträgen für Vergütungen und Löhne – gerade – entsprechender Lehrkräfte
und sonstiger schulischer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als Angestellte oder Arbeiter
an öffentlichen Schulen. Das Sanierungsgeld hat letztlich nicht einmal einen mittelbaren
Anknüpfungspunkt zu den Beschäftigungsverhältnissen der aktiven Dienstkräfte,
geschweige denn, dass es den Personalkosten des Lehrpersonals einer der zu
bezuschussenden Schule „entsprechenden“ öffentlichen Schule zuzuordnen wäre. Im
Gegenteil verringert es sich nach der schlüssigen Darstellung des Beklagten durch die
Neuanstellung von Dienstkräften. Hierdurch steigt nämlich die Entgeltsumme der aktiv
Beschäftigten, der Solldeckungsgrad der Betriebsrenten wird in stärkerem Maße schon
durch die monatlichen Umlagen erreicht, und das Sanierungsgeld als bloße Auffüllung
der Deckungslücke zwischen Umlagen und Solldeckungsgrad sinkt.
Unerheblich für den klägerischen Anspruch ist, ob der Sanierungsbedarf der VBL auch
durch eine höhere monatliche Umlage finanziert werden könnte, die der Beklagte nach
seiner gegenwärtigen Verwaltungspraxis in die Personalkostendurchschnittssätze
einstellen würde, wodurch sich die Privatschulzuschüsse entsprechend erhöhten.
Entscheidend ist die tatsächliche Gestaltung und die insoweit bestehende
Leistungspflicht des Beklagten und nicht ein hypothetisches Modell. Das Gleiche gilt für
die Betrachtung des Klägers, wonach der Beklagte keinen Vorteil daraus ziehen dürfe,
dass er in früheren Jahren keine haushaltswirksame Rückstellungen für den absehbaren
VBL-Sanierungsaufwand gebildet habe, die, wenn er sie denn gebildet hätte, in die
37
38
39
40
41
VBL-Sanierungsaufwand gebildet habe, die, wenn er sie denn gebildet hätte, in die
Privatschulfinanzierung eingeflossen wären. Überdies zeigt die oben bereits erwähnte
Veranschlagung des für die Haushaltsjahre 2006/2007 erwarteten zusätzlichen VBL-
Sanierungsbedarfs als pauschale Mehrausgaben, dass nicht einmal die dem Kläger
vorschwebende Einstellung von Vorsorgebeträgen in den Haushalt zwangsläufig den
Personalkostendurchschnittssätzen zugute kommen müsste.
Dass auch die Unfallversicherung, die von dem Beklagten im Gegensatz zum VBL-
Sanierungsgeld in die vergleichbaren Personalkosten einbezogen wird, gemäß § 152
SGB VII im Umlageverfahren erhoben wird, führt entgegen der Ansicht des Klägers nicht
dazu, dass der Beklagte das VBL-Sanierungsgeld bei den vergleichbaren Personalkosten
zu berücksichtigen hat. Die Unterscheidung zwischen beiden durch den
Verordnungsgeber ist nicht willkürlich, sondern knüpft bei der Unfallversicherung an
deren Eigenschaft als Bestandteil der gesetzlichen Sozialversicherung an. Dies hält sich
im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers und ist nicht zu
beanstanden.
Unergiebig ist der Hinweis des Klägers, dass er selbst Beiträge zu einer k.
Versorgungseinrichtung erbringe, die dem VBL-Sanierungsgeld glichen. Zwar mag damit
belegt werden, dass Sanierungskosten zur Sicherstellung von Betriebsrenten auch bei
Privatschulen entstehen können. Für die Berechnung der vergleichbaren Personalkosten
kommt es jedoch nicht auf die tatsächliche Kostenstruktur der einzelnen Privatschule an,
sondern auf die Kosten vergleichbarer (vorgestellter) öffentlicher Schulen.
Gleichermaßen ohne Erfolg vermerkt der Kläger, dass die Senatsverwaltung für Bildung,
Wissenschaft und Forschung das VBL-Sanierungsgeld seit 2005 in ihrer
Verfahrensanweisung zur Ermittlung von Personalkostendurchschnittssätzen als zu
berücksichtigenden Kostenfaktor aufgeführt und das Sanierungsgeld bis zum
Bewilligungsjahr 2007 in die Privatschulbezuschussung einbezogen habe. Diesen
Umstand hat der Beklagte im gerichtlichen Verfahren schlüssig damit erklärt, dass die
Durchschnittssatzberechnung nach Übergang der Zuständigkeit auf die
Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung zunächst nach einem
Computerprogramm erfolgt sei, das auch zur Erstellung der Haushaltsansätze der
Senatsverwaltung für Finanzen verwendet werde, und dass die dort maßgeblichen
Kostenfaktoren, die das VBL-Sanierungsgeld eingeschlossen hätten, ungeprüft
übernommen worden seien. Dieser Umstand ändert nichts daran, dass die Einstellung
des VBL-Sanierungsgeldes in die nach Maßgabe des § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV zu
berechnenden vergleichbaren Personalkosten ohne rechtlichen Grund erfolgte. In der
Zwischenzeit hat der Beklagte seine Berechnungsweise entsprechend geändert und an
die Rechtslage angepasst.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Soweit die Beteiligten
den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, hat der Beklagte die
Kosten zu tragen. Er hat den Kläger ohne Änderung der Sach- und Rechtslage klaglos
gestellt und war hierzu auch von Rechts wegen verpflichtet, da die Unfallversicherung ein
Teil der gesetzlichen Sozialversicherung ist, die ihrerseits nach § 3 Abs. 4 Nr. 3 ESZV
einen in die Berechnung der vergleichbaren Personalkosten einzubeziehenden
Kostenfaktor darstellt. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung ist nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da die
Auslegung der in § 101 Abs. 2 SchulG verwendeten Begriffe „Personalkosten“ und
„Vergütungen“ sowie der Umfang der Verordnungsermächtigung in § 101 Abs. 9 Nr. 3
Satz 1 SchulG in einer Vielzahl weiterer privatschulrechtlicher Streitsachen für das
Bewilligungsjahr 2008, für die das hiesige Verfahren seitens der Privatschulen sowie des
Beklagten als Musterverfahren ausgewählt wurde, von Bedeutung sind und
obergerichtlicher Klärung bedürfen.
Datenschutzerklärung Kontakt Impressum