Urteil des VG Berlin vom 14.03.2017

Herunterladen

Gericht

Verwaltungsgericht Berlin

Aktenzeichen

10 A 278.08

Entschieden

14.03.2017

Schlagworte

Betreiber , Testat , Gewalt , Inventur , Kommission , Heizöl , Zahl , Abgabepflicht , Amtsblatt , Kraftwerk

VG Berlin: betreiber, testat, gewalt, inventur, kommission, heizöl, zahl, abgabepflicht, amtsblatt, kraftwerk

Gericht:

VG Berlin 10.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

10 A 278.08

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 6 Abs 3 EUV, Art 16 Abs 3

EGRL 87/2003, Art 16 Abs 4

EGRL 87/2003, § 1 TEHG, § 17

TEHG

Treibhausgas-Emissionshandel - Sanktionierung wegen

Verletzung der Abgabepflicht

Leitsatz

Gibt ein Anlagenbetreiber bis zum 30. April eines Jahres eine Anzahl von

Emissionsberechtigungen ab, die der im - vom Sachverständigen als zufrieden stellend

bewerteten - Bericht über die Emissionen der Anlage im Vorjahr ausgewiesenen Menge von

Emissionen entspricht, darf eine Zahlungspflicht gemäß § 18 Abs 1 Satz 1 TEHG gegen ihn

nicht festgesetzt werden. Dies gilt auch dann, wenn sich die im Bericht ausgewiesene

Emissionsmenge als zu gering erweist. Der Anlagenbetreiber bleibt dann jedoch zur Abgabe

der weiteren Berechtigungen verpflichtet.

Tenor

Der Bescheid des Umweltbundesamtes vom 7. Mai 2008 in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 22. Oktober 2008 wird insoweit

aufgehoben, als dort eine Zahlungspflicht von 43.800 Euro festgesetzt worden ist.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem

Urteil zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der

Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung einer Zahlungspflicht gemäß § 18 Abs. 1

Satz 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG).

Sie betreibt in Nürnberg das überwiegend mit Erdgas, ergänzend mit Heizöl befeuerte

Kraftwerk mit einer Feuerungswärmeleistung von mindestens 843 Megawatt.

Am 19. März 2007 ging auf dem Server der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt)

der - vom Bayerischen Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit lediglich auf

formale Vollständigkeit geprüfte - Bericht über die Emission von Kohlendioxid durch das

Kraftwerk im Berichtszeitraum 2006 ein.

Der Bericht weist Gesamtkohlendioxidemissionen im Jahr 2006 im Umfang von 282.381 t

aus. Der von der Klägerin mit der sachverständigen Prüfung betraute Prüfer Dr. P.

führte im Bericht aus:

„Nach dem abschließenden Ergebnis unserer Prüfung bescheinigen wir, dass die

auf dem Formular ‚Deckblatt’ ausgewiesenen CO

-Gesamt Emissionen für den

Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2006 frei von wesentlich falschen

Angaben sind.“

Für den Brennstoffstrom ‚Heizöl’ gibt der Bericht die Menge des verbrauchten

Brennstoffs mit ‚-328,9 t’ und die CO

-Emissionen mit ‚-1031,640 t’ an. Der

sachverständige Prüfer gab hierzu unter der Rubrik ‚Angaben zu Berichtszeitraum und

Monitoringkonzept’ an:

"Der negative Verbrauch bei Heizöl EL ist auf tatsächlich sehr geringe

Verbräuche (-19,952 t) im Jahre 2006 und eine relativ hohe positive Inventurkorrektur

(+348,152 t) in einem sehr großen Tank zurückzuführen. Nach den uns vorgelegten

Daten ist der Wert plausibel."

Unter dem 19. November 2007 gab die DEHSt der Klägerin Gelegenheit, bis zum 7.

Dezember 2007 der Berichtspflicht ordnungsgemäß nachzukommen - anderenfalls

erfolge eine Schätzung - und zu einer Zahlungspflicht bzw. dem Vorliegen höherer

Gewalt gemäß § 18 TEHG Stellung zu nehmen. Der Heizölverbrauch sei im

Emissionsbericht mit „-328,9 t“ ausgewiesen worden, wodurch sich eine negative

Kohlendioxidemission im Umfang von „1.031,64 t“ ergebe. Im Bericht sei an keiner

Stelle die Ursache des negativen Heizölverbrauchs erläutert. Laut telefonischer

Rücksprache solle es sich um eine Bestandsänderung im Lagertank aufgrund einer

Inventur in Verbindung mit einer Tankreinigung gehandelt haben. Die durch eine

Abtrennung von Ölschlamm hervorgerufene Bestandsänderung stehe nicht im

Zusammenhang mit den Emissionen der Anlage. Die sich aus der Bestandsänderung

ergebenden CO

-Emissionen hätten folglich nicht von den Gesamtemissionen der

Anlage abgezogen werden dürfen. Aufgrund dieser Mängel werde die Gesamtmenge der

Emissionen im Bericht zu niedrig angegeben.

Mit Schreiben vom 3. Dezember 2007 führte die Klägerin hierzu aus, die Emissionen des

Kraftwerks seien entsprechend der im Monitoringhandbuch festgelegten Weise ermittelt

worden. Weiter hieß es:

"Da der Heizölverbrauch im Kraftwerk Franken zu weniger als 1 % zu den

gesamten CO

-Emissionen der Anlage beiträgt, gilt für diesen Brennstoff der de-

minimis-Ansatz. Somit wäre das Kraftwerk berechtigt, den jährlichen Verbrauch von

Heizöl EL zu schätzen. Dies wurde dementsprechend durchgeführt.

Das Kraftwerk ermittelt, wie im Monitoringhandbuch beschrieben, den jährlichen

Brennstoffverbrauch mittels des Massenbilanzansatzes. Dabei werden die angelieferten

Heizölmengen über Lieferscheinangaben ermittelt, die sich wiederum auf Werte der

geeichten Gleiswaage beziehen. Seit mehreren Jahren wurden allerdings keine

Anlieferungen mehr vorgenommen. Letztendlich erfolgt die abschließende Ermittlung

des Verbrauchs daher ausschließlich über die in der Inventur festgestellten

Bestandsveränderungen. (…)

Aus der einmal jährlich durchgeführten Inventur ergab sich jedoch ein höherer

Bestand gegenüber dem Bestand der letzten Inventur. Dies wurde ordnungsgemäß

berichtet. Da die Tankanlage, bestehend aus drei verbundenen aber nicht

kommunizierenden Tanks mit einem Fassungsvermögen von je 13.700 m³, für einen viel

größeren Verbrauch ausgelegt ist und seit mehreren Jahren keine Lieferung

vorgenommen wurde, führen selbst minimale Messfehler bei der Inventur zu deutlichen

Differenzen bezogen auf den aktuellen minimalen Ölverbrauch. Auf die Handelsperiode

sowie auf die Gesamtemissionen bezogen, befinden sich die Abweichungen jedoch

innerhalb der gesetzlich vorgegebenen Toleranzen.

Weiterhin hat uns der Verifizierer mitgeteilt, dass er vor der Verifizierung des

Emissionsberichts diesbezüglich telefonisch Kontakt mit der DEHSt aufgenommen hatte.

Nach seinen Angaben wurde der Sachverhalt mit dem Gesprächspartner der DEHSt

diskutiert und auch von DEHSt-Seite so für i.O. befunden bzw. für verifizierungsfähig

befunden.“

Mit Bescheid vom 7. Mai 2008 schätzte die DEHSt die im Kalenderjahr 2006

verursachten Kohlendioxidemissionen auf 283.476 t CO

(Ziffer 1 des Bescheidtenors),

stellte fest, die Klägerin habe bis zum 30. April 2007 insgesamt 1.095

Emissionsberechtigungen zu wenig abgegeben (Ziffer 2) und setzte eine Zahlungspflicht

in Höhe von 43.800,- € fest (Ziffer 3). Zur Begründung hieß es im Wesentlichen, die hier

zulässige Anwendung des de minimis-Ansatzes erlaube zwar die Anwendung

ebenenunabhängiger Schätzmethoden, die Schätzung müsse aber zu plausiblen

Ergebnissen führen. Ein negativer Heizölverbrauch sei nicht plausibel. Der

vorgenommenen Schätzung sei der vom Sachverständigen genannte Heizölverbrauch

von 19,952 t zu Grunde gelegt worden. Danach habe ein Fehlbetrag von 1.095

Emissionsberechtigungen bestanden.

Den gegen den Bescheid erhobenen Widerspruch wies die DEHSt mit

Widerspruchsbescheid vom 22. Oktober 2008 zurück.

Mit ihrer Klage wendet sich die Klägerin gegen „die ihr gegenüber festgesetzte

Zahlungspflicht in Höhe von 43.800,- € gemäß § 18 Absatz 1 Satz 1 TEHG wegen

Nichtabgabe von 1.095 Emissionsberechtigungen im Jahre 2006“ und macht im

Wesentlichen geltend:

Im Rahmen ihrer Berichtspflicht habe die Klägerin für das Jahr 2006 einen

Heizölverbrauch von -328,9 t angegeben. Der Heizölverbrauch werde bei der einmal

jährlich durchgeführten Inventur über Ölzähler und durch einen Bestandsvergleich

ermittelt. Der Verbrauch im Jahr 2006 sei unter Berücksichtigung dessen zutreffend

bestimmt worden. Die Klägerin habe sich letztlich auch aus kaufmännischen Gründen

verpflichtet gesehen, die Bestandskorrekturen aus der Inventur auch im Rahmen des

Emissionsberichts anzugeben. Dieses Vorgehen sei auch explizit im Monitoringkonzept

so beschrieben. Nachträglich sei vom Verifizierer gegenüber der Klägerin erklärt worden,

dass dieser negative Verbrauch von Heizöl vor der Abgabe des Berichts mit einem

Gesprächspartner der DEHSt mündlich erörtert und aufgrund der besonderen Situation

als verifizierungsfähig angesehen worden sei.

Die Klägerin habe die im Kalenderjahr 2006 verursachten Emissionen mithin gemäß den

gesetzlichen Anforderungen berichtet. Es sei zwischen den Beteiligten unstreitig, dass

der Heizölverbrauch aufgrund seiner - im Vergleich zum Hauptenergieträger Erdgas

vernachlässigbaren - Größe durch Bestandsvergleich habe ermittelt werden dürfen. Die

Klägerin sei davon ausgegangen, dass im Rahmen einer Inventur festgestellte

Bestandskorrekturen auch in den Emissionsbericht hätten einfließen müssen, soweit sie

sich auf die CO

-relevante Tätigkeit auswirkten. Selbst wenn man den Ansatz eines

negativen Vorzeichens beim Heizölverbrauch als logischen Fehler ansähe, sei gleichwohl

aus dem Bericht erkennbar gewesen, in welcher Höhe ein dem Kalenderjahr 2006

zurechenbarer Heizölverbrauch vorgelegen habe. Dazu habe es lediglich der Addition

des mit einem negativen Vorzeichen versehenen Inventurwertes zu dem angegebenen

Heizölverbrauch bedurft. Die einfache rechnerische Ergebnisberichtigung sei darüber

hinaus als die verhältnismäßigere Reaktion im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der EH-RL

anzusehen.

Die durchgeführte Sanktion sei auch deshalb überzogen und unverhältnismäßig, weil die

Klägerin bereits im April 2008 aufgrund der entstandenen Rechtsunsicherheit 2000

Emissionsberechtigungen zusätzlich zu den sich aus ihren Emissionsberichten für die

erste Handelsperiode ergebenden Abgabeverpflichtungen auf das Löschungskonto

überwiesen habe. Schon deshalb sei eine Sanktion aufgrund zu geringer Abgabe von

Emissionsberechtigungen zur Durchsetzung von gesetzlichen Verpflichtungen weder

erforderlich noch angemessen.

Schließlich sei mit der vom Gesetzgeber eingeführten Verifizierungspflicht ein Instrument

geschaffen worden, welches nicht nur als ausschließlich privatrechtsgestaltetes

Kooperationsverhältnis zwischen Abgabepflichtigen und Sachverständigen anzusehen

sei. Vielmehr komme dem Sachverständigen im Rahmen der Berichterstattung eine

vom Gesetz eigenständig gestaltete Prüfungskompetenz zu.

Mit der Verifizierung erfolge eine der behördlichen Prüfung vorgelagerte, im Übrigen

jedoch dem Standard der behördlichen Prüfung vollständig gleichstehende Sachverhalts-

und Rechtsprüfung.

Führe eine solche Prüfung zur Bestätigung eines Emissionsberichtes, könne ein

Verantwortlicher regelmäßig davon ausgehen, dass er damit seiner Berichtspflicht in der

gesetzlichen Art und Weise genügt habe. Komme die Verwaltungsbehörde in der Folge

zu einem anderen Ergebnis als der Sachverständige, bleibe sie selbstverständlich

berechtigt, dieses Ergebnis der Abgabepflicht nach § 6 TEHG zugrunde zu legen; es sei

aber mit Sinn und Zweck der Zahlungsverpflichtung nach § 18 TEHG nicht vereinbar,

wenn hieraus dem Verantwortlichen der Anlage eine weitere finanzielle Belastung

entstehe.

Der Klägerin beantragt,

den Bescheid des Umweltbundesamtes vom 7. Mai 2008 in Gestalt des

Widerspruchsbescheides vom 22. Oktober 2008 aufzuheben, soweit darin eine

Zahlungspflicht in Höhe von 43.800,- € festgesetzt wird.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klägerin habe die von ihrer Anlage im Berichtsjahr 2006 verursachten

Gesamtemissionen nicht vollständig berichtet. Sie habe vielmehr trotz eines real

erfolgten Verbrauchs von Heizöl eine negative Menge Heizöl und daraus resultierende

negative CO

-Emissionen berichtet. Sie sei damit der ihr obliegenden Berichtspflicht

nicht nachgekommen. Eine behördliche Schätzung der verursachten Emissionen als

unwiderlegliche Basis für die Verpflichtung der Klägerin habe nicht unterbleiben können,

weil die Klägerin den Fehler auch nach erfolgter Anhörung nicht korrigiert habe.

Anderes ergebe sich auch nicht aus der Stellungnahme des Sachverständigen. Soweit

die Daten dort als plausibel erachtet würden, könne dies für die Ermittlung selbst gelten,

nicht indes für eine ordnungsgemäße Berichterstattung, da die gewählte Darstellung

fehlerhaft sei und zu einer falschen Wiedergabe der Gesamtemissionsmenge geführt

habe.

Zudem handele es sich bei der Pflicht der Überprüfung um eine originäre Pflicht des

Verantwortlichen selbst. Aus dem von der sachverständigen Stelle erstellten Bericht

über die Prüfung folge nicht, dass der Emissionsbericht insoweit insgesamt richtig sei.

Der Gesetzgeber habe zwar die Eigenverantwortlichkeit der Verantwortlichen im Rahmen

der Emissionsermittlung und -berichterstattung beibehalten und sich dafür entschieden,

die Prüfung der Berichte unabhängigen Sachverständigen zu übertragen. Dennoch sei

eine abschließende staatliche Kontrolle beibehalten worden, um die teilnehmenden

Mitgliedsstaaten nicht durch unzutreffende Angaben im Emissionsbericht zu binden.

Die Schätzung diene nicht nur der Statuierung der Abgabenverpflichtung, sondern auch

der daran anknüpfenden Festsetzung einer Zahlungspflicht, soweit sich nach erfolgter

Schätzung eine zu geringer Abgabe an Berechtigungen herausstellen sollte. Mit Hilfe der

Schätzung würden die verursachten Gesamtemissionen des Vorjahres bestimmt und zur

Grundlage der Abgabeverpflichtung gemacht. Blieben die durch den Verantwortlichen

abgegebenen Berechtigungen hinter den geschätzten Emissionen zurück, liege zugleich

auch eine Verletzung der Abgabepflicht vor, welche sanktionsbewehrt sei.

Die die Klägerin betreffenden Verwaltungsvorgänge der Beklagten haben vorgelegen und

waren, soweit wesentlich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Wegen der weiteren

Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend hierauf sowie auf den Inhalt der

Streitakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

des Widerspruchsbescheides vom 22. Oktober 2008 ausgesprochene Festsetzung einer

Zahlungspflicht in Höhe von 43.800 € stellt einen Verwaltungsakt i. S. d. § 35 Satz 1

Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, weshalb die hiergegen nach

ordnungsgemäßer Durchführung des Vorverfahrens erhobene Klage als

Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig ist.

Die Klage ist auch begründet, denn die Festsetzung der Zahlungspflicht ist rechtswidrig

und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 18 Abs. 1 TEHG liegen nicht vor. Kommt

danach der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG nicht nach, so setzt die

zuständige Behörde für jede emittierte Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der

Verantwortliche keine Berechtigungen abgegeben hat, eine Zahlungspflicht von 100

Euro, in der ersten Zuteilungsperiode von 40 Euro, fest (Satz 1). Gemäß § 6 Abs. 1 TEHG

hat der Verantwortliche bis zum 30. April eines Jahres, erstmals im Jahr 2006, ein Anzahl

von Berechtigungen an die zuständige Behörde abzugeben, die den durch seine

Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht. Von

der Festsetzung einer Zahlungspflicht kann abgesehen werden, wenn der

Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG auf Grund höherer Gewalt nicht

nachkommen konnte (§ 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG).

Wie die Kammer in ihren Urteilen vom 28. Mai 2010 (VG 10 K 39.09 und VG 10 K 130.09)

bereits ausgeführt hat, scheidet die Festsetzung einer Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1

Satz 1 TEHG aus, sofern der Verantwortliche bis zum 30. April eines Jahres eine Anzahl

von Berechtigungen an die Beklagte abgegeben hat, die der Menge der im – vom

Sachverständigen als zufriedenstellend bewerteten – Emissionsbericht nach § 5 Abs. 1

und Abs. 3 TEHG für das Vorjahr ausgewiesenen Kohlendioxidemissionen entspricht.

Daran hält die Kammer nach nochmaliger Prüfung aus folgenden Gründen fest:

und 4 der Richtlinie 2003/87/EG (vom 13. Oktober 2003 - Amtsblatt der EU L 275/32 –

geändert durch die Richtlinie 2004/101/EG vom 27. Oktober 2004 – Amtsblatt der EU L

338/18; im Folgenden: Emissionshandelsrichtlinie - EH-RL).

Gemäß Art. 16 Abs. 3 Satz 1 EH-RL stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass Betreibern,

die nicht bis zum 30. April jeden Jahres eine ausreichende Anzahl von Zertifikaten zur

Abdeckung ihrer Emissionen im Vorjahr abgeben, eine Sanktion wegen

Emissionsüberschreitung auferlegt wird. Nach Satz 2 der Regelung beträgt die Sanktion

wegen Emissionsüberschreitung für jede von der Anlage ausgestoßene Tonne

Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber keine Zertifikate abgegeben hat, 100 Euro.

Art. 16 Abs. 4 EH-RL reduziert diesen Betrag für die erste Handelsperiode (2005 bis

2007) auf 40 Euro je ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent.

Abweichend von der Wortwahl in seinen Absätzen 3 und 4 stellt die

Emissionshandelsrichtlinie demgegenüber bereits in ihrem Art. 16 Abs. 2 allein darauf

ab, ob die Betreiber „gegen die Verpflichtungen nach Art. 12 Absatz 3 zur Abgabe einer

ausreichenden Anzahl von Zertifikaten verstoßen“ haben. Nach Art. 12 Abs. 3 EH-RL

stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass der Betreiber für jede Anlage bis spätestens 30.

April jeden Jahres eine Anzahl von Zertifikaten abgibt, die den – nach Artikel 15

geprüften – Gesamtemissionen der Anlage im vorhergehenden Kalenderjahr entspricht.

Die Beklagte meint, bei der in Parenthese gesetzten Wendung „nach Artikel 15

geprüften“ handele es sich nur um einen „unverbindlichen Einschub, welcher lediglich

auf das (Verwaltungs-)Verfahren abstell(e)“, eine materielle Beschränkung der

Sanktionsregelung jedoch nicht rechtfertige. Damit würde diesem Satzteil jedoch

letztlich jegliche Bedeutung abgesprochen, ist doch die Prüfung der Emissionsberichte

selbständig in Art. 15 EH-RL geregelt.

Auch die Begründung des Kommissionsentwurfs der Emissionshandelsrichtlinie vom 23.

Oktober 2001 [KOM(2001)581] lässt an verschiedenen Stellen erkennen, dass die

Sanktionierung wegen Verletzung der Abgabepflicht nur erfolgen soll, wenn der

Anlagenbetreiber, der rechtzeitig einen mit dem Testat des Sachverständigen

versehenen Emissionsbericht abgegeben hat, bis zum Stichtag 30. April weniger

Berechtigungen abgibt, als nach dem testierten Emissionsbericht erforderlich wäre. So

heißt es etwa zu Nr. 4 des Kommissionsentwurfs:

„Durch die Genehmigung werden die Betreiber von Anlagen, in denen die in das

System einbezogenen Tätigkeiten stattfinden, verpflichtet, jährlich Berechtigungen im

Umfang ihrer geprüften Emissionen des jeweiligen Treibhausgases im vorigen

Kalenderjahr abzugeben. Entspricht der Umfang der abgegebenen Berechtigungen nicht

diesen geprüften Emissionen, werden von den Mitgliedstaaten beträchtliche Strafen

verhängt.“ (a. a. O. S. 5; Hervorhebung nicht im Original)

Fehler bei der Berichterstattung und Prüfung des Berichts behandelt die Begründung des

Kommissionsentwurfs zu Nr. 16. Dort heißt es:

„Werden die Auflagen für Überwachung und Berichterstattung nicht beachtet

oder die Emissionsberichte nicht rechtzeitig und ordnungsgemäß geprüft, so zieht dies

Sanktionen nach sich, zu denen auch die Aussetzung weiterer Übertragungen von

Berechtigungen des betreffenden Betreibers zählen können, bis die Mängel beseitigt

sind.“ (a. a. O. S. 15)

Die Einhaltung der Pflicht, Emissionsberechtigungen abzugeben, behandelt der

Kommissionsentwurf sodann in Nr. 17 der Begründung. Dort wird ausgeführt:

„Fälle von Verstößen gegen die Verpflichtung, ausreichend Berechtigungen

zurückzugeben, um die geprüften Emissionen abzudecken, müssen in der gesamten

Europäischen Gemeinschaft schlüssig und konsequent geahndet werden. (…)

Entscheidend ist jedoch, dass die Strafe für die Nichteinhaltung so hoch ist, dass

Betreiber nicht darauf verzichten, die tatsächlichen Emissionen ihrer Anlage durch eine

ausreichende Zahl von Berechtigungen abzudecken. (…)

Hervorzuheben ist, dass bei der Festsetzung der Höhe der Strafen für die

Nichteinhaltung bedacht werden sollte, dass die große Mehrheit der Teilnehmer – wenn

nicht sogar alle – sie nicht werden zahlen müssen. Die Berechtigungen sind für den

gesamten Zeitraum, für den sie vergeben wurden, gültig. Die Mitgliedstaaten müssen

einen Teil dieser Berechtigungen vor dem 28. Februar jeden Jahres vergeben. Die

Betreiber müssen die Berechtig-ungen entsprechend den Emissionen des Vorjahres vor

dem 31. März zurückgeben; zu diesem Zeitpunkt müssen die Berechtigungen für das

laufende Jahr bereits zugeteilt sein. Da die Betreiber alle in ihrem Besitz befindlichen

Berechtigungen zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen nutzen können ist es sehr

unwahrscheinlich, dass gegenüber einem in gutem Glauben handelnden Betreiber vor

Ende des Zeitraums eine Strafe verhängt wird.“ (a. a. O. S. 15 f.; Hervorhebungen nicht

im Original)

Zwar ist mit der Verwendung der Begriffe „geprüften Emissionen“ einerseits und

„tatsächlichen Emissionen“ andererseits auch hier die Wortwahl der Kommission nicht

eindeutig. Aus dem Gesamtzusammenhang der Ausführungen der Kommission ergibt

sich jedoch deutlich, dass sie die auch ihrer Auffassung nach drastischen Sanktionen

gemäß Art. 16 Abs. 3 und 4 des Entwurfs für vom Anlagenbetreiber ohne weiteres für

vermeidbar und keinesfalls etwa bereits dann für geboten hielt, wenn ein

Anlagenbetreiber etwa fahrlässig einen Fehler im Emissionsbericht gemacht hat, der

vom Sachverständigen nicht bemerkt oder für nicht erheblich befunden wurde.

Das erklärt, weshalb der Kommissionsentwurf die Verhängung einer Sanktion nach Art.

16 Abs. 3 oder 4 des Entwurfs nicht – jedenfalls nicht ausdrücklich – von einem

vorsätzlichen oder zumindest fahrlässigen Verhalten des Anlagenbetreibers abhängig

machen wollte und nicht einmal in Fällen höherer Gewalt eine Ausnahme von der

Sanktion nach Art. 16 Abs. 3 und 4 des Entwurfs für regelungsbedürftig gehalten hat.

Unmissverständlich zum Ausdruck gebracht hat die Kommission ihr Verständnis vom

Anwendungsbereich des Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL schließlich in ihren nach Maßgabe

des Art. 14 Abs. 1 EH-RL erlassenen ‚Monitoring-Leitlinien’ vom 29. Januar 2004

(Amtsblatt der EU L 59/1; fortan: Monitoring-Leitlinien 2004). Dort heißt es zu

„Nr. 7.4 Prüfung und Wesentlichkeit

(…)

Zum Ende des Prüfverfahrens beurteilt die prüfende Instanz, ob der

Emissionsbericht irgendwelche wesentlich falschen Angaben enthält. Kommt die

prüfende Instanz zu dem Schluss, dass der Emissionsbericht keine wesentlich falschen

Angaben enthält, kann der Betreiber den Emissionsbericht gemäß Art. 14 Abs. 3 der

Richtlinie an die zuständige Behörde übermitteln. (…)

Anhand der im Emissionsbericht, der als zufrieden stellend bewertet wurde, für

die Gesamtemissionen ausgewiesenen Zahl prüft die zuständige Behörde dann, ob der

Betreiber für die betreffende Anlage eine genügende Anzahl Zertifikate abgegeben hat.“

(a. a. O. S. 22)

Ob auch dieser letztgenannte, für den Umfang der Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG

maßgebliche Passus gemäß § 5 TEHG i. V. m. Anhang 2 Teil I Ziff. 1 und Teil II Ziff. 1 zum

TEHG in nationales Recht transformiert wurde und damit für die DEHSt unmittelbar

anwendbar geworden war – und sei es, weil die die Bundesrepublik Deutschland die für

sie gemäß Art. 249 Abs. 4 EG-Vertrag verbindliche Entscheidung der Kommission

insoweit nicht binnen der Frist des Art. 230 Abs. 5 EG-Vertrages angefochten hat –,

bedarf keiner abschließenden Entscheidung.

Denn Anhaltspunkte dafür, dass der Richtliniengeber der Emissionshandelsrichtlinie

hinsichtlich des Anwendungsbereichs des Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL über den

Kommissionsentwurf hinausgehen wollte, fehlen. Abgeändert wurde der

Kommissionsentwurf vom 23. Oktober 2001 lediglich insoweit, als die Höhe der Sanktion

nicht, wie noch im Entwurf vorgesehen, auch vom Marktpreis der Berechtigungen

abhängig gemacht werden sollte (vgl. den Bericht des Ausschusses für Umweltfragen,

Volksgesundheit und Verbraucherpolitik vom 13. September 2002 zu den

Änderungsanträgen 41 und 42). Diese, der Schaffung größerer Rechtssicherheit für die

Anlagenbetreiber dienenden Änderungsanträge (so die jeweiligen Begründungen der

Anträge), wurden von der Kommission gebilligt, weil auch nach Auffassung der

Kommission dadurch „die praktische Anwendung der Richtlinie erleichtert und mehr

Sicherheit hinsichtlich der Höhe der Sanktionen geschaffen“ werde (vgl. den geänderten

Richtlinienvorschlag vom 27. November 2002, KOM(2002) 680 endg., S. 3 zu 41 und 42).

Ebenso wenig liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass der nationale Gesetzgeber des

Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes mit der Regelung des § 18 Abs. 1 TEHG über

die unionsrechtliche Vorgabe in Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL hinausgehen wollte. Die

Gesetzesmaterialien zur Schaffung des § 18 Abs. 1 Satz 1 und 2 TEHG zeigen vielmehr,

dass der nationale Gesetzgeber das Verständnis der Kommission von der Sanktion nach

Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL geteilt hat und darüber nicht hinausgehen wollte.

So heißt es bereits in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 8 TEHG vom 13. Januar

2004:

„ Gemäß den Vorgaben der Richtlinie 2003/87EG (Artikel 16 Abs. 3 und 4) hat der

Verantwortliche (…).

Eine Umsetzung des von der Richtlinie 2003/87/EG vorgegebenen

Sanktionsmechanismus über das Ordnungswidrigkeitenrecht kommt hingegen nicht in

Betracht, da das Schuldprinzip einen Bußgeldrahmen verlangt, wo die Richtlinie

2003/87/EG einen Fixbetrag vorsieht. (…)

Eine Ausnahmeregelung wie vorgesehen für Fälle höherer Gewalt entspricht dem

Verhältnismäßigkeitsgebot, welchem auch in Artikel 16 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87/EG

Ausdruck verliehen worden ist.“ (BT-Drucks. 15/2328 S. 16; Hervorhebungen nicht im

Original)

Der Bundesrat schlug vor, die Regelung des § 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG-Entwurf zu

streichen, und begründete dies wie folgt:

„Für den unwahrscheinlichen Spezialfall, wegen höherer Gewalt vier Monate nach

Ablauf des Bezugsjahres daran gehindert zu sein, die schlichte Umbuchung eines

Rechtsbestandes zu veranlassen, ist kein Regelungsbedürfnis erkennbar. (…)“ (BT-

Drucks. 15/2540 S. 12 zu Nr. 28).

Die Bundesregierung ist dem entgegengetreten mit der Begründung:

„Der Vorschlag verkennt, dass die Zahl der von einem Betreiber abzugebenden

Berechtigungen die Zahl der ihm zugeteilten Berechtigungen übersteigen kann. § 18

Abs. 1 Satz 2 zielt auf vollkommen außerhalb der Kontrolle des Betreibers liegende

Ereignisse ab, die es dem Betreiber einer Anlage unmöglich machen könnte(n),

Berechtigungen am Markt zuzukaufen.“ (BT-Drucks. 15/2540 S. 18)

All das macht deutlich, dass der nationale Gesetzgeber des § 18 Abs. 1 TEHG weder bei

der Regelung des Satz 1 noch bei derjenigen des Satz 2 der Norm auch Fälle eines

fahrlässig oder gar unverschuldet fehlerhaften, aber dennoch vom Sachverständigen als

zufriedenstellend bewerteten Emissionsberichtes und die Abgabe lediglich einer

dementsprechenden Anzahl von Berechtigungen im Blick hatte.

Abs. 3 und 4 EH-RL bzw. des § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG würde nach Auffassung der

Kammer zu unverhältnismäßigen und auch im Hinblick auf den Gleichheitssatz

bedenklichen Ergebnissen führen.

Ungeachtet dessen, ob es sich bei der Sanktion nach Maßgabe dieser Regelungen um

eine solche mit strafrechtlichem Charakter handelt oder aber um eine präventiv

wirkende sog. ‚Verwaltungssanktion’, muss sie im Einklang mit dem – zu den

allgemeinen Grundsätzen des Unionsrecht gehörenden – Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit stehen und darf das unionsrechtliche Diskriminierungsverbot nicht

verletzen (vgl. hierzu etwa EuGH, Urteil vom 11. Juli 2002 – C-210/00 – Hofmeister – Slg.

2002 S. I-06453 Rn. 59 ff. und 71 ff.; nunmehr Art. 6 Abs. 4 EUV und hierzu Geiger, in:

Geiger/Khan/Kotzur, EUV – AEUV, 5. Aufl., Art. 6 EUV Rn. 23 ff. m. w. Nw.; vgl. auch den

Erwägungsgrund 12 der EH-RL).

Nach dem unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss eine Maßnahme

geeignet sein, das angestrebte Ziel zu erreichen, darf nicht über das unbedingt

Notwendige hinausgehen und muss im Hinblick auf den verfolgten Zweck tragbar sein

(vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juli 2002, a. a. O. Rn. 59; Geiger, a. a. O. Rn. 41 m. w. Nw. zur

Rspr. des EuGH).

Nach dem unionsrechtlichen Diskriminierungsverbot dürfen vergleichbare Sachverhalte

nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden,

sofern die Differenzierung bzw. Gleichbehandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist (EuGH,

Urteil vom 11. Juli 2002, a. a. O. Rn. 71; Geiger, a. a. O. Rn. 33 m. w. Nw. zur Rspr. des

EuGH).

Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL sehen stets die gleiche Rechtsfolge vor und erlauben daher

eine Differenzierung nach der Schwere des Verstoßes gegen die

Emissionshandelsrichtlinie und nach seiner Vermeidbarkeit nicht. Das zwingt dazu, die

tatbestandlichen Voraussetzungen in einer Weise einzugrenzen, dass nur annähernd

vergleichbare und gleichgewichtige Verstöße nach dieser Regelung zu ahnden sind. Wie

dargelegt, ist hiervon auch der Richtliniengeber ausgegangen und hat insbesondere die

Schwere der Sanktion nach Art. 16 Abs. 3 EH-RL deshalb nicht für unverhältnismäßig

angesehen, weil sie vom gutgläubigen Anlagenbetreiber ohne weiteres vermieden

werden könne (vgl. oben zu I.1).

Nach dem Verständnis der Beklagten vom Anwendungsbereich des § 18 Abs. 1 Satz 1

TEHG sind demgegenüber vorsätzliche Verstöße gegen die Pflicht aus § 6 Abs. 1 TEHG

zur Abgabe von Emissionsberechtigungen in gleicher Weise zu sanktionieren wie solche,

die auf eine fahrlässigen – oder gar unverschuldeten – Fehler bei der Berichterstattung

zurückzuführen sind, gleich, ob der prüfende Sachverständige diesen bemerkt und

darauf hingewiesen hat oder nicht.

Ein solches Verständnis des Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL ist nach Auffassung der Kammer

weder mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch mit dem unionsrechtlichen

Gleich- bzw. Ungleichbehandlungsgebot vereinbar.

Soweit die Regelung des § 18 Abs. 1 TEHG in ihrem Anwendungsbereich über denjenigen

des Art. 16 Abs. 3 und 4 EH-RL hinausgehen würde, müsste sie sich unmittelbar am in

Art. 20 Abs. 1 GG und den Grundrechten des Grundgesetzes verbürgten (hierzu etwa

Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl., Art. 20 Rn. 80 ff. m. w. Nw. zur Rspr. des BVerfG)

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie am Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG messen

lassen, da es sich insoweit nicht um die Umsetzung einer zwingenden unionsrechtlichen

Vorgabe handeln würde (vgl. hierzu etwa BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 – 1 BvF

1/05 – BVerfGE 118, 79, 95 m. w. Nw.).

Dies würde nach Auffassung der Kammer zum selben Ergebnis führen, auch wenn das

nationale Recht gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG zumindest in Fällen höherer Gewalt

erlaubt, im Wege des Ermessens von der Verhängung der Sanktion abzusehen.

Nach der Vorstellung des Bundesgesetzgebers dient auch diese Regelung allein dazu,

auf der Kontrolle des Betreibers entzogene Ereignisse beim Kauf von Berechtigungen

Bedacht nehmen zu können (vgl. oben zu I.1).

Zur Vermeidung unverhältnismäßiger und den Gleichheitsgrundsatz verletzender

Ergebnisse wäre sie nur tauglich unter extensiver Ausdehnung des herkömmlich unter

den Begriff der ‚höheren Gewalt’ Gefassten. Herkömmlich entspricht der Begriff der

höheren Gewalt dem Begriff der „Naturereignisse und andere unabwendbare Zufälle“ in

§ 233 Abs. 1 Zivilprozessordnung a. F. (BVerwG, Beschluss vom 6. Juli 2007 – BVerwG 8

B 51/07 –, Buchholz 310 § 92 VwGO Nr. 19; hier zit. nach juris Rn. 5).

Nach § 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG mögen danach Fälle von einer Sanktion verschont

bleiben, in denen den Anlagenbetreiber keinerlei Verschulden an der Nichtabgabe

hinreichender Berechtigungen trifft. Eine unverhältnismäßige und gleichheitswidrige

Gleichbehandlung von vorsätzlichen Verstößen gegen die Abgabepflicht und solchen, die

etwa auf fahrlässigen und unerkannt gebliebenen Fehlern bei der Berichterstattung

beruhen, vermag auch die Regelung des § 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG nicht zu verhindern.

des Weiteren nicht der Stellung gerecht, die sowohl die Emissionshandelsrichtlinie als

auch das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz der Prüfung durch den

Sachverständigen beimisst.

Gemäß Art. 15 Abs. 1 EH-RL stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die von den

Betreibern gemäß Art. 14 Abs. 3 EH-RL vorgelegten Berichte anhand der Kriterien des

Anhangs V geprüft werden. Anhang V Nr. 11 EH-RL verlangt von der prüfenden Instanz

einen Bericht, in dem angegeben wird, ob der Emissionsbericht des Anlagenbetreibers

gemäß Art. 14 Abs. 3 zufriedenstellend ist. Diese Erklärung kann nicht erst dann

abgegeben werden, wenn der Bericht in jeder Hinsicht fehlerfrei ist, sondern gemäß

Anhang V Nr. 11 Satz 3 EH-RL bereits dann, wenn die prüfende Instanz zu der Ansicht

gelangt ist, dass zu den Gesamtemissionen keine wesentlich falschen Angaben gemacht

wurden. Eine entsprechende Regelung hat der nationale Gesetzgeber in § 5 Abs. 3 Satz

1 i. V. m. Anhang 3 Nr. 11 TEHG getroffen.

Die für die Überwachung und Berichterstattung betreffend die Treibhausgasemissionen

im Jahr 2006 gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Anhang 2 Teil I und II Nr. 1 TEHG

maßgeblichen Monitoring-Leitlinien 2004 definieren in ihrem Anhang I Ziff. 2 lit l) den

Begriff der Wesentlichkeit als professionelle Einschätzung der prüfenden Instanz, ob

Auslassungen, Falschdarstellungen oder Fehler in den zu einer Anlage übermittelten

Informationen für sich oder zusammen die Entscheidungen der Adressaten maßgeblich

beeinflussen können (Satz 1). Als grober Anhaltspunkt gilt gemäß Satz 2 der Regelung,

dass die prüfende Instanz eine falsche Angabe bezüglich der Gesamtemissionen dann

als wesentlich bezeichnen wird, wenn durch diese die Zahl der Auslassungen,

Falschdarstellungen oder Fehler in Bezug auf die Gesamtemissionen 5 % überschreitet.

All dem liegt zugrunde, dass eine in jeder Hinsicht zutreffende eindeutige Bestimmung

der Menge des in einem Jahr emittierten Treibhausgases nur schwerlich getroffen werden

kann und daher dem prüfenden Sachverständigen trotz aller Vorgaben ein gewisser

Entscheidungsspielraum verbleiben muss, der zwar eine abschließende und im Zweifel

verbindliche behördliche Kontrolle der Emissionsberichte nicht ausschließt, für den

Anlagenbetreiber jedoch eine verlässliche Einschätzung hinsichtlich der Festsetzung bzw.

Nichtfestsetzung einer Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG erlaubt.

Dem entsprechen die Anforderungen bezüglich Unabhängigkeit und Sachkunde, die

sowohl die Emissionshandelsrichtlinie (Art. 15 Abs. 1 i. V. m. Anhang V Nr. 11 EH-RL) als

auch das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (§ 5 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Anhang 4

TEHG) an die Person des Sachverständigen stellen.

Die Emissionshandelsrichtlinie überlässt es bei Wahrung dieser Anforderungen den

Mitgliedstaaten, mit der Prüfung der Emissionsberichte Private oder aber staatliche

Behörden zu betrauen (vgl. hierzu Nr. 16 der Begründung des Kommissionsentwurfs, a.

a. O. S. 15).

Dass die Bundesrepublik von der Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht hat, etwa den

Landesimmissionsschutzbehörden die jährliche Prüfung aller Berichte zu übertragen,

kann weder zu einer Abwertung der Stellung des prüfenden Sachverständigen noch zu

einer Verschärfung des Anwendungsbereichs des § 18 Abs. 1 TEHG führen. Würde eine

Landesbehörde einen Emissionsbericht als ordnungsgemäß testieren, etwa, weil sie eine

Zweifelsfrage in Übereinstimmung mit dem Anlagenbetreiber beantwortet, diese von der

DEHSt bei der späteren Prüfung jedoch anders entschieden wird, läge es fern, dem

Anlagenbetreiber dennoch eine Sanktion nach § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG aufzuerlegen

und ihn etwa mit einem Anlagenbetreiber gleich zu behandeln, der bewusst entgegen

einem testierten Bericht nicht genügend Berechtigungen abgibt.

von der Beklagten angenommenen Anwendungsbereichs der Sanktionsregelung. Sie

bezweckt, es für Anlagenbetreiber wirtschaftlich unattraktiv zu machen, sich der

Teilnahme am Emissionshandel ganz zu entziehen oder zumindest einen

wirtschaftlichen Vorteil daraus zu ziehen, dass die notwendigen Berechtigungen erst

nach dem Stichtag 30. April abgegeben werden (vgl. die zu I.1 bereits zitierte

Begründung des Kommissionsentwurfs zu Art. 16 EH-RL sowie die Begründung des

Gesetzentwurfs zu § 18 Abs. 1 TEHG: „zusätzliche(r) wirtschaftliche(r) Anreiz zur

Durchsetzung des Emissionshandels“, BT-Drucks. 15/2328 S. 16).

Der Durchsetzung der Berichtspflicht dient demgegenüber die Regelung des § 17 TEHG

(vgl. die amtliche Überschrift sowie die Begründung des Gesetzentwurfs, a. a. O. S. 15).

Wie die Kammer im Urteil vom 28. Mai 2010 (VG 10 K 39.09) bereits ausgeführt hat,

hatte der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 13. Februar 2004 zum Entwurf des §

18 Abs. 2 Satz 1 TEHG angeregt, für den Fall, dass der Emissionsbericht inhaltliche

Fehler enthält, dort nach dem Wort ‚berichtet’ die Wörter ‚oder diese nicht

ordnungsgemäß ermittelt’ anzufügen (BT-Drucks. 15/ 2540, S. 12). Die Bundesregierung

ist dem entgegengetreten mit der Begründung:

„Eine Schätzung als Sanktionsgrundlage sollte aus verfassungsrechtlichen

Gründen der Ausnahmefall bleiben. Bei nicht ordnungsgemäßer Ermittlung der

Emissionen greift zunächst die Sanktion des § 17.“ (BT-Drucks. 15/2540, S. 18)

Dem ist der Gesetzgeber gefolgt. Zwar ist der Beklagten zuzugeben, dass auch die

Bundesregierung lediglich „zunächst“ die Sanktion des § 17 TEHG für ausreichend

befunden, eine Schätzung also nicht auch für den Fall ausgeschlossen hat, dass ein

ordnungsgemäßer Emissionsbericht auch im weiteren Verfahren nicht vorgelegt wird. Mit

dem erkennbaren Bemühen des Gesetzgebers, den Anwendungsbereich des § 18 TEHG

aus Gründen der Verhältnismäßigkeit einzugrenzen (siehe hierzu auch wiederum zu I.1),

wäre es indes nicht vereinbar, etwa an die Vorlage eines unerkannt inhaltlich

fehlerhaften Emissionsberichtes und die fristgerechte Abgabe einer dementsprechenden

Zahl von Zertifikaten (vgl. etwa den dem Verfahren VG 10 K 39.09 zugrunde liegenden

Fall) ohne Weiteres die Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG zu knüpfen.

Das bedeutet allerdings nicht, dass sich auch die endgültige Abgabepflicht des

Anlagenbetreibers auf die Anzahl von Berechtigungen beschränkt, die zum Ausgleich der

fehlerhaft ermittelten Menge von Emissionen im Vorjahr erforderlich ist. Dem erklärten

Willen des Richtlinien- wie Gesetzgebers sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

und dem Gleichheitsgebot lässt sich vielmehr auch mit folgendem Verständnis des

Regelungsgefüges des § 18 TEHG Rechnung tragen:

Gibt der Anlagenbetreiber bis zum 30. April des Folgejahres einen durch den

Sachverständigen als zufriedenstellend testierten Emissionsbericht für das Vorjahr und

eine dem entsprechende Anzahl von Berechtigungen ab, kann gegen ihn eine

Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG nicht festgesetzt werden.

Die Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG beschränkt sich in diesem Fall zunächst auf die Abgabe

der Anzahl von Berechtigungen, die der im testierten Bericht ausgewiesenen Menge von

Emissionen entspricht. Stellt sich dieser Emissionsbericht bei der Prüfung durch die

Landesbehörde nach § 5 Abs. 4 TEHG oder durch die Beklagte als nicht

„ordnungsgemäß“ im Sinne des § 18 Abs. 2 TEHG heraus, weil er den Vorgaben des

TEHG und der Monitoring-Leitlinien nicht entspricht, kann die Beklagte den

Anlagenbetreiber zur Abgabe eines diesen Fehler vermeidenden testierten Berichts

auffordern. Legt der Anlagenbetreiber diesen Bericht vor, konkretisiert die darin

ausgewiesene Menge von Emissionen nunmehr die Pflicht zur Abgabe von

Berechtigungen. Dies gilt bei der gebotenen einschränkenden Interpretation des § 18

Abs. 1 Satz 1 TEHG allerdings nicht für die Festsetzung der Sanktion, sondern allein für

die nach § 18 Abs. 3 TEHG fortbestehende Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen.

Von der Möglichkeit einer solchen ‚Korrektur’ der Emissionsberichte gehen offensichtlich

auch Art. 29 Abs. 6 der Registerverordnung vom 7. Oktober 2010 (Amtsblatt der EU L

270/1; fortan: Registerverordnung 2010) sowie die Monitoring-Leitlinien vom 18. Juli 2007

(Amtsblatt der EU L 229/1) aus. In diesen heißt es zu 10.4.2 lit. e) Abs. 1, ein jährlicher

Emissionsbericht gilt als zufrieden stellend geprüft, wenn die Angaben zu den

Gesamtemissionen keine wesentlichen Falschangaben enthalten und wenn nach

Auffassung der Prüfstelle keine wesentlichen Nichtkonformitäten vorliegen. Im Falle

unwesentlicher Nichtkonformitäten oder unwesentlicher Falschangaben kann die

Prüfstelle diese im Prüfbericht vermerken als „Überprüfung zufrieden stellend bei

unwesentlichen Nichtkonformitäten oder unwesentlichen Falschangaben“.

Nach Absatz 2 der Regelung ist das Testat bei wesentlichen Nichtkonformitäten oder

Falschangaben zu verweigern.

Nach Absatz 3 der Norm tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass die

Anlagenbetreiber „Nichtkonformitäten und Falschangaben“ – also sämtliche, nicht

lediglich ‚wesentliche’ – nach Rücksprache mit der zuständigen Behörde innerhalb einer

von der zuständigen Behörde gesetzten Frist beheben. Sie tragen ferner dafür Sorge,

dass Meinungsunterschiede zwischen Anlagenbetreibern, Prüfstellen und zuständigen

Behörden eine ordnungsgemäße Berichterstattung nicht verhindern und in Einklang mit

der Emissionshandelsrichtlinie, den Monitoring-Leitlinien und den nationalen Vorschriften

beigelegt werden. Letzteres sahen auch bereits die Monitoring-Leitlinien 2004 vor (siehe

deren Nr. 7.4 letzter Absatz).

Nach der Praxis der Beklagten sind derartige Meinungsverschiedenheiten beizulegen,

indem der Sachverständige sein Testat unter Vorbehalt erteilt, um so eine rechtzeitige

Abgabe des Berichts zu ermöglichen und eine Kontosperrung nach § 17 Abs. 1 TEHG zu

vermeiden. Zugleich entwertet die Beklagte jedoch das Testat des Sachverständigen

und setzt den Anlagenbetreiber dem Risiko aus, bei einer etwaigen Klärung des

Streitpunktes zu seinen Lasten nicht nur eine weitere Anzahl von Berechtigungen

abgeben zu müssen, sondern im Umfang dieser Berechtigungen mit einer Sanktion

nach § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG belegt zu werden (vgl. neben dem hiesigen Verfahren

auch den dem Verfahren VG 10 A 281.08 zugrunde liegenden Fall, in dem die Beklagte

von Beginn an einen Berichtsfehler annahm, dem Sachverständigen aber gleichwohl

empfahl, das Testat – unter Vorbehalt – zu erteilen). Nach Auffassung der Kammer wird

dieses Vorgehen weder den Vorgaben der Leitlinien noch dem Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit gerecht.

Sind sich die Beklagte und der Sachverständige darüber einig, dass entgegen der

Auffassung des Anlagenbetreibers ein Emissionsbericht einen wesentlichen Fehler

enthält, ist nach Auffassung der Kammer das Testat zu verweigern. Lassen sich bis zum

31. März eines Jahres die Streitpunkte nicht klären, droht dem Anlagenbetreiber zwar

gemäß § 17 Abs. 1 TEHG die Kontosperrung. Dieser Nachteil wiegt indessen nicht so

schwer wie das Risiko, trotz des Testats des Sachverständigen mit einer Sanktion nach §

18 Abs. 1 Satz 1 TEHG belegt zu werden.

100

101

102

103

104

105

Lassen sich auch bis zum Ablauf des 30. April eines Jahres die Streitpunkte nicht

beilegen, bleibt dem Anlagenbetreiber, will er eine Sanktion nach § 18 Abs. 1 Satz 1

TEHG ausschließen, nichts anderes übrig, als eine solche Anzahl von Berechtigungen

abzugeben, wie sie nach Ansicht der Beklagten und/oder des Sachverständigen zur

Abdeckung der Emissionen im Vorjahr erforderlich wäre.

Zwar droht dem Anlagenbetreiber in einem solchen Falle die Schätzung nach § 18 Abs. 2

TEHG. Zu einer solchen Schätzung sieht sich die Beklagte jedoch nach ihrem

Verständnis der Regelungen auch dann berechtigt an, wenn der Emissionsbericht durch

den Sachverständigen als zufriedenstellend testiert wurde.

Der Beklagten ist zuzugeben, dass der Anlagenbetreiber auch nach ihrer

Rechtsauffassung und Praxis eine Sanktion nach § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG vermeiden

kann, indem er vorsorglich dem jeweiligen Vorbehalt des Sachverständigen

entsprechend mehr Berechtigungen abgibt, als nach den testierten Gesamtemissionen

im Vorjahr erforderlich wären, und bei einer späteren Klärung zu seinen Gunsten eine

Verrechnung nach der Registerverordnung vornimmt (vgl. Art. 55 der

Registerverordnung vom 21. Dezember 2004 – Amtsblatt der EU L 386/1 – bzw.

nunmehr Art. 31 Abs. 1 der Registerverordnung 2010).

Eine solche vorsorgliche Abgabe von g. g. f. überzähligen Berechtigungen ist jedoch von

vornherein nicht kalkulierbar, soweit Fehler bei der Berichterstattung unterlaufen sind,

die sowohl dem Anlagenbetreiber als auch dem Sachverständigen verborgen geblieben

sind. Die Beklagte sieht sich jedoch auch in derartigen Fällen dazu berechtigt an, eine

Sanktion nach § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG zu verhängen (vgl. etwa die den Verfahren VG 10

K 39.09, 10 K 75.09 und 10 K 130.09 zugrunde liegenden Sachverhalte), was nach

Auffassung der Kammer zu unvertretbaren Ergebnissen führt.

Fällen vorsätzlicher Erschleichung des positiven Testats des Sachverständigen oder gar

des kollusiven Zusammenwirkens von Anlagenbetreiber und Sachverständigem bei der

Erstellung fehlerhafter Emissionsberichte ist nach Auffassung der Kammer mit den

Mitteln des Ordnungswidrigkeiten- und Strafrechts zu begegnen. Nicht ordnungsgemäß

arbeitenden Sachverständigen kann darüber hinaus die Akkreditierung entzogen

werden.

Wollte man sich trotz allem wegen des Wortlauts des § 18 Abs. 1 und 2 TEHG und

insbesondere wegen der Fiktion des § 18 Abs. 2 Satz 2 TEHG, wonach die Schätzung

unwiderlegliche Basis für die Verpflichtung nach § 6 Abs. 1 TEHG ist, daran gehindert

sehen, dem Verständnis der Kammer vom Regelungsgefüge des § 18 TEHG zu folgen,

bliebe angesichts der Motive des Richtliniengebers und des Bundesgesetzgebers und

angesichts der unions- wie national verfassungsrechtlichen Vorgaben allein, sich der

Auffassung der Klägerinnen der Parallelverfahrens (VG 10 K 35.09 und 10 K 75.09)

anzuschließen, nach der nicht nur eine Sanktion nach § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG

ausgeschlossen wäre, sofern fristgerecht eine dem testierten Emissionsbericht

entsprechende Anzahl von Berechtigungen abgegeben wurde, sondern auch eine

Korrektur des mit dem Testat des Sachverständigen als ‚zufriedenstellend’ versehenen

Emissionsberichts sowie eine Schätzung nach § 18 Abs. 2 TEHG. Eine solche käme

danach nur in Betracht, sofern überhaupt kein mit dem Testat des Sachverständigen als

‚zufriedenstellend’ versehener Emissionsbericht abgegeben wurde. Für eine so

weitgehende Einschränkung der Befugnisse der Beklagten besteht nach dem

Verständnis der Kammer jedoch keine Notwendigkeit.

Beklagte abgegeben hat, die der im mit dem Testat des Sachverständigen als

‚zufriedenstellend’ versehenen Emissionsbericht ausgewiesenen Menge von

Kohlendioxidemissionen im Jahre 2006 entsprach, durfte nach Allem die Beklagte gegen

sie eine Sanktion nach § 18 Abs. 1 Satz 1 TEHG nicht verhängen. Der angefochtene

Bescheid war daher hinsichtlich der Festsetzung der Zahlungspflicht gemäß § 113 Abs. 1

Satz 1 VwGO aufzuheben.

Darauf, ob dieses Testat wegen der nur geringen Auswirkung auf die Anzahl der

Gesamtemissionen zu Recht erteilt wurde oder aber wegen der schlichten Unmöglichkeit

‚negativer’ Kohlendioxidemissionen hätte verweigert werden müssen, kommt es dabei

nicht an.

Auch musste die Kammer dem Vortrag der Klägerin nicht weiter nachgehen, der

sachverständige Prüfer habe vor der Verifizierung des Berichtes die Berücksichtigung der

Bestandskorrektur als ‚negative Emissionen’ mit einem Mitarbeiter der DEHSt mündlich

106

107

Bestandskorrektur als ‚negative Emissionen’ mit einem Mitarbeiter der DEHSt mündlich

abgestimmt, weshalb ein Fall höherer Gewalt im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG

vorliege.

II.

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gemäß §§ 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO war wegen der

grundsätzlichen Bedeutung der Sache die Berufung zuzulassen.

Datenschutzerklärung Kontakt Impressum