Urteil des VG Berlin vom 30.08.2004

VG Berlin: förderung der kultur, europäische kommission, förderung der filmproduktion, öffentlich, fernsehen, abgabepflicht, sonderabgabe, filmförderung, staatliche beihilfe, erlass

Gericht:

VG Berlin 22.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

22 A 522.04

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils

zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin betreibt ein Filmtheater in G. und wendet sich gegen die Festsetzung einer

Filmabgabe nach dem Filmförderungsgesetz durch die Beklagte.

Mit Bescheiden vom 30. August 2004 setzte die Beklagte für das Filmtheater der

Klägerin (Leinwand-Nummern 2... bis 2...) Filmabgaben in dort jeweils genannter Höhe

für den Zeitraum Januar bzw. Februar bis Juni 2004 fest. Am 29. September 2004 erhob

die Klägerin dagegen jeweils Widersprüche, die die Beklagte mit Bescheid vom 4.

November 2004 zurückwies.

Dagegen hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, die

Filmabgabe nach § 66 des Filmförderungsgesetzes sei nicht verfassungsgemäß. Das

Filmförderungsgesetz hätte nicht von dem Bund, sondern nur von den Ländern erlassen

werden dürfen, weil es durch seine seit dem Jahre 2004 geltende Neufassung Qualität

und kulturelle Werthaltigkeit des Films statt der Wirtschaftsförderung im Sinne von Art.

74 Nr. 11 GG in das Zentrum der Mittelvergabe gerückt habe. Jedenfalls sei eine

bundesgesetzliche Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG nicht erforderlich. Im

Übrigen lägen auch die Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Sonderabgabe nicht vor:

Die Gruppe der Abgabepflichtigen sei nicht homogen und es liege ein Verstoß gegen den

Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die öffentlich-rechtlichen und

die privaten Fernsehveranstalter ohne sachlichen Grund von der Abgabepflicht

ausgenommen seien und nur freiwillige Beiträge leisteten. Die Förderung des deutschen

Kinofilms liege nicht in der speziellen Verantwortung der Betreiber von Filmtheatern. Die

Abgabe werde nicht im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen verwendet, weil sie

überwiegend von den Betreibern der Filmtheater erbracht werde, mit Ihr aber vorrangig

die Produktion und nicht das Abspielen von Spielfilmen gefördert werde. Der

Gesetzgeber habe bei der Neugestaltung des Filmförderungsgesetzes im Jahr 2003 nicht

geprüft, ob seine ursprüngliche Entscheidung für eine Sonderabgabe wegen veränderter

Umstände aufzuheben oder zu ändern sei. Die haushaltsrechtlichen

Informationspflichten seien verletzt, weil der Gesetzgeber die Einnahmen aus der

Filmabgabe nicht in den Haushaltsplan für 2004 eingestellt habe. Die Heranziehung zur

Filmabgabe verletze die Klägerin in ihren Grundrechten auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1

GG) und Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG). Ergänzend stützt sich die Klägerin auf

das im Auftrag des Hauptverbandes Deutscher Filmtheater e.V. von Prof. Dr. T. erstellte

Rechtsgutachten „Kulturökonomie und Filmförderungspolitik - Zur Verfassungsmäßigkeit

des neuen Filmförderungsgesetzes“.

Die Klägerin hat angeregt, das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und

die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit von §

66 FFG einzuholen. Angesichts dessen, dass die Europäische Kommission die Hilfen

nach dem Filmförderungsgesetz als Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung

des kulturellen Erbes genehmigt hat, hat sie ferner angeregt, das Verfahren

auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof die Frage vorzulegen, ob unter Beihilfen

der genannten Art auch solche fallen, die ihrem objektivierten Zweck nach ihren

Schwerpunkt in der Förderung des Films in seiner Eigenschaft als Wirtschaftsgut haben.

Die Klägerin beantragt,

die Bescheide der Beklagten betreffend die Leinwandnummern 2... bis 2... vom

30. August 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. November 2004

aufzuheben

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Filmabgabe sei verfassungsgemäß. Der Schwerpunkt der Förderung nach dem

Filmförderungsgesetz liege auf dem Film als Wirtschaftsgut, so dass der Bund nach Art.

74 Nr. 11 GG zur Regelung der Filmabgabe berechtigt sei. Eine bundesgesetzliche

Regelung der Filmförderung im Sinne des Art. 74 Abs. 2 GG sei erforderlich. Die

Voraussetzungen für eine Sonderabgabe seien erfüllt: Filmtheater, Videoanbieter und

Fernsehveranstalter bildeten eine homogene Gruppe. Die Fernsehveranstalter seien

zwar von der Abgabepflicht ausgenommen worden, leisteten aber Beiträge auf

vertraglicher Basis. Dies habe nicht nur entstehungsgeschichtliche Gründe, sondern sei

auch sachlich gerechtfertigt, weil sie durch die eigene Produktion und Koproduktion von

Spielfilmen einen erheblichen Sachbeitrag zur Stärkung des deutschen Films leisteten.

Diese Regelung vermeide zudem verfassungsrechtliche Probleme der Zuständigkeit, die

Gefahr einer unzulässigen Programmeinwirkung sowie übermäßige Verwaltungskosten.

Das Aufkommen aus der Filmabgabe werde gruppennützig verwendet, weil die

Filmtheater mittelbar auch von der Förderung der Filmproduktion profitierten. Im Übrigen

werde ein Teil der Einnahmen aus der Filmabgabe zur unmittelbaren Förderung der

Filmtheater wie beispielsweise für Modernisierungsmaßnahmen eingesetzt. Der

Gesetzgeber habe seinen Überprüfungs- und Anpassungspflichten genügt. Eine

haushaltsrechtliche Dokumentationspflicht habe für das Jahr 2004 nicht bestanden. Die

Klägerin sei nicht in ihrer Berufsfreiheit oder Eigentumsfreiheit verletzt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der

Streitakte, den Verwaltungsvorgang der Beklagten sowie das Gutachten

„Kulturökonomie und Filmförderungspolitik“ verwiesen, die vorgelegen haben und

Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die angefochtenen Festsetzungsbescheide sind

rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1

VwGO), auch soweit die Beklagte den Bescheiden im Einzelfall einen niedrigeren als den

gesetzlich vorgesehenen Abgabesatz zu Grunde gelegt hat.

Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Filmabgabe ist § 66 des Gesetzes über

Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz – FFG) in der seit

1. Januar 2004 geltenden Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des

Filmförderungsgesetzes vom 22. Dezember 2003 (BGBl. I S. 2771; vgl. auch

Bekanntmachung der Neufassung des Filmförderungsgesetzes v. 24. August 2004,

BGBl. I S. 2277). Danach hat eine Filmabgabe zu entrichten, wer entgeltliche

Vorführungen von Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten veranstaltet. Die

Abgabe ist für jede Spielstelle zu entrichten. Sie richtet sich der Höhe nach nach dem

Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten und setzt einen Mindestumsatz je

Spielstelle (Leinwand) von über 75.000 EUR im Jahr voraus.

Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 66

FFG erfüllt sind. Die Vorschrift steht mit dem Grundgesetz in Einklang. Die von der

Klägerin angeregte Einholung einer Vorabentscheidung des Bundesverfassungsgerichts

gemäß Art. 100 Abs. 1 GG kommt nicht in Betracht.

1. Der Bund ist zur Regelung der Filmabgabe gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG i.V.m. Art.

72 Abs. 2 GG zuständig.

a. Die Gesetzgebungskompetenz für die Filmabgabe als öffentlich-rechtliche

Geldleistungspflicht richtet sich nicht nach Art. 105 GG, sondern nach den allgemeinen

Regeln der Art. 70 ff. GG. Die Filmabgabe ist keine Steuer (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.2.1974 -

VII C 40.72 = BVerwGE 45, 1-8 zu § 15 FFG 1967, juris, Rz. 13 - 15.). Anders als eine

Steuer dient sie nicht der Mittelbeschaffung für den allgemeinen Finanzbedarf eines

öffentlichen Gemeinwesens, sondern wird zur Finanzierung einer besonderen Aufgabe

erhoben. Das Aufkommen aus der Abgabe der Filmtheaterbetreiber und der

Videowirtschaft ist allein zur Erfüllung der in § 2 Abs. 1 Ziff. 1 bis 7 FFG näher

umschriebenen Aufgaben, insbesondere zur Förderung der Produktion, des Absatzes

und des Abspiels des deutschen Films zu verwenden (§§ 67a, 68 FFG); die Einnahmen

der Filmförderungsanstalt werden getrennt vom öffentlichen Haushalt verwaltet (§ 11

FFG). Die Abgabe wird nicht von der Allgemeinheit, sondern von der speziellen Gruppe

der Filmtheaterbetreiber und der Programmanbieter der Videowirtschaft (§ 66a FFG)

erhoben.

b. Der Bundesgesetzgeber hat sich an die Vorgaben des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

gehalten.

Nach dieser Vorschrift erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auf das „Recht

der Wirtschaft“. Soweit im Zuge der Föderalismusreform bestimmte Wirtschaftsbereiche

ausgenommen wurden, sind diese zum 1. September 2006 in Kraft getretenen

Änderungen für das vorliegende Verfahren ohne Bedeutung, weil maßgeblicher

Zeitpunkt für die Rechtmäßigkeit des Abgabenbescheides der Erlass des

Widerspruchsbescheides ist und zudem die vorgenommenen Änderungen die

Filmwirtschaft nicht betreffen. Der Begriff des „Rechts der Wirtschaft“ ist in einem weiten

Sinne aufzufassen und umfasst nicht nur die Vorschriften, die sich in irgendeiner Form

auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs

beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche

Betätigung als solche regelnde Normen (BVerfG, Urt. v. 10.12.1980 – 2 BvF 3/77 =

BVerfGE 55, 274 - 348, juris, Rz. 79). Das Bundesverwaltungsgericht hat für das

Filmförderungsgesetz von 1967 die Gesetzgebungskompetenz des Bundes mit der

Begründung bejaht, dass der Schwerpunkt in der Wirtschaftsförderung liege. Auch eine

Wirtschaftsförderung könne aus kulturellen Motiven erfolgen, ohne damit den Charakter

als Wirtschaftsregelung zu verlieren. Die Verfolgung von Nebenzwecken, die materiell

Gebiete berührten, die der Gesetzgebung des Bundes entzogen seien, sei in einem

Bundesgesetz nicht ausgeschlossen, wenn dessen Hauptzweck durch die

Gesetzgebungskompetenz des Bundes gedeckt sei. Welchen Zweck das Gesetz

verfolge, sei aufgrund objektiver Auslegung seiner Normen zu ermitteln (BVerwG, Urt. v.

8.2.1974, a.a.O., Rz. 19, 26). Dem hat sich das Oberverwaltungsgericht Berlin für das

Filmförderungsgesetz von 1986 angeschlossen (OVG Berlin, Urt. v. 17.1.1995 - OVG 8 B

65.91, S. 7).

Auch das Filmförderungsgesetz von 2003 erfüllt die Voraussetzungen des Art. 74 Abs. 1

Nr. 11 GG. Denn es steht weiterhin die wirtschaftliche und nicht die kulturelle Förderung

des Films im Vordergrund. Das gilt nicht nur für die Förderung des Absatzes und des

Abspiels, sondern auch für die Filmproduktion.

Zwar weist die Klägerin zu Recht darauf hin, dass das Filmförderungsgesetz in mehreren

Vorschriften den Begriff der Qualität erwähnt. In § 1 Abs. 1 FFG heißt es seit der

Neufassung, dass die Anstalt die Aufgabe hat, die Struktur der deutschen Filmwirtschaft

und die „kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für

seinen Erfolg im Inland und im Ausland“ zu fördern. Nach § 19 FFG darf ein Film

geringerer Qualität nicht gefördert werden. Die Projektfilmförderung nach § 32 FFG und

die Drehbuchförderung nach § 47 FFG setzen beide voraus, dass der Film geeignet ist,

die Qualität und die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern. Die

Referenzfilmförderung in §§ 22 und 23 FFG berücksichtigt neben dem Zuschauererfolg -

gemessen an der Besucherzahl - den Erfolg bei Festivals und Preisen wie zum Beispiel

dem „Oskar“ oder den Filmfestspielen in Cannes, Berlin oder Venedig.

Dieses Ziel der Qualitätsförderung in kreativ-künstlerischer Hinsicht macht das

Filmförderungsgesetz nicht zu einem Kunst- und Kulturförderungsgesetz, das nicht mehr

als Wirtschaftsgesetz betrachtet werden könnte (so auch v. Have/Schwarz in: v.

Hartlieb/Schwarz (Hg.), Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 4. Aufl. 2004,

106. Kapitel, Rz. 6 - 12). Das Filmförderungsgesetz knüpft an die Qualität als einen

Wirtschaftsfaktor an, so wie bei der Wirtschaftsförderung für industrielle oder

landwirtschaftliche Produkte eine handwerklich-technische bzw. gütemäßige Qualität

gefördert wird. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass der Erfolg des deutschen Films im

In- und Ausland ohne eine Stärkung qualitativer und damit auch kultureller Merkmale

dauerhaft nicht zu erreichen sei (BT-Ds. 15/1506, S. 20). Dies wird deutlich in § 1 Abs. 1

FFG, wonach die Filmförderungsanstalt nicht nur die Struktur der deutschen

Filmwirtschaft, sondern auch die „kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films“

fördert. Letztere wird nicht um ihrer selbst Willen, sondern „als Voraussetzung für seinen

Erfolg im Inland und im Ausland“ gefördert. Dass sich der Gesetzgeber entsprechend

dieser Zielsetzung auf eine Förderung des Films als Wirtschaftsfaktor beschränkt hat,

zeigt sich bei der Verwendung der Mittel und der Zusammensetzung der

Vergabekommission.

Die Vergabe von Fördermitteln allein aufgrund der künstlerischen Qualität ohne

Berücksichtigung der wirtschaftlichen Bedeutung eines Films ist nach dem

Filmförderungsgesetz objektiv nicht möglich. Projektfilm- und Drehbuchförderung werden

nur gewährt, wenn ein Film- bzw. ein Drehbuchvorhaben einen Film erwarten lässt, der

geeignet erscheint, die Qualität die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu

verbessern (§§ 32 Abs. 1, 47 Abs. 1 FFG). Qualität allein ist also nicht ausreichend.

Hinzukommen muss die „Wirtschaftlichkeit“ eines Films, die eine Prognose über die

Marktchancen und die zu erwartende Publikumsresonanz voraussetzt. Auch die

Referenzfilmförderung knüpft an wirtschaftliche Eingangsschwellen, indem sie in den §§

22 und 23 FFG bestimmte Mindestbesucherzahlen als Voraussetzung für die Förderung

verlangt. Dass sie neben dem Zuschauererfolg den Erfolg bei international

bedeutsamen Festivals und Preisen berücksichtigt, macht sie nicht zu einer

Kulturförderung. Denn diese Kriterien haben durchaus eine wirtschaftliche Zielsetzung:

der Gesetzgeber trägt damit der Tatsache Rechnung, dass solche – obwohl kulturell

begründeten – Auszeichnungen aufgrund der damit einhergehenden internationalen

Anerkennung der Qualität eines Films und der öffentlichen Berichterstattung darüber

insgesamt absatzsteigernd wirken (vgl. BT-Ds. 15/1506, S. 23). Darüber hinaus wird auf

die Mindestbesucherzahlen selbst dann nicht verzichtet, wenn ein Film einen Preis

gewonnen hat oder Erfolg bei internationalen Festivals erzielt hat. Somit können Filme,

die zwar künstlerisch wertvoll sind, aber gemessen an den Besucherzahlen keine

ausreichende wirtschaftliche Bedeutung haben, nicht gefördert werden.

Ebenso wenig lässt sich aus der Zusammensetzung der Vergabekommission der

Schluss ziehen, das Filmförderungsgesetz bezwecke eine überwiegend kulturelle

Förderung. Die Vergabekommission, die über Anträge auf Förderung entscheidet (§ 64

Abs. 1 FFG) und Unterkommissionen bilden kann (§ 8a FFG), besteht aus 11 Mitgliedern

(§ 7 Abs. 2 FFG). Die Kino-, Verleiher-, Video- und Produzentenverbände, die öffentlich-

rechtlichen Rundfunkanstalten gemeinsam und der Verband Privater Rundfunk- und

Telekommunikation benennen als so genannte Zahlergruppen je ein Mitglied. Darüber

hinaus benennen der Deutsche Bundestag, der Verband der Drehbuchautoren und der

Beauftragte für Kultur und Medien je ein Mitglied, der Verband der Fernseh- und

Filmregisseure zwei Mitglieder (§ 8 FFG). Das heißt, die Mehrzahl der Mitglieder wird nicht

aus dem „kreativ-künstlerischen Bereich“, sondern von wirtschaftlich orientierten

Verbänden entsandt, die Interessen und Kenntnisse ihrer Gruppe in die

Vergabekommission einbringen. Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung der

Klägerin auch nicht aus § 7 Abs. 2 FFG, wonach die Mitglieder der Vergabekommission

über Sachkunde auf dem Gebiet des Filmwesens verfügen müssen. Das bedeutet nicht,

dass sie dem „kreativ-künstlerischen Bereich“ angehören müssen, wie bereits der

Umkehrschluss aus § 8 Satz 1 Ziff. 2 FFG zeigt, wo ein solches Erfordernis für das vom

Bundesbeauftragten für Kultur und Medien benannte Mitglied der Vergabekommission

aufgestellt wird. Vielmehr soll die in § 7 Abs. 2 FFG geforderte Sachkunde gesetzmäßige

Entscheidungen der Vergabekommission sicherstellen, die neben der Qualität auch die

Wirtschaftlichkeit eines Films beurteilen muss. Dass nach § 7 Abs. 2 FFG nur ein Mitglied

der Vergabekommission in Finanzierungsfragen sachverständig sein muss, steht dem

ebenfalls nicht entgegen, weil Finanzierungsfragen nur ein Aspekt neben anderen im

Rahmen der Wirtschaftlichkeit eines Filmes sind.

Für die Frage der Bundeskompetenz ist nicht erheblich, ob die Filmförderung

haushaltsrechtlich dem Bundesbeauftragten für Kultur und Medien unterstellt wird, weil

es nach dem oben Gesagten nicht auf die Absichtserklärungen des Gesetzgebers,

sondern auf die objektive Auslegung des Filmförderungsgesetzes ankommt.

Das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG wird nicht dadurch in

Frage gestellt, dass die Europäische Kommission die Hilfen nach dem

Filmförderungsgesetz als Beihilfen nach Art. 87 Abs. 3 lit. d) des Vertrages über die

Europäische Gemeinschaft (im Folgenden: EG) genehmigt hat. Nach dieser Vorschrift

können Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes als mit

dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, soweit sie die Handels- und

Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Maß beeinträchtigen, das

dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Frage, ob die Gesetzgebungsbefugnis für

eine staatliche Beihilfe dem Bund oder den Ländern zusteht, ist eine der innerstaatlichen

Organisation, die sich allein nach nationalem Recht beurteilt. Art. 87 EG enthält hierzu

keine Regelung, sondern bestimmt, ob und welche staatlichen Beihilfen mit dem

Gemeinsamen Markt und damit mit dem Vertrag zur Gründung der Europäischen

Gemeinschaft vereinbar sind. Daher ist es für die hier streitige Kompetenzfrage ohne

Belang, aus welchen Gründen die Europäische Kommission die Hilfen nach dem

Filmförderungsgesetz genehmigt hat, so dass dem entsprechenden Vorlagebegehren

der Klägerin schon deshalb nicht zu entsprechen war.

Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers entfällt nicht dadurch, dass auch die

Bundesländer eine umfangreiche Filmproduktionsförderung teils aus Steuermitteln, teils

über privatrechtliche Träger betreiben. Fällt eine Materie in die konkurrierende

Gesetzgebungskompetenz des Bundes, so entfaltet dies teilweise oder ganz

Sperrwirkung für die Länder. Umgekehrt aber sind Gesetze oder gar

Verwaltungsvorschriften der Länder kein Maßstab für die Auslegung von Art. 74 Nr. 11

GG. Dies gilt umso mehr, als die Filmförderung durch die Länder erst nach Erlass des

ersten Filmförderungsgesetzes von 1967 eingeführt wurde.

Dass bis 1994 für die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films nur eine

Rahmenkompetenz des Bundes (Art. 75 Nr. 2 GG) und danach überhaupt keine

Bundeskompetenz mehr existierte, ist unschädlich. Denn dort war der Film als

Meinungsverbreitungsinstitut und Massenkommunikationsmittel angesprochen (BVerwG,

Urt. v. 8.2.1974, a.a.O., Rz. 17; OVG Berlin a.a.O., S. 7-8), nicht als Objekt

filmwirtschaftlicher Produktions- und Absatzförderung.

c. Die bundeseinheitlichen Regelungen des Filmförderungsgesetzes, insbesondere § 66

FFG, sind gemäß Art. 72 Abs. 2 GG zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im

gesamtstaatlichen Interesse erforderlich.

aa. Nach dieser Vorschrift hat der Bund auf dem Gebiet des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG die

Gesetzgebungskompetenz nur, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger

Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder

Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung

erforderlich macht. Soweit Art. 72 Abs. 2 GG im Zuge der Föderalismusreform geändert

wurde, gilt das dazu unter 1.b. Gesagte entsprechend.

Die so genannte Erforderlichkeitsklausel unterscheidet alternativ drei mögliche Ziele als

Voraussetzung zulässiger Bundesgesetzgebung, von denen hier nur die Wahrung der

Wirtschaftseinheit in Betracht kommt. Die Wahrung der Wirtschaftseinheit liegt im

gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des

Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht.

Wirtschaftliche Lagen vermögen die Länder zwar grundsätzlich ebenso zu regulieren wie

der Bund. Unterschiedliche landesrechtliche Regelungen können jedoch Schranken oder

Hindernisse für den wirtschaftlichen Verkehr im Bundesgebiet errichten und

insbesondere die Verteilung des wirtschaftlichen (personellen und sachlichen) Potenzials

verzerren; auch tatsächliche Verschiedenheiten zwischen den Ländern können der

Gesamtwirtschaft in erheblichem Umfang abträglich sein. Der Erlass von

Bundesgesetzen zur Wahrung der Wirtschaftseinheit steht dann im gesamtstaatlichen,

also im gemeinsamen Interesse von Bund und Ländern, wenn Landesregelungen oder

das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich

bringen (BVerfG, Urt. v. 24.10.2002 - 2 BvF 1/01, juris, Rz. 327, 328). Soweit sich das

Bundesverfassungsgericht auf die „Gesamtwirtschaft“ bezieht, ist dies nicht in einem

engen Sinn zu verstehen. Es genügt, dass Rechtsvielfalt zu Wettbewerbsnachteilen in

einem Wirtschaftssektor z. B. der Filmwirtschaft führt. Entgegen der Auffassung der

Klägerin ist nicht erforderlich, dass sich unterschiedliche sektorenspezifische Regelungen

in den Ländern zusätzlich negativ auf die Gesamtwirtschaft des Bundes auswirken. Eine

solche Auslegung ist weder nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung noch aus

anderen Gründen geboten.

Eine Bundeskompetenz besteht nicht, wenn landesrechtliche Regelungen zum Schutz

der in Art. 72 Abs. 2 GG genannten gesamtstaatlichen Rechtsgüter ausreichen; dabei

genügt allerdings nicht jede theoretische Handlungsmöglichkeit der Länder.

Insbesondere schließt die bloße Möglichkeit gleich lautender Ländergesetze eine

Bundeskompetenz nicht aus (BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O., Rz. 339).

Bei der Beurteilung, ob die Rechtfertigungsgründe nach Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen,

steht dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Dieser Entscheidungsraum

des Gesetzgebers, der sachbereichsbezogen im Wege einer Gesamtbetrachtung zu

ermitteln ist, kann jedoch verfassungsgerichtlich auf seine methodischen Grundlagen

und seine Schlüssigkeit hin überprüft werden. Der Prognose müssen

Sachverhaltsannahmen zugrunde liegen, die sorgfältig ermittelt sind oder sich jedenfalls

im Rahmen der gerichtlichen Prüfung bestätigen lassen. Die Prognose muss sich

methodisch auf ein angemessenes Prognoseverfahren stützen lassen, und dieses muss

konsequent verfolgt worden sein. Das Prognoseergebnis ist daraufhin zu kontrollieren,

ob die die prognostische Einschätzung tragenden Gesichtspunkte mit hinreichender

Deutlichkeit offen gelegt worden sind oder ihre Offenlegung jedenfalls im gerichtlichen

Verfahren möglich ist und ob in die Prognose keine sachfremden Erwägungen

eingeflossen sind (BVerfG, Urt. v. 27.7.2004 – 2 BvF 2/02, juris, Rz. 102; BVerfG, Urt. v.

24.10.2002, a.a.O., Rz. 344, 346, 347).

bb. Die Regelungen des Filmförderungsgesetzes, insbesondere § 66 FFG, erfüllen die

Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG.

Die bundeseinheitlichen Regelungen zur Filmförderung verfolgen das Ziel, in der

Filmwirtschaft die Wirtschaftseinheit zu wahren. Sie bezwecken, die Filmwirtschaft in

Deutschland strukturell zu stärken, die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen

Films zu fördern und dadurch den Anteil des deutschen Films am deutschen Kinomarkt

zu verbessern sowie für die Verbreitung des deutschen Films im Ausland wirken (s.o.

1.b.); vgl. auch BT-Ds. 15/1506, S. 18 f.). Dem dient eine standortunabhängige

Förderung, die alle am Markterfolg des deutschen Films interessierten Unternehmen und

Einrichtungen der Film- und Fernsehwirtschaft unterstützt (BT-Ds. 15/1506, S. 19). Darin

unterscheidet sich die Bundesfilmförderung von den Förderprogrammen der Länder.

Zwar ergänzen diese in bestimmten Bereichen die teilweise lückenhafte Förderung des

Bundes; überwiegend aber verfolgen die Länderprogramme wirtschaftliche

Standortinteressen. Die Attraktivität des jeweiligen Bundeslandes als Medienstandort

soll gestärkt, die Leistungsfähigkeit der jeweiligen Filmwirtschaft gesteigert und die

Arbeitsplätze im jeweiligen Bundesland sollen gesichert werden (Poeck, in: Hartlieb, 133.

Kapitel, Rz. 1, 2; vgl. auch BT-Ds. 15/1506, S. 18). In den Ländern stellt daher das

Erreichen eines möglichst hohen „Regional-Effekts“ einen wesentlichen Gesichtspunkt

dar. Bei Film- und Fernsehproduktionen muss dieser mindestens den Faktor 1,5

erreichen, d.h., bei einer Förderhilfe von 100.000 EUR müssen mindestens 150.000 EUR

in dem fördernden Bundesland ausgegeben werden (Poeck, a.a.O., Rz. 5). Indem die

Bundesförderung von derartigen Standorteffekten unabhängig ist, bezweckt sie neben

der Erhöhung des Markanteils des deutschen Films Wettbewerbsverzerrungen zu

vermeiden, die durch eine ausschließliche oder überwiegende regionale Förderung der

Filmwirtschaft entstehen könnten, und somit Wirtschaftseinheit herzustellen.

Zur Erreichung dieses Ziels sind die bundeseinheitlichen Regelungen im

Filmförderungsgesetz geeignet und erforderlich. Dem Vierten Gesetz zur Änderung des

Filmförderungsgesetzes von 2003 ist eine Untersuchung des damaligen Beauftragten

der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien zur der Situation

des Filmschaffens in Deutschland vorangegangen, deren Ergebnisse unter anderem mit

der Filmbranche intensiv erörtert wurden (BT-Ds. 15/1508, S. 18). Im Ergebnis waren sich

die Verbände der Filmwirtschaft, die Vertreter der Bundesländer und die Träger der

Länderfilmförderung über die Notwendigkeit einer von Standorteffekten unabhängigen

Filmförderung einig (BT-Ds. 15/1508, S. 19). Die Annahme des Bundesgesetzgebers

beruht somit auf der Einschätzung sachkundiger Personen und den seit 1967

gewonnenen Erfahrungen mit einer bundeseinheitlichen Wirtschaftsförderung des Films.

Daher besteht zu einer weitergehenden gerichtlichen Überprüfung im vorliegenden Fall

kein Anlass. Soweit der Bundesgesetzgeber zudem davon ausgeht, die Länder würden

bei Wegfall der bundeseinheitlichen Regelungen den deutschen Film nicht von

Standorteffekten unabhängig, jedenfalls nicht in demselben Umfang wie bisher der Bund

fördern, ist dies nicht zu beanstanden. Es ist nicht ersichtlich, dass er bei dieser

Einschätzung von falschen Tatsachen oder sachfremden Erwägungen ausgegangen ist.

d. Selbst wenn man das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG

verneinte, wäre der Bund nach Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG zu den mit dem Dritten und

dem Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes erfolgten Veränderungen

befugt gewesen.

Nach Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG gilt Recht, das aufgrund des Art. 72 Abs. 2 GG in der

bis zum 15. November 1994 geltenden Fassung erlassen worden ist, aber wegen

Änderung des Art. 72 Abs. 2 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, als

Bundesrecht fort. Daraus folgt, dass der Bundesgesetzgeber auch für Änderungen

zuständig bleibt, solange er an die wesentlichen Elemente der in dem fortgeltenden

Bundesgesetz enthaltenden Regelung anknüpft. Zu einer grundlegenden Neukonzeption

sind dagegen nur die Länder befugt (BVerfGE 111, 10 – 54 = BVerfG, Urt. v. 9.6.2004 – 1

BvR 636/02, juris, Rz. 109).

Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG ist im vorliegenden Fall anwendbar, auch wenn einige

Regelungen wie etwa die Erhebung der Filmabgabe (§ 75 Abs. 1 FFG) im

Filmförderungsgesetz in der Fassung des Zweiten Änderungsgesetzes vom 21.

Dezember 1992 (BGBl. I S. 2135) zeitlich befristet waren. Die Änderungsbefugnis des

Bundesgesetzgebers umfasst auch das Recht, die Geltungsdauer zeitlich befristeter

Regelungen zu verlängern.

Demnach war der Bundesgesetzgeber zuständig für die Änderungen im Dritten und im

Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 6. August 1998 (BGBl I S.

2046) bzw. vom 22. Dezember 2003 (BGBl. I S. 2771). Denn diese enthalten keine

Neukonzeptionen, sondern knüpfen an die wesentlichen Elemente der bisherigen

Regelungen an, soweit sie die Erhebung der Abgabe der Filmtheater und der

Videowirtschaft beziehungsweise die Beiträge der Fernsehanstalten betreffen. In beiden

Gesetzen bleibt es bei dem Grundsatz, dass alle Gruppen, die den Film nutzen

(Filmwirtschaft, Videowirtschaft, öffentliches und privates Fernsehen) einen Beitrag zur

Förderung des deutschen Films zu leisten haben, nämlich die Filmtheater sowie die

Videoanbieter durch eine gesetzliche Abgabeverpflichtung, die öffentlich-rechtlichen

Rundfunkanstalten und die privaten Fernsehveranstalter durch den Abschluss eines

Abkommens mit der Filmförderungsanstalt über freiwillige Beiträge. Wenn im Vierten

Änderungsgesetz der Kreis der Abgabepflichtigen beziehungsweise der

Beitragsleistenden um die Video-on-Demand-Anbieter und die Pay-per-View-Anbieter

erweitert wurde, so handelt es sich um eine - im Interesse der Belastungsgleichheit

erfolgte - Anpassung an den technischen Fortschritt, nicht um eine Neukonzeption des

Kreises der Abgabepflichtigen. Auch die Art und Weise der Berechnung der Abgabe

wurde in den beiden Änderungsgesetzen beibehalten. Es wurden lediglich Freibeträge

und Umsatzschwellen angehoben sowie Abgabensätze verändert.

2. Die Erhebung und Bemessung der Filmabgabe ist mit den besonderen

Zulässigkeitsanforderungen vereinbar, die sich für hier vorliegende Sonderabgaben mit

Finanzierungszweck aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes

ergeben.

a. Die Filmabgabe ist eine Sonderabgabe mit Finanzierungszweck. Sie ist weder Beitrag

noch Gebühr, denn sie wird nicht für die tatsächliche oder potentielle Inanspruchnahme

einer staatlichen Leistung erhoben. Die Abgabepflichtigen, die Filmtheater und die

Videoanbieter, erhalten infolge der Abgabe keine individuell zurechenbaren Leistungen.

Es besteht insbesondere kein Zusammenhang zwischen der Abgabenerbringung und

den Förderhilfen für den Absatz beziehungsweise für das Abspielen von Filmen, die

Videovertriebsunternehmen (§ 53b FFG), Filmtheater (§ 56 FFG) oder Videotheken (§ 56a

FFG) erhalten können.

Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gelten besondere Voraussetzungen. Denn

diese Sonderabgaben werden trotz einer gewissen Ähnlichkeit mit der Steuer außerhalb

der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln des Grundgesetzes erhoben und

regelmäßig aus dem Haushalt ausgegliedert. Die besonderen

Erhebungsvoraussetzungen sollen gewährleisten, dass derartige Abgaben neben der

Steuer seltene Ausnahmen bleiben. Der Erhebung der Abgabe muss ein Sachzweck

zugrunde liegen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit ihr darf nur eine

homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der

Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht (Sachnähe). Das Abgabeaufkommen muss

zudem gruppennützig verwendet werden. In angemessenen Zeitabständen ist der

Gesetzgeber gehalten zu überprüfen, ob es der Sonderabgabe weiterhin bedarf oder ob

sie wegen veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist. Die Sonderabgabe ist

zudem in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren (vgl. BVerfG,

Beschluss v. 17. 7. 2003 - 2 BvL 1/99 u.a., juris, Rz. 120 - 122; BverwG, Urt. v. 21.4.2004

- BVerwG 6 C 20.03, juris, Rz. 29).

b. Die für Sonderabgaben geltenden besonderen Voraussetzungen liegen vor.

aa. Die Filmabgabe dient einem Zweck, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht

(vgl. oben 1.c.bb.).

bb. Die Filmtheater (§ 66 FFG) bilden zusammen mit den Programmanbietern der

Videowirtschaft einschließlich Video-on-Demand-Anbietern (§ 66a FFG) sowie den

öffentlich-rechtlichen und privaten Fernsehveranstaltern (§ 67 FFG) eine homogene

Gruppe. Das hat das Oberverwaltungsgericht Berlin bereits für die Gruppe der

Filmtheater, der Fernsehveranstalter und der Videotheken entschieden (OVG Berlin,

a.a.O., S. 10). An der Gruppenhomogenität hat sich nichts dadurch geändert, dass seit

1. Januar 1993 die Filmabgabe der Videowirtschaft auf der Ebene der Programmanbieter

anstatt wie bis dahin auf der Ebene der Videotheken erhoben wird (VG Berlin Urt. v.

16.10.1997 - VG 22 A 315.93 -) und seit dem 1. Januar 2004 die Video-on-Demand-

Anbieter einbezogen worden sind. Voraussetzung für eine homogene Gruppe ist, dass

sie durch eine gemeinsame in der Rechtsordnung und in der gesellschaftlichen

Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage von der Allgemeinheit und anderen Gruppen

absetzbar ist (BVerfG, Beschluss v. 31.5.1990 – 2 BvL 12/88 u.a., juris, Rz. 93; BVerwG,

Urt. 27.4.1995 - 3 C 9.95, juris, Rz. 31; BVerwG, Urt. v. 21.4.2004, a.a.O., Rz. 31). Das ist

hier der Fall. Die Homogenität folgt aus dem gemeinsamen wirtschaftlichen Interesse an

der Vermarktung deutscher Kinofilme und einer unabhängigen, sich auf dem

internationalen Markt bewährenden deutschen Filmproduktion. Der Gesetzgeber hat an

die drei Vertriebsformen für Filme (Filmvorführungen, Verkauf/Vermietung von

Bildträgern bzw. elektronische Angebote, Ausstrahlung im Fernsehen) angeknüpft. Die

Filmtheater, die Videoanbieter und das Fernsehen vertreiben fremdproduzierte

Spielfilme und erzielen auf diese Weise Einnahmen. Dabei wird ein relevanter Anteil der

Umsätze mit deutschen Spielfilmen erzielt. Das gilt entgegen der Auffassung der

Klägerin insbesondere für Filmtheater, wie die Marktdaten zeigen. Bei Erlass des Vierten

Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz im Jahre 2003 legte der Gesetzgeber

seinen Erwägungen zugrunde, dass sich der Anteil des deutschen Films am deutschen

Kinomarkt seit den 1970er Jahren zwischen 10 % und 17 % bewegt hat (BT-Ds. 15/1506,

S. 18). Tatsächlich lag der Marktanteil der Besucher deutscher Kinofilme in den

deutschen Kinos in den letzten fünf Jahren sogar höher und schwankte zwischen 11,9 %

im Jahr 2002 und 23,8 % im Jahr 2004 bzw. 25,8 % im Jahr 2006 (vgl. „Das Kinoergebnis

2006“ unter. Dieses deutliche Interesse an der Vermarktung und Produktion deutscher

Filme unterscheidet Filmtheater, Videoanbieter und Fernsehanstalten erheblich von der

Allgemeinheit und anderen Gruppen.

Die Homogenität dieser Gruppe wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die öffentlich-

rechtlichen Rundfunkanstalten und die privaten Fernsehveranstalter keine Filmabgabe zu

leisten haben, sondern aufgrund vertraglicher Vereinbarung Beiträge zur Förderung des

deutschen Films leisten (§ 67 FFG). Die Fernsehveranstalter stehen nicht außerhalb der

sonderabgabepflichtigen Gruppe, sondern sind ihr zugeordnet. Zur Begründung wird auf

das oben genannte Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin (S. 11 – 13) verwiesen.

Ergänzend ist auszuführen, dass entgegen der Auffassung der Klägerin das Merkmal der

Gruppenhomogenität nicht die Abgabepflicht, sondern die Abgabepflicht die

Gruppenhomogenität voraussetzt. Eine Gruppe kann dadurch inhomogen werden, dass

Personen in die Abgabepflicht einbezogen werden, die nicht durch eine gemeinsame

Interessenlage mit den anderen Personen aus der abgabepflichtigen Gruppe verbunden

sind (vgl. BVerfGE 82, 159, 189). Eine Gruppe wird nicht inhomogen dadurch, dass Teile

der Gruppe von der Abgabepflicht ausgenommen werden, jedenfalls wenn ein sachlicher

Grund hierfür besteht (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.4.2004 - BVerwG 6 C 20.03, juris, Rz. 33).

Ein sachlicher Grund für die Freistellung der Fernsehveranstalter von der Abgabepflicht

ist gegeben. Die Film- und Videoabgabe ohne Heranziehung der Fernsehveranstalter

verletzt daher nicht den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. dazu

OVG Berlin a.a.O., S. 13 – 15). Die Fernsehveranstalter sind von der

Finanzierungsverantwortung nicht befreit, sondern leisten ebenso wie die

Filmtheaterbetreiber und die Videoanbieter Beiträge zur Finanzierung der Aufgaben der

Filmförderungsanstalt und zur Förderung des deutschen Films. Ihre Beiträge

unterscheiden sich aber in der Art und Weise, wie sie berechnet und erhoben werden:

während die Filmabgabe der Höhe nach vom Umsatz abhängig und gesetzlich bestimmt

ist, durch Verwaltungsakt festgesetzt wird und von der Verwaltung zwangsweise

beigetrieben werden kann, werden die Beiträge der Fernsehveranstalter ausgehandelt

und durch öffentlich-rechtlichen Vertrag vereinbart, weshalb sie nur gerichtlich

durchsetzbar sind. Darüber hinaus bestehen die Beiträge der Fernsehveranstalter nicht

nur in Geld-, sondern maßgeblich auch in Sachleistungen.

Die Schaffung dieser zwei unterschiedlichen Finanzierungssysteme ist sachlich

gerechtfertigt. Zum einen erheben die Veranstalter von Fernsehen (mit Ausnahme

einiger weniger Pay-TV-Sender) anders als die Filmtheater und die Videoanbieter kein

Entgelt für die Überlassung von Filmen an den Endverbraucher. Eine Abgabepflicht der

Fernsehveranstalter kann daher nicht an Umsätze anknüpfen, die aus dem Verkauf von

Eintrittskarten, dem Verkauf/der Vermietung von Bildträgern oder aus dem

elektronischen Abruf von Filmen erzielt werden. Zum anderen fördern die

Fernsehveranstalter den deutschen Film in erheblichem Umfang durch Sachleistungen,

in dem sie Spielfilme allein oder gemeinsam mit unabhängigen Filmproduzenten

herstellen. Das unterscheidet sie von den Filmtheatern und Videoanbietern, die

ausschließlich fremdproduzierte Filme verwerten und anders als das Fernsehen auch

keine sonstigen Programme herstellen und ausstrahlen. Unter diesen Umständen ist es

nicht zu beanstanden, das sich der Gesetzgeber bei den Fernsehveranstaltern für ein

freiwilliges Beitragssystem entschieden hat, das zudem den Vorteil geringerer

Verwaltungskosten und hoher Flexibilität hat.

Auch der Höhe nach sind die Beiträge der Fernsehveranstalter nicht zu beanstanden.

Ohne Berücksichtigung der Sachleistungen machten ihre Beiträge im Jahr 2004 rund ein

Viertel und in den Jahren 2005 und 2006 rund ein Drittel der Gesamteinnahmen der

Filmförderungsanstalt aus der Filmabgabe der Filmtheater und der Videowirtschaft sowie

der Zuführungen der Fernsehsender aus (vgl. Geschäftsbericht 2006 der

Filmförderungsanstalt v. Juli 2007, S. 12 f., unter ). Hinzu kommen die Sachleistungen

der Fernsehveranstalter: Nach dem 8. Abkommen zwischen der Filmförderungsanstalt

und den öffentlich-rechtlichen Fernsehveranstaltern von 2004 stellen ARD und ZDF für

Projektfilmfördermaßnahmen 11 Millionen EUR in Geld- und Sachleistungen für 2004 und

jeweils 11 Millionen EUR in Geldleistungen für die Jahre 2005 bis 2008 zur Verfügung.

Darüber hinaus beteiligen sie sich an der Durchführung von Gemeinschaftsproduktionen

zwischen Film und Fernsehen mit jährlich weiteren 4,6 Millionen EUR für den Zeitraum

2004 bis 2008. Die privaten Fernsehveranstalter schlossen im Jahr 2004 mit der

Filmförderungsanstalt ein Abkommen über fünf Jahre, wonach sie für die Jahre 2004 bis

2008 Barleistungen in Höhe von jährlich ca. 5 Millionen EUR und Medialeistungen in Höhe

von jährlich sieben Millionen EUR erbringen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin sind die Sachleistungen der Fernsehanstalten hier

auch zu berücksichtigen. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass es auch

Gemeinschaftsproduktionen von Fernsehen und Film gibt, die nach Fertigstellung nicht

im Kino verwertet werden. Das ist aber nicht die Regel, denn die Beiträge der öffentlich-

rechtlichen Rundfunkanstalten zu Gemeinschaftsproduktionen sollen Filme betreffen, die

die Fördervoraussetzungen nach dem Filmförderungsgesetz erfüllen und nicht vorrangig

Fernsehinteressen dienen. Ferner sind die Filme grundsätzlich vor der

Fernsehausstrahlung für 24 Monate im Filmtheater abzuspielen [§ 3 Nr. 1 a) und c), Nr. 2

und 3 des 8. Film-Fernseh-Abkommens]. Da die für Gemeinschaftsproduktionen von den

öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zur Verfügung gestellten Mittel grundsätzlich an

die Zwecke des Filmförderungsgesetzes gebunden und die Sperrfristen des § 30 Abs. 2

und 3 FFG 2003 einzuhalten sind, ist es unschädlich, dass die Fernsehveranstalter auch

ein Eigeninteresse an Koproduktionen haben.

Allerdings mussten entgegen der Auffassung der Klägerin die Berechnungsgrundlagen

für die Sachleistungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und die so

genannten Medialeistungen der privaten Fernsehveranstalter in die Film-Fernseh-

Abkommen von 2004 nicht aufgenommen werden, weil diese Beiträge ausgehandelt

wurden. Auch ist die Premiere Fernsehen GmbH & Co. KG nicht von der Verpflichtung zu

Sachleistungen ausgenommen. In § 2 Nr. 2. a. und b. des Abkommens der privaten

Fernsehveranstalter mit der Filmförderungsanstalt von 2004 ist vielmehr der Anteil von

Premiere an den Bar- und Medialeistungen der Höhe nach fest vereinbart. Lediglich die

Erhebungsmodalitäten werden in § 2 Nr. 4 des Abkommens einer gesonderten

Vereinbarung vorbehalten. Schließlich trifft die Annahme der Klägerin nicht zu, dass seit

1. Januar 2004 die Abgabe nach § 66a FFG nicht beigetrieben wird. Aus dem

Geschäftsbericht des Jahres 2006 der Filmförderungsanstalt (a.a.O., S. 12) ergeben sich

Einnahmen aus der Filmabgabe der Videowirtschaft zwischen rund 16 und 19 Millionen

EUR für die Jahre 2004 bis 2006.

Da der Gleichbehandlungsgrundsatz nicht verletzt ist, kann offen bleiben, welche

Rechtsfolge sich aus einem etwaigen Verstoß ergeben würde. Insbesondere ist nicht zu

entscheiden, ob die Klägerin neben einer Befreiung von der Abgabe verlangen

könnte, überhaupt keine Beiträge zu zahlen, oder ob sie nur Anspruch auf den Abschluss

freiwilliger Beitragsvereinbarungen hätte.

Der Gruppenhomogenität von Filmtheatern, Videoanbietern und Fernsehveranstaltern

steht nicht entgegen, dass die verschiedenen Vertriebswege (Filmvorführung,

Verkauf/Vermietung von Bildträgern, Ausstrahlung im Fernsehen) konkurrieren.

Grundsätzlich erfasst jede Absatzförderung eines Wirtschaftsbereichs Betriebe, die

miteinander in Konkurrenz stehen. Eine bestehende Wettbewerbssituation allein spricht

nicht dagegen, konkurrierende Wirtschaftsteilnehmer als homogene Gruppe zu einer

Sonderabgabe heranzuziehen, solange gleiche Interessen gefördert werden (dazu

BVerfG Beschluss v. 31.5.1990 – 2 BvL 12/88 u.a., juris, Rz. 113).

Für die Frage der Gruppenhomogenität ist es entgegen der Auffassung der Klägerin

ohne Bedeutung, ob § 67 FFG eine wirksame Ermächtigungsgrundlage für die

„Beitragsvereinbarungen“ mit den Fernsehveranstaltern darstellt. Bei § 67 FFG handelt

es sich nicht um eine der Rechtsverordnungsermächtigung gleichzusetzende Delegation

durch den Bundesgesetzgeber an die Filmförderungsanstalt, auf die Art. 80 Abs. 1 GG

anwendbar ist. § 67 FFG ist auch keine Ermächtigung an die Filmförderungsanstalt, durch

Satzung Art und Höhe von Abgaben zu regeln. Die in den Abkommen mit den

Fernsehveranstaltern vereinbarten Geld- und Sachleistungen erfolgen auf freiwilliger

Basis. Sie sind keine Abgabe im Sinne einer hoheitlich auferlegten Geldleistungspflicht

und bedürfen daher keiner Eingriffsermächtigung. Aus diesem Grund liegt auch nicht der

von der Klägerin gerügte Verstoß gegen das Verbot vor, Abgaben durch öffentlich-

rechtlichen Vertrag zu erheben.

Die Gruppenhomogenität entfällt nicht dadurch, dass Filmtheater von der Abgabepflicht

befreit sind, wenn deren Umsatz je Spielstelle nicht mehr als 75.000,- EUR beträgt.

Diese Ausnahme ist sachlich gerechtfertigt. Zur Begründung wird auf das Urteil des

Oberverwaltungsgerichts Berlin a.a.O., S. 13, verwiesen.

Schließlich kommt es nicht darauf an, ob in Einzelfällen Filmtheater überhaupt keine

deutschen Filme abspielen. Denn der Gesetzgeber muss auch im Zusammenhang mit

der Auferlegung von Sonderabgaben seine Tatbestände nach sozialtypischem Befund

bilden, den typischen Fall erfassen und dadurch das Konkrete unter Vernachlässigung

individueller Unterschiedlichkeiten verallgemeinern (BVerfG, Beschluss v. 17.7.2003,

a.a.O., Rz. 143).

cc. Das Kriterium der Sachnähe ist erfüllt. Der Gleichheitssatz gestattet die

Sonderbelastung einer Gruppe nur, wenn die Gruppe dem mit der Abgabenerhebung

verfolgten Zweck evident näher steht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der

Steuerzahler (vgl. BVerfG, Urt. v. 10.12.1980, a.a.O., juris, Rz. 73; Kirchhof, Handbuch

des Staatsrechts, Bd. IV, § 88 Rz. 234). Dies ist der Fall, denn die Gruppe der

Filmtheaterbetreiber, der Videoanbieter und der Fernsehveranstalter steht der

Förderung der deutschen Filmwirtschaft näher als die Gemeinschaft der Steuerzahler.

Die Filmabgabe wird überwiegend zur Produktion deutscher Kinofilme verwendet. An

dieser Produktion haben insbesondere die Filmtheaterbetreiber ein besonderes

erwerbswirtschaftliches Interesse, weil sie zusammen mit der Videowirtschaft und dem

Fernsehen die mit der Abgabe geförderten Filme verwerten. Dem steht der oben

dargestellte prozentuale Anteil deutscher Produktionen am Umsatz der

Filmtheaterbetreiber und der Videoanbieter nicht entgegen, weil auch die Umsätze der

Film- und der Videowirtschaft wachsen, wenn, wie zu beobachten ist, Verbreitung und

Nachfrage des deutschen Films infolge der Filmförderung steigen (OVG Berlin a.a.O., S.

16 f.). Die Sachnähe entfällt auch nicht dadurch, dass die Allgemeinheit ein kulturelles

Interesse an der Produktion und dem Abspiel deutscher Filme hat. Denn die

Filmförderung ist in erster Linie eine Wirtschaftsförderung; die Gemeinschaft der

Steuerzahler zieht anders als die Filmtheater, die Videoanbieter und die

Fernsehveranstalter keinen wirtschaftlichen Vorteil aus der Produktion und dem Absatz

deutscher Filme, sondern zahlt für deren Nutzung.

dd. Das Aufkommen aus der Filmabgabe wird gruppennützig verwendet (a.A. Kirchhof,

a.a.O., Rz. 250, Fn. 489, zum FFG 1979). Die Einnahmen aus der Filmabgabe der

Filmtheater und der Videowirtschaft sowie die freiwilligen Beiträge der

Fernsehveranstalter sind gemäß §§ 67 a, 67 b und 68 FFG überwiegend für die

Filmproduktion (§§ 22, 32, 41, 47 FFG) einzusetzen. Daneben werden im Wesentlichen

der Absatz von Filmen (§§ 53, 53a FFG) und von mit Filmen bespielten Bildträgern (§ 53b

FFG), das Abspielen von Filmen in Filmtheatern (§ 56 FFG) sowie Videotheken (§ 56a

FFG) gefördert. Soweit das Filmabspiel in Filmtheatern gefördert wird (§§ 68 Abs. 1 Nr. 5

FFG), profitieren die Betreiber der Filmtheater unmittelbar von der Abgabe. Aber auch

soweit die Mittel überwiegend zur Filmproduktion eingesetzt werden (§§ 67a Abs. 2, 67

Abs. 1, 68 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 FFG), ist entgegen der Auffassung der Klägerin die

Gruppennützigkeit für Filmtheaterbetreiber, Videoanbieter und Fernsehveranstalter

gegeben. Denn diese profitieren mittelbar von dem Aufkommen aus der Abgabe, weil sie

die damit produzierten Filme verwerten (vgl. OVG Berlin a.a.O., S. 18, zur

Videowirtschaft). Für die gruppennützige Verwendung einer Abgabe reicht es aus, dass

das Aufkommen mittelbar überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird

(BVerfG, Beschluss v. 17.7.2003, a.a.O., Rz. 151). Ebenso kommen die Förderhilfen für

Verleih und Vertrieb von Filmen gemäß §§ 53, 53a FFG den Filmtheatern mittelbar

zugute.

Die Gruppennützigkeit entfällt nicht dadurch, dass ein Teil der Filmtheater durch das

Abspielen von US-amerikanischen Spielfilmen den überwiegenden Teil ihrer Umsätze

erzielen. Es kommt auch nicht darauf an, ob die von der Filmförderungsanstalt

geförderten Filme Umsätze der deutschen Filmtheater tatsächlich über einen

Substituierungseffekt erhöhen. Die Gruppennützigkeit ist nur dann ausgeschlossen,

wenn die Abgabepflichtigen von den durch die Abgabe Begünstigten weitgehend oder

völlig verschieden sind und die Sonderabgabe somit „fremdnützig“ ist. Das ist

vorliegend nicht der Fall, weil die Filmtheater - neben den ebenfalls abgabepflichtigen

Videoanbietern und den freiwillige Beiträge leistenden Fernsehanstalten - Umsätze mit

deutschen Kinofilmen erzielen und somit wirtschaftlich profitieren.

Die Gruppennützigkeit wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass einzelne Filmtheater

überhaupt keine von der Filmförderungsanstalt geförderten Filme abspielen. Das

Kriterium "gruppennütziger" Verwendung der Abgabe verlangt nicht, dass das

Abgabeaufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen zu

verwenden ist; es genügt, wenn es überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe

verwendet wird. (BVerfG, Urt. v. 10.12.1980, a.a.O., Rz. 75).

ee. Der Gesetzgeber hat seinen Anpassungs- und Prüfungspflichten genügt. Die

Erhebung der Filmabgabe ist im Filmförderungsgesetz von 2003 ebenso wie in den

Vorgängerregelungen auf fünf Jahre befristet, derzeit bis zum 31. Dezember 2008. Aus

der allgemeinen Begründung des damaligen Gesetzesentwurfs (BT-Ds. 15/1506, S. 18 f.)

ergibt sich, dass der Gesetzgeber geprüft hatte, ob weiterhin ein Bedürfnis für eine von

Standorteffekten unabhängige Filmförderung besteht und wie das Fördersystem

auszugestalten ist.

ff. Der Gesetzgeber hat im Jahre 2004, worauf sich die hier streitige Abgabe bezieht,

keine haushaltsrechtliche Dokumentationspflicht verletzt. Für den Haushaltsplan 2004

bestand nämlich noch keine Pflicht, die Sonderabgabe in einer dem Haushaltsplan

beigefügten Anlage zu dokumentieren, da die haushaltsrechtlichen Informationspflichten

zwingend erst bei den nach dem 31. Dezember 2003 aufzustellenden Haushaltsplänen

zu erfüllen sind (BVerfG, Urt. v. 17.7.2003 – 1 BvL 1/99, juris, Rz. 160) und der

Haushaltsplan 2004 vorher zu erstellen war (§ 1 BHO).

3. Die Filmabgabe nach § 66 FFG ist mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12

Abs. 1 GG und der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG, auf die sich die Klägerin

gemäß Art. 19 Abs. 3 GG berufen kann, vereinbar. Es kann dahinstehen, ob die Abgabe

eine objektiv berufsregelnde Tendenz hat und daher der Schutzbereich des Art. 12 Abs.

1 GG beeinträchtigt ist. Ein solcher Eingriff wäre jedenfalls gerechtfertigt. Die Erhebung

der Abgabe ist durch Gesetz geregelt, zu dessen Erlass der Bundesgesetzgeber befugt

war. Die Filmabgabe ist geeignet, erforderlich und angemessen zur Erreichung des mit

ihr angestrebten Ziels, nämlich der Einnahmenerzielung zur Förderung des deutschen

Films. Die Abgabe hat insbesondere keine erdrosselnde Wirkung. Daher scheidet auch

ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG aus. Dies gilt auch für den Fall, dass die Klägerin mit

ihrem Filmtheater in die Verlustzone geraten ist. Daraus kann nämlich nicht gefolgert

werden, dass der Kinobetrieb wegen der Filmabgabe insgesamt nicht mehr lohnenswert

ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO. Die Berufung und

die Sprungrevision sind gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO

sowie § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO i.V.m. § 134 VwGO zuzulassen. Die Fragen, ob der Bund

zum Erlass des Filmförderungsgesetzes zuständig ist und ob die in diesem Gesetz

vorgesehene Film- und Videoabgabe ohne eine Heranziehung der Fernsehveranstalter

mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang steht, sind von grundsätzlicher Bedeutung (vgl. BVerfG,

Beschluss v. 9.12.1999 - 2 BvR 2970/93 u.a. -, juris).

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